Правонарушения и юридическая ответственность в сфере образования

В совокупность актов данной группы также можно включить отдельные акты Минздрава и некоторые другие, направленные на урегулирование отдельных вопросов управления образованием.

2.3 Виды правонарушений в сфере образования

Основанием возложения юридической ответственности выступают различного рода правонарушения, состав которых предусмотрен различными отраслями права. Так, в образовательной сфере могут совершаться и совершаются:

-уголовно-правовые деяния (взятки со стороны педагогических работников, поборы с родителей и учеников, мошенничество при "организации" образовательных учреждений, кражи учащимися имущества в помещении образовательного учреждения, оскорбление в грубой форме учащихся и т.д.);

-административные проступки, совершаемые должностными лицами образовательных учреждений и самими этими учреждениями (нарушение установленных административным законодательством требований по управлению образовательным учреждением, взаимодействию последних с органами управления образованием, нарушение финансового и налогового законодательства и т.п.);

-гражданско-правовые деликты (невыполнение образовательным учреждением условий заключенных хозяйственных договоров, договоров аренды, нарушения предусмотренных гражданским законодательством организационно-правовых форм, предусмотренных для образовательных учреждений и т.д.);

-дисциплинарные проступки (невыполнение учащимися требований внутришкольной (внутривузовской) дисциплины, т.е. правил внутреннего распорядка, невыполнение требований учебных планов и учебного процесса, опоздание педагога или других категорий работников образования на работу и т.п.)[26, с. 208].

Особое место занимают правонарушения, имеющие собственно образовательно-правовой характер, т.е. нарушающие нормы специального образовательного законодательства. Это скажем, несоблюдение образовательным учреждением предусмотренных лицензией условий (в соответствии с пунктом 14 статьи 33 Федерального закона "Об образовании"), отрицательные результаты аттестации образовательного учреждения (в соответствии с пунктом 23 статьи 33 Федерального закона "Об образовании"), осуществление деятельности без надлежащей лицензии, либо деятельности, запрещенной законом, либо деятельности, не соответствующей ее уставным целям (в соответствии с пунктом 4 статьи 34 Федерального закона "Об образовании") и т.п. Субъектами таких правонарушений выступают, как правило, институциональные субъекты - образовательные учреждения либо органы управления образованием. Но образовательные проступки могут совершать и индивидуальные субъекты образовательных правоотношений - учащиеся, их родители, педагогические работники, руководители образовательных учреждений и органов управления образования: родители по каким-то причинам (религиозным, национальным) не отдают своего ребенка в школу, чем нарушается конституционная норма об обязанности получить основное общее образование (частью 4 статьи 43 Конституции РФ); педагог решительно отказывается обучать учащегося, мотивируя такое решение неспособностью ученика к обучению и т.п.[26, с 213].

Соответственно этим основаниям выделяют уголовно-правовую, административную, гражданско-правовую, дисциплинарную и материальную виды юридической ответственности к субъектам образовательным правоотношений, совершившим правонарушения.

Что касается особенностей юридической ответственности в образовании, то она обусловлена, прежде всего, специфическим характером общественных отношений по поводу обучения и воспитания. Нужно заметить, что вопросы юридической ответственности в литературе пока еще разработаны явно недостаточно, хотя ряд исследователей уже сделали серьезные шаги в этом направлении (В.М. Сырых, С.В. Куров).

Наиболее многочисленны и исключительно разнообразны в сфере образования дисциплинарные проступки, особенность которых в том, что их могут совершать лица (речь идет, прежде всего, об обучающихся, но не только), не обладающие дееспособностью (деликтоспособностью), предусмотренной уголовным, административным, гражданско-правовым, трудовым, семейным законодательством. В теории и практике осуществления образовательного права эта тема относится к числу наиболее актуальных и проблемных. Так, В.М. Сырых предлагает, думается, вполне обоснованный перечень наиболее существенных дисциплинарных проступков, которые должны быть четко отражены в образовательном законодательстве и, в частности, в будущем Кодексе об образовании[26, с. 216].

Например, в перечень дисциплинарных проступков, совершаемых обучающимися, следует, по мнению ученого, включить такие их виновные, противоправные деяния, которые посягают на правопорядок в образовательной сфере, и, прежде всего, те, которые препятствуют осуществлению образовательного процесса, проведению лекционных, практических и иных занятий либо связаны с невыполнением законных решений и распоряжений администрации образовательного учреждения. Это, в частности:

-систематические (более трех раз в семестр) опоздания или неявка без уважительных причин на практические или иные обязательные занятия;

-появление на занятиях или в помещениях образовательного учреждения в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения;

-нарушение дисциплины в процессе проведения лекционных, семинарских и иных учебных занятий;

-неисполнение законных требований педагогического работника, декана, его заместителей, решений и распоряжений руководителя образовательного учреждения;

-воспрепятствование деятельности педагогического работника, декана, его заместителей, руководителя образовательного учреждения;

-пользование без разрешения учебным оборудованием и иным имуществом образовательного учреждения, нахождение в помещениях образовательного учреждения в вечернее и ночное время после окончании занятий;

-порча, разрушение или уничтожение оборудования или иного имущества образовательного учреждения;

-курение в неположенном месте, распитие спиртных напитков в учебных помещениях и аудиториях;

-публичный призыв к совершению названных действий или участие в них. [26, с. 218].

