Реализация государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров

Сущность новой антинаркотической политики - это такая форма и содержание политического контроля над отдельным индивидом и обществом в целом, которая не содержит в себе системы мероприятий, присущих социальной политике и уголовной политике государства. Сущность антинаркотической политики следует выявлять в деятельности государства против наркотизма, то есть самого широкого определения наркореальности.

Наркополитику следует познавать не столько в наркотизме, сколько в антагонистическом ассиметричном конфликте правового государства и сетевого наркорынка, объектом которого является социализирующаяся молодежь, подросток.

Сущность эффективной антинаркотической политики следует искать в жестком соблюдении главного принципа антинаркотической деятельности: обеспечение приоритета специальной профилактики наркомании перед ее лечением и приоритета административного предупреждения наркопреступности перед ее уголовно-правовым пресечением.

На политическом уровне уголовно-правовая деятельность в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков (борьба с наркопреступностью) не имеет существенных или принципиальных отличий от деятельности в сфере противодействия преступности в целом, особенно в экономической сфере.

Во-вторых, поскольку официальная государственная политика Российской Федерации в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков направлена на постепенное сокращение числа больных наркоманией, можно утверждать, что социальная политика, в той части, в которой она реализует задачу лечения и реабилитации наркоманов, является неотъемлемым элементом государственной антинаркотической политики. Социальная работа с наркоманами, как с больными людьми, нуждающимися в медицинской помощи, принципиально не отличается от социальной работы с другими слоями населения, если их сравнивать на политическом уровне. А работа социального работника с больным туберкулезом или страдающим от наркомании вообще неразличима.

Исходя из этого, можно дать следующее определение антинаркотической политики - это управление наркоситуацией посредством формирования негативно-дифференцированного отношения населения к участникам незаконного оборота наркотиков, установления правового запрета рекламы, пропаганды наркотических средств, (психотропных веществ) и их немедицинского потребления, реализации контроля соблюдения этого запрета физическими и юридическими лицами и применения к нарушителям административных санкций, жесткость и интенсивность которых должна быть достаточной для постепенного уменьшения экспозиционного давления наркосреды Г. В. Зазулин, А. И. Стребков, Что такое наркоконфликтология, URL: http://www.ecad.ru/mn-nk1_55.html .

Весной 2011 года президент Дмитрий Медведев изложил основные направления государственной стратегии по борьбе с наркоманией: разработка системы принудительного лечения, введение уголовной ответственности за употребление наркотиков и обязательное тестирование учащихся..

Стоит рассмотреть каждое из направлений по отдельности.

1. Принудительное лечение.

Помимо этической и медицинской сторон вопроса, которые в данной работе затронуты не будут, стоит обратить внимание на юридическую. Согласно Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (далее - Основы) от 22 июля 1993 года (последняя редакция от 30 декабря 2008 года), в которых указано, что медицинское наблюдение может осуществляться только добровольно, с согласия пациента. Согласно статье 34 Основ, недобровольное оказание медицинской помощи допускается в отношении:

* лиц, страдающих заболеваниями, представляющими опасность для окружающих,

* лиц, страдающих тяжелыми психическими расстройствами,

* лиц, совершивших общественно опасные деяния.

Наркологическая патология не отвечает ни одному из названных условий.

Во-первых, ни одна из форм наркомании не входит в исчерпывающий перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 года № 715.

Во-вторых, немедицинское употребление наркотиков также нельзя отнести к общественно опасным деяниям (в юридическом смысле, конечно). Таковыми считаются преступления (ст. 14 УК РФ Уголовный кодекс Российской Федерацииот 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 01.03.2012) // Собрание законодательства РФ.- 17.06.1996, N 25, ст. 2954), а не административные правонарушения. Ответственность за потребление запрещенных веществ предусмотрена не УК, а статьей 6.9 КоАП. Также не является преступлением приобретение, хранение, изготовление наркотиков в размере, не являющимся крупным, то есть, по смыслу закона - для личного употребления (статья 6.8 КоАП). Правонарушения признаются «противоправными, виновными действиями» (статья 2.1 КоАП), а не общественно опасными деяниями.

В-третьих, наркомания в целом не может быть причислена к тяжелым психическим расстройствам, то есть не подпадает под действие соответствующих норм Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» от 22 июля 1993 года (последняя редакция - от 22 августа 2004 года) как в части, относящейся к недобровольному освидетельствованию и принудительному лечению, так и применительно к основаниям диспансерного наблюдения без согласия гражданина (ст. 26 и 27).

Тяжелым психическим расстройством Закон о психиатрии признает хроническое и затяжное расстройство с тяжелыми стойкими или часто обостряющимися болезненными проявлениями. Несомненно, в отдельных случаях на больных наркоманией могут распространяться указанные в Законе о психиатрии критерии. Но считать каждого наркопотребителя страдающим тяжелым психическим расстройством абсурдно Зобин М.Л., Ответ В.Я Евтушенко и не только; URL: http://www.psychiatr.ru/home/Зобин4.pdf?attredirects=0.

Недобровольная госпитализация это экстренная помощь, когда надо оттащить человека от «края», просто выиграть время и постараться привлечь к терапевтическому сотрудничеству. При неформальном сочувственном отношении к больному и деятельном участии врача иногда это дает результат. Используя принудительную госпитализацию, этого добиться трудно.

2. Уголовная ответственность за систематическое употребление наркотических средств.

