Адміністративний нагляд органів внутрішніх справ у сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки

Для повнішого й детальнішого розгляду теми дисертаційного дослідження вважаємо за потрібне зупинитися на аналізі змісту понять “громадський порядок” і “громадська безпека”.

Щоб зрозуміти специфіку адміністративного нагляду за дотриманням громадського порядку варто розкрити особливості самого поняття “громадський порядок”.

Досить повно розкрив зміст поняття громадського порядку В.В. Лазарєв, який пише: “громадський порядок ? це певна якість (властивість) системи суспільних відносин, що складаються у такій упорядкованості соціальних зв'язків, що веде до погодженості і ритмічності громадського життя, безперешкодного здійснення учасниками суспільних відносин своїх прав і обов'язків і захисту їхніх обґрунтованих інтересів, суспільного та особистого спокою”. [86, с. 105]

Визначаючи поняття громадського порядку, потрібно враховувати, що громадський порядок варто розуміти й вузькому і широкому розумінні.

Так, А.П. Коренєв у широкому розумінні цього слова визначає “громадський порядок як соціальну категорію, тобто систему усіх соціальних зв'язків і відносин” [86, С. 190]. У цьому дисертаційному дослідженні нами розглядається інтерпретація громадського порядку у вузькому змісті цього слова, що “охоплює не всю систему врегульованих соціальними нормами суспільних відносин, а їх частину (підсистему), яка складається у певній сфері громадського життя” [86, С. 191].

Виділення поняття громадського порядку у вузькому розумінні слова обумовлене тим, що суспільні відносини, які складаються в тій чи іншій соціальній сфері, мають певну специфіку, що встановлює відповідальність за правопорушення, які посягають на громадський порядок як правову категорію, а також визначає спеціальні функції по забезпеченню громадського порядку та органів, що реалізують ці функції.

Власне визначення поняття “громадський порядок” пропонує М.В. Корнієнко. Так, під громадським порядком він розуміє обумовлену потребами суспільства система врегульованих соціальними нормами відносин, що складаються в громадських місцях в процесі спілкування людей, яка має за мету забезпечення сприятливої обстановки функціонування суспільного життя, нормальних умов для праці та відпочинку людей, для діяльності державних органів, підприємств, установ і організацій. [75, С. 19]

Слушним, на наш погляд, є визначення громадського порядку, запропоноване дослідником проблем адміністративної відповідальності в сфері громадського порядку В.Ф. Захаровим. Під громадським порядком він розуміє систему суспільних відносин, що регулюються нормами права і моралі, яка в інтересах народу сприяє створенню нормальних умов для виробництва, культурного відпочинку та спілкування людей, для функціонування органів державної влади, а також забезпечує недоторканість громадян і спокій у громадських місцях. Як наслідок, система суспільних відносин, які є змістом громадського порядку, охоплює різні групи вольових зв`язків. Такими, по-перше, виступають зв`язки, спрямовані на створення нормальних виробничих відносин, культурного відпочинку, побуту і спілкування людей; по-друге, зв`язки, що сприяють нормальному функціонуванню органів державної влади; по-третє, зв`язки, що забезпечують недоторканість громадян і спокій у громадських місцях [58, С. 7-8].

Підкреслюючи соціальний зміст відносин громадського порядку, які складаються не тільки в місцях присутності громадян, але і в інших місцях, у суспільстві в цілому, І.П. Голосніченко відзначає, що досліджуване поняття включає в себе всі існуючі в ньому відносини, які складаються не тільки під впливом права. [31, С. 15]

На жаль, дотепер у нормативних документах немає чіткого і єдиного визначення, що є громадським порядком, хоча одним із завдань покладених на міліцію, є “охорона громадського порядку і забезпечення громадської безпеки” [43]. Ми сподіваємося, що законодавець зверне на це увагу й усуне невідповідність.

Для того, щоб найглибше усвідомити призначення адміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку, треба також визначити поняття, - а що ж таке охорона громадського порядку? На нашу думку, дуже точне трактування цього поняття дали М.І. Єропкін і Л.Л. Попов. “Охорона громадського порядку ? це проведення державними органами в тісному зв'язку з громадськістю різноманітних заходів для забезпечення недоторканності громадян, захисту їх прав і законних інтересів, народного надбання, по створенню обстановки спокою, нормальних умов для роботи державних, суспільних підприємств, організацій і установ” [41, С. 8].

Хотілося б також зазначити, що громадський порядок тісно пов'язаний з іншою сферою життя суспільства ? громадською безпекою, суть якої визначається як стан захищеності життєво важливих інтересів особистості, суспільства і держави від внутрішніх і зовнішніх погроз, що їх покликані забезпечувати органи держави, й особливо органи внутрішніх справ (міліція). Крім цього, на нашу думку, громадська безпека включає в себе забезпечення особистої безпеки громадян, незалежно від того, де перебувають громадяни (у громадському місці чи у себе вдома).

Взагалі, між громадським порядком і громадською безпекою існує тісний взаємозв'язок. Зміцнення громадського порядку сприяє підвищенню громадської безпеки. Так, забезпечення належного громадського порядку при проведенні масових заходів (спортивних ігор, мітингів, демонстрацій і тощо.) одночасно є і забезпеченням громадської безпеки, оскільки має за мету запобігати настанню небезпеки для життя і здоров'я людей або їх майна.

Разом з тим дотримання правил і вимог громадської безпеки (наприклад, правил дорожнього руху) є важливою умовою підтримки належного громадського порядку. Проте, незважаючи на тісний взаємозв'язок, вони не тотожні і поєднують у собі різні групи суспільних відносин, врегульовані відповідними нормами і правилами.