Что касается педагогических работников образовательных учреждений, то помимо составов дисциплинарных проступков, названных в Трудовом кодексе Российской Федерации и в статье 56 Федерального закона "Об образовании", они, по мнению того же исследователя, должны нести дисциплинарную ответственность за следующие виновные противоправные деяния:

-реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса;

-нарушение прав и свобод обучающихся, применение к ним методов воспитания, связанных с физическим или психическим насилием;

-привлечение обучающихся и воспитанников без согласия их и родителей (законных представителей) к труду, не предусмотренному образовательной программой;

-принуждение обучающихся, воспитанников к вступлению в общественные, общественно-политические организации, движения и партии, религиозные объединения, а также принудительное привлечение к деятельности в этих организациях, посещению религиозных мероприятий и участию в агитационных кампаниях и политических акциях;

-отказ от прохождения периодических бесплатных медицинских обследований;

-использование антигуманных, а также опасных для жизни и здоровья обучающихся, воспитанников методов обучения. [26, с. 220].

Такой же перечень противоправных деяний должен распространяться и на руководителей образовательного учреждения. Кроме того, они несут ответственность за следующие дисциплинарные проступки:

-невыполнение или ненадлежащее выполнение образовательным учреждением функций, в том числе некачественное образование;

-несоблюдение условий безопасного ведения учебных и производственных процессов, создавших реальную угрозу причинения вреда или причинивших вред жизни и здоровью обучающихся, воспитанников, работников образовательного учреждения;

-нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников, работников образовательного учреждения, неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств договора, заключенного между обучающимися и образовательным учреждением, воспрепятствование деятельности совета образовательного учреждения, проведению общих собраний (конференций) трудового коллектива, иных органов самоуправления;

-непредставление помещений для работы медицинских работников, а также для питания обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения;

-превышение максимально допустимых учебных нагрузок на педагогических работников;

-нерациональное использование нежных и иных материальных ресурсов образовательного учреждения[26, с. 225].

Этот перечень образовательных деликтов со стороны педагогических работников приведен полностью в проекте Общей части Кодекса Российской Федерации об образовании.

Тот же проект предусматривает такие последствия привлечения тех или иных субъектов образовательных правоотношений к юридической ответственности за совершение перечисленных действий к обучающимся могут быть применены следующие меры дисциплинарного взыскания, предусмотренные:

-замечание, выговор, запрещение посещать отдельные занятия или пользоваться отдельными помещениями (учреждениями) вуза в течение одного или нескольких семестров;

-исключение из образовательного учреждения.

За совершение дисциплинарных проступков педагогические работники образовательных учреждений могут быть повергнуты следующим мерам дисциплинарного воздействия: замечание, выговор, временное отстранение от ведения занятий на срок до окончания семестра (четверти), запрещение читать курс в порядке, предусмотренном ч. 7 ст. 55 Закона РФ "Об образовании", увольнение. Такие же последствия предусматриваются и для руководителей образовательных учреждений. В действующем законодательстве, прежде всего, трудовом и Законе РФ "Об образовании", как отмечалось выше, предусмотрены определенные меры ответственности, которые применяются на практике. Однако, перечень, содержание, характер этих мер чрезмерно узок и не способен отразить всю специфику образовательных отношений. В этом отношении соответствующие нормы проект Общей части Кодекса Российской Федерации об образовании, думается, значительно более обоснованны и в максимальной мере отражают особенности поведения субъектов образовательных отношений и юридических последствий их противоправных деяний[26, с 229].

ГЛАВА III. ОСОБЕННОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

3.1 Проблемы юридической ответственности в сфере образования

Институт юридической ответственности занимает одно из центральных мест в ряду правовых средств, обеспечивающих эффективную реализацию конституционных прав граждан в области образования и формирующих целостный механизм гарантий осуществления прав и свобод личности в сфере образования.

С теоретико-правовой точки зрения представляется оправданным рассматривать юридическую ответственность в сфере образования как ретроспективную, выражающуюся в специфических охранительных правоотношениях, субъектами которых выступают государство и правонарушитель.

Юридическая ответственность, выражаясь в мерах государственного принуждения, в ограничении прав и свобод граждан, не может устанавливаться и применяться произвольно. Порядок привлечения к ответственности и меры, применяемые государством при наступлении юридической ответственности, должны соответствовать определенным требованиям - принципам, к которым относят законность, обоснованность, справедливость, неотвратимость, целесообразность, недопустимость повторной или двойной (уголовной и административной) ответственности за совершение одного и того же правонарушения[24, с 20].

По нашему мнению, при установлении и применении юридической ответственности, прежде всего в практическом аспекте, необходимо исходить из основополагающего конституционного принципа ограничения прав и свобод граждан, закрепленного в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым ограничение прав и свобод граждан допускается лишь при соблюдении одновременно двух условий: во-первых, эти ограничения должны быть установлены только федеральным законом; во-вторых, они вводятся исключительно в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства[25, с. 45].

Именно названные условия играют роль своеобразных правовых критериев нормативного введения и закрепления ответственности, установления соответствующих санкций - мер ответственности.