Пакет поправок, который предлагает ФСКН, вводит новую терминологию. К существующему сейчас медицинскому термину наркозависимого добавится юридический -- «систематически потребляющий наркотики». При этом, согласно законопроекту, де-юре достаточно два раза попасться на потреблении в течение года, чтобы быть причисленным к наркоманам. В качестве санкций - два года ограничения свободы или принудительное лечение. ФСКН предлагает также дать возможность избежать уголовного наказания тем наркоманам, которые попадутся не на новой статье, а за совершение других нетяжких преступлений (типа кражи или растраты). Но человек в таких случаях должен употреблять наркотики систематически. Таким образом, эпизодические, ситуационные, случайные потребители запрещенных веществ, у которых нет зависимости, будут лишены возможности направления на лечение.

Проектная статья 230.1, следуя провозглашенной Президентом гуманизации УК, не предусматривает лишения свободы. Употребление наркотиков наказывается по ней либо ограничением свободы на два года (по сути это административный надзор) или же принудительными работами на тот же срок. Последние уже введены в законодательство и начнут применяться с января 2012 года. К тому времени, согласно Уголовно-исполнительному кодексу, осужденных к принудительным работам будут ждать исправительные центры.. По условиям содержания эти центры - те же колонии-поселения, тем более что создаваться они могут и как отдельные учреждения, и как изолированные участки колоний. Считается, что это наказание не связано с лишением свободы, «лечение вместо наказания». В закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» вводится понятие «побуждение к лечению от наркомании». Угроза уголовного преследования рассматривается там как стимул к обращению за наркологической помощью и «интеграции в общество».

Но тут возникают вопросы: а у нас есть реабилитационные центры? Бесплатные к тому же? И чем занимается отечественная наркология? Сколько у нас внутри наркологии есть реабилитационных мощностей? Где и как лечиться и, главное, вылечиться?

По оценкам официальных наркологов продолжительная ремиссия (более года воздержания от наркотиков) наблюдается не более чем у 8% прошедших курс стационарного лечения. По закону о наркотиках лечение наркомании допускается только в государственных и муниципальных учреждениях.

У современной отечественной наркологии нет очевидной цели -- создания реабилитационного ресурса, к которому человек мог бы обратиться, когда ему плохо. Научная наркология в этом смысле отсутствует. В России Центр наркологии занимался преимущественно генетическими исследованиями, то есть выяснял, не является наркомания генетическим заболеванием. Но генетикой должны заниматься профильные институты. А Институт наркологии должен заниматься прежде всего прикладными формами наркологической помощи, научно обосновывать ее эффективные механизмы, которые должны подталкивать людей к выздоровлению. Но люди придут лечиться только в одну наркологию. В ту, которая стоит на трех принципах: анонимно, бесплатно, доступно Кузина А., Российскую наркологию надо лечить, Московский Комсомолец, № 152 от 21.07.2009.

Попытки решения подобных проблем в развитых странах методами устрашения и социального прессинга привели лишь к увеличению числа лиц, оказавшихся в тюрьме и увеличению смертности, никак не повлияв на распространенность злоупотребления. Практика стигматизации наркопотребителей не привела к ожидаемым результатам и была отвергнута.

Когда в советское время был введен диспансерный учет наркологических больных, а на учет ставили всех, кто обращался в государственные наркологические учреждения, эти люди сразу теряли в своих правах. Они не получали разрешения на вождение автомобиля, на ношение оружия, у них сразу же возникал целый ряд ограничений на профессии. И это правило действует до сих пор. Если больной обращается анонимно, то тогда он этого ущемления в правах не получает. И вот какая ситуация складывается в настоящее время. Больной, который обратился платно в негосударственное учреждение, лечится анонимно и он в правах не теряет. Больной, который обратился платно в государственную наркологическую клинику тоже лечится конфиденциально и анонимно и в правах не поражается. А больной, который обратился бесплатно, потому что у него нет денег оплатить лечение, ставится на учет со всеми вытекающими ограничениями. То есть получается, что больной платит при анонимном лечении не за лечение, а за сохранение прав. Подобная практика заставляет наркопотребителей уходить в подполье, что затрудняет работу по профилактике передачи ВИЧ - больные не идут лечиться, небезосновательно полагая, что это слишком большой риск.

В соответствии с российским законодательством наркологический учет является добровольным Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года (последняя редакция от 30 декабря 2008 года), ст. 32, ни при каких обстоятельствах человек не может быть поставлен на учет без его информированного согласия. Однако вопреки закону в Российской Федерации повсеместно сохраняется система недобровольного учета, основанная на юридически ничтожных или устаревших ведомственных актах. Постановка на так называемый «профилактический учет» в наркодиспансере происходит не только без согласия, но зачастую и без информирования подучетных Левинсон Л, Торбан М. Наркоучет: по закону или по инструкции? Регулирование регистрации потребителей наркотиков в Российской Федерации, Институт прав человека, М. 2009.

Кроме того, ответственность за потребление наркотиков противоречит Конституции. В 1990 году Комитет конституционного надзора СССР (предшественник Конституционного Суда РФ) признал все виды наказания за употребление алкоголя и наркотиков, включая принудительное лечение в лечебно-трудовых профилакториях, не соответствующими тогдашней Конституции. Ибо Конституция не обязывает человека заботиться о своем здоровье. Конституционный Суд РФ неоднократно подтверждал, что заключения Комитета конституционного надзора сохраняют силу во всех случаях, когда действующая Конституция не вступает в противоречие с союзной. Конституция России быть здоровым также не требует.

Исходя из этого можно сделать вывод, что в итоге может возрасти количество не реабилитированных, а осужденных. Новая статья в УК позволит приговаривать наркоманов к реальным срокам, хотя сама по себе она не предполагает подобной санкции, но в совокупности с другими может серьезно утяжелить вину подсудимого. Указанная правовая норма призвана выполнять определенную превентивную роль в сдерживании наркотизации населения, особенно на ранней стадии приобщения к наркотикам. При этом речь не должна идти о широком применении репрессивных мер против потребителей наркотиков. Основное предназначение предлагаемых норм - выразить отрицательное отношение государства к этому явлению.