На нашу думку, не зовсім правомірно пропонувати міліції, щоб вона вимагала дотримання тих соціальних норм, не врегульованих нормами права, що впливають на громадський порядок. Наприклад, у правилах користування громадським транспортом є вимога про те, що молоді люди повинні уступати місця особам похилого віку, інвалідам та особам, які мають при собі малолітніх дітей. Безумовно, органи міліції зобов'язані вимагати дотримання громадського порядку, але тільки в тій його частині, які врегульована нормами права, тобто співробітники міліції повинні вимагати від громадян виконання ними правил користування громадським транспортом, але тільки в тих межах, які зазначені в законі (наприклад, безквитковий проїзд), і не вправі вимагати та накладати стягнення за те, що пасажири не уступають місця у громадському транспорті.

Беззаперечним вважається припущення про те, що громадський порядок формують не лише правові норми, але й інші соціальні норми (норми моралі, правила співжиття тощо.). На наш погляд, було б неправильним вимагати від правозастосовчого органу, яким є міліція, здійснення адміністративного нагляду за дотриманням неправових соціальних норм. Раніше в радянський період деякі учені висловлювали думки, що міліція мусить вимагати від громадян дотримання норм моралі, правил співжиття, але сьогодні відповідно до законодавства міліція повинна вимагати дотримання закону.

Стосовно відношенні правил співжиття, потрібно мати на увазі такий приклад. Якщо у громадянина у квартирі голосно грає музика до 23.00 години, то втручання співробітників міліції і вжиття до нього заходів впливу може бути лише у вигляді усного попередження, що не тягне за собою правових наслідків.

Немаловажне значення має і та обставина, що забезпечення громадського порядку потрібне не тільки для попередження і припинення протиправних дій правопорушників, але й при різних стихійних лихах (землетрусі, повені), а також при виникненні техногенних катастроф (аварії, розливи нафтопродуктів, вибухи на підприємствах з небезпечним виробництвом тощо), епідеміях і епізоотіях.

Особливість характеристики сфери громадського порядку, як об'єкта управління, полягає в тому, що відносини у сфері громадського порядку ? це управлінські відносини, тобто соціальні відносини особливого роду, а тому соціальними (суспільними) відносинами є всі ті, де громадяни взаємодіють один з одним.

Охорона громадського порядку ? результат свідомої і керованої діяльності. Підкреслимо, що це не є діяльністю не пов'язаних між собою індивідів, а насамперед процес функціонування державних органів та їх посадових осіб, що являють собою складові частини єдиної системи правоохоронних органів. У числі суб'єктів охорони громадського порядку, перебувають не лише особи, професійним обов'язком яких є розглянута діяльність, але й різні громадські формування, що займаються цим на добровільних засадах.

Підхід до питання правового регулювання суспільних відносин у сфері охорони громадського порядку обумовлений рядом причин. Суспільні відносини в сфері охорони громадського порядку складні і від їх нормального правового регулювання залежать нормальне життя суспільства, її громадян, діяльність державних і громадських організацій.

Суспільні відносини, що виникають у сфері охорони громадського порядку, у значному обсязі виявляють себе як категорія стабільна й у той же час динамічна. Охорона громадського порядку є одним із соціальних факторів, що помітно впливають на економіку країни, побут людей, на стан правопорядку в суспільстві, на життя суспільства в цілому і кожного громадянина зокрема.

Отже, враховуючи викладене, можна дійти висновку, що адміністративний нагляд, як спосіб забезпечення законності, має місце в діяльності різних підсистем, що функціонують у сфері охорони громадського порядку. Але їх наглядові повноваження поширюються на громадський порядок у його широкому розумінні слова.

Недоцільність розгляду подібного роду повноважень у цій роботі не викликає сумнівів, оскільки це виходить за рамки теми нашого дослідження. Тим більше, що їх аналіз дозволяє з впевненістю стверджувати, що з яких би позицій не трактувалося поняття громадського порядку, природа наглядової діяльності, місце і роль адміністративного нагляду, як способу забезпечення законності, залишаються єдиними.

В умовах будівництва правової держави адміністративний нагляд виявляє себе на рівні з іншими способами забезпечення законності в державному управлінні, в галузі охорони громадського порядку як діяльність спеціальних органів, що входять у систему органів управління.

Для органів адміністративного нагляду характерно наступне:

участь у підготовці і розробці нормативних актів, що регламентують поведінку всіх, хто в індивідуальному порядку, або в процесі виконання службових чи громадських обов'язків вступає у відносини з об'єктом нагляду;

видача обов'язкових розпоряджень;

вирішення всіх питань, що стосуються охоронюваних об'єктів та об'єктів нагляду;

застосування примусових заходів до осіб, які зазіхають на недоторканність об'єкта, охоронюваного наглядовим органом.

Таким чином, для адміністративного нагляду характерні ознаки діяльності, врегульовані законами України та іншими нормативними актами, що служить безумовною підставою вважати нагляд одним зі способів забезпечення законності.

Розглянемо детальніше адміністративний нагляд як функцію державного управління, відзначивши при цьому такі моменти:

адміністративний нагляд здійснюється лише стосовно спеціальних об'єктів і тільки із спеціального кола питань;

адміністративний нагляд є діяльністю лише уповноважених на те органів, наділених відповідною компетенцією.

Отже, хоча адміністративний нагляд і поширюється на різні галузі виробничої і невиробничої сфери, нагляд все ж таки є прерогативою спеціальних, а не всіх, як у випадку контролю, суб'єктів управління, що володіють організаційною відособленістю в системі органів управління. Отже, наглядова діяльність має вужче коло суб'єктів, що вирішують спеціалізовані завдання в системі управління. Наприклад, завдання забезпечення безпеки основного виду робіт у транспортній системі країни (польоти повітряних суден, дорожній рух автотранспортних засобів, плавання морських і річкових суден, рух на залізничному транспорті) є загальними для управління транспортом в Україні.

У свою чергу, нагляд за безпечним рухом транспортних засобів, як джерела підвищеної небезпеки, і є по суті одним із загальних завдань, делегованих системою управління своїй спеціалізованій ланці. І в цьому розумінні завдання адміністративного нагляду являють собою завдання управління, а наглядова діяльність є різновидом управлінської поряд із плановою, контрольною тощо.