Правовые ограничения соседствуют, взаимосвязаны с запретами в праве, которые отличаются юридической общеобязательностью, а, по мнению известного ученого-юриста С.С. Алексеева, сама суть и социальная подоплека юридической ответственности во многих случаях заключается в том, чтобы обеспечить реальное проведение юридического запрета в жизненных, фактических отношениях. Он указывает, что нередко введение юридических санкций является, по сути дела, способом установления юридического запрета, а величина юридической силы запрета и степень его категоричности обусловлены видом юридической ответственности. В свою очередь, запрет есть одна из разновидностей ограничения права. Но ограничение права допускается не произвольным образом, а лишь в соответствии с названными конституционными условиями.

Юридическая ответственность выступает при этом своеобразным ограничителем неправомерного поведения в тех случаях, когда действия субъекта нарушают права и свободы других лиц, а также публичные интересы, охраняемые законом[25, с. 47].

В сфере образования, в силу разнородности образующих ее общественных отношений, действуют все традиционно закрепленные законодательством Российской Федерации виды юридической ответственности: гражданско-правовая, административно-правовая, уголовно-правовая, дисциплинарная. В то же время для образования характерным является и специфический вид ответственности - образовательно-правовая, возникающая только при противоправном посягательстве на образовательные (педагогические) отношения. В.М. Сырых обращает внимание на неурегулированность юридической ответственности в образовательном праве, которая связывает правовые последствия лишь с отдельными нарушениями учебной дисциплины, отмечая при этом, что в образовательном праве сложилась особая система мер юридической ответственности за виновные посягательства на образовательные отношения. Проведенный анализ законодательства об образовании показывает, что юридически не урегулированными остаются нарушения собственно педагогической дисциплины, т.е. порядка взаимоотношений педагога, обучающегося, образовательной организации[26, с. 271].

Так, в соответствии с пунктом 3 статьи 32 Федерального закона "Об образовании" провозглашается, что образовательное учреждение несет ответственность за жизнь и здоровье обучающихся и своих работников во время образовательного процесса, нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников, работников образовательного учреждения, а также за иные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации. Однако ни названный закон, ни иные законодательные акты не устанавливают конкретную юридическую ответственность и ее меры по названным основаниям. Тем самым анализируемое нами законодательное положение остается пустой фразой.

Указанные в Федеральном законе "Об образовании" предписания сформулированы, во-первых, скорее как обязанности образовательного учреждения, которые оно должно неукоснительно исполнять, что представляет собой основание позитивной ответственности. Во-вторых, положения Закона об ответственности в данном случае настолько расплывчаты (поскольку не содержат четких критериев), что не позволяют рассматривать их и в практическом аспекте как основания применения соответствующих правовых санкций, которые к тому же вообще не определены законом.

В этой связи следует согласиться с мнением М.Н. Марченко, что сомнительной по своему характеру и содержанию представляется так называемая позитивная, "положительная" ответственность, определяемая как "долг", обязанность следовать различным предписаниям. В этом случае допускается неправомерное смешение юридической ответственности со служебным или гражданским долгом, моральной обязанностью, соблюдать те или иные социальные нормативы[23, с. 56].

Особенностью юридической ответственности в образовании является ее комплексный характер, когда она, включая в себя элементы разных видов ответственности, отражает особенности содержания педагогических правоотношений, что и получило свое закрепление в отдельных специальных отраслевых законодательных актах - Уголовном кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Трудовом кодексе Российской Федерации. Вместе с тем наряду со своего рода "легализованными" в названных законах основаниями правовой ответственности в сфере образования следует назвать и иные, фактически признаваемые как нарушения прав и свобод участников образовательной деятельности, при этом нередко влекущие достаточно серьезные вредоносные последствия, но не признаваемые законом в качестве правонарушений (так называемые "скрытые" правонарушения) [28, с. 10].

С учетом общих принципов юридической ответственности (законность, соразмерность санкций, целесообразность, обоснованность, неотвратимость, реальность применения и осуществимости санкций, единства видов ответственности) формируется ряд принципиальных положений (принципов), имеющих критериальное значение и определяющих регулирование ответственности в сфере образования. К ним следует отнести: сочетание общих оснований юридической ответственности со специальными основаниями, характерными только для области образования; наличие в механизме правового регулирования образованием педагогических правоотношений и учет в связи с этим особых оснований ответственности; в качестве правонарушений в педагогических правоотношениях выступают нарушения основных прав человека и гражданина в сфере образования; сочетание публично-правовых и частноправовых элементов в регулировании ответственности; своеобразие санкций ответственности в области образования, отражающих особенности педагогических правоотношений, в частности воспитательный характер отдельных из них; ограниченное применение санкций, препятствующих осуществлению права личности на образование; сочетание и взаимосвязь различных видов юридической ответственности, предусмотренных законом в сфере образования; учет сектора платного характера предоставления образования (платные образовательные услуги)[28, с. 17].