3. Обязательное тестирование студентов и школьников.

Декларируется, что основной целью обязательного тестирования является улучшение выявляемости наркомании, оценка распространенности потребления и/или «профилактика наркомании». Предполагается, что, обязав школьника или студента пройти тестирование на наличие признаков употребления наркотиков, удастся получить достоверные данные не только о частоте употребления молодежью наркотических веществ, но и, сформировав «группы риска» по наркозависимости, проводить эффективное профилактическое наблюдение за подростком в течение года в условиях наркологического учреждения, и достичь снижения первичной заболеваемости. Выбранный алгоритм с отказом от добровольности рассматривается в этом ракурсе как целесообразный и единственно верный вариант профилактической работы.

Известно, что наркопрофилактика имеет несколько составляющих: социальную, медицинскую, психологическую, этическую, правовую и экономическую. Внедрение обязательного тестирования ориентировано лишь на один - социальный. Основным обоснованием необходимости внедрения данной процедуры называется стремлением снизить общественную опасность наркопотребления. Иные аспекты наркопрофилактики адептами данной инициативы учитываются не в полной мере. Основное ожидание от внедрения обязательного тестирования - выявление факта употребления подростком наркотиков позволит оградить его самого, его родственников и социум от дальнейшей наркотизации и развития наркомании. Кроме того, предполагается, что с помощью тестирования можно будет получить информацию о реальной ситуации с употреблением наркотических веществ среди молодежи.

Весь процесс тестирования подростков на предмет употребления ими наркотических веществ разбивается на следующие этапы и включает следующие процедуры:

1. Сплошное массовое безвыборочное обязательное обследование (экспертизу) - индивидуальное и добровольное тестирование не рассматривается разработчиками как адекватные профилактические мероприятия;

2. Постановку лиц, у которых выявлены признаки употребления наркотиков, на профилактический учет (диспансерное наблюдение) - считается, что учет способен дисциплинировать подростка, создать для него ситуацию потенциальной опасности в связи с возможным поражением в правах и тем самым снизить риск вовлечения в наркотизацию;

3. Последующую прицельную профилактику - подразумевается, что участие подростка в регулярных психопрофилактических мероприятиях способно изменить его психологические установки, ценностные ориентации.

Учитывая медицинский характер предлагаемых мероприятий, ответственность за их проведение приписывается наркологическим службам (врачам). Следовательно, процедура тестирования обретает экспертно-медицинский характер с вытекающими из этого этико-правовыми последствиями, что диктует необходимость оценки ее обоснованности, целесообразности и эффективности не только с позиции общественной полезности, но и с позиции медицинской этики, деонтологии и права.

Основными этико-правовыми проблемами тестирования при этом становятся: недобровольный характер, возможность нарушения конфиденциальности, а также недостижимость декларируемых целей.

С точки зрения права, недобровольное тестирование может явиться нарушением неотъемлемых прав личности на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22 Конституции РФ), на неприкосновенность частной жизни, личную тайну (ст. 23 Конституции РФ). При этом известно, что ограничения прав и свобод возможны, в соответствии со ст. 55 Конституции, только на основании федерального закона (но не закона субъекта Российской Федерации).

Действующее федеральное законодательство не допускает принудительного освидетельствования несовершеннолетних. Согласно ст. 24 Основ, несовершеннолетние имеют право на диспансерное наблюдение, но не обременены обязанностью проходить диспансеризацию. Лица в возрасте старше 15 лет имеют право на добровольное информированное согласие на медицинское вмешательство (каковым и является тестирование, то есть экспертиза) или на отказ от него. До 15 лет правом согласиться на тестирование ребенка или отказаться от него обладают родители (при этом сведения о результатах экспертизы могут быть сообщены исключительно им). По закону любой школьник или студент старше 15 лет вправе отказаться от прохождения тестирования на наркотики.

Ст. 34 Основ устанавливает случаи, когда проведение медицинского освидетельствования возможно без согласия граждан или их законных представителей: в отношении лиц, страдающих заболеваниями, представляющими опасность для окружающих; лиц, страдающих тяжелыми психическими расстройствами; лиц, совершивших общественно опасные деяния. В сфере психического здоровья подобные процедуры регламентирует «Закон РФ о психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (1992), действие которого распространяется и на процедуры оказания наркологической помощи. К показаниям для недобровольного освидетельствования (в соответствии с этим Законом, ст. 23) относятся «имеющиеся данные о том, что обследуемый совершает действия, дающие основания предполагать у него наличие тяжелого психического расстройства, которые обусловливают: а) его непосредственную опасность для себя или окружающих, или б) его беспомощность, то есть неспособность самостоятельно удовлетворять основные жизненные потребности, или в) существенный вред его здоровью вследствие ухудшения психического состояния, если лицо будет оставлено без психиатрической помощи». Комментарии к Закону не позволяют относить наркологические заболевания без наличия признаков психотических расстройств к подпадающим под действие ст. 23.

Следовательно, предположение о том, что «подросток склонен к употреблению наркотических веществ» не может являться основанием для его недобровольного освидетельствования (тестирования) на предмет употребления наркотиков. Кроме того, неправомерно считать, что употребление наркотиков с правовой точки зрения является «действием, обусловливающим непосредственную опасность для себя или окружающих, или его беспомощность, или существенный вред его здоровью вследствие ухудшения психического состояния». Перечисленные критерии распространяются исключительно на тяжелые психопатологические состояния, к которым в психиатрии относят такие синдромы как бредовый, галлюцинаторный, расстройств сознания, деменции и некоторые другие.

