Вопросы реализации права государственной собственнос-ти определены в статьях 113,124-125,214 ГК РФ. В них названы объекты государственной собственности, в число ко-торых входят и государственная казна Российской Федера-ции и её субъектов; особенности государства как собствен-ника, осуществляющего свои правомочия через уполномочен-ные государственные органы; специфика унитарных предпри-ятий, не наделённых правом собственника на имущество, не распоряжающихся им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и др. Юридические лица. Учебно-практическое пособие. М.Ю. Тихомиров. 2003г. ст.387-390.

Указанные основополагающие нормы были конкретизированы в целом ряде федеральных законов «О естественных монополиях», «О федеральном железнодорож-ном транспорте», «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципаль-ного имущества Российской Феде-рации», «О государственной реги-страции прав на недвижимое иму-щество и сделок с ним», «О мерах по защите экономических интере-сов при осуществлении внешней торговли товарами», в Воздушном кодексе и др.

Одновременно появлялись много-численные указы Президента Рос-сийской Федерации по проблеме госсобственности, которые решали вопросы акционирования, порядка участия представителей государства в правлениях акционерных обществ, организации управления. К тому же и в субъектах федерации в консти-туциях и уставах по-разному опре-деляются объекты госсобственности и режимы её использования. Уставы унитарных предприятий/ М.Ю.Тихомиров.- М.:2003., ст.14.

Противоречивость и пробелы в регулировании режима госсобствен-ности снижают её потенциал. А ведь имение, единый собственник в лице . государства должен обеспечивать эффективность управления ею в масштабе страны. В заявлении «Об основных направлениях соци-ально-экономического развития Рос-сийской Федерации» от 2 сентября 1998 года содержатся предложения о принятии федеральных законов «О государственной собственности в экономике», «О казенных (уни-тарных) предприятиях», «О госу-дарственных компаниях (госхолдингах)», «Об управлении государ-ственными долями акционерных предприятий». Правительство уже подготовило проект федерального закона о государственных и муни-ципальных землях. Тогда появятся рациональные режимы использова-ния госсобственности. Ахмедуев А. Механизм хозяйствования государственных и муниципальных предприятий./ Экономист №10 ,1999г., ст.34.

Наиболее актуальным сегодня является вопрос о круге объек-тов госсобственности и её со-держании.

Это объясняется двумя причина-ми. Во-первых, «лавиной приватизации», которая «размыла» госу-дарственный сектор. И далеко не всегда собственность эффективно используется. Например, в акте проверки Счетной палаты РАО «ЕЭС России» отмечается, что при-ватизация государственных функ-ций управления электроэнергети-ческим комплексом не оправдала себя. Ослаблена экономическая не-зависимость страны. Нужны такие меры, как обеспечение устойчивос-ти госсобственности, укрепление её связей с мелким и средним бизне-сом и т. п.

Во-вторых, требуется упорядо-чить разграничение объектов госу-дарственной собственности между федеральным уровнем и уровнем субъектов федерации. Началось всё в декабре 1991 года с известного постановления Верховного Совета Российской Федерации «О разгра-ничении государственной собствен-ности Российской Федерации...». Положение об определении необъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента Рос-сийской Федерации 18 марта 1992 года, выполнило свою позитив-ную роль. В Гражданском кодексе содержится ряд статей о продаже предприятий (ст. 559-566). По до-говору продажи продавец обязует-ся передать в собственность поку-пателя предприятие в целом как имущественный комплекс. Договор подлежит государственной регистра-ции, а порядок её определён соот-ветствующим законом.Юридические лица. Учебно-практическое пособие. М.Ю. Тихомиров. 2003г ., ст.354.

На практике же довольно часто федеральное правительство прини-мает решения о передаче тех или иных государственных предприятий и учреждений органам субъектов фе-дерации. Но здесь не меняется соб-ственник - государство, и поэтому изменение отношений собственнос-ти происходит с помощью админис-тративно-правового акта. В случа-ях же передачи объектов госсобственности муниципальным образо-ваниям согласно статье 295 ГК РФ предприятиям разрешается переда-вать их или продавать. Тут смена собственника очевидна.