В конечном итоге проблемы установления и применения юридической ответственности в области образования обусловлены, во-первых, ненадлежащим правовым урегулированием отношений в сфере образования, прежде всего педагогических (образовательных); во-вторых, низким уровнем закрепления ответственности в сфере образования; в-третьих, особым характером педагогических правоотношений, обусловливающим особенности образовательной юридической ответственности и, соответственно санкций; в-четвертых, отсутствием сформированного законодательного механизма реализации юридической ответственности, направленной в конечном счете на обеспечение конституционного права личности на образование и иных, смежных с ним прав, в том числе обеспечивающих его реализацию.

Особую озабоченность вызывает то совершенно очевидное обстоятельство, что если вопросы закрепления применения административно-правовой, уголовно-правовой, дисциплинарной, в конце концов, гражданско-правовой ответственности имеют под собой уже сформировавшуюся теоретико-правовую и практическую почву, основание для своего разрешения, то проблемы образовательно-правовой ответственности начинаются уже с дискуссионности самого признания педагогических (образовательных) правоотношений и вытекающего отсюда вывода о возможности возникновения такого вида ответственности ? образовательно-правовой как особенного, специфического, присущего лишь области образования. Поэтому, учитывая весьма высокую социальную ценность образования, в частности соответствующих общественных отношений, и необходимость защиты прав их участников, в том числе средствами, блокирующими действия, нарушающие эти права, к которым (средствам) следует отнести и юридическую ответственность, необходимо, во-первых, законодательно оформить реально существующие педагогические (образовательные) отношения, преобразовав их в правоотношения, закрепить определенные права и обязанности субъектов этих правоотношений; во-вторых, определить соответственно педагогические (образовательные) правонарушения, одним из отличительных признаков которых является причинение вреда посредством либо нарушения субъективных прав участников названных правоотношений, либо же путем создания препятствий исполнению этими субъектами возложенных на них юридических обязанностей. Образовательная правовая ответственность (далее ОПО) наступает за нарушение (в том числе неисполнение, ненадлежащее исполнение) педагогических юридических норм, регламентирующих педагогические отношения (правоотношения). Образовательная правовая ответственность проявляется в применении санкций определенного характера, обусловленных содержанием педагогических (образовательных) правоотношений. ОПО представляет собой результат обращения, проекции общеправового института ответственности на урегулированное соответствующими нормами права поведение субъектов названных правоотношений. ОПО устанавливает взаимосвязь между неправомерным, социально вредным - вредоносным деянием в связи с участием в педагогических правоотношениях? и своего рода эталонным, нормируемым законодательным, иным правовым актом.

ОПО как специфическое правоотношение характеризуется особыми признаками, во-первых, своими субъектами; во-вторых, содержанием, обусловливаемым самостоятельностью образовательных правоотношений; в-третьих, основаниями возникновения, вытекающими из особого ряда педагогических (образовательных) правоотношений; в-четвертых, санкциями, носящими специфический характер.

Наступление ОПО по общему основанию обусловливается: во-первых, нарушением прав граждан в области образования, прежде всего права на образование, и, во-вторых, неисполнением (ненадлежащим исполнением) своих обязанностей образовательной организацией, педагогическими работниками.

Одной из особенностей образовательных правоотношений является то, что они юридически оформляют, опосредуют педагогические нормы, которые, в свою очередь, выступают фактическими регуляторами предоставления, осуществления образования - обучения и (или) воспитания образовательной организацией и более конкретно-педагогическими работниками. Осуществление права личности на образование имеет две стороны - юридическую и фактическую: юридическая есть реализация своих прав и несение обязанностей обучающимся, а фактическая - это проведение образовательного процесса в определенных педагогических формах, на основании и в соответствии с педагогическими нормами. Иными словами, само общественное образовательное отношение возникает в целях осуществления, обеспечения потребности в обществе передачи и получения совокупности нематериальных, духовных благ, называемых образованием, а деятельность по реализации этой функции, направленная на достижение определенного образовательного результата, поведение его участников составляют содержание образовательного правоотношения [26, с 72].

Таким образом, юридическая сторона, отражаемая в педагогическом (образовательном) правоотношении, обусловливается именно педагогическими нормами и правилами (формы, порядок, режимы, приемы, методики обучения и воспитания). Педагогические (образовательные) правоотношения направлены, в конечном счете, на юридическое оформление, урегулирование реализации обучающимся предоставленного ему права на образование, определенного уровня и качества и, как правило, соответствующего требованиям государственного образовательного стандарта и иным обязательным требованиям. Как подчеркивает В.В. Спасская, образовательные правоотношения в качестве правового явления взаимосвязаны с естественным, неотъемлемым правом человека на образование. Наступление ОПО обусловливается нарушением данного права и входящих в его состав правомочий [26, с. 75].

Это право надо рассматривать, во-первых, как право на доступ к образованию определенного уровня; во-вторых, как право на участие в образовательном процессе, осуществляемом в надлежащей форме, по надлежащим методикам, надлежащими педагогическими работниками; в-третьих, как право на получение образования определенного уровня качества в соответствии с установленными требованиями; в-четвертых, как право на признание полученного образования.

ОПО непосредственно связана с осуществлением образовательного процесса, включая в том числе и процедуры (этапы) набора, приема в образовательные организации и выпуска, в частности итоговой (государственной) аттестации выпускников, к примеру проведение единого государственного экзамена. Ненадлежащее осуществление предписанных педагогическими нормами действий или их неисполнение приводит к определенным негативным, в частности для обучающегося, последствиям. Так, необоснованная отмена учебного занятия (урока, лекции, т.п.), предусмотренного учебным планом, графиком, расписанием, передача учебного материала не в полном объеме, преподавание ненадлежащего качества - все эти обстоятельства влекут ущемление права обучающегося на получение образования в объеме, предусмотренном установленными требованиями и соответствующего качества.

