Институт местного самоуправления в истории России

Но при всех своих недостатках Положение 1870 г. все же являлось крупным шагом вперед как по сравнению с предшествующим периодом, так и с той ситуацией, в которой оказалось городское самоуправление в конце ХIХ - начале ХХ веков. Будучи построено на идее доверия к общественной самостоятельности, оно вызвало российские города из спячки и придало им ту силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи ХVIII века. Оно позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права, и, несмотря на усиление административных начал 90-х годов ХIХ столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 годов.

Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления принципа бюрократического самодержавия. «Русское самодержавие, - писал М. Н. Катков, не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве. ... Самое главное - устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление». Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. М.: 1978.

Между земскими и городскими учреждениями, с одной стороны, и бюрократией - с другой, вскоре возникли столкновения, обуславливаемые различием того духа, которым проникнуты те и другие. В значительной степени пищу для столкновений давала неопределенность земского и городского положений: пределы ведомства общественного управления были ими определены недостаточно ясно. Бюрократия прибегала к систематическому и не всегда согласному с духом земского и городового положений, все более и более ограничительному толкованию полномочий органов самоуправления, самостоятельность которых была, таким образом, существенно уменьшена.

12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III, восстановившее сословность избирательных групп и, благодаря изменению ценза, еще более усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую - прочие избиратели и юридические лица, в третью - крестьяне.

Губернские гласные, как и прежде, избирались на уездных земских собраниях, в губернское собрание обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ (с 1890 г.). Реформа 1890 г. дала дворянам абсолютное преобладание. Состав губернских гласных в 1897 г. например, по сословиям складывался так: дворяне и чиновники - 89,5%, разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8%. Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918, С.14.

Новое Земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления. По положению 1890 г. были лишены избирательных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был по существу уничтожен принцип выборности управ, вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение.

Участь земских учреждений в 1892 г. постигла и городское самоуправление. Городовое Положение 1892 г. значительно урезало избирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа избирателей в 6-8 раз (до 0,5% - 2% всего городского населения). Вместе с тем сокращено было и число гласных (примерно в 2 раза). Произошли также изменения и во внутреннем устройстве органов городского управления: управа была поставлена в более независимое от думы положение, права городского головы, как председателя думы, значительно расширены за счет прав гласных, дума лишена была права отдачи под суд членов управы. Вместе с тем новое Городовое Положение приравнивало выборных должностных лиц городского управления к правительственным чиновникам и ставило их в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе, губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности, дума же этого права была лишена. «Есть ли что-либо ненормальнее такого положения вещей!» - горестно восклицал по этому поводу К. А.Пажитнов. «Можно сказать, что после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова...». Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.: 1913, С. 38-42. Реформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад. Если Городовое Положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок, который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг. внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство в местные дела со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство.

Реально действующее земство не продержалось и 25 лет... Официозные

«Московские Ведомости» тех лет писали: «Земство нужно только нашим конституционалистам, лелеющим мечту вырастить из этого чахлого растеньица большое и ветвистое дерево, а местное благоустройство только выиграет от изъятия его из цепких рук земских дельцов».

Земское движение стало базой для формирования либеральных и демократических политических партий России. В 1865 г. петербургское земское собрание настаивало на создании земского учреждения; в 1867 г. оно потребовало участия земства в законодательной работе. В 1879 г. в Москве проходил крупный земский съезд, образовавший «Общество земского союза и самоуправления» (Земский союз).

В 1881 г. Земский союз сформулировал свои политические принципы: отрицание правительственного и революционного террора (это происходило вскоре после убийства Александра II; децентрализация государственного управления; центральное народное представительство (Государственная дума); упразднение самодержавия. Ограничение деятельности земских органов правительством не давало значительных результатов - движение усиливалось и расширялось.