Заметим, что круг объектов фе-деральной госсобственности опреде-лён Конституцией Российской Фе-дерации, а объектов госсобственно-сти регионов - в их конституциях и уставах, правда, иногда чрезмер-но широко. И все же подвижность объектов возможна, что наблюдает-ся в ходе приватизации. Нельзя ис-ключать и обратный процесс, поэто-му оправдана подготовка федераль-ного закона о национализации. Бабиков М.М. Правовые проблемы реализации государственной собственности. Иваново.1996г., ст.89.

В субъектах федерации по-разно-му определяется состав и перечень объектов государственной собствен-ности - в соответствующих зако-нах, постановлениях или конкрет-ных решениях. Например, в Санкт-Петербурге 28 июня 1995 года За-конодательным Собранием было принято постановление «О разгра-ничении государственной собствен-ности в Санкт-Петербурге», а спус-тя два года, 1 октября 1997 года, утвержден предложенный Комите-том по управлению городским иму-ществом перечень объектов феде-ральной собственности, передавае-мых в государственную собствен-ность города

Требуется эффективное использование государственной собственности.

Так, в постановлении Правитель-ства Российской Федерации от 30 июня 1998 года «О мерах но обеспечению поступления в феде-ральный бюджет доходов от исполь-зовании федерального имуществе» установлено: заключение Договоров аренды объектов недвижимого иму-щества, находящегося в федераль-ной собственности, осуществляется, как правило, на конкурсной осно-ве. Определен порядок внесения арендных платежей. Финансирова-ние расходов, связанных с деятель-ностью по управлению находящи-мися в федеральной собственности акциями, осуществляется Минфи-ном России по фактическим затра-там на эти цели в размере не более 10% поступивших в федеральный бюджет дивидендов по этим акци-ям. Федеральным органам поруче-но строже выявлять факты право-нарушений со стороны Лиц, выпол-няющих управленческие функции в коммерческих или иных органи-зациях.

Многое делается и в регионах, хотя и не без трудностей.

Например, в Законе «О государ-ственной собственности Калининг-радской области», принятом Кали-нинградской областной Думой 18 мая 1995 года, определены пол-номочия областной Думы (ст. 8), администрации (ст. 9), Комитета но управлению имуществом области (ст. 11), Фонда имущества области (ст. 12).

Более полно и детально эти воп-росы регулируются в Законе Воро-нежской области от 20 февраля 1997 года «Об управлении государ-ственной собственностью Воронеж-ской области». Там есть статьи о казне области, о создании и управлении государственными унитарны-ми предприятиями области, об уп-равлении долями хозяйственных 'товариществ и обществ, находящих-ся в областной собственности, об управлении переданными в ведение области объектами федеральной или муниципальной собственности.

Интересный опыт организации комплексного управления госсоб-ственностью накоплен в Нижегород-ской области. В изданном образование федераль-ных органов по регулированию ес-тественных монополий. Эти органы ведут реестр субъектов естественных монополий, применяют такие мето-ды, как ценовое регулирование, оп-ределение круга потребителей, под-лежащих обязательному обслужива-нию, и минимального уровня их обеспечения, контроль за соблюде-нием нормативных требований. На практике же допускается либо чрезмерная концентрация этих фун-кций в той или иной сфере, либо их распыление.

Нужна и более строгая коорди-нация работы. Сейчас курсы разви-тия аналити-ческом труде «Организационно-пра-вовые основы управления собствен-ностью в Нижегородской области: региональный опыт» дано обосно-вание способам управления недви-жимостью, государственными пред-приятиями и учреждениями, доля-ми и пакетами акций, находящимися в собственности субъекта Россий-ской Федерации, имущественными комплексами. Сделан акцент на мо-делях стимулирования региональ-ной промышленности, целенаправ-ленного регулирования рынка не-движимости и фондового рынка, ин-вестиций. Расчеты и обоснования, локальные акты, рекомендации -вот что подкупает у нижегородцев. Было бы неверным при разгра-ничении функций госорганов «рас-щеплять» управление госсобствен-ностью в целом. Взаимодействие ор-ганов разных уровней весьма же-лательно. И не случайно в поста-новлении Совета Федерации при-знано целесообразным участие го-сударственных органов субъектов Федерации в подготовке и принятии решений о реформировании и реструктуризации предприятий с федеральной долей собственности, об их приватизации, о передаче в залог или аренду акций или иму-щества этих предприятий. Оно по-лезно и в процессе принятия мер но повышению ответственности юридических и физических лиц за неэффективное управление госу-дарственными предприятиями.

