Для совершенствования реализации мер специального административного пресечения сотрудниками полиции в Законе "О полиции" необходимо закрепление процессуальных требований, обеспечивающих их реализацию. В частности, целесообразно нормативно определить перечень процессуальных документов, в которых закрепить оформление порядка применения физической силы, специальных средств, служебного огнестрельного оружия ограниченного поражения, а также огнестрельного оружия.

Применение мер административного пресечения осуществляется посредством реализации требований законности. Обеспечение законного применения мер административного пресечения сотрудниками полиции осуществляется при помощи гарантии и способов обеспечения законности, которые выступают самостоятельными образованиями по отношению к принципу законности, однако устанавливаются законодателем именно в соответствии с ним, а также с учетом особенностей непосредственного процесса применения мер административного пресечения См.: Куракин А.В. Актуальные проблемы науки административного права. М., 2011. .

Показателем реально существующей законности при применении мер административного пресечения является последовательная и полная реализация всех ее элементов. К числу специфических признаков и требований законности при применении мер административного пресечения относятся следующие: требования законности при применении мер административного пресечения характеризуют собой уровень развития нормотворчества, которое является материальной формой выражения принципа законности и представляет собой ее формальный показатель.

В целях обеспечения законности при применении мер административного пресечения в деятельности сотрудников полиции целесообразно минимизировать границы необоснованного усмотрения, а также более четко нормативно определить процедуру и тактику применения соответствующих мер государственного принуждения.

Хотелось бы подробнее остановиться на такой проблеме обеспечения общественного порядка как его обеспечение на официальных спортивных мероприятиях.

С.В. Алексеев справедливо отмечает, что проблема обеспечения безопасности при проведении спортивных мероприятий всегда будет востребованной, в связи с чем требуется следующее:

во-первых, нормативно-правовая проработка вопросов, связанных с усилением акцента на безопасность при проектировании, строительстве и оборудовании спортивных сооружений и других спортивных объектов;

во-вторых, нормативно-правовое решение проблем, связанных с обеспечением безопасности и правопорядка на спортивных соревнованиях, исключающих возможность хулиганского поведения болельщиков, проявления жестокости и насилия, а также других антиобщественных действий, оказывающих негативное влияние на организацию и проведение спортивных мероприятий;

в-третьих, четкие и продуманные действия организационных комитетов по подготовке и проведению соревнований, в том числе действий, направленных на обеспечение безопасности и комфортных условий для болельщиков на стадионе Алексеев С.В. Спортивное право России: Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлениям "Юриспруденция" и "Физическая культура и спорт" / Под ред. П.В. Крашенинникова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. С. 661 - 662. .

Исследование действующих федеральных нормативных правовых актов позволяет сделать вывод, что адресные федеральные правовые требования и регламентации (федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ) по регулированию вопросов, возникающих при обеспечении общественного порядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения спортивных и иных массовых мероприятий, как таковые отсутствуют, а на федеральном уровне законодательно урегулированы лишь отдельные вопросы обеспечения безопасности и правопорядка при проведении спортивных мероприятий Сальников М.В. Правовое государство, законность и деятельность милиции. Авотреф. дисс... канд. юрид. наук. СПб., 1998. - С. 5 .

С учетом всей важности аспекта обеспечения безопасности при проведении спортивно-массовых мероприятий, с учетом предстоящих спортивных событий в России в вопросе обеспечения безопасности при проведении спортивно-массовых мероприятий мы предполагаем следующие нормотворческие и законодательные инициативы.

Поскольку обеспечение правопорядка в общественных местах является основным направлением деятельности полиции (ст.2 ФЗ от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции"). Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 250 в соответствии со ст.4 ФЗ "О полиции" установлено, что в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагается обеспечение безопасности граждан и общественного порядка, в т. ч. в местах проведения публичных и массовых мероприятий.

Пунктом 5 ч.1 ст.12 ФЗ "О полиции" на сотрудников полиции возлагаются обязанности обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок на улицах, площадях, стадионах и в других общественных местах. Следовательно, сегодня в рамках бюджетных средств, направленных на осуществление деятельности полиции, должна быть создана служба, призванная обеспечить безопасность граждан и общественный порядок при проведении официальных физкультурных и спортивных мероприятий на объектах спорта. Работники полиции такой службы в рамках повышения квалификации должны пройти подготовку по изучению российского законодательства в физкультурно-спортивной сфере, а также правил по обеспечению безопасности при проведении официальных физкультурных мероприятий и спортивных соревнований Яковенко В.Е. Взаимодействие следователей с работниками ГАИ при расследовании дел о дорожно-транспортных происшествиях: диссертация... кандидата юридических наук: М., 1992. С. 47.