В высших учебных заведениях к таким ущемлениям следует отнести ограничение права студента высказывать свободно свое мнение, ограничение педагога на преподавание в соответствии с собственной методикой и содержанием (но в пределах учебной программы) т.п.

Одним из критериев законодательного установления ОПО является не только и не столько неправомерное поведение, связанное с нарушением установленной правовой нормы, сколько социальная вредоносность последствий этого нарушения, поведения, проявляющаяся в причинении вреда субъектам названных образовательных правоотношений посредством нарушения их прав и (или) исполнения (правонарушителем) собственных обязанностей [26, с. 117].

ОПО отличается от иных видов юридической ответственности следующими особенностями:

может устанавливаться лишь в образовательной сфере, более того, лишь в образовательном процессе, в ходе учебного взаимодействия обучающегося и педагога. Этим ОПО отличается от ответственности образовательного учреждения во взаимоотношениях с обучающимся, скажем, по поводу исполнения лицензионных требований и условий, которая носит административно-правовой характер;

ОПО является следствием и оформлением неисполнения педагогических норм. Несоблюдение, нарушение педагогической нормы признается правонарушением лишь в случаях, устанавливаемых, как правило, самим образовательным учреждением. Так, неисполнение учебного графика студентом может являться основанием для недопуска его к текущей аттестации, итоговой аттестации (несвоевременная подготовка выпускной квалификационной работы). Неудачное прохождение промежуточной аттестации - получение отрицательной оценки - является основанием для повторной ее сдачи (пересдачи зачета, экзамена, т.п.). В итоге невыполнение к сроку учебного графика служит основанием к исключению обучающегося из школы, отчислению его из вуза во многих образовательных организациях. Правовые, по своей сути, последствия нарушения такого рода педагогических норм устанавливаются в большинстве случаев самим образовательным учреждением, а основания ответственности, как правило, закрепляются в уставе и иных локальных актах образовательного учреждения. По нашему мнению, исключение обучающегося из образовательного учреждения является крайней мерой и может квалифицироваться как ограничение права (конституционного) гражданина на образование, что допускается лишь по основаниям и в целях, закрепленных в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Это означает, что основания исключения должны быть, во-первых, установлены исчерпывающим образом федеральным законом, а во-вторых, направлены на защиту конституционного строя, прав, интересов, здоровья других граждан [26, с. 124].

ОПО носит сугубо местный, локальный характер, не выходит за пределы ни самого образовательного учреждения, ни даже направления обучения (образования). Правонарушение имеет локальное значение. Так, ответственным представляется одно лицо перед другим (другими), например педагог признается ответственным перед конкретным обучающимся или обучающимися, в то же время обучающийся отвечает перед самим образовательным учреждением, так как именно с ним обучающийся вступает в образовательно-правовые отношения в связи с предоставлением ему образования. Педагог выступает от имени образовательного учреждения и в то же время он в силу закона, наделяясь определенной академической свободой в изложении учебного материала, оценке знаний, учений, навыков обучающегося, т.е. рядом установленных, хотя и в самой общей форме, образовательных (педагогических) полномочий, тем самым приобретает самостоятельность выступить от своего имени в образовательном процессе, в том числе предъявлять требования к обучающемуся. В целом локальный, местный характер ОПО проявляется в ограниченности характера установления норм, правил, требований, подлежащих исполнению и в ограниченности социальных правовых последствий от их несоблюдения, не носящих той или иной степени всеобщности.

ОПО устанавливается, как правило, правилами и нормами самого образовательного учреждения. Лишь в отдельных случаях подобные нормы педагогического характера закрепляются в нормативных правовых актах. В данном случае ОПО имеет ограниченный и фактически локальный характер, критерии признания нарушения установленной образовательным учреждением нормы правонарушением имеют весьма расплывчатое содержание и субъективны по существу.

Основания ОПО и соответствующие санкции устанавливают, как правило, сами образовательные учреждения. Подобный вывод вытекает из их полномочий, автономии в образовательной сфере, закрепляемых законодательством об образовании. Так, в соответствии с Федеральным законом "Об образовании" образовательная организация самостоятельна в выборе системы оценок, порядка и периодичности промежуточной аттестации; к ее компетенции относится осуществление текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся в соответствии с требованиями Закона об образовании и собственного устава. В то же время Типовым положением о высшем учебном заведении предусматривается, что итоговая аттестация выпускника вуза осуществляется после освоения образовательной программы в полном объеме. В случае если выпускник завершил освоение основной образовательной программы и не подтвердил соответствие подготовки требованиям государственного образовательного стандарта при прохождении итоговых аттестационных испытаний, он отчисляется из вуза и ему назначаются повторные аттестационные испытания (но не более двух раз) [26, с. 127].

