Слід відзначити, що на сьогодні проведена значна робота щодо спрощення існуючої дозвільної системи у сфері містобудування та капітального будівництва. Водночас навіть сьогодні, коли справді масового житлового будівництва на практиці немає, будівельні організації, забудовники та інвестори зазнають великих труднощів уже на самому початку - під час отримання земельної ділянки під забудову [9, с 229]. На вирішення цих та ряду інших питань націлений проект містобудівного кодексу України [10]. Його прийняття створить сприятливі умови для подальшого розвитку містобудівної діяльності, залучення інвесторів та населення до процесу розвитку населених пунктів, упорядкування розвитку територій відповідно до рішень містобудівної документації, встановлення провідного значення містобудівної документації та місцевих правил у врегулюванні розвитку населених пунктів і територій, підвищення рівня гарантій для інвестицій у будівництво за рахунок прийняття принципових рішень на початкових етапах розміщення будівництва об'єктів, реалізації на практиці регіональних (територіальних) норм з метою врахування природних та традиційних особливостей територій.

4. МІСЦЕ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ В ДОЗВІЛЬНІЙ СИСТЕМІ

Дозвільна система -- це регламентований правом порядок виготовлення, придбання, обліку й використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій з метою охорони інтересів держави й безпеки громадян.

Виходячи зі змісту Положення про дозвільну систему, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1992 р. № 576, а також інших нормативних актів, дозвільну систему можна розглядати в двох аспектах -- широкому й вузькому. В широкому розумінні йдеться про особливий порядок вчинення різними суб'єктами будь-яких дій, на що потрібно одержати спеціальний дозвіл. Правом давати дозволи на здійснення певних дій користуються різні органи державного управління (Міністерство економіки України та з питань європейської інтеграції, Міністерство охорони здоров'я, Міністерство транспорту України, Міністерство екології і природних ресурсів України та інші).

Дозвільна система у вузькому розумінні поширюється тільки на об'єкти, перераховані в Положенні. На органи внутрішніх справ (міліцію) покладено, зокрема, здійснення дозвільної системи на такі предмети, матеріали, об'єкти, безконтрольне володіння й користування якими може завдати шкоди громадському порядку, особистій безпеці громадян, може бути використано із злочинною чи іншою протиправною метою. Чинним законодавством до таких об'єктів віднесено вогнепальну зброю (нарізну військових зразків, несучасну стрілецьку, спортивну, навчальну, мисливську нарізну і гладкоствольну) та боєприпаси до неї, пневматичну, холодну зброю, вибухові матеріали, газові пістолети й револьвери та патрони до них, заряджені речовинами сльозоточивої і дратівливої дії, сховища, склади й бази, де їх зберігають, стрілецькі тири й стрільбища, мисливсько-спортивні стенди, а також підприємства та майстерні по виготовленню й ремонту вогнепальної і холодної зброї, піротехнічні майстерні, магазини, в яких здійснюють продаж зброї та боєприпасів до неї, штемпельно-граверні майстерні, печатки й штампи. Контролюючі функції (без відповідних дозволів) органи внутрішніх справ виконують також щодо деяких інших об'єктів дозвільної системи: наркотичних засобів, радіоактивних, сильнодіючих отруйних речовин, організацій, що займаються їх збутом, і лабораторій, які проводять аналізи цих засобів та речовин, тощо.

Правову основу здійснення органами внутрішніх справ дозвільної системи становлять чисельні нормативні акти різної юридичної сили. Сучасне законодавство України йде шляхом розширення повноважень органів дозвільної системи. Так, змінами, які було внесено до Положення про дозвільну систему, з кола її предметів вилучили наркотичні, психотропні й радіоактивні речовини. Тепер порядок обігу цих речовин повністю врегульований відповідними законами й підзаконними нормативними актами відомчої спрямованості.

Органи внутрішніх справ організовують роботу щодо здійснення дозвільної системи через структурні підрозділи міліції громадської безпеки (відділи, відділення, групи дозвільної системи), старших інспекторів дозвільної системи, а також дільничних інспекторів міліції.