В существующих условиях земства не смогли полностью раскрыть свой потенциал. В правительственных кругах существовало мнение, что земские учреждения являлись придатком административного аппарата, едва терпимым, а иногда и просто нежелательным. Реформа не создала низшего звена, которое могло бы замкнуть систему земских учреждений, - волостного земства. Попытки многих земских собраний в самом начале своей деятельности поставить этот вопрос со всей решительностью пресекались правительством. Поставленные в прямую зависимость от дворянского сословия, земства чем дольше, тем больше утрачивали свои достоинства (шел процесс оскуднения дворян) и постепенно вползали в полосу кризисов. Число дворян сократилось настолько, что правительство просто боялось давать разрешение не перевыборы земских собраний. Авторы сборника, посвященного 50-летию земств, писали: «оставлять земское представительство в существующем виде, в виде гегемонии небольшой группы дворян - обезземелившейся, почти не несущей налогов в земскую кассу и оскудевшей на местах, является совершенно невозможным». Т.С. Масловская, В.Д.Плесовских. Местное самоуправление в России. Сургут 2000 г. -с.101-102.

Лишенные инициативы, задушенные произволом администрации, земства работали как бы по инерции. Многие из гласных настолько утратили интерес к своей общественной обязанности, к тому же довольно обременительной, что перестали посещать заседания земских собраний. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М.: 1993, С. 90. Исполнение земских дел в управах, при отсутствии должного контроля со стороны гласных, принимало все более формальные формы, не связанные с решением реальных проблем населения. Земства быстро превращались в еще одну «начальственную» надстройку, существующую за счет дополнительных поборов с населения.

К концу ХIХ века тревоги «смутных» 60-80-х годов были забыты.

Формальное земство демонстрировало «верноподданичество». Крестьянский мир, ведомый земскими участковыми начальниками, заменившими в 1889 году разнобой деревенского самоуправления, освобожден был от «тягот» не прижившейся демократии. Государственный механизм работал как часы. По крайней мере, так казалось царскому двору и хотелось правительству. Тем более, что источник «смут и потрясений» - местное сообщество - было, благодаря усилиям администрации Александра III, сведено на нет. При таких условиях думать о реформе земского и городского самоуправления по расширению его прав и демократизации не приходилось.

3 Возрождение местного самоуправления в 1990-1995 гг.

Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х г., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти. Не отрицая того, что в советский период идеи местного самоуправления не были полностью чужды доктрине и практике тех лет, нужно признать, что понятие «местное самоуправление» в то время отсутствовало и в законодательстве страны, и в практической деятельности местных органов власти. Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе произошло лишь в 90-е годы.

В конце 80-х и в начале 90-х годов (в связи с «перестройкой») были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были при советской организации власти. Однако попытка ввести местное самоуправление путём принятия союзного (1990 г.), а затем российского (1991 г.) О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. // ВСНД и ВСР. 1991. №29. Ст. 1010. законов о местном самоуправлении, не реформируя, по сути, прежнюю систему, не дала ожидаемых результатов. Местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в должной мере, в правовом отношении.

К достоинствам данного закона можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления. Это уже была другая, противоположная союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла быть вполне работоспособной. Пискотин, М. Проблемы местного самоуправления ждут решения // Рос. Федерация. - М., 1993. - N 3-12. - С. 2-3

В это время государственный механизм перестраивался стихийно, без какого-либо продуманного плана, быстро и бессистемно. Так, местным советам был «присвоен» статус местного самоуправления и дана определенная автономия. На практике они продолжали исполнять компетенцию прежней власти плюс решали стихийно возникавшие задачи на злобу дня, по существу, во многом самостоятельно определяя свои полномочия.

Система местного самоуправления стала трактоваться иначе. В соответствии с Законом Закон «О местном самоуправлении в РСФСР»: Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. // ВСНД и ВСР. 1991. №29. Ст. 1010 местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления - местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения.

В законе получили отражение некоторые положения, закрепленные в Европейской Хартии местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 15 октября 1985 г. // СЗ РФ. 1998. №36. Ст. 4466. К ним прежде всего относятся: утверждение основных прав местного самоуправления за выборными представительными органами местного самоуправления; наличие муниципальной собственности; отказ от иерархической структуры управления на местах, от соподчиненности органов местного самоуправления разных уровней; построение между ними отношений на договорных основах; удовлетворение финансовых потребностей мест преимущественно за счёт собственных доходных источников; специализация органов местного самоуправления главным образом на удовлетворении коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения без возложения на них ответственности за состояние производственной сферы; широкое сочетание представительных институтов местного самоуправления с формами прямой демократии; использование конкурсной системы замещения должностей в исполнительном аппарате; обеспечение и реализация свободы самих создавать различные ассоциации для организации взаимопомощи в делах самоуправления и защиты профессиональных интересов, активная судебная защита прав самоуправления.