Уявляється, що саме такий підхід до визначення функцій, власне кажучи, відображає об'єктивно сформовані зв'язки управлінських категорій на практиці.

Викладене дає підставу для висновку, що функції управління взагалі, а адміністративний нагляд зокрема, реалізуються лише в результаті діяльності конкретних суб'єктів, що можуть розглядатися як організаційна форма зовнішнього вираження змісту управління.

Отже, підведемо деякі підсумки розгляду складових елементів адміністративного нагляду органів внутрішніх справ.

Відособлений, самостійний характер цієї діяльності можна пояснити наявністю спеціальних завдань у сфері управління, відмінних від іншої управлінської діяльності; об'єктивною потребою нагляду, спрямованого на забезпечення законності в процесі взаємодії системи управління із суб'єктами управління і, нарешті, тим, що в органах управління дістала організаційне обґрунтування спеціальна система суб'єктів нагляду.

На користь того, що наглядова діяльність однорідна за змістом, говорить і той факт, що незалежно від організаційного рівня свого прояву, функція нагляду певною мірою постійна у своїх параметрах, як і основні форми і методи її реалізації.

Про особливу цілеспрямованість нагляду свідчать завдання цієї діяльності, розв'язання яких, в остаточному підсумку забезпечує охорону об'єктів від будь-яких посягань, що виходять за межі, встановлені відповідними нормативними актами.

Неважко помітити, що будь-який вид наглядової діяльності виникає із змісту принципу законності. В його межах, на наш погляд, і закладені об'єктивно обумовлені функції, серед яких виразно проглядається загальний нагляд прокуратури, державний і громадський контроль, адміністративний нагляд.

На підставі викладених у підрозділі положень і пропозицій сформулюємо такі проміжні висновки.

1. Викладене вище дає підставу стверджувати, що адміністративний нагляд є об'єктивно потрібною функцією, обумовленою вимогами законності та ефективності управління, і яка реалізується в процесі діяльності спеціальною системою органів.

2. Основною метою адміністративного нагляду органів внутрішніх справ є забезпечення функціонування і життєдіяльності піднаглядних суб'єктів відповідно до встановленого порядку, у зв'язку з чим потрібне чітке розмежування саме наглядових і юрисдикційних функцій органів внутрішніх справ.

3. Уточнення розуміння адміністративного нагляду може бути здійснене за двома підставами.

По-перше, у зв'язку з характеристикою суб'єктів, стосовно яких ведеться нагляд. Орган нагляду не зв'язаний системою підпорядкованості з жодним із суб'єктів-представників іншої сторони.

Отже, адміністративний нагляд, як функція, реалізується лише стосовно суб'єктів, які організаційно належать різним галузевим системам, а, відповідно, і не підлеглим органу нагляду.

По-друге, надвідомчий характер адміністративно-наглядової діяльності тотожній її змістові, у зв'язку із особливістю піднаглядних об'єктів, які полягають у тому, що останні являють собою складну систему спеціальним чином врегульованих суспільних відносин, які складаються практично в усіх сферах державного управління.

4. Значимість адміністративного нагляду у структурі функцій міліції полягає в тому, що однією з основних її функцій є адміністративна діяльність, яка, в свою чергу, поділяється на основні види:

охорона громадського порядку;

нагляд за дотриманням правил паспортної системи;

здійснення нагляду за дотриманням правил дозвільної системи;

забезпечення безпеки дорожнього руху;

охорона власності за договорами.

У всіх перелічених видах, адміністративний нагляд є дуже важливим засобом здійснення цієї діяльності (особливо при забезпеченні безпеки дорожнього руху, охороні громадського порядку тощо).

1.3. Форми і методи адміністративного нагляду органів внутрішніх справ у сфері охорони громадського порядку і громадської безпеки

Форми і методи адміністративного нагляду були предметом досліджень багатьох вчених-адміністративістів. Розглядати цю проблему можна лише з урахуванням її наукової розробки в масштабах управління в цілому.

Нижче зупинимося лише на деяких проблемах, що являють інтерес в плані цього дисертаційного дослідження.

Передусім зазначимо, що в адміністративно-правовій науці склалося досить вузьке вчення про форми і методи управління, хоча це зовсім не виключає певної спірності в деяких її аспектах. Ставлення вчених-адміністративістів до основних методів управління в основному має більше загальних моментів, ніж різнопланових. [90, С. 138-176]

Основні розходження просліджуються у варіюванні класифікації форм і методів.

1. Відповідно до предмету дослідження, пошук форм і методів звужується до меж конкретної діяльності, а отже стає можливим і раціональний вибірковий підхід до розроблених у юридичній науці концепцій форм і методів.

2. Суб'єкти адміністративного нагляду здійснюють свої повноваження в межах відносин влади-підпорядкування, в яких і виступають як владна сторона. Все це дає підставу вести мову про те, що адміністративно-правовий метод є визначальним у системі методів адміністративного нагляду з метою обрання конкретних форм цієї діяльності.

На наш погляд, у цьому і полягає зміст правильного підходу до розуміння форм і методів адміністративного нагляду як прикладного відображення теоретичних розробок загальних засад управління.

Для методів і форм адміністративного нагляду характерні ті ж ознаки, що й для форм управління взагалі. [130, С. 88] Так само, як і для управління, форми нагляду є зовнішнім вираженням змісту здійснюваної діяльності.

Очевидно, що процес реалізації компетенції органів нагляду в системі державного управління і, зокрема, управління в сфері охорони громадського порядку, полягає в практичному застосуванні тих конкретних форм, що відповідають змістові і цілям адміністративного нагляду.

Як наслідок цього, форми нагляду різні за своїм цільовим призначенням. Особливої уваги заслуговують ті з них, які безпосередньо пов'язані з компетенцією суб'єкта нагляду, виходячи із змісту конкретних його повноважень.