В связи с этим нельзя не отметить актуальность рассмотрения предложений о созданий специальной спортивной полиции как самостоятельного подразделения органов внутренних дел (структурного подразделения органов внутренних дел), о которой в последнее время говорится многими исследователями. Введение данной структуры в систему правоохранительных органов потребует и дополнительных бюджетных расходов, но это будет вполне оправданно и соответствовать основным конституционным принципам - обеспечение государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и правопорядка Пулов Е.А. Обсуждение вопросов совершенствования российского законодательства в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований // Спорт: экономика, право, управление. 2013. N 1. С. 21 - 23. .

По существу, МВД России сегодня не имеет единого регламента по исполнению таких государственных функций, как осуществление охраны общественного порядка, вопросы взаимодействия с органами местного самоуправления.

Таким образом, полномочия и статус органов полиции по осуществлению обеспечения общественного порядка в различных странах разный: так, в ФРГ общим является детальная регламентация каждого из мероприятий, образующих в своем единстве систему полномочий полиции, в США существует положительный опыт шерифских департаментов. Местная полиция является органом местного самоуправления и наделяется всеми необходимыми полномочиями по охране общественного порядка. В странах бывшего СССР также органы милиции наделены многими правами по охране общественного порядка, законодательство данных стран последовательно определяют назначение - функции - полномочия как федеральной полиции, так и муниципальной милиции.

Согласно Закону по полиции деятельность полиции в области охраны общественного порядка осуществляется по следующим основным направлениям: защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; обеспечение правопорядка в общественных местах. Это нашло отражение в четком закреплении таких ее направлений, которые:

во-первых, вытекают из социального назначения полиции (защита личности, общества, государства от противоправных посягательств);

во-вторых, отражают суть и специфику полицейской деятельности (предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; розыск лиц; обеспечение правопорядка в общественных местах);

в-третьих, раскрывают особенности правоприменительной, контрольно-надзорной и юрисдикционной составляющих полицейской деятельности (производство дознания по уголовным делам; производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний; обеспечение безопасности дорожного движения; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности);

в-четвертых, закрепляют сложившиеся (охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе; осуществление экспертно-криминалистической деятельности) или относительно новые (государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц) реалии деятельности полиции.

1.3 Конституционно-правовое положение подразделений органов внутренних дел, обеспечивающих правопорядок в общественных местах в Российской Федерации

Одной из составляющих проводимой в настоящее время в Российской Федерации судебно-правовой реформы является реорганизация правоохранительной системы, под которой принято понимать специально созданные в целях охраны и защиты прав граждан, правовых норм и юридических отношений государственные органы, призванные на основаниях и в порядке, которые предусмотрены законом, и в соответствии со своей компетенцией осуществлять правоохранительную деятельность Павинский Н.М., Миронов А.Н. Правоохранительные органы: Учебное пособие. 2-е изд., испр. и доп. М.: Форум; Инфра-М, 2012. С. 13.

В некоторых случаях их именуют еще органами уголовной юстиции, под которыми профессор С.В. Бородин подразумевает все государственные структуры, в полной мере или частично осуществляющие в целях борьбы с преступностью свою профессиональную деятельность Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. В.П. Божьева. М., 2009. С. 18. .

Известно, что правоохранительной практике присущ ряд специфических признаков, позволяющих обособлять ее от других государственных функций. Они выражаются в ее осуществлении компетентными государственными органами с особыми полномочиями и целевым назначением, предполагающим допустимость использования всевозможных мер принуждения.

МВД (полиция) занимает центральное место в правоохранительной системе государства, о чем свидетельствует (хотя бы) численность работников данной структуры Сальников М.В. Правовое государство, законность и деятельность милиции. Авотреф. дисс... канд. юрид. наук. СПб., 1998. - С 7.

В единую централизованную систему МВД России входят: органы внутренних дел, включающие в себя полицию; внутренние войска; организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России.

В состав органов внутренних дел входят: центральный аппарат МВД России (за исключением Главного командования внутренних войск МВД России), территориальные органы МВД России, образовательные, научные, медико-санитарные и санаторно-курортные организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, представительства МВД России за рубежом, а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел.

МВД России, территориальные органы МВД России, образовательные (в том числе суворовские военные училища, колледжи, лицеи), научные, медико-санитарные и санаторно-курортные организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, представительства МВД России за рубежом, организации культуры, физкультурно-спортивные организации, редакции электронных и печатных изданий, типографии и иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России, имеют в оперативном управлении объекты административного, социально-бытового и хозяйственного назначения Указ Президента РФ от 01. 03.2011 N 248 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ, 07. 03.2011, N 10, ст. 1334. .