Местное самоуправление, в соответствии с законом, осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населённых пунктов. В советское время, к местным органам власти относился уровень краев, областей. Изменение основ местного самоуправления направлено на большое приближение этого уровня непосредственно к населению.

С принятием закона произошло резкое сужение сферы действия коллегиальных начал. В области исполнительно - распорядительной деятельности вместо исполкомов их функции стали выполнять главы местных администраций, принявшие на себя руководство последними исходя из принципа единоначалия. В этом случае руководитель администрации несёт персональную ответственность за всё, что происходит в администрации. Однако в системе местного самоуправления сохранялась соподчиненность (по вертикали) как представительных органов, так и местной администрации.

Компетенция представительных и исполнительных органов все более разделялась; пополняя набор мер, игравших роль «сдержек и противовесов» между Советами и администрациями. Советы утверждали структуры местных администраций и отменяли акты администраций в случае противоречия данных актов закону и решениям самих местных Советов. Глава администрации мог обжаловать решения Совета в судебном порядке. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Совет и администрация: спорные вопросы статуса и взаимоотношений // Российский юридический журнал. - 1993. - №1.

Закон закрепил возможность особенностей функционирования органов местного самоуправления в разных регионах.

Органами местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы, создаваемые в районах, городах, районах в городах, посёлках, сельсоветах, т.е. в низовых административно-территориальных единицах, а краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные администрации вслед за соответствующими органами республик в составе Российской Федерации перестали характеризоваться как местные и были противопоставлены органам местного самоуправления как органы государственной власти. Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации// РГ. - 1992. 20 марта.

Экономическую основу местного самоуправления составляла муниципальная собственность, которая являлась достоянием населения. Местные Советы сами утверждали бюджеты соответствующих территорий в интересах населения. Разработка проекта и исполнение местного бюджета осуществлялись соответствующей местной администрацией, в пределах расходов предусмотренных на содержание представительных органов, - самостоятельно Советом. В случаях, когда доходы местных бюджетов, уменьшаются или их расходы увеличиваются в результате принятия решения органами государственной власти и управления РСФСР, республик в составе РСФСР, краёв, областей, районов, городов, районов в городах, недостающие средства за счет республиканского бюджета, бюджета республик в составе РСФСР, соответствующих местных бюджетов. Кроме того, было установлено, что доходы местных бюджетов, полученные дополнительно в ходе исполнения бюджетов, полученные дополнительно в ходе исполнения бюджета, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся в результате перевыполнения плана доходов или экономии расходах, остаются в распоряжении местных Советов, изъятию не подлежат и используются по их усмотрению.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» содержал много других прогрессивных идей, укреплявших и развивавших демократические черты нового политического института. Вместе с тем практика применения Закона обнаружила новые правовые проблемы, связанные прежде всего с определением компетенционной части статуса местного самоуправления и его органов. Она показала, что многие полномочия, предусмотренные для местных Советов и местной администрации в Законе, «повисали в воздухе», не будучи подкреплены текущим законодательством. Закон о местном самоуправлении стал применим лишь в части организационной - в той части, где регламентировались формы и способы действия органов местного самоуправления.

Осенью 1993 года происходит сильнейшее противостояние между исполнительной и законодательной ветвями власти, страна стояла на грани между миром и войной. Произошло полное смещение представительной власти, а её функции на местах были переданы власти исполнительной - соответствующим местным администрациям.

Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации"О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. // САПП. 1993. №41. Ст. 3924. отмечал необходимость реформировать органы представительной власти краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения и органы местного самоуправления. До избрания и начала работы новых органов представительной власти местного самоуправления местные бюджеты утверждаются с согласия местной администрации, деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая местная администрация; органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

26 октября 1993 года Указом Президента Российской Федерации было утверждено Положение «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы». Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.-1993.-№44.-ст.4188. Были определены сроки проведения в новые представительные органы местного самоуправления - с декабря 1993 г. по июнь 1994 г.

Для проведения выборов в органы местного самоуправления Президент РФ своим указом от 29 октября 1993 г. утвердил положения о выборах в органы местного самоуправления. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.-1993.-№44.-ст.4197

Следующий Указ Президента РФ «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.-1993.-№52.-ст.5071 устанавливал, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, в соответствии с приложением 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. « О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

Принятие новой российской конституции в декабре 1993 года положило начало разрешению кризиса власти, обеспечив наименее болезненный выход из тупика. Конституция Российской Федерации существенно повлияла на становление и развитие местного самоуправления в России.