1.3.1. Форми адміністративного нагляду органів внутрішніх справ

Цілком припустимою є класифікація форм наглядової діяльності, за якою вони можуть бути згруповані в одному ряду з компетенцією. У цьому випадку форми можуть бути подані як такі, що забезпечують:

діяльність, пов'язану з регулюванням відповідних суспільних відносин;

наглядову діяльність;

застосування адміністративно-правових санкцій чи юрисдикційної діяльності.

Спроба саме в такий спосіб подати форми адміністративної наглядової діяльності створює певні труднощі їх детальної характеристики. Тут неминучі повторення, оскільки в кожній групі форм матимуть місце, скажімо, правові й неправові, організаційні і пов'язані, наприклад, із здійсненням матеріально-технічних дій тощо.

На наш погляд, класифікація форм наглядової діяльності за основним критерієм ? зв'язком з компетенцією органу адміністративного нагляду - має сенс та досить важливе значення.

Здійснюваний у межах державного управління адміністративний нагляд виступає як вид спеціальної діяльності. Віна помітно відрізняється своїм змістом від всіх інших дій з управління, а отже має потребу в спеціалізації конкретних його форм. Причому особливим чином тут проявляють себе неправові форми. Їх закріплення в механізмі адміністративного нагляду не є продуктом загальних державних правовстановлень, а результатом вибіркового підходу центрального галузевого органу управління (МВС України) до оцінки конкретних форм діяльності, їх раціональності і доцільності.

Форми, обумовлені актами внутрішньогалузевого характеру, не є сталими, раз і назавжди встановленими. Вони можуть видозмінюватися доповнюватися в залежності від стану не лише піднаглядних об'єктів, але й від рівня організованості самої системи нагляду, її науково-технічної озброєності.

Самостійна класифікація форм нагляду розкриває ті з них, які не характерні для інших функцій управління, але реально існують у системі адміністративного нагляду.

Виходячи із сказаного класифікацію форм адміністративної наглядової діяльності можна викласти в такому вигляді:

участь у розробці загальних правовстановлюючих актів управління;

розробка нормативних актів галузевого управління;

видання нормативних актів у порядку нагляду;

видання індивідуальних актів адміністративного нагляду;

проведення безпосередніх організаційних і організаційно-політичних заходів.

Спробуємо розглянути подану класифікацію детальніше.

Участь у розробці загальних правовстановлюючих актів управління являє собою таку форму діяльності органів адміністративного нагляду, що містить ряд особливостей, які лежать в основі відмінностей наглядової діяльності від будь-якої іншої, здійснюваної в рамках державного управління.

Процес виконавчо-розпорядницької діяльності завжди характерний для правотворчості. Це обумовлюється потребою оперативнішого регулювання динамічних управлінських відносин.

Закони та інші акти органів державної влади, встановлюючи найзагальніші норми і правила поведінки, не можуть забезпечити швидке реагування на швидкоплинні суспільні відносини і охопити всі сторони громадського і державного життя. Крім того, органи управління та інші складові суб'єкти різних видів управлінської діяльності (суб'єкти нагляду) є не лише постійними, але й оперативно діючою частиною державного апарату, на них покладене завдання регулювання відповідних суспільних відносин у формі видання нормативних актів.

Важливою особливістю діяльності органів адміністративного нагляду як суб'єктів спеціальної діяльності, є їх обмежена правотворчість. У сформованій практиці правового регулювання в сферах адміністративного нагляду його суб'єктам приділяється в основному роль підготовчої інстанції. Особливо це помітно в діяльності суб'єктів нагляду в системі міліції, насамперед тому, що ізольовано від органів галузевого управління вони не являють собою систему в загальноприйнятому розумінні, а є лише частиною окремих ланок територіальних підрозділів міліції.

Зазначимо, що в системі міліції піднаглядні об'єкти та їх правові режими відмінні один від одного. Регулювання груп суспільних відносин не лише в сферах нагляду, але й в середині них, носить виразно специфічний характер.

Незважаючи на те, що нагляд у кожній із сфер у системі міліції істотно відмінний, як різні і піднаглядні об'єкти, все ж таки можна говорити і про властиві цій діяльності загальні форми правотворчості.

Для органів адміністративного нагляду характерна лише участь у розробці нормативних актів, які приймаються або органами законодавчої, або виконавчої влади.

Внесок органів нагляду в правове регулювання відповідних суспільних відносин досить помітний. Будучи головними суб'єктами правозастосовчої діяльності в закріплених за ними сферах суспільних відносин, органи адміністративного нагляду акумулюють весь досвід їх правового регулювання. Саме вони виступають найбільш компетентними ланками державного апарату з певного кола питань, зокрема, з проблем правового регулювання окремих соціальних процесів (груп суспільних відносин), що відбуваються в житті суспільства і держави.

Визначення форм правотворчості органів нагляду тісно пов'язане з загальнотеоретичною проблемою процесу правотвотворчості, яким приділяється значна увага в роботах учених-юристів, які займаються цією проблемою.

З метою детальнішого розгляду цього питання вважаємо за потрібне звернутися до точки зору, висловленої в юридичній літературі Ю.А. Тихомировим. Аналізуючи стадії законодавчого процесу, він відзначає відмінність його від процедур підготовки інших правових актів [135, С. 182]. Із шести стадій процесу, названих Ю.А. Тихомировим [135, С. 183], практично кожна має місце в діяльності органів адміністративного нагляду.

Прогнозування і планування нормативних актів загальнодержавного значення по встановленню правових режимів піднаглядних об'єктів, визначенню статусу органів нагляду, відповідальності за конкретні правопорушення не можна уявити собі без участі суб'єктів нагляду. Саме вони вносять пропозиції до інстанцій стосовно зміни діючих або прийняття нових актів. Розробка концепції акту, підготовка його проекту виконуються безпосередньо органами нагляду за їх активною участю. Органи адміністративного нагляду в особі Міністерства внутрішніх справ України є активними учасниками процесів концептуальних розробок, кодификації адміністративного законодавства разом з іншими правоохоронними органами.