Кроме того, следует улучшить управление внутри государственных предприятий и организаций. Сейчас оно явно ниже по уровню корпоративного управления. Между тем, требуется специальная подготовка управляющих, введение правил решений, информационной деятельности и т. п.Уставы унитарных предприятий/ М.Ю.Тихомиров.- М.:2003., ст.15.

Государственная собственность в производственной сфере используется преимущественно как капитал предприятий различных типов. Использо-вала ее имеет ряд принципиальных отличий по сравнению с частной и коллективной собственностью. Так, в качестве учредителей государствен-ных предприятий, как отмечалось, выступают не непосредственно собст-венники - народы РФ, субъекты в РФ и муниципальные образования, а соответствующие органы власти. Частный и коллективный собственники могут выполнять роль субъекта собственности, учредителя предприятия, субъекта хозяйствования - предпринимательской деятельности. Государст-венные и муниципальные органы власти выступают учредителями госу-дарственных и муниципальных предприятий, но субъектами предпринима-тельcкой деятельности с их правами и ответственностью быть не могут.

Во-первых, государственные и муниципальные органы при всем жела-нии не могут выполнять функции предпринимателя.

Во-вторых, нельзя доверять управление и принятие хозяйственных решении органам, которые не несут экономическую ответственность за по-следствия своих управленческих действий и за деятельность предприятий. Они - властные организации. Их работники, имея статус государственных служащих, несут должностную ответственность.

В-третьих, допуск к хозяйственной деятельности любых органов власти деформирует рыночный механизм, нарушает равноправие субъектов рынка. Государственные и муниципальные органы, будучи предпринимателя-ми - хозяйствующими субъектами, могут использовать в своих интересах не только предпринимательские функции, но и властные полномочия, что чревато не только злоупотреблениями, но и ущемлением интересов других негосударственных предприятий. Данные органы обязаны передать функ-ции предпринимателя физическому лицу, группе физических лиц, трудово-му коллективу, юридическому лицу и т.д. В связи с этим возникает вопрос, требующий юридического и экономического решения, а именно, как найти для каждого государственного и муниципального предприятия субъекта предпринимательской деятельности и закрепить его соответствующим правовым документом. Котелевская И.В., Тихомиров Ю.А. Государственная собственность: юридические режимы и управление / Право и экономика №10 , 1998г., ст.67.

Возможности для решения такой задачи на основе действующего зако-нодательства ограничены. Гражданский кодекс предусматривает передачу имущества государственного или муниципального унитарного предпри-ятия только самому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Следовательно, все другие формы использова-ния имущества и типы государственных и муниципальных предприятий становятся незаконными. Это противоречит не только мировой, но и оте-чественной практике. Так. на 1 июля 1995 г. на аренде находилось 15655 государственных предприятий, в том числе на аренде с выкупом - 12566. Бабиков М.М. Правовые проблемы реализации государственной собственности. Иваново.1996г., ст.77.

Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. "О доверительной собст-венности (трасте)" была введена в хозяйственную практику передача соб-ственником имущества и имущественных прав доверительному собствен-нику. Развитие рынка возродит лизинг и сдачу имущества предприятии, земли и природных ресурсов в аренду и концессию, что объективно необ-ходимо для эффективного использования государственной собственности.

Поэтому целесообразно создавать предприятия различных организа-ционно-правовых форм, существенно отличающихся по условиям исполь-зования государственной собственности. Из предприятий, основанных на производительном использовании последней, выделим следующие:

государственное унитарное предприятие, имущество которого находится в собственности Российской Федерации или субъекта РФ и передает-ся ему в оперативное управление (казенное предприятие);

государственное или муниципальное унитарное предприятие, имуще-ство которого является собственностью Российской Федерации, субъекта РФ пли муниципального образования и передается ему в хозяйственное ведение, физическому или юридическому лицу в доверительную собствен-ность (грает), частому предпринимателю - физическому или юридическо-му лицу, трудовому коллективу, группе физических лиц в аренду. Гражданское право. Учебник / Под ред. А.П.Сергеева и Ю.К.Толстого. Ч.2.М.,1997. ст.663.