Исследователи отмечают, что ни в законодательстве, ни в науке административного права четко не определены правовая сущность и содержание самого понятия "правоохранительная служба". Не выработано единого подхода к определению органов и учреждений, в рамках которых может быть реализована эта служба. Не определены критерии отнесения государственных органов к числу правоохранительных. Не разработана прозрачная и понятная схема отбора и продвижения кадров правоохранительной службы Патрашко Е.Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: Автореф. дис.... к. ю. н. М., 2005. С. 4. Такая неопределенность имеется не только применительно к правоохранительной сфере (деятельности, органам, службе), но также государственной гражданской и военной.

Структурный анализ Указа "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" и утвержденного им Положения о МВД России свидетельствует, что в систему органов внутренних дел России в соответствии с п.4 данного Указа, кроме центрального аппарата, входят территориальные органы МВД России. При этом структура территориальных органов МВД России представлена следующими четырьмя уровнями:

1) на окружном уровне - главные управления МВД России по федеральным округам, управления на транспорте МВД России по федеральным округам;

2) на межрегиональном уровне - оперативные бюро МВД России, центры специального назначения МВД России, линейные управления МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте;

3) на региональном уровне - министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам РФ;

4) на районном уровне - управления, отделы МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в т. ч. по нескольким муниципальным образованиям, управления, отделы МВД России по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, линейные отделы МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, Управление МВД России на комплексе "Байконур".

Сразу отметим, что определяющее значение в названной Инструкции имеет пункт 1. В нем дается понятие предупреждения преступлений органами внутренних дел: это деятельность служб, подразделений и сотрудников ОВД, осуществляемая в пределах их компетенции, направленная на недопущение преступлений путем выявления, устранения или нейтрализации причин, условий и обстоятельств, способствующих их совершению, оказания профилактического воздействия на лиц с противоправным поведением.

Содержание данного пункта показывает, что предупреждение преступлений является одним из видов деятельности ОВД, а к субъектам предупреждения преступлений относятся службы, подразделения и сотрудники ОВД.

Следует также отметить, что в соответствии с п.2 Инструкции основными задачами ОВД по предупреждению преступлений, в частности, являются:

выявление и анализ причин и условий, способствующих совершению преступлений, принятие мер по их устранению;

выявление и постановка на профилактические учеты лиц, имеющих намерение совершить преступление;

установление лиц, осуществляющих приготовление к преступлению и (или) покушение на преступление, и принятие мер по пресечению их противоправной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Подразделения МВД России окружного, межрегионального и регионального уровней уполномочены осуществлять контроль за организацией работы подчиненных подразделений территориальных органов МВД России на районном уровне по комплексному решению задач, в т. ч. направленных на предупреждение экономических преступлений. Перечисленные направления их предупредительной работы на окружном, межрегиональном и региональном уровнях являются предметами внешнего госконтроля.

Фактически же полиция выступает социальной системой, представляя собой множество взаимосвязанных объектов и ресурсов, организованных процессами происхождения и развития в единое функциональное целое, обладающее всеми необходимыми системными свойствами, в частности: целенаправленностью деятельности всех образующих ее компонентов; интегративностью, т.е. наличием системообразующих, системосохраняющих факторов - общих принципов функционирования, базовых правовых основ организации и деятельности полиции, единства правового статуса сотрудников полиции, способности действовать при сбоях в функционировании отдельных компонентов; структурностью, т.е. возможностью логической декомпозиции системы на функциональные компоненты, реализующие отдельные полномочия, закрепленные за системой в целом.

Логическая декомпозиция полиции, рассматриваемой как множество взаимосвязанных объектов и ресурсов, обеспечивающих ее функционирование, позволяет выделить отдельные структурные компоненты, которые могут быть дифференцированы по различным критериям.

Юрисдикция общефедеральной полиции распространяется на всю территорию страны. Организационно эти подразделения полиции представлены соответствующими департаментами, управлениями, отделами центрального аппарата МВД России и входят в его состав. Юрисдикция территориальной полиции распространяется на отдельные территориальные образования - республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения, районы и т.д. Юрисдикция объектовой полиции ограничена объектами железнодорожного, воздушного и водного транспорта.

Этим же Указом в структуре центрального аппарата МВД России выделены следующие подразделения полиции:

Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения;

Главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

Главное управление на транспорте.