В случае внедрения недобровольного тестирования, полученные экспертами данные не подлежат огласке, поскольку на них распространяется действие понятия «конфиденциальности и врачебной тайны» (ст. 9 «Закона о психиатрической помощи»). Ст. 8 того же Закона гарантирует обследуемому (подэкспертному) врачебную тайну. Таким образом, получается, что обязательное тестирование на употребление наркотиков не способно достичь поставленных целей. Никто кроме самого подростка в случае проведения подобного тестирования и выявления факта употребления не имеет права на получение информации о результатах обследования Власов В. Наркоинтерес, Новая Газета, 2011 URL: http://www.novayagazeta.ru/data/2011/034/41.html.

С 1 января 2012 года вступили в силу основные положения Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Ключевое для больных наркоманией в новом законе - соотношение добровольности и обязательности лечения; ключевое для наркологии - консервация медико-полицейской диспансерно-учетной системы.

Принцип добровольного информированного согласия на медицинское вмешательство в законе сохранен (статья 20). Основания такого вмешательства без согласия гражданина по существу идентичны перечисленным в прежних Основах.

В то же время в новом законе появилась статья 46 «Медицинские осмотры, диспансеризация». На основании этой статьи в отношении отдельных групп населения и категорий граждан (то есть сколь угодно широкого круга людей) могут быть введены обязательные осмотры, диспансеризация, диспансерное наблюдение.

Согласно части 6 статьи 46 «в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, прохождение и проведение медицинских осмотров, диспансеризации и диспансерного наблюдения являются обязательными.». Внимание стоит обратить на то, что эти обязанности устанавливаются не федеральным законом, а законодательством РФ. Последнее означает, что случаи обязательности вышеназванных вмешательств (в том числе тестирование на наркотики и наркоучет) могут быть установлены Президентом РФ и Правительством РФ. Понятие «законодательство РФ» в самом законодательстве РФ не раскрывается, но практика, в том числе судебная, относит к нему не только федеральные законы, но и подзаконные акты. В отличие от законов, нормативные акты Президента и Правительства принимаются без какого-либо открытого обсуждения, их проекты нигде не публикуются, гражданского контроля за этим нет.

Как следует из части 7 статьи 46 закона «порядок проведения медицинских осмотров, диспансеризации, диспансерного наблюдения и перечень включаемых в них исследований утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти», то есть Минздравсоцразвития. Таким образом, закон предоставляет определять все содержательные вопросы, относящиеся к освидетельствованию на наркотики, Правительству и Минздраву (кого освидетельствовать, с какой периодичностью, по каким основаниям). Практически то же самое происходит и по прежним Основам. Разница лишь в том, что вступивший в силу закон впервые установил обязательность осмотров и диспансеризаций, а так же диспансерного учета для неопределенных (пока) групп населения.

Если исходить понимания антинаркотической политики, данного в настоящей работе, то удержание наркоманов в устойчивой ремиссии, что сегодня делает здравоохранение - задача медицинской и социальной работы, фрагмент социальной политики, который не образует собственного содержания в сущности антинаркотической политики. Следовательно, если исходить из такого понимания антинаркотической политики, то пресечение наркопреступлений и арест наркоторговцев - задача правоохранительных структур, сфера уголовной политики, которая не образует собственного содержания в сущности антинаркотической политики. Если новая антинаркотическая политика будет принята политической властью и начнет приоритетно реализовываться как самостоятельное направление государственной политики, то объем применения социальных и, особенно, уголовных мер борьбы с наркоугрозой резко сократится до необходимого и достаточного уровня. Одновременно это будет означать, что государственные органы стали меньше бороться с последствиями, а стали заниматься устранением причин и профилактикой. Это незамедлительно скажется на эффективности всей антинаркотической работы.

Следует выделять на практике три модели организации антинаркотической работы, а именно:

· модель контроля незаконного спроса и незаконного предложения наркотиков;

· модель контроля приоритета профилактики наркомании и предупреждения наркопреступности;

· модель контроля соотношения сил сторон «за и против» наркотиков.

Характеристика основных дефиниций, на которых основываются данные модели организации антинаркотической работы на практике, кратко приведены ниже.

1. Модель контроля незаконного спроса и незаконного предложения наркотиков (экономическая):

· принцип равной активности в борьбе с предложением и в борьбе со спросом. спрос порождает предложение, а предложение порождает спрос в равной мере;

· принцип совпадения мероприятий снижающих спрос и предложение по времени и по территории;

· контроль над снижением предложения достигается анализом роста средних цен на основные наркотики;

· контроль над снижением спроса оценивается по возрастанию числа лиц в устойчивой ремиссии (из числа поставленных на учет наркоманов или эпизодически потребляющих наркотики).

2. Модель контроля приоритета профилактики наркомании и предупреждения наркопреступности (юридическая):

· юридическое определение профилактики наркомании в ст.1 ФЗ №3 должно быть дополнено определением профилактики через её цели;

· юазграничение профилактики наркомании и предупреждения наркопреступности;

· внедрение вторичной профилактики и предупреждения наркопреступности всегда конфликт интересов с теми, кто научился сосуществовать с проблемой и рискует потерять ресурсы (значение политической поддержки профилактических проектов);

· принцип: трудно потреблять наркотики - легко получить помощь;

· контроль приоритета профилактики наркомании (системы мероприятий по предупреждению первых проб наркотиков, предупреждению формирования наркозависимости у лиц допускающих эпизодическое потребление наркотиков и предупреждение срывов у наркозависимых в устойчивой ремиссии) перед ее лечением;

· контроль приоритета административного предупреждения наркопреступности перед уголовно-правовым ее пресечением.