Важливо наголосити, що діяльність з удосконалення відповідних правових інститутів є постійною для органів адміністративного нагляду. Саме вони в системі МВС України є ініціативною стороною в основних стадіях правотворчості. Це є достатньою підставою для висновку про наявність в органах нагляду форм діяльності, через які ними реалізується правотворча функція.

Особливе місце в діяльності органів адміністративного нагляду займає також їх участь у розробці загальних правовстановлюючих актів управління, оскільки на практиці вони є не лише ініціаторами прийняття актів, головними їх розробниками, але й забезпечують їх реалізацію.

Всі нормативні акти, які видаються МВС України з питань адміністративного нагляду, розробляються органами нагляду. Це характерно насамперед для органів Державної автомобільної інспекції МВС України, яка виступає як активний суб'єкт правотворчості, наприклад розробка Правил дорожнього руху, які затверджені постановою Кабінету міністрів України від 10 жовтня 2001 року “Про Правила дорожнього руху” [117], а також розробка законів про адміністративну відповідальність за правопорушення в дорожньому русі. І в цьому випадку може йтися про галузеву правотворчість суб'єктів адміністративного нагляду як одну із форм їх діяльності. В цьому вбачається не лише їх участь у “первинному” правовому регулюванні відповідних суспільних відносин, але й у підготовці дублюючих правових актів.

Розробка нормативних актів галузевого управління являє собою особливу форму правотворчості, значною мірою відображаючи специфіку адміністративного нагляду в системі міліції. Ці особливості пов'язані з видовою розмаїтістю наглядових об'єктів, що дозволяє вести мову про сфери нагляду як про відособлені групи суспільних відносин.

Видання нормативних актів в порядку нагляду варто розглядати як основну форму безпосереднього впливу на правовий режим піднаглядних об'єктів.

Зазначимо, що ця форма характерна переважно для державних інспекцій. Однак це не означає, що інші суб'єкти адміністративного нагляду в системі міліції позбавлені права адміністративної правотворчості.

Цей процес у суб'єктів нагляду в сфері охорони громадського порядку, дозвільній і паспортній системах підтверджується багатьма формами, які відображають, власне кажучи, зміст нормотворчості. [29, С. 17-32]

Прикладом можуть виступати рішення органів охорони громадського порядку, що стосуються масових заходів, екстремальних ситуацій і оперативної обстановки (наприклад, наказ МВС України № 513 від 11 серпня 1995 року ”Про заходи щодо вдосконалення охорони громадського порядку на вулицях та в інших громадських місцях” [99]); рішення органів дозвільної системи стосовно режимів конкретних охоронюваних об'єктів щодо різних організацій, установ, підприємств тощо.

Такий підхід до характеристики цієї форми діяльності міг би викликати заперечення, пов'язані з тим, що нормотворчість у порядку нагляду можна розглядати і як процес правозастосування, здійснюваний суб'єктами адміністративного нагляду. Справді, видання нормативних актів у порядку нагляду, власне кажучи, реалізує загальну норму, що визначає компетенцію суб'єктів нагляду, межі правотворчості і предмети правового регулювання.

З цього приводу зазначимо, що, на нашу думку, незважаючи на те, що акти нагляду “тяжіють” до актів застосування норм права і можуть бути визнані такими, все ж таки варто виходити з потреби їх оцінки як специфічної форми діяльності органів адміністративного нагляду. Це підтверджується такими припущеннями.

1) Кількість подібного роду актів на практиці є досить великою, що дозволяє вести мову про коло осіб, які підпадають під вплив норм.

Це часом призводить до виникнення таких понять, як “населення країни”, “зацікавлені міністерства і відомства”, “громадяни” тощо. Прикладом тут можуть бути акти в сфері охорони громадського порядку, дорожнього руху, паспортної і дозвільної систем.

2) Органи адміністративного нагляду в системі міліції хоча й видають у більшості норми локального організаційно-правового напрямку, все ж таки забезпечують тим самим регулятивну функцію права. Сама собою деталізація загальних правових норм зводить до мінімуму наявність не врегульованих суспільних відносин, включає їх у діючу систему правовідносин. [73, С. 45] Саме таку функцію виконують акти органів нагляду, які містять норми “первинного” регулювання.

3) Видання індивідуальних актів адміністративного нагляду забезпечує реалізацію особливих груп повноважень суб'єктів нагляду. За допомогою індивідуальних актів в кінцевому результаті досягаються мета нагляду та управління.

Але тут неприпустиме змішання понять мети нагляду і примусу. Перша пов'язана з призначенням цієї діяльності в державному управлінні і, як правило, проголошуються правом. Подібні думки поширюються в юридичній літературі на управлінські рішення. [30, С. 30]

Уявляється можливим вбачати аналогію з наглядом, оскільки прийняті в його процесі рішення є управлінськими також за формою. На користь цього припущення свідчить те, що індивідуальні акти, як форма правозастосовчих відносин, покликані обслуговувати інші відносини і не є самоціллю. [38, С. 106]

Функціональне призначення індивідуальних актів органів нагляду в системі міліції та в правотворчості органів нагляду полягає в тому, що ця форма діяльності названих суб'єктів найактивніше впливає на керовану систему суспільних відносин у системі міліції через конкретні сфери адміністративного нагляду.

Проведення безпосередніх організаційних та організаційно-політичних заходів здійснюється не ізольовано від правових форм. Усі форми наглядової діяльності поєднуються із завданнями та цілями нагляду в державному управлінні. Крім того, в сферах адміністративного нагляду в системі міліції проведення розглянутих заходів завершується, як правило, виданням актів. Прикладом можуть бути акти за результатами інспектування, різного роду обстежень піднаглядних об'єктів тощо. І все ж таки багато заходів у сфері нагляду здійснюється без видання актів, а проводяться в життя в порядку повсякденної управлінської діяльності органів нагляду.