Аналогично Положение о государственной (итоговой) аттестации выпускников общеобразовательных учреждений, утвержденное приказом федерального органа управления образованием, содержит правило, в соответствии с которым к итоговой аттестации допускаются обучающиеся, освоившие образовательные программы основного общего для IX класса или среднего (полного) общего образования для XI (XII) класса и имеющие положительные годовые отметки по всем предметам учебного плана общеобразовательного учреждения (для выпускников XI класса можно иметь одну неудовлетворительную годовую отметку по одному предмету с обязательной сдачей экзамена по нему). В данном случае можно говорить об ОПО в том смысле, что устанавливаются правовые последствия от неисполнения соответствующей нормы о полном освоении образовательной программы - это повторная аттестация. Повторная аттестация представляет собой особую санкцию - меру образовательно-правовой ответственности. Следует обратить внимание на то, что ответственность и санкция - повторная пересдача устанавливаются приказом федерального органа управления образованием, а не федеральным законом и даже не постановлением Правительства Российской Федерации [26, с. 135].

К основным группам нарушений в образовательном процессе образовательной организацией следует отнести: на этапе приема в образовательную организацию - ненадлежащее исполнение установленных правил поступления, набора, отбора, в том числе вследствие необоснованного отказа в приеме; ненадлежащее проведение конкурса при приеме в государственные и муниципальные общеобразовательные учреждения; на этапе собственно проведения образовательного процесса - несоблюдение установленного режима учебных занятий, в т.ч. расписания и графика; несоблюдение государственного образовательного стандарта; ненадлежащее качество учебных занятий, несоблюдение требований к форме учебных занятий [28, с. 35].

ОПО оказывает, по сути, опосредованное воздействие на регулирование общественных отношений, возникающих в ходе проведения образовательного процесса. Так, применительно к обучающемуся лишь в случае неполного, ненадлежащего освоения (исполнения) им учебного плана возникает нарушение установленной нормы (образовательной) и налагается санкция - повторная пересдача. В данном случае прохождение, пусть и в обязательном порядке, итоговой аттестации выпускником образовательного учреждения не является его обязанностью в отношении других лиц или органов. Это его право, право получить документ об образовании и соответствующей квалификации на основании результатов итоговой аттестации. В случае получения профессионального образования гражданин реализует, осуществляет предоставленное ему право на образование. Несоответствие поведения установленной норме о приобретении права на получение документа, т.е. права на признание определенного уровня (ценза) образования, влечет своего рода нарушение нормы без нарушения самого права обучающегося и выпускника [28, с. 42].

Образовательные нарушения становятся, по сути, правонарушениями лишь в тех случаях, когда они закрепляются в нормативных правовых актах, и при условии, что они приобретают свойство социальной вредоносности, нарушают права, охраняемые законом интересы других лиц, угрожают основам правопорядка, государственного управления, тем самым причиняют или могут причинить вред другим лицам, государству. Таким образом, не всякое нарушение установленных в сфере образования норм представляет собой потенциальное правонарушение.

Для квалификации социального поведения в области образования в качестве правонарушения следует руководствоваться такими критериями, как противоправность поведения, т.е. нарушение прав, охраняемых законом интересов других лиц, причинение вреда их жизни, здоровью, нравственности, имуществу, создание угрозы конституционному строю, безопасности государства, обороноспособности страны; социальная вредоносность поведения, т.е. поведение влечет серьезные негативные социальные последствия; степень вредоносности социальных последствий. Как показывает анализ образовательной деятельности, многие нарушения педагогических норм и соответственно правовых, закрепляющих их, не несут серьезных социальных последствий и в худшем случае оказывают неблагоприятное воздействие на поведение лишь участников педагогического взаимодействия - педагога, обучающегося, не затрагивая при этом конституционного права гражданина на образование и гарантий его осуществления, тем более что многие стороны образовательного процесса регулируются на уровне устава образовательного учреждения, правил его внутреннего распорядка, а также посредством обычно складывающегося поведения (так называемые "обычно предъявляемые требования").

К названным характеристикам ОПО следует добавить ее своего рода расплывчатость, нечеткость как в отношении установления оснований такого вида ответственности, так и применительно к определению и юридическому закреплению правовых критериев противоправного деяния или правонарушения, квалификации поведения в качестве правонарушения, а также к выявлению вредоносных социальных последствий такого поведения и применению санкций.

Как правило, большинство нарушений, допускаемых в образовательном процессе, в целом в образовательной деятельности не имеют серьезных социальных последствий.

ОПО следует отделять, прежде всего от административно-правовой и дисциплинарной ответственности. Хотя по своему содержанию ОПО и ее меры похожи на административно-правовое воздействие, однако по ряду признаков они отличаются от чисто административно-правовой ответственности и соответственно от ее санкций, которые предусмотрены Кодексом РФ об административных правонарушениях. В случае платного образования ОПО пересекается с гражданско-правовой ответственностью и санкции носят гражданско-правовой характер [26, с. 143].