Нормативні акти регламентують, наприклад, порядок виготовлення, продажу, придбання й перевезення сильнодіючих отрут; порядок відкриття майстерень по виготовленню й ремонту вогнепальної і холодної зброї та піротехнічних майстерень, стрілецьких тирів, магазинів, у яких здійснюють продаж зброї та боєприпасів до неї.

Здійснення дозвільної системи стосовно цих об'єктів покладено на органи міліції.

Значну частину діяльності органів внутрішніх справ щодо здійснення дозвільної системи займає видача відповідних дозволів (наприклад, дозволи на виготовлення, придбання, зберігання й перевезення вибухових матеріалів видають тільки державним підприємствам, установам і організаціям). Громадяни України користуються правом придбання мисливської гладкоствольної зброї після досягнення 21-річного віку, а мисливської нарізної -- 25-річного віку. Нормативними актами врегульовано умови та порядок видачі дозволів на придбання й зберігання (носіння) газових пістолетів і револьверів та патронів до них. Дозволи на придбання й зберігання (носіння) газової зброї видають громадянам, які досягли 18-річного віку, за умови наявності висновку (довідки) медичного закладу про те, що за станом здоров'я вони можуть володіти спеціальним засобом самооборони, а також ознайомлення з порядком їх зберігання (носіння) й застосування. Суб'єктам підприємницької діяльності видають дозволи на придбання газових пістолетів і револьверів з метою захисту життя, здоров'я, честі та гідності своїх працівників. При цьому дозвіл на зберігання (носіння) газової зброї оформляють на конкретних працівників, до яких висувають ті ж вимоги, що й до окремих громадян.

Положенням про дозвільну систему врегульовано також умови та порядок видачі дозволів на оформлення замовлень на виготовлення печаток із зображенням Державного Герба України, простих трикутних печаток, металевих печаток для посвідчень, спеціальних перепусток, металевих гербових печаток для установ Національного та комерційних банків України й підприємств зв'язку і кутових банківських штампів тощо. Інші штампи та вироби (пломбіратори, факсиміле, штемпелі тощо) виготовляють без дозволів органів внутрішніх справ. Важливе значення для охорони безпеки й громадського порядку має дотримання правил дозвільної системи при поводженні з вибуховими речовинами, які широко використовують у народному господарстві.

Передбачено, що дозволи (ліцензії) на виготовлення, зберігання та використання предметів, матеріалів і речовин, відкриття й функціонування підприємств, майстерень і лабораторій, на які поширено дозвільну систему, видають строком на три роки. Дозволи на придбання та перевезення цих предметів, матеріалів і речовин видають на строк до трьох місяців. Організацію обліку й контролю за об'єктами дозвільної системи покладено на органи внутрішніх справ. Здійснюючи профілактичні заходи, працівники органів внутрішніх справ виявляють і вилучають у населення зброю, боєприпаси, вибухові матеріали, сильнодіючі отруйні, наркотичні та радіоактивні речовини, печатки й штампи, які зберігають незаконно.

За порушення правил дозвільної системи встановлено дисциплінарну, адміністративну, матеріальну й кримінальну відповідальність.

Адміністративна відповідальність наступає за порушення правил дозвільної системи, які КпАП України визнає адміністративними проступками. Види таких правопорушень та відповідальність за їх вчинення передбачено статтями 94, 133, 189, 190-1954 КпАП України.

5. ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ ПО ВДОСКОНАЛЕННЮ ФУНКЦІОНУВАННЯ ДОЗВІЛЬНОЇ СИСТЕМИ

Єдині дозвільні центри як явище позитивно сприймаються як суб'єктами господарювання, так і представниками дозвільних органів. В роботі ЄДЦ поєднуються ознаки єдиного офісу (прийом суб'єктів господарювання представниками дозвільних органів у стінах єдиного приміщення ) та єдиного вікна (прийом/видача документів адміністраторами, які контактують з відповідними дозвільними органами). Це випливає із положень Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» щодо вибору заявника між зверненнями до адміністратора та зверненнями до дозвільного органу. У більшості досліджуваних дозвільних центрах прийом здійснюють як адміністратори, так і представники дозвільних органів. З одного боку, це є відходом від передбаченої Законом моделі функціонування ЄДЦ. Водночас, мінімізація безпосередніх контактів суб'єктів господарювання з дозвільними органами значно зменшує можливості для корупції.