В межах організаційних заходів практично реалізуються функції нагляду в системі міліції, пов'язані із здійсненням їх координаційних повноважень (наприклад, в організації взаємодії з громадськими формуваннями), обов'язків по наданню методичної допомоги, узагальненню і поширенню передового досвіду, підготовці спеціальної інформації у відповідні інстанції. Використання цієї форми органами нагляду сприяє впровадженню в практику сучасних досягнень науки і техніки.

В свою чергу, здійснення організаційно-політичних заходів, головним чином, характеризує систему адміністративного нагляду в підрозділах міліції не лише як правоохоронну ланку державного апарату, яка володіє набором повноважень притягнення до відповідальності, але, насамперед, як систему діючої пропаганди законодавства серед населення.

На практиці широко застосовується і така форма, як вивчення громадської думки. У результаті її реалізації міліція розробляє і приймає управлінські рішення з удосконалення функціонування системи адміністративного нагляду в усіх його формах.

Таким чином, на підставі викладеного можна констатувати, що разом з організаційними заходами, які здійснюються в процесі внутрішнього управління, зовнішня реалізація розглянутих форм, а точніше - відповідних груп повноважень, забезпечує всі напрямки адміністративного нагляду в міліції.

1.3.2. Методи адміністративного нагляду органів внутрішніх справ

Розглядаючи методи адміністративного нагляду, наголосимо, що в юридичній літературі стосовно визначень методів управління існують деякі розходження.

Розбіжність суджень дозволяє стверджувати лише про ступінь абстракції при виробленні понятійних категорій. Деякі автори, наприклад, характеризуючи методи управління, виходять з численних управлінських зв'язків, які виникають між суб'єктами та об'єктами управління [134, С. 121], інші ? із взаємозв'язку учасників управління сил та засобів, які використовуються для впливу на об'єкти [71, С. 28]. Як одні, так і інші автори використовують єдиний інструментарій ? відносини в сфері управління (управлінські зв'язки), знаряддя і засоби (політика їх застосування), якими наділений суб'єкт управління. [33, С. 177]

Ступінь узагальнення цих суджень охоплює управління як складну соціальну систему, і лише в загальному вигляді характеризує його методи, не конкретизуючи їх на рівні окремих функцій (різновидів управлінської діяльності).

Зв'язок методів і функцій управління очевидна. З цього приводу логічно виникає питання про співвідношення методу і функції ? найважливіших елементів механізму управління.

Відповісти на це питання, значить визначити шлях розуміння методу стосовно наглядової діяльності взагалі, і адміністративного нагляду міліції, зокрема. Функції управління закріплюються правом на рівні функцій органу, наприклад, положеннями про конкретні органи управління (функціональні і галузеві). У них за напрямками діяльності органів проглядаються всі його функції. Їх набір дозволяє судити про місце органу в системі державного апарату, про зміст здійснюваної діяльності.

Проте, одних функцій недостатньо для вирішення органом управлінських завдань. З цією метою повинні бути приведені в дію всі елементи механізму управління, насамперед найбільша юридична його частина ? повноваження органу.

Безсумнівна також наявність зв'язку між функціями управління і його методами. І все ж таки методи управління не є головним показником змісту тієї чи іншої діяльності по управлінню.

Розходження полягає не лише в тому, що метод виступає перед нами як засіб-спосіб здійснення функції, що свідчить про його “вторинність”. Для реалізації практично будь-якої управлінської функції потрібний певний набір методів. При цьому методи повторюються для різних функцій, змінюється лише їх ієрархія: для однієї функції основними методами будуть, наприклад, морально-політичні, для іншої - адміністративно-директивні. Однак при цьому зберігається їх зміст.

Таким чином, варто вбачати незмінність методів. Ці методи виступають як уніфіковані елементи механізму управління з тими модифікаціями в кожному окремому випадку, що диктуються специфікою самої функції. Таким уявляється співвідношення методів управління і його функцій. [34, С. 124]

Адміністративний нагляд у сфері управління практично реалізується його суб'єктами за допомогою певного набору методів.

Тут треба застосовувати вибірковий підхід, і це диктується особливостями завдань-функцій кожної з підсистем управління. В цілому для державного управління характерне використання широкого спектра методів. Очевидно, що чим багатшим є набір методів, тим ефективнішим буде управлінський вплив на відповідні об'єкти, їхню систему. Система функцій управління забезпечена відповідними методами, об'єктивно здатна досягти бажаних результатів.

Подібні пропозиції можуть бути адресовані діяльності, здійснюваної в рамках однієї функції ? головної, визначальної мети і призначення конкретного органу (або їх групи) в системі управління. Навіть у тому випадку, якщо спеціалізація органу ставить його в ранг функціональної ланки, як це відбувається з органами адміністративного нагляду в системі державного управління взагалі і управління в галузі внутрішніх справ зокрема, обрання методів, визначення найважливіших із них для розв'язання конкретних завдань є важливою умовою раціональності обраного шляху досягнення певної мети.

Реальною стає обставина, відповідно до якої в процесі адміністративного нагляду реально використовується раціональна сукупність його методів. Очевидно, що для досягнення мети діяльності (адміністративного нагляду в даному випадку) одного методу, хоча й головного, наприклад, адміністративно-директивного, недостатньо. Визначається це тим, що сама оцінка методів управління, як способів забезпечення найкращих управлінських результатів при економії сил і засобів, вже припускає їх набір, а отже і деяку множинність напрямків впливу на об'єкт та систему об'єктів.

В цьому випадку треба вести мову не про механічний, а про творчий перенос методів управління в сферу адміністративного нагляду, що допускає деякі переоцінки загальних методів управління з позицій їх раціональності стосовно особливостей розв'язуваних органом завдань.

Важливо наголосити, що хоча у виборі методів проявляє себе суб'єктивний фактор, а також є можливість пошуку раціональних для кожного випадку способів впливу на управлінський об'єкт, все ж таки одним із основних факторів, що визначають ці можливості суб'єкта, є зміст завдань органу.

Проте якими б методами не користувалися суб'єкти адміністративного нагляду, вони так чи інакше черпають їх з “арсеналів” управлінських методів, що свідчить про їх ідентичність.