Тем самым на конституционном уровне было впервые закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Именно такой подход к содержанию властных полномочий органов местного самоуправления отражает ст. 130 (п.1) Конституции РФ: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжения муниципальной собственностью». Эта же статья Конституции (п.2) закрепляет основные организационно-правовые способы осуществления местного самоуправления: референдумы, выборы, иные формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.// Российская газета. 1993. 25 декабря.к 12 декабря 1993 г

В статье 12 Конституции Российской Федерации, относящейся к основам конституционного строя России, закреплено важное положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий может самостоятельно решать все вопросы жизнеобеспечения населения. Там же прописано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает не только наличие исключительной компетенции местного самоуправления, в которую не могут вторгаться федеральные и региональные органы государственной власти, но также в соответствии с частью 3 статьи 126 Гражданского кодекса Российской Федерации Сборник законодательства Российской Федерации. 5 декабря 1994, № 43. Ст. 3301. разделенную ответственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по своим обязательствам. Расширение принципов статьи 12 дано в главе 8 Конституции Российской Федерации, которая в свою очередь содержательно развернута в ряде федеральных законов, в том числе устанавливающих принципы и организацию местного самоуправления в Российской Федерации.

В этой статье определена сущность местного самоуправления, которая сводится к тому, что население или избранные им органы самостоятельно решают все вопросы местного значения. Это означает, что никакие другие органы и должностные лица не вправе вмешиваться в установленные законом рамки и сферы деятельности местных сообществ. Данная конституционная гарантия подкреплена другими конституционными правами местного самоуправления в сферах формирования местного бюджета, установления местных налогов и сборов, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и в других. Муниципальное управление: Учебник. - М.: ФГНУ «Российский научный центр государственного и муниципального управления», 2003, С. 39 - 110.

Новая Конституция России определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Конституционное право граждан России на осуществление местного

самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ «контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел». Конституцией России право населения, местных сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами: как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: Материалы науч.-практ. конф., 25 янв. 1994г. / МГУ им. М.В.Ломоносова. Юрид. фак. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1994. - 67 с

Реализация полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантии включают установление федеральными законами, законами субъектов Федерации статуса местного самоуправления, обеспечения обязательности решений органов местного самоуправления.

Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления.

Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка безусловно поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти.

Более того, в целях укрепления и сохранения территориальной целостности России как федерации возникает объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями и стремятся к «расширению» связей, укрепляющих «государственность». Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти. Фадеев В. Муниципальное право России. М., 1994. С 24-26.

Конституционные нормы решают вопрос о принципе взаимоотношений между органами местного самоуправления, их должностными лицами и гражданами. Последним должна быть обеспечена возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы каждого лица, если иное не предусмотрено законом (ч.2.ст.24).

Действующая Конституция предоставила гражданам право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст.33) Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.// Российская газета. 1993. 25 декабря.к 12 декабря 1993..

Конституционные нормы, закреплявшие основы местного самоуправления, хотя и были нормами прямого действия, требовали законодательной конкретизации. Движение по пути, предложенному Конституцией, оказалось чрезвычайно медленным и противоречивым. Нужен был федеральный закон о местном самоуправлении, который послужил бы гарантией против попыток со стороны государственных органов субъектов Российской Федерации затормозить становление важнейшего демократического института.

4 Развитие местного самоуправления в 1995-2003гг.

Принятый 28 августа 1995 года Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», являясь юридическим актом кодификационного уровня, хотя и не лишён недостатков, представляет собой прогрессивный документ, закрепивший новую модель местного самоуправления, учитывающую демократические тенденции формирования правового государства, отвечающую международным стандартам, в том числе Европейской хартии местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., развивая конституционные положения, закрепил: «Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон от 18 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506. (ст. 12).

Это право население может реализовать путем образования самостоятельного муниципального образования, на территории которого будет осуществляться местное самоуправление. При этом в соответствии со статьей 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. отсутствие муниципальной собственности на данной территории не может служить основанием для отказа в образовании нового муниципального образования. Конкретный порядок образования муниципальных образований, их объединения, преобразования или упразднения должен устанавливаться законом субъекта Российской Федерации.