Могут быть и другие типы предприятий и их объединений, например. смешанные с общественным и частным (в том числе иностранным) капиталом, концессионные, холдинги и т.д.:

Государственные органы в интересах удовлетворения потребностей страны в производстве отдельных видов уникальной продукции вынужде-ны использовать государственную собственность для создания предприятий, имущество которых передается им же в оперативное управление. Такие предприятия реально выполняют в основном государственные заказы на продукцию или услуги особой важности. Здесь экономической формой реализации государственной собственности является непосредственное удов-летворение общественной потребности в продукции (услугах).

На таком предприятии имущество используется и воспроизводится как государственная собственность (Российской Федерации, субъекта РФ). Соот-ветственно произведенная продукция и полученные доходы являются государственной собственностью. Отсюда вытекает, что государственные орга-ны несут субсидиарную экономическую ответственность за обязательства и деятельность казенного предприятия. Ущерб, нанесенный им своим партнерам, как и другие не покрытые доходами затраты, возмещаются из бюджетов соответствующих уровней, следовательно, из общественных средств (по существу, из средств налогоплательщиков). Таким образом, в форме государственного казенного предприятия государственная собствен-ность производительно функционирует на своей собственной основе. Бабиков М.М. Правовые проблемы реализации государственной собственности. Иваново.1996г. ст.89.

Необходимо в кратчайшие сроки принять Закон о государственном ка-зенном предприятии и предусмотреть в нем возможность его создания и функционирования не только на основе федеральной собственности, но и собственности субъектов РФ. У последних могут возникнуть потребности в продукции (услугах) особой важности, удовлетворение которых возмож-но только путем формирования своих казенных предприятий.

Вместе с тем целесообразно выделить из действующих государствен-ных предприятий казенные заводы и определить их статус, режим хозяйст-вования, методы и органы управления и т.д. Это необходимо сделать без-отлагательно в связи с приватизацией и развертыванием процесса бан-кротства нерентабельных и несостоятельных производств.

Имущество государственного унитарного предприятия (кроме казен-ного) может использоваться путем передачи в хозяйственное ведение, в грает или в аренду. Государственная собственность не отчуждается, но вместе с тем хозяйствующему субъекту передаются все имущественные права. Причем к праву хозяйственного ведения, доверительной собственности, аренды принимаются правила о праве собственности (владения, пользова-ния и распоряжения). Здесь производительно функционирующий общест-венный капитал распадается на капитал-собственность и капитал-функ-цию. Собственность на капитал сохраняется за РФ. муниципальными об-разованиями и вместе с тем все имущественные права владения, пользова-ния и распоряжения передаются хозяйствующему субъекту. Однако каждая из названных форм использования имущества государственных унитарных предприятий имеет свои особенности, которые обусловливают различия их взаимоотношений с представителями собственника - государственными органами, органами местного самоуправления, а также механизма их функционирования. Ахмедуев А. Механизм хозяйствования государственных и муниципальных предприятий./ Экономист №10 ,1999г.

Экономическое понятие и правовая норма хозяйственного ведения впервые были введены в 1990 г. в Законе о собственности в РСФСР. Но в нем не были решены до конца многие важные в юридическом и экономи-ческом отношении вопросы.

Гражданский кодекс также не внес ясность в содержание понятия "хозяйственное ведение", а отдельные его положения противоречивы. Пре-жде всего не ясно, меняется ли (и если меняется, то как) статус предприятия при передаче имущества в хозяйственное ведение, кто становится субъек-том предпринимательства с его правами и ответственностью. Предприятие с определенными ограничениями владеет, пользуется и распоряжается имуществом, переданным ему в хозяйственное ведение (ст. 294 ГК), отвеча-ет по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, не не-сет ответственности по обязательствам собственника имущества (ст. 113.5). Вместе с тем собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия (ст. 113). Это означает полное обособление предприятия и его хозяйственной деятельности от государства. Виртянский В. Правовое положение государственных и муниципальных предприятий / Журнал российского права №10-11, 1998г.,ст.32.

Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем при-надлежащим ему имуществом (ст. 113.5), однако не вправе распоряжаться недвижимым имуществом (продавать, отдавать в залог, в аренду и т.д.) без согласия собственника (ст. 295.2). Противоречивость этих положений оче-видна. При этом ни обязательств государства перед предприятием, ни обя-зательств предприятия перед государством Гражданский кодекс не опреде-ляет. Собственник имеет право на получение части прибыли от использо-вания имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия (ст. 295.1). Но не ясно: на каком основании, в какой форме, какую часть прибыли и что делать, если ее (прибыли) нет; собственник имеет право на часть прибыли, а обязано ли предприятие отдавать ее собственнику и, на-конец, может ли последний отказаться от своего права на нее. Это прин-ципиальные вопросы, а ответа на них нет. Гражданское право. Учебник / Под ред. Е.А.Суханова.Т.2. М.,2000. ст.312.

Не решен также актуальный вопрос о развитии предприятий. Поддер-жание конкурентоспособности государственных и муниципальных уни-тарных предприятий, особенно действующих, требует значительных капи-тальных вложений, которыми они не располагают. Передав им устаревшее имущество в хозяйственное ведение, государство и муниципальные органы не берут на себя никаких обязательств.

В то же время продукция и доходы от использования имущества посту-пают в хозяйственное ведение предприятия (ст. 299.2 ГК), а не в его собст-венность. Продукция, доходы и прибыль - результат производительности ("продуктивности") всех факторов производства, а не только использова-ния имущества. Поэтому такая законодательная норма не только спорна. но и ослабляет стимулы эффективности производства.

Государственная собственность - сложное комплексное и многоотраслевое хозяйство. Необходима четкая организация управления ею, когда бы разграничение функций разных органов способствовало согласованному решению общих задач. На федеральном уровне управление государственной собственностью осуществляется рядом государственных органов. Правительство согласно Конституции и Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1998 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» обязано управлять федеральной собственностью. Пока это делается не столько планомерно, сколько «выборочно», «по ситуациям». К тому же немало вопросов решается с помощью президентских указов, хотя в этом и нет необходимости. Главное же состоит в определении такого курса государственной политики, который позволит не только сохранять, но и приумножать государственную собственность. Качество управления в этом секторе экономики должно быть очень высоким. Котелевская И.В., Тихомиров Ю.А. Государственная собственность: юридические режимы и управление / Право и экономика №10 , 1998г., ст.76.

2. Виды государственных унитарных предприятий

Право собственности предполагает несение собственником бре-мени содержания своего имущества. Сегодня это правило закрепле-но в ст. 210 ГК РФ. С давних пор люди изобретают способы, чтобы снизить тяжесть указанного бремени, либо же полностью избавиться от него. Ряд правовых институтов служат этой цели, устанавливая механизмы управления имуществом, не принадлежащим на праве собственности управляющему им лицу. К таковым следует отнести и право оперативного управления, и право хозяйственного веде-ния Гражданское право / Под ред. Е. Суханова. Т. 1. М., 1998. М., ст.11..

Таким образом, движущей силой, способствовавшей появлению исследуемых институтов, явилась начавшая приобретать попу-лярность в первой половине XX в. «доктрина права собственности с отделившимся управлением» Жанайдаров И. У. Осуществление права государственной собственности юридиче-ским лицом. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Алматы, 1994. ст. 7.. В этой связи необходимо согласить-ся с А. В. Коноваловым в том, что «смысл закрепления собственни-ком определенного имущественного комплекса за субъектом огра-ниченного вещного права заключается в желании собственника пе-реложить все хлопоты по введению имущества в экономический оборот на другого субъекта» Коновалов А. В. Владение и владельческая защита в гражданском праве. СПб., 2001.,ст. 58.. При создании российскими цивили-стами конструкции оперативного управления, прямо или подспудно присутствуя, данная концепция явилась средством избавления госу-дарства, бывшего собственником основных имуществ в стране, от необходимости непосредственно, от своего имени осуществлять права собственника. Такое положение повлекло бы как серьезные правовые проблемы (невозможность гражданского оборота при на-личии одного субъекта права), так и чрезвычайное увеличение из-держек по управлению и другие неблагоприятные экономические последствия.

Именно изложенная выше доктрина стала отправной точкой рас-смотрения права оперативного управления, а позднее и права (полно-го) хозяйственного ведения одним из основных (если не единствен-ным) способов осуществления права государственной собственно-сти Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. Л.; М., 1948. ст.349-353..

