Ответственность государственных органов за правонарушения в сфере государственного управления

(*) Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. - М., 1996.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному правовому акту, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования (ст. 16 и 1069 ГК РФ). Таким образом, в законе установлено общее правило об ответственности государства за вред, причиненный его органами или должностными лицами, которая наступает независимо от того, является ли орган государства юридическим лицом и может ли самостоятельно нести ответственность. Принцип полного возмещения вреда (ст. 1064 ГК РФ) не может быть сужен или ограничен в специальных законах, которые регулируют деятельность различных государственных органов.

В связи с определенными в ст. 16 и 1069 ГК РФ положениями о гражданско-правовой ответственности государства основной вопрос, подлежащий разрешению, - определен ли в указанных нормах общий или специальный состав гражданского правонарушения. От этого, в частности, зависит разрешение вопроса, всегда ли ответственность государства по ст. 1069 ГК наступает при наличии вины.

Состав гражданского правонарушения государственных органов.

Для определения существа регулируемых ст. 1069 ГК отношений обратимся к рассмотрению состава гражданского правонарушения государства. В теории права выделяются четыре элемента состава правонарушения - субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона, причем в отношении как минимум трех из них (кроме объекта, вообще не изучаемого в доктрине) существуют различные подходы в доктрине и в законодательстве.

Субъект правонарушения и ответчик по иску о возмещении вреда по положениям ст. 1069-1071 ГК РФ не совпадают. Субъектом правонарушения являются государственные органы и их должностные лица. По не очевидным для нас причинам, юристы при определении понятия должностное лицо прямо либо косвенно ссылаются на примечание к ст. 285 Уголовного кодекса РФ, определяющее понятие “должностного лица” для целей гл. 30 УК РФ.

Между тем, не Уголовный кодекс определяет, что такое государственный орган, и не ему определять (вне сферы действия уголовного права) понятие должностного лица. Российское законодательство не содержит определение понятия “государственный орган”, оно не всегда определяется и в доктрине. Государственные органы Российской Федерации осуществляют законодательную, исполнительную и судебную власть, осуществляя суверенитет РФ. При этом положения ст. 1069 ГК относятся, прежде всего, к органам исполнительной власти (именно их деятельность носит всегда подзаконный характер) и Президенту Российской Федерации (издающему подзаконные указы и распоряжения). Система федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. № 1176 “О системе федеральных органов исполнительной власти”, структура - Указом Президента РФ от 17.05.2000 г. № 867 “О структуре федеральных органов исполнительной власти”. Именно эти акты и должны использоваться, на наш взгляд, для определения понятия “государственный орган” в ст. 1069 ГК. Потому сферой действия ст. 1069 ГК РФ охватываются (помимо Президента РФ, деятельность которого подзаконна, но который не является органом исполнительной власти) Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, а также иные федеральные органы исполнительной власти (их три: Главное управление специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ, Управление делами Президента РФ). При определении понятия “должностное лицо” мы должны обратиться к Федеральному закону от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации”. П. 1 ст. 1 этого закона определяет термин “государственная должность”. Применительно к федеральным государственным должностям это определение можно сформулировать так:

Федеральная государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Указанный федеральный закон делит государственные должности на три категории: “А” (устанавливаются Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами), “Б” (устанавливаются для непосредственного обеспечения деятельности лиц, замещающих государственные должности категории “А”), “В” (учреждаются государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий). К государственным должностям государственной службы РФ относятся лишь должности категорий “Б” и “В”, но поскольку ГК не говорит о государственных служащих, под “должностными лицами” в смысле ст. 1069 ГК РФ следует понимать лиц, замещающих государственные должности всех трех категорий.

В соответствии со ст. 1071 ГК РФ в случаях, когда причиненный государством вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны ее субъекта или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы. Указание на возмещение вреда за счет казны важно, поскольку понятием “казна” охватывается все нераспределенное имущество государства, что шире финансовых средств, понимаемых как “бюджет” и утверждаемых федеральным законом. Однако ч. 2 п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ предусматривает, что выплата средств по исполнительным листам производится за счет казны РФ из средств федерального бюджета. Таким образом, Бюджетный кодекс подрывает разграничение “бюджета” и “казны”, проведенное в Гражданском кодексе и делает практически невозможным взыскание средств, если они не утверждены Законом о федеральном бюджете на текущий год, либо вынуждает суд, выносящий решение нарушать федеральный закон. Нехватка бюджетных средств часто становится аргументом финансовых органов в споре об исполнении решений судов, обязывающих государство произвести выплаты в пользу истца.