В настоящее время, по Типовому положению о территориальных органах МВД РФ, обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности на территории субъекта РФ вменяется территориальным органам Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту РФ (далее - территориальный орган МВД РФ).

При этом на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках и в других общественных местах, населенных пунктах безопасность граждан и общественный порядок обеспечиваются территориальным органом МВД РФ совместно с органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления (п.13 Типового положения). В целях реализации своих полномочий территориальный орган МВД РФ имеет право использовать возможности государственных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (п.14 Типового положения).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 01.03.2011 N 250 "Вопросы организации полиции" в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагаются:

а) прием, регистрация и проверка заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях и о происшествиях;

б) выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, розыск лиц, совершивших преступления, а также иных лиц в соответствии с федеральными законами;

в) выявление и устранение причин преступлений и административных правонарушений и условий, способствующих их совершению, участие в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

г) обеспечение безопасности граждан и общественного порядка, в том числе в местах проведения публичных и массовых мероприятий, а также при чрезвычайных ситуациях и осложнениях оперативной обстановки;

д) обеспечение безопасности дорожного движения;

е) производство дознания, отдельных процессуальных действий по уголовным делам, а также производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством Российской Федерации к подведомственности полиции;

ж) осуществление оперативно-разыскной деятельности, оперативно-поисковых и специальных технических мероприятий;

з) противодействие коррупции, терроризму и экстремистской деятельности;

и) обеспечение собственной безопасности;

к) осуществление лицензионно-разрешительной работы;

л) осуществление экспертно-криминалистической деятельности;

м) государственная охрана объектов, а также охрана имущества граждан и организаций;

н) государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также иных защищаемых лиц;

о) сбор, анализ и хранение оперативно-розыскной информации;

п) содержание, охрана и конвоирование задержанных, подвергнутых административному аресту и (или) заключенных под стражу лиц, находящихся в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел Российской Федерации;

р) контроль за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также за поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы;

с) подготовка, переподготовка и повышение квалификации сотрудников полиции;

т) обеспечение взаимодействия с правоохранительными органами иностранных государств - членов Международной организации уголовной полиции - Интерпола и с Генеральным секретариатом Интерпола.

Можно заключить, что административная деятельность полиции имеет определенную специфику по отношению к аналогичной деятельности других федеральных органов исполнительной власти. Особенность административной деятельности полиции определяется прежде всего теми задачами, которые стоят перед ней. Так, согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. "О полиции" деятельность полиции осуществляется по следующим основным направлениям: защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам; розыск лиц; производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний; обеспечение правопорядка в общественных местах; обеспечение безопасности дорожного движения; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности; охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе; государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц; осуществление экспертно-криминалистической деятельности.

К. С. Бельский, исследуя особенности административно-правовых явлений, одним из первых ученых-административистов в современный период обосновал сущность и содержание полицейской деятельности, рассматривая ее как в широком, так и в специальном аспекте. Так, автор под полицейской деятельностью понимает особый вид государственно-управленческой деятельности, которая направлена на охрану общественного порядка, обеспечение общественной безопасности и связана с применением государственного принуждения См.: Бельский К. С. Полицейское право / Под ред. А.В. Куракина. М., 2004. С. 34. .

С вышеприведенным определением представляется возможным согласиться, но в то же время, как уже отмечалось, полицейская деятельность не ограничивается вопросами охраны общественного порядка, эта деятельность может осуществляться не только методами гласного характера, ведь именно такими средствами зачастую и обеспечивается охрана общественного порядка и общественной безопасности. Полицейская деятельность, имея административно-правовую природу, также может осуществляться с помощью негласных форм и методов, которые востребованы преимущественно оперативными подразделениями полиции. Эти формы и методы используются в целях выявления преступлений, а в некоторых случаях и административных правонарушений, а также направлены на розыск лиц, их совершивших Шкуркин С.И. Административно-правовой статус общественных объединений правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка: дис.... канд. юрид. наук. М, 2003. С. 18. Также можно сказать, что далеко не всегда в ходе осуществления полицейской деятельности есть основания для применения мер государственного принуждения. В современных условиях полицейские структуры государства используют самые различные методы обеспечения правопорядка, а современная российская полиция стала субъектом предоставления государственных услуг в сфере внутренних дел как физическим, так и юридическим лицам. В этой связи принуждение хоть и важный, но далеко не единственный метод воздействия со стороны полиции на общественные отношения, которые складываются в сфере внутренних дел.