Образовательно-правовые санкции (далее ОПС) как меры образовательно-правовой ответственности также обладают определенными особенностями и определенной правовой самостоятельностью, обусловливаемыми характером, содержанием педагогических (образовательных) правоотношений. Нельзя полностью согласиться с мнением В.М. Сырых, что такого рода санкции носят в основном воспитательный характер. Во-первых, следует разграничивать санкции, применяемые к правонарушителям - обучающимся, и санкции в отношении педагогических работников и самой образовательной организации. В последнем случае вряд ли можно говорить о воспитательном характере таких санкций в случае отстранения педагога от чтения лекций, замены его другим преподавателем и т.п.; во-вторых, меры ОПО носят правовосстановительный, защитный, применительно к обучающемуся, характер. В случае применения мер образовательно-правовой ответственности к обучающемуся они тоже будут носить характер своего рода обременения, несения дополнительной обязанности. В то же время вряд ли следует считать санкцией пересдачу обучающимся экзамена, зачета, так как прохождение промежуточной аттестации предусмотрено учебным планом, государственным образовательным стандартом и входит в прямую обязанность обучающегося; в-третьих, особенностью ОПО является, по общему правилу, недопущение замены соответствующей санкции санкцией имущественного характера [26, с 149]. Набор ОПС обусловлен, во-первых, особенностями собственно образовательного процесса; во-вторых, образовательным уровнем образовательной программы (общеобразовательная, начального, среднего, высшего профессионального образования, т.п.); в-третьих, направленностью, спецификой самих образовательных программ. К таким санкциям можно отнести уже названное повторное прохождение итоговой аттестации.

В то же время образовательными учреждениями практически не предусматриваются ОПС в отношении педагогических работников, скажем, по основаниям отклонения от учебных программ, ГОС, низкого качества преподавания. Признание самостоятельности педагогических (образовательных) правоотношений, их автономного характера как элемента механизма правового регулирования общественных отношений в сфере образования позволяет сделать достаточно обоснованный вывод и о самостоятельном характере образовательно-правовой ответственности и соответственно образовательно-правовых санкций. Впервые такое предположение высказал В.М. Сырых [28, с. 49]. В то же время ни ОПО, ни ОПС не получили своего надлежащего юридического оформления ни в законодательстве РФ об образовании, ни в локальных актах образовательных организаций. Более того, фактически вне правового закрепления остаются нарушения образовательных прав обучающихся со стороны педагогических работников, самой образовательной организации. Отчасти это может быть объяснено своего рода двойственным характером ОПО: с одной стороны, будучи закрепляемой в нормативном правовом акте, она приобретает общеобязательную силу и распространяется на всех субъектов, названных в соответствующем правовом документе, а с другой стороны, в случаях и порядке, предусмотренных законом, может устанавливаться и самим образовательным учреждением. В этом случае она носит своего рода квазиправовой, т.е. не в прямом смысле правовой, характер, так как, во-первых, имеет ограниченную силу и распространение - только в пределах установившего ее образовательного учреждения; во-вторых, влечет определенные последствия, которые с трудом можно назвать правовыми. Практическое применение подобной ответственности и санкций в случае их введения потребует закрепления довольно четких и жестких критериев квалификации соответствующего поведения как неправомерного, их правового закрепления, а также последующего оценивания такой ситуации в правоприменительной практике на основе введенных признаков, критериев, что может вызвать достаточно серьезные трудности.

3.2 Установление ответственности за нарушение законодательства в области образования

В настоящее время в связи с процессом дальнейшей модернизации российского образования все большую актуальность приобретает вопрос об ответственности участников образовательной деятельности. Нижеприведенные выдержки из статьи двух работников Рособрнадзора раскрывают проблематику правового регулирования вопросов ответственности участников образовательной деятельности.

Установление юридической ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации в области образования является необходимым условием его эффективного применения, а также реализации и защиты прав граждан и организаций в рассматриваемой сфере. При этом вопрос о юридической ответственности в области образования является недостаточно регламентированным в законодательстве. Так, в Законе РФ "Об образовании" закреплены главным образом права и обязанности участников образовательного процесса. Нормы Закона об образовании, определяющие ответственность за нарушения права на образование, а также за иные нарушения законодательства Российской Федерации в рассматриваемой сфере, имеют, как правило, отсылочный характер [28, с. 55].

Аналогичным образом выглядит ситуация с определением юридической ответственности отдельных участников образовательного процесса. Так, в п. 3 ст. 32 Закона "Об образовании" установлено, что образовательное учреждение несет в установленном законодательством Российской Федерации порядке ответственность за:

- невыполнение функций, отнесенных к его компетенции;

- реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса; качество образования своих выпускников;

- жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения во время образовательного процесса;

- нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения;

- иные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации [3].

Однако возможные санкции за нарушение образовательным учреждением вышеперечисленных обязанностей, до 2009 года, ни в законодательстве об образовании, ни в законодательных актах иных отраслей законодательства не были установлены, равно как не были предусмотрены меры воздействия на лиц, допускающих нарушения прав граждан в области образования, позволяющие устранить нарушение и восстановить нарушенное право.

В настоящее время основным способом восстановления нарушенных прав и устранения нарушений законодательства Российской Федерации в области образования является обращение в суд за защитой своих прав. Нередки случаи обращения в суд по поводу нарушения прав педагогических работников. Суды всегда поддерживали право педагогических работников на получение денежной компенсации за книгоиздательскую продукцию (в соотвентствии с пунктом 8 статьи 55 ФЗ "Об образовании" от 10.07.1992 N 3266-1), а также право на коммунальные льготы, предусмотренные для педагогических работников, проживающих в сельской местности и поселках городского типа (в соответствии с пунктом 5 статьи 55 ФЗ "Об образовании" от 10.07.1992 N 3266-1).