До основних проблем функціонування ЄДЦ належить невизначеність його правового статусу. Закон України «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» не містить згадування про дозвільні центри. Натомість в статті 4 закону зазначено, що «видача документів дозвільного характеру місцевими дозвільними органами здійснюється за принципом організаційної єдності». Тут же йдеться про те, що представники дозвільних органів здійснюють прийом суб'єктів господарювання в одному приміщенні. Типове положення про адміністратора та порядок його взаємодії у сфері господарської діяльності визначає дозвільний центр лише як приміщення для прийому суб'єктів господарювання адміністратором та представниками дозвільних органів. Це перешкоджає наданню ЄДЦ статусу виконавчого (робочого, координаційного) органу міської ради або районної державної адміністрації та суб'єкта правовідносин загалом. Невизначеність статусу єдиних дозвільних центрів як чинник, що перешкоджає ефективній роботі центрів, зазначався також у коментарях значної частини адміністраторів. Така невизначеність заважає налагодженню адекватних відносин між ЄДЦ дозвільними органами та суб'єктами господарювання у правовій площині та фактично унеможливлює оскарження дій ЄДЦ отримувачами послуг.

Невиконання вимог частини 1 статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», що проявляється у видачі документів дозвільного характеру, не передбачених законом, є загальнопоширеною практикою в Україні. Фактично в усіх досліджених єдиних дозвільних центрах зафіксовано видачу документів дозвільного характеру, що не мають законодавчого підґрунтя. Всього моніторингом виявлено близько 500 найменувань документів дозвільного характеру. В той час, як в проекті Закону України «Про перелік документів дозвільного характеру в сфері господарської діяльності», що був прийнятий у першому читанні 13 січня 2009 року, зазначено лише 167 видів документів дозвільного характеру, передбачених конкретними законами України. Разом з тим, слід зауважити, що у різних дозвільних центрах трапляються різні інтерпретації одного й того самого дозволу. Це все є наслідком відсутності законодавчо визначеного переліку (реєстру) документів дозвільного характеру. Така практика, що створює широкі корупційні можливості для місцевих дозвільних органів, має бути невідкладно припинена.

Роботу досліджуваних ЄДЦ забезпечують адміністраторів. З огляду на те, що у містах та районах дуже велика кількість суб'єктів господарювання кількість адміністраторів у ЄДЦ є явно недостатньою. Навантаження на адміністраторів ЄДЦ, особливо в обласних центрах, є значним, якщо врахувати що переважна більшість суб'єктів господарювання при отриманні документів дозвільного характеру так чи інакше звертається до адміністраторів. Найбільш вагомим навантаженням, попри прийняття та видачу документів, складають ведення баз даних та консультування заявників. Не сприяє залученню на посади адміністраторів кваліфікованих кадрів недостатній рівень оплати працівників (місячний оклад до 900 грн), а також те, що посада адміністратора відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006р. № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, суддів та інших органів» прирівняна до посади провідного спеціаліста.

Зауважимо також, що ЄДЦ не досить ефективно виконує функцію стримування корупції. Серед причин корупції більшість належать до компетенції Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, інших центральних органів виконавчої влади. Однак, деякі заходи можна і доцільно здійснити на місцевому рівні (оптимізація дозвільних процедур, мінімізація безпосередніх контактів заявників та дозвільних органів тощо)

У значній мірі ефективність роботи дозвільних центрів залежить від політичної волі місцевої влади, її бажання йти назустріч підприємцям та реально просувати послуги дозвільних центрів. На практиці не рідко створюється ситуація, коли ефективні моделі функціонування дозвільних центрів (спільні засідання, організований виїзд на об'єкти, оприлюднення інформації про діяльність дозвільних центрів) здійснювалося саме завдяки позиції місцевої влади або перших осіб. З одного боку, це є позитивним явищем як прояв місцевих ініціатив та кращих практик. З іншого боку, очевидним є те, що стандарти діяльності дозвільних центрів та механізм взаємодії адміністраторів та дозвільних органів доцільно якісно прописати в нормативно-правових актах центрального рівня.

Слід на законодавчому рівні прямо заборонити вимагання та видачу документів дозвільного характеру, що не передбачені законами України, а також встановити, що господарська діяльність (її окремі види) не вимагають одержання будь-яких дозволів, погоджень, висновків тощо, якщо інше прямо не передбачено законом.