Таким образом, сделаем вывод, что государственными органами (субъектами) охраны общественного порядка являются органы государственной власти, в том числе полиции, их подразделения, должностные лица, на которых законом или другими нормативными правовыми актами возложены полномочия по выявлению, устранению, нейтрализации причин и условий, способствующих совершению нарушений общественного порядка, их отдельных видов.

Так, в соответствии с Положением о Главном управлении по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ, утвержденном в июле 2011 г., Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации должно осуществлять выработку и реализацию государственной политики в области охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности. Важнейшим направлением в работе данного подразделения является возрождение государственной системы профилактики правонарушений.

Глава 2. Повышение эффективности взаимодействия подразделений органов внутренних дел в обеспечении правопорядка в общественных местах с государственными и негосударственными субъектами в Российской федерации

2.1 Конституционно-правовые основы взаимодействия органов полиции с другими правоохранительными органами по обеспечению правопорядка в общественных местах

Поскольку на органы внутренних дел государство возложило функции по непосредственному обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности в стране, им принадлежит ведущая роль в организации данного взаимодействия, которое, как нам представляется, должно осуществляться на основе общих принципов государственного управления. Эти принципы и формы взаимодействия закреплены в нормативных актах, регулирующих деятельность органов внутренних дел, других правоохранительных органов и общественных формирований, а также в иных актах.

Правовые основы данного взаимодействия закреплены в ст.10 Федерального закона "О полиции". Рассмотрим подробнее данные нормы.

Так, ч.1 данной статьи предусмотрено, что полиция при осуществлении своей деятельности взаимодействует с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами.

Согласно ч.2 полиция при выполнении возложенных на нее обязанностей может использовать возможности государственных и муниципальных органов, общественных объединений и организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

При этом ч.3 закреплено, что полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдении законности и правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка.

Вполне логичной является ч.4, предписывающая государственным и муниципальным органам, общественным объединениям, организациям и должностным лицам оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей.

Актуальными остаются задачи координированности действий правоохранительных органов, эффективности их взаимодействия, достаточности профессиональной подготовки, повышения чувства ответственности за порученное дело как со стороны сотрудников полиции, так и со стороны других правоохранительных органов, государственных и муниципальных органов, общественных объединений, организаций и граждан.

Любая форма взаимодействия может быть эффективной, но лишь при соблюдении определенных условий взаимодействия. Одним из общих условий взаимодействия называется "строгое соблюдение законности". Данное условие проистекает из принципа деятельности полиции, и его наличие обусловлено наличием данного принципа.

Анализ компетенции Госавтоинспекции позволяет говорить об особом статусе службы. Наряду с выполнением общеполицейских функций (участие в охране правопорядка, борьбе с преступностью и др.) Госавтоинспекция осуществляет федеральный государственный надзор Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2013 г. N 716 "О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения" // СЗ РФ. 2013. N 34. Ст. 4446. и специальные разрешительные функции в области безопасности дорожного движения (надзор за соблюдением правил дорожного движения, надзор за изменением конструкции зарегистрированных в Госавтоинспекции автомототранспортных средств и прицепов к ним, контроль за подготовкой водителей, надзор за строительством, эксплуатацией и ремонтом улично-дорожной сети и др.) в целях обеспечения соблюдения юридическими и физическими лицами законодательства в области обеспечения безопасности дорожного движения. Для их успешной реализации служба наделена широкими государственно-властными полномочиями. Таким образом, можно говорить о двойственности правовой природы службы: с одной стороны, Госавтоинспекция - служба полиции, с другой - государственная инспекция.

В отличие от других служб полиции, Положение о Госавтоинспекции утверждено Указом Президента Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения" ред. от 01. 04.2015 (вместе с Положением о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации). .

Пункт 4 названного Положения предусматривает, что Госавтоинспекция осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований, другими подразделениями органов внутренних дел Российской Федерации, организациями, средствами массовой информации.

Наличие данной нормы логично следует из содержания п.4 ч.1 ст.13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ, которая наделяет полицию правом в связи с находящимися в производстве делами об административных правонарушениях, а также в связи с проверкой зарегистрированных в установленном порядке заявлений и сообщений об административных правонарушениях, о происшествиях, разрешение которых отнесено к компетенции полиции, запрашивать и получать на безвозмездной основе по мотивированному запросу уполномоченных должностных лиц полиции от государственных и муниципальных органов, общественных объединений, организаций, должностных лиц и граждан сведения, справки, документы (их копии), иную необходимую информацию, в т. ч. персональные данные граждан, за исключением случаев, когда федеральным законом установлен специальный порядок получения информации, в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, запрашивать и получать от медицинских организаций сведения о гражданах, поступивших с ранениями и телесными повреждениями насильственного характера либо с ранениями и телесными повреждениями, полученными в результате дорожно-транспортных происшествий, а также о гражданах, имеющих медицинские противопоказания или ограничения к водительской деятельности.