3. Модель контроля соотношения сил сторон «за и против» наркотиков (конфликтологическая):

· между государством и наркорынком существует антагонистический конфликт, его объектом является молодежь. Государство, делающее ставку только на уголовно-правовую борьбу с незаконным оборотом наркотиков, этот конфликт будет проигрывать;

· «ахиллесова пята» наркорынка - потребители наркотиков (скрыть потребление намного труднее, чем хранение, производство, сбыт и иные операции с наркотиками);

· неотвратимость административного наказания за потребление наркотиков - единственная возможность для государства быть успешным в этом конфликте;

· количество участников незаконного оборота наркотиков, привлеченных к ответственности по статьям КоАП РФ, должно быть значительно больше, чем количество участников незаконного оборота наркотиков, привлеченных к ответственности по статьям УК РФ (во всех административно-территориальных образованиях);

· наркозависимые, прекратившие наркотизацию - мощная сила и поддержка государства в этом конфликте;

· критерии оценки - приветствуется все, что разумно усиливает строну «против наркотиков» и ослабляет сторону «за наркотики»; блокируется все, что ослабляет сторону «против наркотиков» и усиливает сторону «за наркотики».

Из этих трех моделей, если сравнить их между собой, только последняя, конфликтологическая является принципиально новой, так как фактически представляет собой политическую форму организации антинаркотической деятельности, которая только начинает формироваться в российском государстве. Поэтому в теоретическом плане наркоконфликтологию следует рассматривать в качестве методологии антинаркотической политики и ее научной основы. В практическом плане необходимо стремится к внедрению конфликтологической модели борьбы за наркобезопасное общество в деятельности органов государственной власти. Это позволит правильно выстраивать приоритеты в каждом субъекте федерации и, если не искоренить наркоманию, то уменьшить ее до сугубо медицинской проблемы.

Наблюдающееся в России на протяжении более десяти лет неуклонное осложнение наркоситуации, состояние которой оценивается в настоящее время как представляющее угрозу национальной безопасности страны, стало возможным в условиях отсутствия действенной государственной антинаркотической политики, одним из важнейших элементов которой является работа государственных структур по противодействию наркобизнесу. Неэффективная работа по противодействию проникновению в страну международных наркосиндикатов, интеграции российской наркопреступности в мировую систему наркопреступности явилась одной из причин того, что страна стала объектом активной наркоэкспансии Глобализация наркобизнеса: угрозы для России и других стран с переходной экономикой / Отв. ред. проф. А.Н. Глинкин. М., 2007, с. 76.

Наркобизнес как специфическая отрасль теневой экономики, представляющая серьезную угрозу безопасности как общества и государства, так и безопасности каждого гражданина, долгое время не получал соответствующей политической и правовой оценки, что сегодня можно рассматривать как одну из причин его высокой латентности. Несмотря на то что Концепция государственной политики по контролю за наркотиками предусматривала в качестве одного из основных направлений борьбу с незаконным оборотом наркотиков и, более того, обозначала в числе основных задач данной деятельности борьбу с наркобизнесом, действующее уголовное законодательство до сих пор не содержит такого понятия, как наркобизнес. Нет этого понятия и в Федеральном законе «О наркотических средствах и психотропных веществах».

Очевидно, что данные условия на фоне общего обострения криминальной обстановки в России, расширения организованной преступной деятельности, затронувшей практически все сферы российского общества и интегрировавшейся в систему транснациональной преступности, позволили наркобизнесу в России не только расширить рынок сбыта, охвативший за последние годы всю территорию страны, но и включиться в мировую систему наркоторговли. По оценкам УБНОН МВД РФ, в России сегодня действует более 200 тысяч профессионалов наркобизнеса, а деятельность организованных преступных групп в сфере незаконного оборота наркотиков зарегистрирована во всех субъектах Российской Федерации. В то же время доля выявленных преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков, совершенных организованными преступными группами, продолжает оставаться крайне низкой. Все это позволяет говорить о том, что существующая система правоприменительной практики в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков продолжает быть ориентированной не на противодействие наркобизнесу, не на выявление его организаторов и даже не на борьбу с распространителями, а на уголовное преследование потребителей наркотиков. наркополитика международный психоактивный уголовный

Одним из индикаторов криминальной шкалы, отражающих социально-психологическое состояние общества, является наркопреступность. Количественную составляющую данной проблемы могут в какой-то степени отразить излагаемые ниже цифры.

Как показывает расчет, в незаконном обороте внутри нашей страны и на транзитных маршрутах «сквозь» государство находится свыше 3000 тонн наркотических средств, психотропных и сильнодействующих веществ (правда, главным образом растительного происхождения). Правонарушений, связанных с наркотиками, совершается не менее 3,1 млн. Количество потребителей наркотиков с диагнозом «наркомания», состоящих на учете в органах здравоохранения только в Северо-Западном федеральном округе, составляет 126 человек на 100 тыс. населения (всего 20064 человека), количество зарегистрированных преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков в этом округе за девять месяцев 2004 г. составило - 8604 (в том числе - 5956 тяжких и особо тяжких).

Данные показатели дают лишь общую характеристику наркоситуации, которую определяют как состояние немедицинского употребления и незаконного оборота веществ с наркогенным потенциалом действия и эффективности мер по противодействию наркомании и наркобизнесу. При этом авторы данного определения выделяют три основных элемента, ее характеризующие Наумов, А.В. Ответственность за незаконный оборот наркотиков. Вопросы правотворчества и правоприменения / А.В. Наумов // Российская юстиция.- 2000. № 7. с. 14:

1. состояние немедицинского употребления наркотиков;

2. состояние преступности в сфере незаконного оборота наркотиков;

3. меры, предпринимаемые по профилактике наркотизма, лечению и реабилитации наркозависимых и по противодействию наркобизнесу.