Внести зміни до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», передбачивши законодавче визначення дозвільного центру як робочого (виконавчого) органу міської ради, районної державної адміністрації. Відповідно, адміністратори мають бути наділені реальними важелями адміністративного впливу на місцеві дозвільні органи та їх представників у ЄДЦ. У Законі України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» чітко прописати, що видача документів дозвільного характеру здійснюється виключно через дозвільний центр, у межах якого заявнику надається вибір між зверненням до адміністратора і зверненням до представника відповідного дозвільного органу.

Законодавчо передбачити видачу через дозвільні центри проміжних висновків, погоджень тощо, що є передумовами для видачі документів дозвільного погодження (для цього поряд з терміном «документ дозвільного характеру» ввести термін «дозвільно-погоджувальна процедура»). Законодавчо передбачити, що складні дозвільно-погоджувальні процедури за участю двох та більше дозвільних органів здійснюються через дозвільний центр без участі заявника.

Забезпечити затвердження центральними органами виконавчої влади типових технічних регламентів окремих дозвільно-погоджувальних процедур, в яких визначити вичерпні переліки документів, що подаються для одержання документів дозвільного характеру, дозвільні органи, задіяні у процедурі та порядок їх взаємодії, вичерпний перелік проміжних висновків та погоджень, строки здійснення процедури, вичерпний перелік підстав для відмови у видачі документів дозвільного характеру. Держкомпідприємництву України доцільно суттєво допрацювати й вдосконалити автоматизовану загальнодержавну систему «Реєстр документів дозвільного характеру» та привести її у відповідність з вимогами національних НПА, врахувати зауваження адміністраторів для подальшої інсталяції у ЄДЦ на безоплатній основі.

Передбачити у Законі України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» можливість подання заяви про видачу документа дозвільного характеру у вигляді електронного документа, засвіченого електронним цифровим підписом, до якої додаються скановані копії необхідних документів.

Держкомпідприємництву України доцільно суттєво допрацювати й вдосконалити автоматизовану загальнодержавну систему «Реєстр документів дозвільного характеру» та привести її у відповідність з вимогами національних НПА, врахувати зауваження адміністраторів для подальшої інсталяції у ЄДЦ на безоплатній основі. У таких випадках впровадження системи відповідатиме не лише інтересам її розробників, а й інтересам органів місцевої влади та адміністраторів.

На нашу думку, позитивною практикою на тлі відсутності процедур видачі документів дозвільного характеру, прийнятих на загальнодержавному рівні є затвердження окремих технічних регламентів для кожної з дозвільних процедур. Дана практика, безперечно сприяє впорядкуванню дозвільних процедур. Слід відзначити, що деякі місцеві новації демонструють більшу прогресивність місцевих органів влади в порівнянні з центральними владними структурами (наприклад, у Славутичі започатковано громадську узгоджувальну раду з питань надання дозволів у сфері будівництва, архітектури, землевідведення та іншої господарської діяльності, а також регламент надання електронних інформаційно-довідкових послуг в рамках ЄДЦ).

Зважаючи на викладене, важливим є комплексне планування житлової забудови через визначення принципів містобудівної політики в сфері дозвільної діяльності в галузі будівельно-монтажних робіт необхідно встановити склад регіональних та місцевих правил забудови, порядок розміщення об'єктів будівництва та надання вихідних даних на проектування об'єктів, положення стосовно проведення громадського обговорення містобудівної документації, проведення погодження та затвердження містобудівної документації і проектів на будівництво об'єктів, особливості проведення реконструкції територій за наявності історичної забудови, питання інформаційного забезпечення містобудівної діяльності, організації проведення комплексної державної документації та проектів на будівництво єдиною службою “Укрдержбуд-експертиза”. Необхідно врегулювати питання особливостей ліцензування у будівельній діяльності сертифікатів відповідальних виконавців робіт у проектуванні та будівництві, посилення відповідальності за порушення містобудівного законодавства.

Перспективи подальших досліджень полягають у вивченні стратегічних напрямів розвитку житлово-будівельної сфери та окресленні шляхів розвитку ринку житла в Україні.