В теоретических работах вопросам взаимодействия органов внутренних дел с другими правоохранительными органами, средствами массовой информации, по нашему мнению, уделяется недостаточное внимание. Ранее они в основном изучались только в контексте Закона РФ "О милиции" и работы милиции в советский период, а также взаимодействия служб милиции между собой См..: Яковенко В.Е. Взаимодействие следователей с работниками ГАИ при расследовании дел о дорожно-транспортных происшествиях: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 24. .

В этой связи следует особо отметить, что произошедшие в последние годы принципиальные изменения национального законодательства в части государственного управления в сфере внутренних дел требуют проведения специальных научных исследований, посвященных изучению вопроса взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами при производстве по делам об административных правонарушениях.

Вместе с тем существующая нормативная правовая основа деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения не лишена недостатков. К их числу можно отнести фактическое отсутствие норм, стимулирующих участие институтов гражданского общества и средств массовой информации в деятельности по профилактике административной деликтности и предупреждению дорожно-транспортных происшествий.

Обозначенный недостаток системы нормативного правового регулирования в области дорожного движения диктует объективную необходимость дальнейшей активизации нормотворческой деятельности в области безопасности дорожного движения в этом направлении.

Следует отметить, что практически все направления и формы взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами на стадиях возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения сопровождаются информационным обменом или базируются на нем.

Правоведы обозначают виды и пределы взаимодействия в основном только отдельными видами в методической литературе по линии службы См..: Антонов С.Н., Миронов С. С., Попов М.И. Общественный контроль за деятельностью Госавтоинспекции (правовые и организационные основы). М.: ФКУ НИЦ БДД МВД России, 2012. .

Как нам представляется, суть взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами в процессе административно-юрисдикционной деятельности, в т. ч. на стадиях возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения, имеет следующие формы:

1. Обмен информацией о состоянии административной юрисдикции и обеспечения безопасности дорожного движения. Эта информация необходима для определения актуальных задач по предупреждению и пресечению правонарушений, планирования работы, повышения ее эффективности и оценки конечных результатов. Объем и содержание информации, которую органы внутренних дел могут предоставить, определяются руководителями соответствующих органов внутренних дел.

2. Совместное планирование и проведение мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения, по предупреждению и пресечению административных правонарушений в области дорожного движения.

3. Обучение сотрудниками органов внутренних дел членов общественных формирований методам и формам предупреждения и пресечения правонарушений; проведение с ними работы по правовому обучению; оказание методической и иной помощи в планировании и учете их работы.

4. Передача общественными формированиями материалов о правонарушениях в органы внутренних дел, если при наличии информации об административном правонарушении в области дорожного движения общественное формирование придет к убеждению о необходимости привлечения правонарушителя к административной ответственности.

Основные принципы взаимодействия:

соблюдение законности, конституционных прав и свобод граждан;

комплексное использование сил и средств органов внутренних дел;

персональная ответственность должностных лиц органов внутренних дел за проведение и результаты мероприятий по взаимодействию.

Нам представляется возможным обозначить несколько направлений и форм взаимодействия органов внутренних дел и других субъектов на стадиях возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения:

выявление условий, способствующих совершению правонарушений, и их устранение;

выявление лиц, от которых, судя по их противоправному поведению, можно ожидать совершения правонарушений, и принятие мер по их нейтрализации;

участие в поисковой работе, выявление лиц, совершивших правонарушение, охрана места происшествия;

обмен информацией;

использование специальной техники и специальных средств.

В настоящее время успешное решение задач, ставящихся перед инспекторами по исполнению административного законодательства Госавтоинспекции На основании подп. 34 ч. 1 ст. 13 ФЗ от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции". , представляется возможным при условии постоянной опоры на широкий актив внештатных сотрудников полиции по линии службы. Исходя из этого, инспекторам необходимо проявлять инициативу, направленную на создание групп добровольных помощников по исполнению административного законодательства, работающих непосредственно при строевых подразделениях. В состав таких групп целесообразно привлекать пенсионеров - бывших сотрудников органов внутренних дел, работников автотранспортных предприятий, преподавателей автошкол, студентов юридических вузов и т.д., т.е. таких лиц, которые смогут квалифицированно оказать реальную практическую помощь инспектору при выполнении ряда задач, связанных с направлением сообщений по месту работы участников дорожного движения, допустивших нарушение ПДД, розыском водителей и (или) пешеходов, скрывшихся с места ДТП, при проведении административного расследования и т.п.