Другие авторы, характеризуя наркоситуацию, выделяют четыре ее элемента:

1. состояние немедицинского потребления наркотиков (наркомания);

2. состояние преступности в сфере незаконного оборота наркотиков (наркопреступность и наркобизнес);

3. меры по профилактике наркоманий, лечению и реабилитации наркозависимых;

4. меры по противодействию незаконному обороту наркотиков и наркобизнесу.

Другие специалисты отмечают, что при анализе наркоситуации необходимо использовать только показатели, характеризующие состояние немедицинского потребления наркотиков, в том числе распространенность различных видов наркомании, и показатели, характеризующие состояние преступности в сфере незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ. При этом статистические показатели государственных структур, работающих в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков, следует рассматривать критически, поскольку в условиях неудовлетворительного материально-технического обеспечения работы правоохранительных органов и органов здравоохранения эти статистические показатели преступности в сфере незаконного оборота наркотиков, а также данные органов здравоохранения об уровне заболеваемости и болезненности наркоманиями не отражают реального состояния наркоситуации. К этому можно добавить и тот факт, что и результаты социологических исследований по данной проблематике существенно различаются между собой и потому на сегодняшний день не могут быть использованы для объективной оценки наркоситуации.

Есть определенная уверенность, что при соответствующих условиях организации противостояния третьей волне незаконного оборота наркотиков и наркомании в России (вторая пришлась на конец 50-х - конец 60-х) удастся ослабить напряженность. В то же время какие-либо точные, даже краткосрочные прогнозы развития незаконного оборота наркотиков делать затруднительно, так как характеристики эволюции мировой цивилизации конца XX в. резко отличаются от характеристик этого процесса в начале того же века.

Так, в 20-е и последующие годы в Советском Союзе существовал «железный занавес», и нация в периоды обострения наркопроблемы как бы «варилась» в собственном соку. Сегодня в силу прозрачности границ Российская Федерация в состоянии и впитывать в себя опыт транснациональной организационной преступности извне, и расширять оборот доморощенной наркопродукции, а равно пропускать через себя маршруты транзитного перемещения наркотиков в мировое сообщество, в первую очередь в страны ЕС.

Другими словами, чем надежнее национальная безопасность Российской Федерации будет защищена от угрозы незаконного оборота наркотиков, тем благополучнее станет складываться наркоситуация в зарубежных государствах, и наоборот. При выборе стратегии государственного контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ необходимо учитывать особенности наркоситуации в стране в сопоставлении с имеющимся историческим зарубежным и национальным опытом эффективности применения различных моделей социального контроля за наркооборотом. От того, каким из вариантов антинаркотической политики в ближайшем будущем решит руководствоваться Правительство РФ, будет зависеть эффективность предпринимаемых мер в отношении противодействия незаконному обороту наркотических средств.

Чтобы осознать эту новую дуалистическую роль России, которую она способна сыграть в укреплении или ослаблении напора транснационального незаконного оборота наркотиков, потребуется проанализировать основные составляющие этой проблемы - не только социальные, но в равной степени и психологические, которые способствуют ее ускорению внутри страны. И лишь после анализа этих новых характеристик наркоситуации в России появится возможность рассмотреть модель эффективной международной стратегии, которая позволит стабилизировать незаконный оборот наркотиков до уровня, приемлемого для нормальной жизни общества в России и в окружающих ее государствах как равных субъектах единого мирового жизненного пространства.

2.2 Уголовное законодательство в части реализации отечественной наркополитики

Уголовно-правовые меры нужно рассматривать только в системе иных средств борьбы с преступлениями данного вида, так как уголовно-правовая политика, в частности, наказательная политика в сфере борьбы с незаконными действиями, совершенными с наркотическими средствами без цели сбыта также оказывает влияние на сокращение спроса и предложения данных предметов преступления. Можно одобрить попытки создать систему мер наказаний за данное преступление, альтернативных лишению свободы, так как незаконные действия с наркотическими средствами без цели их сбыта в значительной их части совершаются наркозависимыми, а проблему злоупотребления данными веществами усилением наказания не решить. Активные попытки реформирования уголовного и иного отраслевого законодательства начались в 2003 году, однако, они не были последовательными, носили фрагментарный характер, часть из них негативно повлияла на правоприменительную практику и наркоситуацию в России.

Изменились подходы к назначению уголовного наказания за преступление, предусмотренное ст. 228 УК РФ Уголовный кодекс Российской Федерацииот 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 01.03.2012) // Собрание законодательства РФ.- 17.06.1996, N 25, ст. 2954 и в связи с принятием Федерального закона РФ от 29 декабря 2009 года № 377. Этим законом были изменены сущность и карательный потенциал наказания виде ограничения свободы (ст. 53 УК РФ), а также внесены изменения в санкцию ч. 1 ст. 228 УК РФ путем включения этого наказания в качестве одного из наименее строгих, альтернативных лишению свободы. Анализ данных изменений позволяет сказать, что при назначении наказания в виде ограничения свободы у правоприменителя не имеется возможности возложения на осужденного обязанности пройти курс лечения от наркомании.