В соответствии с п. 3 ст. 1081 ГК государство имеет право регрессного иска к причинителю вреда, но только в случае специального деликта по п. 1 ст. 1070 ГК (причинение вреда органами дознания, следствия, прокуратуры и суда), если его вина установлена приговором суда. В случае же общего состава правонарушения государства оно не имеет права регресса к субъекту гражданского правонарушения. Наряду с описанной выше затрудненной процедурой взыскания денежных средств с государства по решению суда, отсутствие права регрессного иска к должностному лицу - правонарушителю способствует безнаказанности должностных лиц и органов государства, поскольку ответственность за их неправомерные действия никоим образом на них не возлагается.

Следующий элемент состава правонарушения - субъективная сторона - включает в себя вину, мотив и цель. Наличие вины является общим требованием для наступления юридической ответственности всех видов. Конституционный Суд Российской Федерации указал в одном из своих постановлений в связи с нормами ГК РФ следующее: “Наличие вины - общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно”. Безусловно, и положения ст. 1069 ГК РФ должны рассматриваться в свете этой правовой позиции Конституционного Суда РФ, но законодательство России содержит ряд препятствий (по-разному оцениваемых в доктрине) для прямого применения указанного Конституционным Судом принципа.

п. 2 ст. 1064 ГК РФ предусматривает, что гражданская ответственность за причинение вреда наступает при наличии вины лица, причем действует презумпция виновности. В то же время, законом могут быть установлены случаи возмещения вреда при отсутствии вины причинителя вреда.

Закон не содержит каких-либо иных (кроме предварительного признания акта власти незаконным) оговорок, касающихся ответственности за вред, причиненный публичной властью. Из этого следует, что данная ответственность строится по общим правилам деликтной ответственности, в том числе основана на началах вины причинителя вреда - органа власти или должностного лица, которая предполагается (п. 2 ст. 1064 ГК). Практически опровержение этой презумпции для причинителя, в отношении которого доказана незаконность его действий (или принятого им нормативного акта), вряд ли возможно, ибо должностные лица и органы публичной власти обязаны знать закон (законодательство в широком смысле) и подчинять ему свои действия.

Кроме того, если я предположу ответственность по ст. 1069 ГК виновной, то вину причинителя вреда следует устанавливать в надлежащем юрисдикционном процессе, административном или уголовном (что затрудняется еще и отсутствием каких-либо четких доктринальных представлений о вине публичного образования). В таком случае суд, рассматривающий гражданский иск по ст. 1069 ГК вынужден будет приостановить производство до разрешения соответствующего дела в порядке административного или уголовного судопроизводства (абз. 4 ч. 1 ст. 215 Гражданского процессуального кодекса РФ, п. 1 ч. 1 ст. 143 Арбитражного процессуального кодекса РФ). Таким образом, гражданский иск по ст. 1069 ГК РФ превращается в совершенно иной институт - гражданский иск в административном или уголовном процессе, а ст. 1069 ГК РФ теряет смысл своего существования. Следовательно, для эффективного применения ст. 1069 ГК РФ должна предполагать безвиновную ответственность, чего, в противоречие постановлению Конституционного Суда, РФ в тексте статьи не указано. Отсутствие оговорки о возмещении вреда независимо от вины государственного органа или должностного лица, является, на наш взгляд ошибкой законодателя, подлежащей исправлению.

Последний из подлежащих рассмотрению элементов состава правонарушения - объективная сторона, которая состоит из противоправного деяния, вредных последствий и причинно-следственной связи между деянием и последствиями. Составляющие объективной стороны имеют свои особенности в применении к гражданскому правонарушению государственных органов. Эти особенности выражаются: а) во властно-административном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характере действий государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, что отличает данные отношения от гражданско-правовых; б) в причинении вреда в этой сфере противоправными действиями указанных субъектов. Подобные деяния имеют многообразные формы: “Ими могут быть различные приказы, распоряжения, указания и иные властные предписания (причем не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и которые подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие, ибо в области властно-административных отношений требуется активность, и непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может привести к причинению вреда”.

Специфическим видом противоправного деяния государственного органа или должностного лица является издание не соответствующего закону (а также указу Президента РФ и постановлению Правительства РФ) правового акта. Акт публичной власти должен быть признан незаконным, чтобы у лица, обратившегося в суд, возникло право требовать возмещения ущерба. Однако вопрос об определении порядка признания нормативных актов не соответствующими закону не окончательно решен в законодательстве и вызывает споры как ученых, так и государственных органов (хотя судебная практика по данному вопросу обширна). Во всяком случае новый Гражданский процессуальный кодекс РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ содержат нормы, регулирующие деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по вопросу о признании подзаконных нормативных актов противоречащими закону и недействующими. В гражданском законодательстве не решен и вопрос о том, кто именно имеет право обращаться в суд с требованием о возмещении вреда, причиненного изданием противоречащего закону нормативного акта: только то лицо, которое требовало в суде признания акта недействующим, или всякое лицо, которому был данным актом причинен вред.