У процесі здійснення адміністративного нагляду органами внутрішніх справ у сфері охорони громадського порядку і громадської безпеки застосовуються головним чином методи, що складають групу організаційних і адміністративних способів управління.

Щодо економічних методів, то вони застосовуються більшою мірою відносно самих органів адміністративного нагляду як управлінської системи.

Функція нагляду, реалізована поза цією системою, лише опосередковано впливає на економіку піднаглядних об'єктів. Тому економічний метод може бути розцінений як допоміжний і нетиповий для органів адміністративного нагляду. Очевидно, що заборона, наприклад, органами ДАІ експлуатації автотранспорту (через непридатний технічний стан) певного транспортного підприємства (чи будь-якого іншого об'єкту), діяльність якого багато в чому залежить від нормальної роботи транспорту, впливає на стан його економіки. Такий ефект є результатом застосування адміністративно-директивного методу, але не економічної санкції.

Для того, щоб найглибше усвідомити співвідношення адміністративних і економічних методів, потрібно мати на увазі таке. Адміністративні методи кваліфікуються як способи чи засоби позаекономічного чи прямого управляючого впливу з боку суб'єктів адміністративного нагляду на відповідні піднаглядні об'єкти. Позаекономічний характер цих методів означає, що суб'єкт адміністративного нагляду діє на вольову поведінку піднаглядного об'єкта (громадянина чи підприємства.).

Економічний метод характеризуються як спосіб або засіб економічного впливу суб'єктів адміністративного нагляду на відповідний піднаглядний об'єкт. Головне при цьому полягає в тому, що суб'єкт адміністративного нагляду вимагає належної поведінки піднаглядного об'єкта шляхом впливу на його матеріальні інтереси, тобто опосередковано, на відміну від способів прямого владного впливу.

Протиставляти ці методи неприпустимо, оскільки вони діють у взаємозв'язку, у них єдина мета ? вимагати належної поведінки піднаглядного об'єкта. Крім того вони застосовуються щодо тих самих піднаглядних об'єктів, тими ж самими суб'єктами адміністративного нагляду тощо.

Отже, при виділенні адміністративних і економічних методів розуміються ті ж самі якості, властиві управлінському впливу, але виражені по-різному (наприклад, у результаті позбавлення ліцензії піднаглядного об'єкта для нього настають негативні матеріальні наслідки. Тут економічний метод виступає опосередковано в результаті застосування адміністративного методу).

Випереджаючи розгляд конкретних методів наглядової діяльності міліції в сфері охорони громадського порядку, уявляється важливим зупинитися на таких положеннях.

Розвиток функції адміністративного нагляду в системі державного управління взагалі, і управління в сфері охорони громадського порядку, зокрема, здійснюється шляхом комплексного забезпечення цієї діяльності.

Проявляється остання в тому, що суб'єкти нагляду виступають не лише як органи, що здійснюють нагляд за станом об'єкта і застосовують у потрібних випадках заходи примусового характеру, спрямовані на підтримку відповідного правового режиму об'єкта, але й здійснюють значну організаційну роботу.

Така сторона функціонування органів адміністративного нагляду в системі міліції відображає загальну спрямованість правоохоронної діяльності, в характеристиці якої значне місце посідає профілактична робота. Риси цього напряму повною мірою характерні для діяльності міліції. Для неї, як і для підсистеми органів адміністративного нагляду, профілактика правопорушень, її організаційне забезпечення є одним із головних завдань у забезпеченні встановленого правопорядку в країні.

Сказане дозволяє зосередити увагу в цьому дослідженні на тих методах нагляду, які походять з основних методів адміністративного права, тобто з переконання і примусу як основних методів (способів впливу на зовнішнє середовище), де й реалізується функція адміністративного нагляду.

У теорії адміністративного права переконання визначається як система заходів правового і неправового характеру, які проводяться державними та громадськими організаціями з використанням заохочувальних методів, спрямованих на формування у громадян розуміння потреби чіткого виконання законів та інших правових актів. [13, С. 150]

З точки зору правоохоронної діяльності, переконання полягає у впливі на свідомість і волю людей з метою добровільного дотримання ними норм права, що регулюють суспільні відносини в сфері діяльності правоохоронних органів, взагалі, і органів внутрішніх справ, зокрема.

У свою чергу адміністративний примус ? це владне, здійснюване в односторонньому порядку і в передбачених правовими нормами випадках застосування від імені держави до суб'єктів правопорушень, по-перше, заходів попередження правопорушень, по-друге, запобіжних заходів щодо правопорушень, по-третє, заходів відповідальності за порушення нормативно-правових положень. [70, С. 194]

Примус виражається в тому, що такий вплив припускає однобічне юридично обов'язкове розпорядження, виконання якого гарантується, а при потребі забезпечується примусовою силою держави.

Варто мати на увазі, що на першому плані виступає переконання, а потім примус. На базі співвідношення методів переконання і примусу можна виділити інші спеціальні методи адміністративного нагляду:

морально-політичні;

організаційні;

адміністративні та економічні.

Морально-політичні методи являють собою найширший набір способів агітаційно-масового впливу, об'єктами якого є населення країни, посадові особи всіх ланок управління. Спеціальними ж об'єктами ідеологічного, виховного впливу з окремих напрямків наглядової діяльності виступають реальні й потенційні учасники конкретних суспільних відносин.

Певною мірою саме ці методи зближаються з функцією адміністративного нагляду. Наприклад, пропаганда, як спосіб діяльності відповідних ланок у системі органів адміністративного нагляду, стає їх основною функцією. У процесі її практичної реалізації вступають у дію спеціальні методи пропагандистської діяльності, що підтверджує складну природу категорії методів, їх нерозривний зв'язок з функціями управління.