Вполне объяснимы данные относительно количества осужденных по ст. 228 УК РФ к лишению свободы условно (около 50 %), что при назначении наказания позволяет использовать возложение обязанности пройти курс лечения от наркомании. В соответствии с данными судебного департамента по Тюменской области за период времени с 2006 года по июнь 2009 года судами Тюменской области по ст. 228 УК РФ было осуждено 2748 виновных, из них - 1243 к лишению свободы, а 1254 - было назначено условное лишение свободы. Скорее всего, данное наказание в приведенной выше редакции не сможет стать альтернативой лишению свободы для наркозависимых лиц, осужденных по ст. 228 УК РФ, а суды будут продолжать ориентироваться на преимущественный выбор наказания в виде лишения свободы, которое может быть назначено в том числе и условно. Изучение материалов судебной практики показывает, что значительная часть виновных осуждается по ч. 2 ст. 228 УК РФ, то есть за незаконные действия без цели сбыта с наркотическими средствами, психотропными веществами или их аналогами в особо крупном размере. Однако, в санкции ч. 2 ст. 228 УК РФ отсутствует наказание в виде ограничения свободы, так как согласно ч. 2 ст. 53 УК РФ в качестве основного вида наказания оно может быть назначено за преступления небольшой и средней тяжести, а в качестве дополнительного - только в специально указанных в санкциях статей УК РФ случаях. Данное преступление относится к категории тяжких преступлений, по этой причине, применение ограничения свободы в принципе невозможно по ч. 2 ст. 228 УК РФ как при назначении наказания по правилам ст. 64 УК РФ, так и в силу прямого указания ч. 2 ст. 53 УК РФ Уголовный кодекс Российской Федерацииот 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 01.03.2012) // Собрание законодательства РФ.- 17.06.1996, N 25, ст. 2954.

Несомненно, что расширению и укреплению сферы предложения и потребления наркотиков способствует несовершенство законодательства об ответственности наркозависимых, которые, как бы «подпитывают» систему распространения наркотиков снизу. Эта система может успешно существовать в условиях сохранения широкого рынка сбыта, когда сочетаются предложение и спрос, отлажен механизм передачи наркотиков и имеется группа риска, склонная к употреблению наркотиков.

Федеральным законом от 1 марта 2012 г. N 18-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в УК вносятся ужесточающие изменения:

1. Отбытый срок возможного УДО (условно-досрочного освобождения) за тяжкие и особо тяжкие преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков, устанавливается в размере не менее 3/4 срока вместо нынешних 1/2 для тяжких и 2/3 для особо тяжких (статья 79 УК). Тяжкими и особо тяжкими преступлениями признаются, помимо сбыта, и не связанные со сбытом действия - приобретение, хранение, изготовление, переработка, перевозка в крупном (в новой редакции) и особо крупном размерах. При назначаемых по антинаркотическим статьям многолетних сроках это приведет к увеличению на несколько лет пребывания в неволе очень большого числа осужденных.

2. Ужесточается ответственность как за сбыт и производство наркотиков, так и за незаконные действия, не связанные со сбытом. Статьи 228 и 228.1 УК в новой редакции будут изменены таким образом: Вместо существующего деления веществ в зависимости от размера изъятого на три категории (небольшой, крупный и особо крупный) устанавливается четыре категории: небольшой, значительный, крупный и особо крупный размеры. Определять их будет, как и раньше, Правительство, и по-прежнему без каких-либо внятных критериев. Сама по себе дифференциация ответственности в зависимости от количества может только приветствоваться, если бы эти количества определялись адекватно, т.е. отражали реальную общественную опасность преступлений наркобизнеса: значительный действительно был бы значительным, а особо крупный - особо крупным, если бы ответственность за несколько доз не была такой же, как за целый склад. Сейчас особо крупным размером героина считается любое количество, превышающее 2,5 грамма (не по активному веществу даже, а с учетом примесей). Хотелось бы верить в разумность Правительства, как она была проявлена в 2003 году при замене Сводной таблицы Бабаяна с ее микроскопическими «крупными размерами» правительственным Постановлением № 231. Тогда размеры были приведены в соответствие с применяемыми в большинстве государств (и европейских, и азиатских - в Иране, например, и в Китае). Но тенденция, похоже, противоположная: пороговые значения размеров необоснованно занижаются. По действующим нормам крупным размером героина считается 0,5 грамма, гашиша - 2 грамма, для героина особо крупным признается любое количество, превышающее 2,5 грамма - т.е. и 3 грамма, и килограмм и сто килограмм. Такой подход характерен для большинства веществ, включенных в Перечень. Например, особо крупным признается размер свыше: 1 г амфетамина, 2,5 г первитина, 5 г ацетилированного опия, 5 г кетамина, 5 г кодеина, 5 г кокаина, 25 г гашиша, 100 г марихуаны, а различных модификаций т.н. курительных смесей - 0,25 г. Распространение наркотиков в крупном и особо крупном размерах отнесено к категории преступлений особой тяжести. При этом измерение массы происходит не по психоактивному веществу, а с учетом нейтральных примесей по общей массе всей смеси. Но практически все «уличные наркотики» при продаже «в розницу» обычно сбываются не в виде чистого психоактивного вещества, а в смеси (продать одну дозу чистого наркотика практически невозможно, она слишком мала). Для увеличения объема вещества и обеспечения возможности его упаковки и последующей передачи в бытовых условиях к наркотическим средствам добавляются инертные наполнители. Таким образом, тяжкие преступления фактически создаются за счет нейтральных веществ. Преступления особо тяжкой категории раскрываются и расследуются в любом нужном для отчетности количестве путем проверочной закупки в «особо крупном» размере у одного наркомана другим. Законодательство не должно создавать условий для подмены реальных наркоторговцев их жертвами, когда по одному пункту одной части одной и той же статьи квалифицируются совершенно разные по своим масштабам преступления. Чтобы борьба с наркотиками велась не в ведомственных, а в общественных интересах, необходимо, чтобы значительный размер действительно был значительным, крупный - крупным, а особо крупный - особо крупным. Без этого замысел законодателя не сможет быть реализован.