Складывающаяся судебная практика в целом положительно влияет на развитие отношений в сфере образования и реализацию прав участников образовательного процесса, но обращение в суд и судебное разбирательство представляет собой достаточно длительную процедуру и требует тщательной подготовки, что создает определенные трудности для человека, права которого были нарушены. Представляется, что более активную роль в обеспечении соблюдения законодательства об образовании должны играть органы государственной власти, наделенные полномочиями по осуществлению надзора и контроля в сфере образования.

Практика контрольно-надзорной деятельности уполномоченных федеральных и региональных государственных органов показывает, что в деятельности образовательных учреждений достаточно часто имеют место серьезные нарушения законодательства об образовании, которые не могут быть устранены имеющимися правовыми средствами либо за которые не установлен определенный вид ответственности.

Меры по устранению правонарушений, принимаемые уполномоченными государственными органами посредством направления обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в области образования или изъятия лицензии на правоведения образовательной деятельности, не могут в полной мере способствовать восстановлению нарушенного права и обеспечению соблюдения законодательства в рассматриваемой сфере.

В этом отношении закрепление юридической ответственности и установление мер ответственности за конкретные нарушения законодательства в сфере образования, а также предоставление уполномоченным органам исполнительной власти права их применения окажет положительное влияние на обеспечение реализации прав граждан в сфере образования и соблюдение законодательства в этой области [28, с. 67].

Как свидетельствует анализ правоприменительной практики, актуальным является вопрос об установлении административной ответственности за нарушения образовательными организациями и их должностными лицами прав граждан в сфере образования. Анализ законодательства об административных правонарушениях показал, что в нем уже содержатся правовые нормы, устанавливающие ответственность за правонарушения, характерные также и для сферы образования. В их числе представляется целесообразным выделить следующие:

-отказ в предоставлении гражданину информации (в соответствии со статьей 5.39 Кодекса об административных правонарушениях РФ). Эта статья направлена на обеспечение реализации конституционного права граждан на информацию, затрагивающую их права и свободы. Предусмотренное данной статьей правонарушение допускается как при принятии граждан в образовательные учреждения, так и в процессе обучения, и выражается в непредоставлении гражданам информации об образовательном учреждении, об образовательном процессе, о наличии у образовательного учреждения лицензии на право ведения образовательной деятельности и свидетельства о государственной аккредитации и т.д.; [7]

-нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) (в соответствии со статьей 13.11 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации), разглашение информации с ограниченным доступом (в соответствии со статьей 13.14 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации). Законодательством установлены требования к порядку сбора, хранения, использования и распространения персональных данных граждан, в основе которых лежит конституционное право граждан на неприкосновенность частной жизни. Нарушение указанных требований возможно и в сфере образования, как при осуществлении сбора информации об обучающихся, их родителях (законных представителях), так и последующих действиях, совершаемых с этой информацией, и выражается, как правило, в передаче информации об обучающихся и (или) их родителях третьим лицам без согласия заинтересованных лиц; [7]

-нарушение порядка изготовления, использования, хранения или уничтожения бланков, печатей либо иных носителей изображения Государственного герба Российской Федерации (в соответствии со статьей 19.11 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации), подделка документов, штампов, печатей или бланков, их использование, передача либо сбыт (в соответствии со статьей 19.23 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации). Вид правонарушений, предусмотренных указанными статьями КоАП РФ, является одним из наиболее распространенных в сфере образования. При проведении разного рода проверок как государственными органами, выполняющими полномочия по контролю и надзору в сфере образования, так и правоохранительными органами постоянно выявляются факты изготовления и распространения поддельных документов об образовании (квалификации), факты подделки иных документов, связанных с организацией образовательной деятельности и ведением образовательного процесса (например, лицензий на право ведения образовательной деятельности, свидетельства о государственной аккредитации, а также приложений к ним). Кроме того, на практике встречаются случаи использования гражданами поддельных документов об образовании или квалификации; [7]

-осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии) (в соответствии со статьей 19.20 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации). В соответствии с Законом РФ "Об образовании" образовательное учреждение приобретает право на ведение образовательной деятельности с момента получения им соответствующей лицензии (в соответствии со статьей 33 Федерального Закона "Об образовании" (в ред. ФЗ от 10.11.2009 N 260-ФЗ).

Кроме того, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации содержит ряд статей, предусматривающих административную ответственность за невыполнение обязательных требований должностных лиц органов, осуществляющих государственный контроль и надзор. Так, предусмотрена административная ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (в соответствии со статьей 19.4 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации), невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) (в соответствии со статьей 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации), непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (в соответствии со статьей 19.6 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации), непредставление сведений (информации) (в соответствии со статьей 19.7 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации). Данные нормы Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации позволяют привлечь к ответственности виновных лиц и организации за воспрепятствование законной деятельности государственных органов и должностных лиц при осуществлении ими полномочий по контролю и надзору в сфере образования, невыполнение обязательных для исполнения требований и предписаний об устранении нарушений[26, с. 231].