Считалось, что публичный собственник именно через данные институты должен организовывать управление вверенными ему наро-дом богатствами. Выступление в гражданском обороте государства как такового, как казны носило исключительный характер183. Рефор-мы рубежа 80-90-х годов дали возможность использовать эти право-вые институты для управления не только публичным имуществом, но и имуществом частных собственников, в том числе граждан. Стали появляться предприятия общественных организаций, индивидуаль-ные частные предприятия. Каждый получил возможность создать собственное учреждение. В тот же период в гражданском обороте на-равне с другими его участниками активно стала выступать казна пуб-личных образований, т. е. само государство как таковое. Таким обра-зом, следует признать, что с начала 90-х годов центр тяжести в сущ-ности как права (полного) хозяйственного ведения, так и права опера-тивного управления переместился с реализации (осуществления) прав собственности конкретного (а именно государственного), собствен-ника на в значительной степени универсальный механизм управления чужим имуществом, кому бы оно не принадлежало.

Отличительным признаком права хозяйственного ведения и права оперативного управления является то, что они могут возник-нуть на основании односторонних действий субъекта «вышестояще-го» вещного права (вещное право учредителя). Так, по общему правилу, субъект права оперативного управления или права хозяйст-венного ведения может быть создан и собственником имущества, и другим субъектом права хозяйственного ведения или оперативного управления. Последний в этом случае может быть назван обладате-лем вышестоящего, материнского вещного права, так как именно его волей предопределяется факт и условия существования созда-ваемого им унитарного предприятия или учреждения.

Для права хозяйственного ведения и права оперативного управ-ления как вещных прав обособления собственного имущества ука-занные односторонние действия -- единственное основание их воз-никновения. Унитарное предприятие на праве хозяйственного веде-ния в соответствии с п. 1 ст. 114 ГК «создается по решению уполно-моченного на то государственного органа или органа местного са-моуправления». Казенные предприятия создаются «по решению Правительства РФ» (п. 1 ст. 115 ГК)229. В этом проявляется существен-ная и отличительная особенность права хозяйственного ведения и права оперативного управления как ограниченных вещных прав. Они не столько обременяют собственника имущества, сколько дают ему возможность через управление его имуществом достичь обще-ственно полезных целей. Свойство данных прав решать задачи, по-ставленные собственником, проявляется также в свободе собственника ликвидировать субъекта права хозяйственного ведения или права оперативного управления по своему усмотрению и тем восстановить первоначальный объем своих прав на принадлежащее ему имущество, вернуть имущество в казну. Иоффе О. С. Цивилистическая доктрина промышленного капитализма // Избранные труды по гражданскому праву. М., 2000., ст. 94

Обеспечение стабильного, долговременного исполнения уни-тарными предприятиями и учреждениями функций, возложенных собственником, достигается посредством следующего кардиналь-ного отличия права хозяйственного ведения и права оперативного управления от других вещных прав. Они предоставляют для своих субъектов, как право собственности для собственника, максималь-но возможный для данного субъекта объем правомочий на кон-кретный объект права. Возможность быть носителем указанных прав, как и права собственности, является в соответствии с п. 1 ст. 48 ГК РФ неотъемлемым элементом правосубъектности юриди-ческого лица. Следует признать, что фактически (с экономической точки зрения) хозяйственное ведение и оперативное управление -- это собственность соответствующих лиц, так как данные институ-ты есть вещные права на собственное имущество организации. Юридические лица. Учебно-практическое пособие. М.Ю. Тихомиров. 2003г. ст.389-394.

Право хозяйственного ведения и право оперативного управления -- особый вид ограниченных вещных прав. Они служат основой деятельности государственных и муниципальных унитар-ных предприятий и учреждений так же, как право собственности является основой деятельности других юридических лиц, а также всех физических лиц. Если собственник ограничен в своих правомо-чиях лишь законом, то субъекты права хозяйственного ведения и права оперативного управления в своих правах на имущество огра-ничены еще в той или иной степени еще и самим собственником. Субъект права хозяйственного ведения ограничен: предметом и це-лями своей деятельности, определяемыми собственником в уставе (п. 1 ст. 295 ГК); согласием собственника на распоряжение недви-жимым и некоторым иным имуществом (п. 2 ст. 295 ГК). Субъект оперативного управления ограничен: предметом и целями своей деятельности; непосредственными и обязательными заданиями соб-ственника; назначением имущества, определяемым в первую оче-редь целями организации; еще более узким, по общему правилу, объемом правомочий в отношении принадлежащего ему имущества, чем субъект права хозяйственного ведения (ст. 297, 298 ГК). Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и оперативного и оперативного управления.- СПб.:Издательство «Юридический центр Пресс», 2002.- ст.135.