Ответственность по статье 228 (без сбыта) за значительный размер устанавливается, по проекту, до 3-х лет (как в настоящее время для крупного размера), за крупный размер - от 3 до 10 лет (как сегодня за особо крупный), за особо крупный - от 10 до 15 лет.

По статье 228.1 (сбыт) предусматривается такая градация: за небольшие количества, без квалифицирующих признаков, как и было, от 4 до 8 лет (часть первая); за те же небольшие количества, но при сбыте, совершенном «в следственном изоляторе, исправительном учреждении, административном здании, сооружении административного назначения, образовательном учреждении, на объектах спорта, железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта или метрополитена, в общественном транспорте либо помещениях, используемых для развлечений или досуга», а также «с использованием средств массовой информации либо электронных или информационно-телекоммуникационных сетей (включая сеть «Интернет»)» - от 5 до 12 лет (новая часть вторая). Тем самым большая часть деяний, наказуемых сегодня по части первой, переходит в часть вторую, из тяжкого преступления - в особо тяжкие. Применение терминов, нигде в законодательстве не конкретизированных - «административное здание», «сооружение административного назначения», «помещение, используемое для развлечений и досуга», - дает возможность расширительного толкования этого пункта; за значительный размер устанавливается срок от 8 до 15 лет (часть третья); за крупный - от 10 до 20 лет (часть четвертая); за особо крупный - от 15 до 20 лет, либо пожизненное лишение свободы (часть пятая). Пожизненное лишение свободы вводится также за контрабанду наркотиков и их аналогов в особо крупном размере (часть четвертая статьи 229.1). Это при том, что именно за это преступление в конце 2011 года наказание от 3 до 7 лет было повышено, и стало от 15 до 20 лет.

Появляются две новые статьи для уголовного преследования за прекурсоры (ненаркотические и непсихотропные вещества, используемые при производстве наркотиков). Уголовно наказуемыми признаются хранение и приобретение в крупном размере (статья 228.3) и сбыт (статья 228.4) прекурсоров, включенных в Список 1 Таблицы 4 Перечня наркотиков и прекурсоров. В этот список входят, в частности, ангидрид уксусной кислоты (10% и выше), эфедрин. Торговля ими влечет в крупном размере до 5 лет, а в особо крупном - от 4 до 8 лет.

Все это приведет лишь к тому, что доля сидящих по «двести двадцать восьмым статьям» будет увеличиваться, но не подвигнет в лучшую сторону ситуацию с наркотиками. Хотя Россия - член Совета Европы, а не один из Соединенных Штатов, российская наркополитика калькирует американскую. В США уже несколько десятилетий сажают за наркотики миллионы людей, но это не решает проблемы. Европа идет по другому пути, сокращая тюремное население, что не только не увеличивает рост наркомании, но и - благодаря приоритету социализации и реабилитации наркозависимых - ведет к сокращению наиболее опасных форм наркотизации.

Поэтапная реализация идеи ослабления наказания или освобождения от наказания наркозависимых лиц должна исключать одинаковые уголовно-правовые последствия для таких лиц, совершающих действия с наркотическими средствами без цели сбыта и с целью сбыта (при участии в системе распространения наркотических средств). Несомненно, что реализация идеи, заложенной в Стратегии государственной антинаркотической политики РФ до 2020 года, о широком использовании административной преюдиции потребует четкости в разграничении судами пособничества приобретению (ч. 5 ст. 33, ст. 228 УК РФ) и сбыта наркотических средств (ст. 228-1 УК РФ), а также приготовления к сбыту наркотических средств (ч. 1 ст. 30, ст. 228-1 УК РФ) и хранения их без цели сбыта (ст. 228 УК РФ Уголовный кодекс Российской Федерацииот 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 01.03.2012) // Собрание законодательства РФ.- 17.06.1996, N 25, ст. 2954).

Таким образом, тенденция к дальнейшей дифференциации ответственности за эти различные действия, должна быть сохранена. Кроме того, с практической точки зрения, назначение наказания и реализация ряда положений Стратегии наряду с комплексом иных мер социального, медицинского, профилактического характера, должны позволить «вывести» определенную массу наркозависимых лиц из числа объектов предложения наркотиков со стороны распространителей, нужно всеми допустимыми способами пресекать и их целенаправленное включение в систему распространения. Положительно и то, что при совершенствовании наказания из этой системы будет устранена часть наркозависимых «посредников-сбытчиков» (так называемый «бегунков»), либо «посредников-сбытчиков», создающих вокруг себя круг наркопотребителей, обращающихся к ним за наркотиками. При этом нужно разрабатывать такие подходы к ответственности потребителей наркотиков, которые бы соответствовали общественной опасности содеянного и личности виновногоГарманов В. М., О влиянии назначения уголовного наказания за преступление, предусмотренное ст. 228 УК РФ, на сокращение спроса на наркотики / Наркоконтроль. // ИГ «Юрист», - №1, 2012, с. 22.

Для российского суда и следствия «контрольная закупка», проведенная сотрудниками полиции или спецслужб, служит законным доказательством сбыта наркотиков данным конкретным лицом, несмотря на решения, в которых ЕСПЧ прямо указал России на запрет использования провокации под видом проверочной закупки, ЕСПЧ: Ваньян против России, 2005; Худобин против России, 2006 а также Постановление Пленума Верховного суда по данному вопросу Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 октября 2006 г. N 18 г. Москва О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Так мелкие дилеры, а куда чаще -- обычные потребители создают статистику раскрываемости тяжких преступлений.