Важным условием наступления ответственности по ст. 1069 ГК РФ является наличие ущерба и причинно-следственной связи между деянием государственного органа или его должностного лица и ущербом, причем бремя доказывания убытков и причинно-следственной связи между незаконными действиями государственных органов и убытками лежит на истце. На этот элемент объективной стороны неоднократно указывал Президиум Высшего арбитражного суда РФ.

Я рассмотрела состав гражданского правонарушения государственных органов и должностных лиц по ст. 1069 ГК РФ. Он является общей нормой по отношению к нормам ст. 1070 ГК РФ, регулирующим возмещение вреда, причиненного незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

В то же время норма ст. 1069 ГК РФ сама является специальной по отношению к общим нормам о гражданской ответственности. К такому выводу я пришла по следующим причинам. Во-первых, специфичен субъект правонарушения - это перечисленные в законодательстве государственные органы и должностные лица, которые действуют во исполнение своих полномочий (в остальных случаях они несут гражданскую ответственность на общих основаниях); ответчиком по искам о возмещении вреда выступает казна РФ (однако Бюджетный кодекс РФ настаивает на возмещении среда за счет средств федерального бюджета, что подрывает эффективность действия ст. 1069 ГК). Во-вторых, ответственность за рассмотренные правонарушения должна наступать без вины государственного органа (общепризнанной концепции вины публичных образований в гражданском праве вообще не существует) или должностного лица. Иное нивелировало бы действие ст. 1069 ГК РФ или свело институт гражданской ответственности государственных органов и должностных лиц к институту гражданского иска в уголовном или административном процессе. Кроме того, в судебной практике при разрешении гражданских исков по ст. 1069 ГК РФ вообще не исследуется вопрос о наличии вины государственного органа или должностного лица. Принимая во внимание общий принцип наступления юридической ответственности только при наличии вины и требование ясного и недвусмысленного указания в законе всех исключений из него, мы считаем отсутствие указания на безвиновный характер ответственности в ст. 1069 ГК ошибкой законодателя. В-третьих, существует специфика объективной стороны правонарушения. Противоправное деяние может выражаться в принятии правового акта, не соответствующего закону (а для некоторых актов - указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ), т.е. в односторонних, властно-принудительных решениях, не являющихся характерными для гражданского права. Потому при условии становления в России административной юстиции возможно было бы рассмотрение подобных исков в порядке административного судопроизводства, в том числе и на основании несколько иных материально-правовых норм.

Заключение

Концепция правового государства - важной составляющей модели нового общества, которое должно быть сформировано в России, предполагает упрочение юридической основы российского государства, укрепление законности и правопорядка, расширение демократии, улучшение деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, обеспечение охраны прав и свобод граждан России, юридических лиц. Определяющими взаимоотношения человека и власти выступают такие конституционные принципы как: приоритет прав и свобод человека, верховенство закона, взаимная ответственность человека и власти, судебная защита прав и свобод человека. Переход от одного состояния государственности, экономики, социальной сферы в качественно новое состояние сопровождается совершенствованием всего законодательства, в том числе, норм, предусматривающих юридическую ответственность. Среди них особое место занимают положения, касающиеся ответственности государства перед гражданином. "Конституция ограничила возможность власти подмять общество и стала реальным инструментом, с помощью которого граждане отстаивают свои права". "Правовое государство потому и правовое, пишет А. С. Мордовец, что в нем все ветви власти связаны правом, законом, четко определена ответственность каждого органа и должностного лица в механизме социально-правовой охраны и защиты, прав человека".

Литература

1. Административное право: Учебник // Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова.- М.: Юристъ, 1999.

2. Гражданское право России. Обязательственное право: Курс лекций / Под ред. О.Н. Садикова. -М.: "Юристъ", 2004.

3. Теория государства и права: Учебник // Под ред. М.Н. Марченко. - М.: "Зерцало", 2004.

4. Конституция РФ от 1993 года

5. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) (части первая, вторая, третья и четвертая) (с изм. и доп. от 8.05.20010 г.)

6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (КоАП РФ) (с изм. и доп. от 27.05.2010 г.)

7. Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ) (с изм. и доп. от 9.03.2010 г.)

8. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (с изменениями от 2 февраля 2006 г., 2 марта 2007 г.)

9. Государственная служба: Учеб.пособие // Руководители авторского коллектива А.В. Облонский, А.Г. Барабашев.- М.:ДЕЛО, 2000.

10. Государственное и муниципальное управление: Учебно-методическое пособие // Под ред. В.П.Васильева.- М.: УНЦ ДО, 2000.

11. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих.- М.: «Статут», 1999.

12. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб.пособие. - М.:Юристъ, 2002.

13. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. - М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2001.

14. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность (очерки теории). М.: Городец-издат, 2001; Публично-правовая ответственность субъектов Российской Федерации: материалы обсуждения. М.: РАГС, 2000 и др. работы. 15. Комментарий к Конституции Российской Федерации // Под ред. Л.А. Окунькова.-М.,1996.

Размещено на Allbest.ru