Признаваемое Конституцией Российской федерации, а также Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право населения на осуществление местного самоуправления предполагает также и другие формы его реализации.

К формам участия населения в осуществлении местного самоуправления относится, прежде всего территориальное общественное самоуправление, под которым закон понимает самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (это может быть и территория поселения, не являющегося муниципальным образованием, и территории микрорайонов, кварталов, улиц, дворов) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.

Право населения на местное самоуправление обеспечивается правом каждого гражданина Российской Федерации на осуществление местного самоуправления. Это право закрепляет статья 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 28 августа 1995 г Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон от 18 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506.. Согласно данной статье Закона граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Гражданам гарантируется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

Признавая право населения на осуществление местного самоуправления, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления данного права.

Государство признает и защищает равным образом наряду с другими формами собственности муниципальную собственность -- экономическую основу реализации права населения на местное самоуправление.

Государство признает право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.

Изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 гОб общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон от 18 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506.. федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Данный Федеральный закон относит к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации принятие государственных программ развития местного самоуправления.

Местное самоуправление -- форма народовластия

Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть:

а) непосредственно (то есть путем референдума, выборов);

б) через органы государственной власти;

в) через органы местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление -- это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержащиеся в данном законе в статье 2 гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации -- признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Это определение позволяет выделить основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия.

1. Прежде всего надо отметить, что местное самоуправление имеет особый субъект, которым является население, граждане. Учитывая, что согласно статьям 1 и 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований (городов, поселков, станиц и др.), особым субъектом местного самоуправления является население муниципального образования. Определение муниципального образования дается в статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой «муниципальное образование -- городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

Население муниципального образования осуществляет местное самоуправление непосредственно (референдум, выборы, сходы и др.) и через органы местного самоуправления.

2. Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством.

Как уже отмечалось, местное самоуправление, его органы не являются составной частью государственного механизма управления. Вместе с тем местное самоуправление и государственная власть в Российской федерации тесно взаимосвязаны -- у них единый источник: власть народа. Значительная часть деятельности местного самоуправления представляет собой решение вопросов, на которое государство влияет многими способами (правовыми, финансовыми и др.). Кроме того, органы местного самоуправления в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации могут наделяется отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. Государственные органы вправе в этом случае осуществлять контроль за их реализацией. Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» запрещает осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 14), а также образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами (ст. 17).

3. Местное самоуправление имеет особый объект управления: вопросы местного значения. Перечень этих вопросов дан в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон от 18 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506.. К ним относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Перечень вопросов местного значения, который содержится в статье 6 федерального закона, не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

4. Одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как форму организации и осуществления власти -- самостоятельность.

Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Это находит свое отражение, в частности, в организационной обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством.

Важным проявлением самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем его гарантией является признаваемое государством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективно функционирующих демократических институтов, позволяющих выражать интересы и волю местного населения, а также свободы инициатив и выбора решений органами местного самоуправления на основании своих полномочий, но в рамках действующих законов.

5. Важнейшим признаком местного самоуправления, отражающим его специфику как формы осуществления власти, является собственная ответственность муниципальных образований.

Муниципальная деятельность должна осуществляться, исходя из интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением. Формы контроля, а также порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон от 18 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506.. предусматривает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

На основании этого Закона сформировалась правовая основа местного самоуправления, принимались соответствующие нормативные акты; были проведены выборы в органы местного самоуправления, образованы муниципальные образования, принимались уставы муниципальных образований, формировались финансовые и экономические основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Однако текст Закона был далеко не совершенен. Концепция местного самоуправления была не до конца разработана. Далеко не все нормы, содержащиеся в законе, реализовывались на практике. В закон вносились изменения и дополнения. Юристы и специалисты в области местного самоуправления, теоретики и практики неоднократно обсуждали вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования Закона, внесения в него новых изменений и дополнений См., напр.: Василев В.И.Каким быть главному закону о местном самоуправлении?// Журнал российского права № 12; Васецкий Н.А., Краснов Ю.К. Российское законодательство на современном этапе. Государственная дума в формировании правового пространства России (1994-2003). М., 2003; Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2002 № 10; Савранская О.Л. Благими намерениями выстлана дорога в ад (о готовящейся реформе местного самоуправления) // Проблемы местного самоуправления. 2002. № 4; Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // там же. 2001. № 8. . Они отмечали, что «в процессе становления местного самоуправления в Российской Федерации выявился ряд общих проблем, среди которых необходимо выделить следующие:

1. Расхождение между правовым подходом к местному самоуправлению и реальностью.

2. Несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении.

3. Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления.

4. Несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе:

- принятие законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству;

- принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству субъекта Российской Федерации;

- невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.

5. Бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления.

6. Отсутствие чёткого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органам местного самоуправления.

7. Недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований.

8. Несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права.

9. Отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного.

10. Нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих до настоящего времени не сложилась.

11. Доминирование в местном самоуправлении исполнительных структур.

12. Необеспеченность полной и повсеместной реализации установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления». Васецкий Н.А., Краснов Ю.К. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в Формировании правового пространства России (1994-2003). М., 2003.

Эти и ряд других обстоятельств создали предпосылки для принятия нового Закона со старым названием, от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон о местном самоуправлении 2003 г.) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. // СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822.

Новый закон радикально изменяет характер законодательства о местном самоуправлении. В частности, он ограничивает возможность контроля субъектов РФ над органами местного самоуправления определённым перечнем вопросов. Прямо устанавливается, что в случаях, где предусмотрено совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, в частности при возникновении разногласий, приоритетное значение имеет федеральный закон. Более того, в Законе регулируются и те вопросы организации местного самоуправления, которые раньше были отнесены к ведению субъектов РФ Сравнение законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с одноименным действующим Федеральным законом 1995 г. Сравнение подготовлено национальным демократическим институтом международных отношений (НДИ) (http://www.ndi.ru/ARCHIVE/Russian/Laws/Local_Gov/Comp/index.shtml)..

В ходе административно-правовой реформы начался новый этап развития местного самоуправления, который был направлен на обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти и повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за подготавливаемые и принимаемые решения.

При разработке, принятии и введении в действие данного Федерального закона в качестве основных целей реформы обозначались:

- приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня - сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;

- четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов - муниципальных районов, сельских и городских поселений);

- разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. в отличие от аналогичного закона о местном самоуправлении 1995 г. закрепил важную норму: местное самоуправление осуществляется не только на уровне районов, но и в городских, сельских поселениях и на других территориях.

В результате проведенной реформы вместо 11 436 муниципальных образований, существовавших в Российской Федерации в соответствии с Законом 2003 г., было образовано 24 510 муниципальных образований.

Новый Закон детально регламентирует систему органов местного самоуправления. Обязательным является наличие не только исполнительных, но и представительных органов, а также главы муниципального образования во вновь образованных муниципальных образованиях. Не допускается совмещать должности главы представительного органа и главы местной администрации. Таким образом, в системе органов местного самоуправления предполагается реализовывать конституционный принцип разделения властей на представительную и исполнительную. Также закон регламентирует административную и финансовую самостоятельность муниципальных образований, и возможность участия населения в вопросах местного значения.

Как в ФЗ от 28 августа 1995 г., так и в ФЗ от 6 октября 2003 г. в качестве форм непосредственной демократии определены местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, собрания граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3506; 2003. №40. Ст. 3822..

В качестве новых институтов ФЗ от 6 октября 2003 закрепил голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24), публичные слушания (ст. 28), конференцию граждан (собрание делегатов) (ст. 30); опрос граждан (ст. 31). Важно также, что ст. 33 указанного закона предусматривает возможность существования и иных форм непосредственной демократии, не противоречащих Конституции РФ, ФЗ от 6 октября 2003 г. и иным федеральным законам, законам субъектов СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822..

Все названные институты характеризуются тем, что с их помощью граждане непосредственно участвуют в управлении делами местного сообщества, т.е. сами принимают решения. Природа таких решений обязательно проявляется в коллективном творчестве населения муниципального образования, а не в актах отдельного гражданина; в принятии решения посредством голосования как единственно демократического способа, позволяющего определить волю населения муниципального образования; фиксировании в документах как результат прямого волеизъявления населения; в отсутствии необходимости дополнительного утверждения решений, принятых путем прямого волеизъявленияТихомиров Ю.А. Правовые акты: Учеб.-практ. и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. М., 1999. С. 250..