Важливо підкреслити, що в діяльності суб'єктів нагляду, які функціонують у системі міліції, правова пропаганда займає особливе місце. Мабуть, її треба оцінювати як одну з головних форм профілактики правопорушень, оскільки в якій би формі не проводилися заходи попереджувального характеру, вони завжди своїм змістом мають агітаційно-пропагандистську спрямованість. Тут, як ніде більше, дістають відображення методи переконання, спрямовані на виховання в людей поваги до права взагалі, і до норм, що регулюють конкретні суспільні відносини, зокрема.

Розглядаючи пропаганду із названих позицій, скажемо, що її прикладні дослідження в системі МВС України свідчать про істотні розходження в розумінні цієї діяльності. Деякі автори, наприклад, відкидають наявність інших класифікацій методів переконання у пропагандистській роботі в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, крім тих, у яких критерієм розмежування беруться засоби реалізації методу. [145, С. 52]

Методи переконання, реалізовані в пропагандистській діяльності суб'єктів адміністративного нагляду по його основних напрямках (паспортна система, дозвільна система, громадський порядок, дорожній рух), потрібно розглядати як один з найважливіших засобів впливу на правосвідомість громадян України. Цей метод використовується практично на всіх етапах нагляду, оскільки навіть у випадку притягнення винуватого правопорушника до адміністративної відповідальності суб'єкт нагляду не обмежує свої дії процесуальними рамками, а досягає їх шляхом роз'яснення і переконання з метою усвідомлення винною особою неправомірності своєї поведінки.

Доречно підкреслити також тісний зв'язок методів адміністративного нагляду і методів галузевого управління, причому перші опосередковано впливають на реалізацію інших.

Взаємовплив методів очевидний. Спільними зусиллями органів нагляду та адміністрації підприємств досягаються бажані результати запрограмованого стану відповідних об'єктів нагляду. Тому застосування методів морального і матеріального заохочення варто розглядати і як наслідок, результат методу переконання, який лежить в основі діяльності органів адміністративного нагляду.

Реалізація вказано зв'язку реальна лише стосовно методів наглядової діяльності міліції, реалізованих, головним чином, у сферах охорони громадського порядку, дорожнього руху, тобто там, де управлінський вплив адресований трудовим колективам, об'єднанням громадян за виробничою або іншою соціальною ознакою (підприємства, мешканці будинків тощо).

Характеризуючи метод переконання у діяльності органів адміністративного нагляду в системі міліції, зазначимо, що ці методи в поєднанні з опосередкованим економічним і організаційним впливом складають таку групу способів впливу на піднаглядний об'єкт, що і є основним засобом реалізації пропагандистських і організаційних функцій суб'єктів нагляду. Така практика діяльності всіх систем нагляду в державному управлінні, компетенція яких далеко не вичерпується лише наглядовими повноваженнями.

Методи діяльності суб'єктів нагляду, що дістають відображення в організаційному впливі на охоронювані суспільні відносини, складають особливу групу. Цей вплив за своїм характером не є завжди владним стосовно адресата. Значною мірою він реалізується в рекомендаціях органів нагляду, у процесі методичної допомоги при налагодженні взаємодії з органами галузевого управління.

Практично організаційні методи застосовуються в діяльності всіх органів адміністративного нагляду, що входять у систему міліції. Їх організуюча роль помітно виявляється, наприклад, щодо громадських формувань з охорони громадського порядку. Так, відповідно до ст. 15 Закону України від 22 червня 2000 року “Про участь громадян в охороні громадського порядку та державного кордону” [52], місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування спільно з органами внутрішніх справ, підрозділами Прикордонних військ України організовують діяльність громадських формувань з охорони громадського порядку та державного кордону шляхом залучення їх членів до проведення патрулювання та інших спільних заходів, проведення інструктажів та оперативного надання відповідної інформації, крім таємної, залучення їх членів до правового навчання та ознайомлення з формами та методами боротьби з правопорушеннями. У зв'язку з цим стає очевидним, що ігнорування організаційних методів в умовах сьогодення, призводить до ослаблення взаємодії суб'єктів нагляду і громадських формувань з охорони громадського порядку.

Питання щодо організації роботи органів внутрішніх справ України з населенням та громадськими формуваннями з метою посилення боротьби зі злочинністю і профілактикою правопорушень врегульовані на відомчому рівні наказом МВС України від 24 червня 1997 року № 400 “Про затвердження типових штатів та Типового положення про підрозділи органів внутрішніх справ по роботі з населенням та громадськими формуваннями”. [101]

З цього приводу хотілося б зазначити, що сьогодні багато громадських формувань з охорони громадського порядку практично припинили свою діяльність (наприклад, добровільні народні дружини), лише органам адміністративного нагляду в державному управлінні характерна позиція активно організуючої ланки системи управління. Ця позиція закріплена практично в усіх актах ? положеннях, що визначають статус цих органів, їх компетенцію у функціональній структурі державного управління.

Отже, розглянуті групи методів, на перший погляд, не є характерними для діяльності, здійснюваної органами нагляду. Проте, зіставлення повноважень системи в державному управлінні і методів діяльності дозволяє зробити деякі висновки. Вони, як уявляється, мають істотне практичне значення в удосконаленні управління і нагляду в системі міліції. Тенденція закріплення в компетенції органів нагляду організаційних засад у правоохоронній сфері очевидна і безперечна.

Уявляється, що бажаний ефект діяльності може мати місце тоді, коли суб'єкт має чітко визначену компетенцію, що відповідає головним його завданням, і використовує з метою досягнення позитивного результату всі доступні і дозволені правом методи. Таке посилання може бути прийняте й стосовно основних робочих методів адміністративного нагляду. До їх числа відносяться адміністративні методи, за допомогою яких орган нагляду реалізує владні повноваження.

Адміністративні методи становлять собою основну групу засобів-способів охорони піднаглядних об'єктів від різного роду неправомірних посягань. Не завжди така діяльність закінчується застосуванням заходів стягнення. Значна частка примусового впливу органів на піднаглядні об'єкти носить директивний характер і не пов'язана безпосередньо із застосуванням адміністративних санкцій.