Учредителем унитарного предприятия может выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Уставы унитарных предприятий/ М.Ю.Тихомиров.- М.:2003., с.23.

Решение об учреждении федерального государственного предприятия принимается Правительством Российской Федера-ции или федеральными органами исполнительной власти в соотве-тствии с актами, определяющими компетенцию таких органов.

Решение об учреждении государственного предприятия субъ-екта Российской Федерации или муниципального предприятия принимается уполномоченным органом государственной власти Субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправ-ления в соответствии с актами, определяющими компетенцию та-ких органов. Комментарии к Федеральному закону от 14 ноября 2002 г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». - М., «ТД ЭЛИТ-2000», 2003 г., ст.83.

Государственное или муниципальное предприятие может быть создано в случае:

необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

необходимости осуществления деятельности, предусмотрен-ной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федера-ции и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной. Уставы унитарных предприятий/ М.Ю.Тихомиров.- М.:2003., с.23.

Государственное или муниципальное предприятие распоря-жается движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хо-зяйственного ведения, самостоятельно, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом, другими феде-ральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Государственное или муниципальное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согла-сия собственника имущества государственного или муниципально-го предприятия.

Движимым и недвижимым имуществом государственное или муниципальное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные государственным или муниципальным предп-риятием с нарушением этого требования, являются ничтожными.

Государственное или муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предос-тавлением займов, поручительств, получением банковских гаран-тий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества.

Уставом государственного или муниципального предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, со-вершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.Уставы унитарных предприятий/ М.Ю.Тихомиров.- М.:2003.. ст.22.

Статьей 1 8 Закона об унитарных предприятиях установлены огра-ничения по распоряжению имуществом государственного или муници-пального предприятия.

В частности, определено, что без согласия собственника имущества государственное или муниципальное предприятие может распоряжаться только движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяй-ственного ведения. По-видимому, предполагается, что речь не идет о го-товой продукции, выполненных работах или оказанных услугах.

При этом распоряжение имуществом допускается только в преде-лах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сдел-ки, совершенные государственным или муниципальным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными. То есть унитарное предприятие не имеет права реализовывать (или иным способом пере-давать) имущество, необходимое для осуществления основной деятель-ности в объемах и в сроки, установленные уставом предприятия (или производственной программой на соответствующий год, утвержденной собственником имущества). Таким образом, возникает необходимость определения минимального размера стоимости активов, сверх которой унитарное предприятие имеет право распоряжаться своим имуществом. По нашему мнению, эта проблема сравнительно просто решается мето-дами, использовавшимися в период плановой экономики - посредством расчета и утверждения норматива оборотных средств. В том случае, ес-ли суммарная стоимость активов, отражаемых в разделе II бухгалтерс-кого баланса, оказывается ниже утвержденного размера, любые опера-ции с движимым имуществом должны быть прекращены. При этом, по нашему мнению, правомерно исключение из общей суммы стоимости активов сумм налога на добавленную стоимость по приобретаемым (или строящимся) объектам основных средств или нематериальных акти-вов, а также сумм стоимости строительных материалов. Перечисленные активы, хотя и отражаются в составе оборотных, прямого отношения к текущей (основной, уставной) деятельности унитарного предприятия не имеют.

Распоряжаться недвижимым имуществом унитарное предприятие имеет право только с согласия собственника.

Кроме того, в соответствии со статьей 18 согласие собственника требуется на совершение сделок, связанных с:

предоставлением займов, поручительств;

получением банковских гарантий, с иными обременениями;

уступкой требований;

переводом долга.

Также унитарное предприятие не имеет права без согласия собственника заключать договоры простого товарищества.

Перечисленные виды сделок, в принципе, могут осуществляться с целью вывода части активов унитарного предприятия в аффилированные структуры, неподконтрольные собственнику имущества. Поэтому введен-ное ограничение представляется правомерным и целесообразным.