Необходимым условием успешного выполнения задач, возложенных на органы внутренних дел (полицию), должно быть взаимодействие со средствами массовой информации.

Контакты с журналистами и другими представителями средств массовой информации могут включать в себя оказание им помощи в получении и проверке информации в процессе административного расследования (поиск свидетелей нарушения или ДТП, проведение интервью, ознакомление с материалами, привлечение представителей прессы для участия в рейдах, патрулировании и других мероприятиях) Это следует из содержания ст. 47 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 7. Ст. 300 (с посл. изм. и доп.). .

Значительная часть по реализации задач по сохранению общественного порядка на территории, обслуживаемой органом внутренних дел, возлагается на участкового уполномоченного полиции. Так, только в 2014 г. участковыми уполномоченными полиции рассмотрено почти 7,5 млн. обращений и заявлений граждан, установлены лица более чем по 346 тыс. преступлений. Кроме того, ими контролируется поведение около 3,5 млн. лиц, состоящих на профилактических учетах в органах внутренних дел См..: Демидов Ю.Н. Мнение населения формирует наша работа // Полиция России. 2015. Спецвыпуск. Февраль. С. 32. .

Приказом МВД России от 31 декабря 2012 г. N 1166 "Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции" утверждено Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции (далее - Наставление) Российская газета. 2012. 27 марта. .

Обращают на себя внимание положительные моменты содержания Наставления. Так, в целях усиления охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на административных участках, создания и обучения резерва участковых уполномоченных полиции в штатное расписание территориального органа МВД России допускается введение должностей помощников участкового уполномоченного полиции. Эта должность вводится из расчета на одну должность старшего участкового уполномоченного полиции, а в сельских поселениях и отдаленной, труднодоступной местности - на одну должность участкового уполномоченного полиции.

Следует обратить внимание на категории граждан, состоящих на профилактическом учете, с которыми необходимо проводить индивидуальную профилактическую работу:

1) освобожденные из мест лишения свободы и имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений, умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего, в отношении которых судом установлены временные ограничения прав и свобод и обязанности, предусмотренные федеральными законами, а также освобожденные из мест лишения свободы и имеющие непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого и особо тяжкого преступления; преступления при рецидиве преступлений; умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего;

2) больные алкоголизмом или наркоманией, состоящие на учете в медицинской организации и представляющие опасность для окружающих;

3) совершившие правонарушения в сфере семейно-бытовых отношений и представляющие опасность для окружающих;

4) совершившие административные правонарушения против порядка управления и (или) административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность при проведении общественно-политических, спортивно-массовых, культурно-массовых, религиозных и иных общественно значимых мероприятий;

5) входящие в неформальные молодежные объединения противоправной направленности, совершившие административные правонарушения против порядка управления и (или) административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность; 6) лица, которым назначено административное наказание за незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, а также за их потребление без назначения врача.

Вместе с тем к весьма спорным вопросам необходимо отнести целесообразность закрепления за начальником территориального органа МВД России на районном уровне прав по привлечению участкового уполномоченного (старшего участкового уполномоченного) полиции к выполнению обязанностей, при невозможности их выполнения иными сотрудниками полиции (п.2.2 Приказа), а именно:

1) проведение проверок по заявлениям и сообщениям о происшествиях, которые могут привести к наступлению страхового случая, фактах совершения дорожно-транспортных происшествий, а также содержащим признаки преступлений в сфере экономики и экологических преступлений;

2) привлечение к участию в охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, к проведению следственных мероприятий вне территории закрепленных административных участков;

3) привлечение для дежурств в следственно-оперативных группах, группах немедленного реагирования, дежурных частях территориальных органов МВД России, а также в резерв для выполнения задач по охране и конвоированию задержанных и (или) заключенных под стражу лиц, находящихся в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, а также лиц, подвергнутых административному наказанию в виде административного ареста.

Подавляющее большинство правоприменительных решений принимается полицией и ее сотрудниками самостоятельно в соответствии с действующими правовыми нормами. Закон не обязывает их при этом советоваться или согласовывать свои действия с какими-либо организациями или лицами. Однако реалии обеспечения правопорядка во многих случаях требуют совместного, взаимного участия органов публичной власти и институтов гражданского общества в решении конкретных правоохранительных задач.