З Метою перевірки ефективності діяльності дозвільних центрів вбачається доцільним зокрема створення при Кабінеті Міністрів України незалежну комісію з контролю роботи єдиних дозвільних центрів, яка б складалася як з представників державної влади так і з представників роботодавців.

Метою діяльності комісії є проведення моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів, розробка та впровадження рекомендацій щодо вдосконалення існуючої місцевої нормативно-правової бази, що регулює роботу єдиних дозвільних центрів.

Завдання, що мають вирішувати комісії:

? аналіз діючого українського законодавства щодо роботи дозвільних центрів;

? розробка єдиного інструментарію для проведення громадського моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів у обраних регіонах та містах;

? проведення громадського моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів у обраних регіонах та містах. виявлення та аналіз кращих практик організації роботи дозвільних центрів;

? розробка рекомендацій по вдосконаленню існуючої місцевої нормативно-правової бази, що регулює роботу єдиних дозвільних центрів у обраних регіонах та містах;

? проведення регіональних кампаній громадського представництва з прийняття рекомендацій щодо покращення роботи дозвільних центрів;

? узагальнення та поширення результатів проекту серед інших громадських організацій України, що опікуються проблемами зменшення корупції в процесах отримання дозволів через єдині дозвільні центри для передачі досвіду та кращих практик мережі.

Очікувані результати від діяльності даної комісію можуть бути наступними:

? аналітичний звіт щодо аналізу діючого законодавства, що регламентує роботу дозвільних центрів;.

? єдиний інструментарій для проведення громадського моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів у обраних регіонах та містах;

? аналітичний звіт про роботу єдиних дозвільних центрів у обраних регіонах та містах з рекомендаціями щодо організації роботи центрів згідно з кращими практиками;

? рекомендації щодо вдосконалення існуючої місцевої нормативно-правової бази, що регулює роботу єдиних дозвільних центрів у обраних регіонах та містах;

? регіональні та загальний підсумкові звіти за результатами моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів, кампаній громадського представництва з прийняття рекомендацій щодо покращення роботи дозвільних центрів та кращих практик щодо організації роботи дозвільних центрів.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Закон України “Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва” від 25.12.2008 р. № 800-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2009.

2. Закон України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" вiд 06.09.2005 № 2806-IV // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - № 48. - ст. 483.

3. Указ Президента України "Про запровадження дозвільної системи у сфері підприємницької діяльності"

4. Наказ ДКРПП від 18 квітня 2006 р. № 39 "Про Тимчасовий порядок формування, ведення та користування реєстром документів дозвільного характеру"

5. Олійник Н. І. Удосконалення існуючої дозвільно-погоджувальної процедури в будівництві // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. - Вип. 10. - 2009.

6. Аналіз структури існуючої дозвільної системи в сфері містобудування та капітального будівництва: звіт про науково-дослідну роботу [Електронний ресурс] / Громадська організація “Аналітичний центр “Академія”. - Режим доступу: http:// www.minregionbud.gov.ua/index.php?id=13 25.

7. Проблеми дозвільної системи в сфері містобудування щодо удосконалення правил забудови м. Харкова / [В.Т. Се-менов, Г.В. Висоцька, Т.М. Апатенко, В.О. Мельман, С.М. Чепурна] // Комунальне господарство міст : наук.-техн. збірник. - Х., 2006. - С. 17-26.

8. Доценко-Белоус Н. Правовая экспертиза инвестирования строительства : практич. пособ. / Н. Доценко-Белоус. -К. : Юридична практика, 2006. - 544 с.

9. Головні проблеми дозвільної системи у сфері будівництва в Україні та пропозиції щодо їх розв'язання [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www. academia.org.ua/?р=954.

10. Дозвільні центри - більше ефективності, менше корупції [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.opora.org.ua/ news.php?id=144/.

11. Підсумковий звіт за результатами громадського моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів. - Івано-Франківськ: ГО «Агентство з розвитку приватної ініціативи», 2009 - 96 с.

12. Проект містобудівного кодексу [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Міs :// www.rada.gov.ua//gska2.rada.gov.ua/рІ5/z web_n/webproc4 1?id=&pf3511+36234.

Размещено на Allbest.ru