Важность объединения усилий связана с целым рядом причин, среди которых можно назвать, например, необходимость обеспечения комплексного подхода к предупреждению и раскрытию преступлений при наличии различных предметов ведения и полномочий органов государственной власти, недостаточную ресурсную обеспеченность конкретного ведомства, доказанную временем и практическим опытом эффективность подключения общественных формирований к решению правоохранительных задач и т.д. Все это определяет основные формы взаимодействия, связанные, как правило, с обменом информацией, совместным планированием каких-либо мероприятий и их осуществлением.

Вопросам взаимодействия посвящено и значительное количество межведомственных нормативных правовых актов. Среди них

Приказ Минобороны России, МВД России и ФМС России от 10 сентября 2007 г. N 366/789/197 "Об утверждении Инструкции об организации взаимодействия военных комиссариатов, органов внутренних дел и территориальных органов Федеральной миграционной службы в работе по обеспечению исполнения гражданами Российской Федерации воинской обязанности" Зарегистрирован в Минюсте России 12 октября 2007 г., регистрационный N 10315 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 45. ; Приказ МВД России и ФМС России от 12 октября 2009 г. N 758/240 "Об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства" Зарегистрирован в Минюсте России 11 декабря 2009 г., регистрационный N 15550 // Российская газета. 2009. 25 декабря. .

Об организационно-правовом характере рассматриваемого принципа, связанного, как отмечалось, с обменом информацией, совместным планированием каких-либо мероприятий, совместным их осуществлении, свидетельствует и наличие специальных регламентов взаимного осуществления государственных функций Министерством внутренних дел Российской Федерации и иными федеральными органами исполнительной власти См.: Приказ МВД России и Минздравсоцразвития России от 3 ноября 2006 г. N 879/746 "Об утверждении Регламента взаимодействия органов внутренних дел и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке Российской Федерации" (зарегистрирован в Минюсте России 6 декабря 2006 г., регистрационный N 8565) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 51; 2011. N 3. .

Взаимодействие органов внутренних дел и общественных формирований имеет давнюю историю и солидный положительный опыт. В настоящее время совместно с органами внутренних дел в охране правопорядка участвуют свыше 34 тыс. добровольных и казачьих дружин, оперативных отрядов и отрядов содействия полиции, объединяющих в своих рядах более 350 тыс. человек.

Развитие взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями предполагается путем совершенствования нормативно-правового регулирования участия объединений в правоохранительной деятельности, воспитания у населения активной гражданской позиции по оказанию содействия органам внутренних дел, совместного участия в заседаниях федеральных органов власти и т.п.

Серьезным шагом на пути укрепления взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества стал Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. N 1535 "О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка". Высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации предписано образовать постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации и утвердить их состав.

В сегодняшних условиях разгула преступности в борьбу с правонарушениями включены не только специально созданные государством правоохранительные органы, но и как уже было сказано выше органы общей компетенции местного уровня, которые если не занимаются, к примеру, розыском преступников, то координируют деятельность правоохранительных органов на подведомственной территории, создают условия для более результативной деятельности правоохранительных органов, принимают меры направленные на установление порядка на территории муниципального образования, создают вспомогательные органы охраны общественного порядка, органы местного самоуправления все чаще практикуют комплексное планирование борьбы с преступностью.

Органы безопасности имеют долгую историю, которая отмечена многими яркими делами, подтверждающими профессиональное мастерство сотрудников. Однако в результате реформ была нарушена многолетняя отработанная система, снизился оперативный потенциал, упало техническое оснащение органов ФСБ, и ушли много опытных и высококвалифицированных специалистов. И все же в последнее время достаточно четко стали просматриваться позитивные тенденции в реформировании органов безопасности. В современный период она стабильно работает, решает многие задачи и достигает конкретных результатов. Например, осуществляют работу в "горячих" точках по предупреждению террористических актов, освобождению заложников, розыску особо опасных преступников, невозможно исчислить потенциальный ущерб и возможные последствия предотвращенных чрезвычайных происшествий, попыток выдачи государственных и военных секретов, вывоза за рубеж ценностей, являющихся национальным достоянием.

Таким образом, основная роль по обеспечению правопорядка возлагается на государство в лице его органов и должностных лиц, и обеспечение правопорядка является его основной функцией. Определение приоритетов по обеспечению правопорядка, установление порядка организации и осуществление контроля за деятельностью органов по обеспечению правопорядка, возложена на Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации. Непосредственными субъектами реализации указанной функции являются правоохранительные органы. Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами на стадии возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения должно базироваться на строгом соблюдении требований законодательства, что позволит снизить количество жалоб участников движения, а также будет способствовать повышению авторитета службы. Следует особо отметить взаимодействие органов полиции с Госавтоинспекцией, участковыми уполномоченными и др.