В последнем абзаце пункта 4 статьи 18 Закона об унитарных предприятиях говорится о том, что перечень сделок, совершение кото-рых без согласия собственника имущества прямо запрещено законода-тельством, может быть расширен посредством включения дополнитель-ных условий в устав государственного или муниципального предприя-тия. Закон об унитарных предприятиях никак не ограничивает виды этих сделок и их размер. Не установлены и какие-либо обстоятельства, при наступлении которых в устав унитарного предприятия могут быть включены дополнительные условия. На практи-ке это, по-видимому, будет означать, что контроль за осуществлением сделок с имуществом будет ужесточен в отношении тех унитарных предприятий, деятельность которых является недостаточно эффектив-ной. Причем, условия будут жестче там, где руководство предприятия проявляет некомпетентность или создает условия для того, чтобы у собственника имущества создалось мнение о личной заинтересован-ности руководства предприятия в ухудшении финансовых показателей его деятельности. Комментарии к Федеральному закону от 14 ноября 2002 г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». - М., «ТД ЭЛИТ-2000», 2003 г., ст. 84

Из сказанного можно сделать несколько выводов.

Унитарные предприятия, а также учреждения в силу ст. 299 ГК РФ могут устанавливать и прекращать соответствующие их ор-ганизационно-правовой форме права обособления собственного имущества теми же способами, что и субъекты права собственности (в той мере, в которой это не противоречит специальным правилам законодательства о субъектах прав хозяйственного ведения и опера-тивного управления). В связи с этим должна быть обеспечена зако-нодательная возможность для учреждений и унитарных предпри-ятий выступать в качестве покупателей государственного и муници-пального имущества в процессе приватизации.

Унитарные предприятия и учреждения, так же как и собст-венник, действуют по своему усмотрению и в своих интересах (п. 2 ст. 1, ст. 9, ст. 209 ГК), но, в отличие от собственника, ограничены не только законом, правами и интересами других лиц, но и волей самого собственника в пределах, указанных в законе.

2.2. Федеральное казенное предприятие

Объективная необходимость и экономические функции казенных предприятий. Государственный сектор - важный элемент смешанной эконо-мики и условие успешного развития современного общества. Мировой и доре-волюционный отечественный опыт показывают, что масштабы и структура огосударствления зависят от состояния народного хозяйства, конкретных исто-рических задач и многих других факторов. Такие изменения происходят в оп-ределенных пределах. Сжатие или расширение государственного сектора без учета этих объективных границ чреваты негативными последствиями для со-циально-экономического развития и безопасности страны.

Существуют общественные потребности в продукции и услугах, произ-водство которых по тем или иным причинам не может быть обеспечено ча-стным сектором или передоверено ему. Это и определяет как необходимость государственных и муниципальных (обобществленных, публичных) пред-приятий, так и их количество, сферу функционирования и объем производ-ства Следовательно, политика приватизации должна базироваться на уточненных и предусмотренных в 'законе или иных правовых актах перечне и сферах действия государственных и муниципальных предприятий, что важно для стабилизации народного хозяйства.

Хотя государственный сектор - понятие очень широкое и емкое, основу его составляют государственные предприятия. Опирающийся на федераль-ную собственность и собственность субъектов РФ. вместе с хозяйством ор-ганов местного самоуправления, основанным на муниципальной собствен-ности, он образует общественный сектор экономики. Соответственно госу-дарственные и муниципальные предприятия являются общественными (публичными) унитарными предприятиями.

На общественный сектор экономики может быть возложен ряд функций воспроизводства

обеспечение деятельности предприятий и отраслей народного хозяйст-ва, которые будучи убыточными или малорентабельными, традиционно не представляют интереса для частного капитала, но развитие которых опре-деляет общие условия воспроизводства. Это относится прежде всего к отраслям экономической и социальной инфраструктуры (электроэнергетика, транспорт, связь, жилищно-коммунальное хозяйство и др.);

оздоровление отраслей, переживающих кризисы (черная металлургия, судостроение, угольная промышленность и др.):

помощь жизненно важным сферам экономики в целях достижения нуж-ного уровня жизнеспособности, ускорения НТП и укрепления на этой осно-ве позиций страны в мировом хозяйстве (наука и капиталоемкие отрасли),

охрана окружающей среды путем внедрения безотходных технологий, строительства очистных сооружений в сферах производства, потенциально представляющих опасность в экологическом отношении.

Осуществление этих функций с позиций обеспечения общественных (обще-государственных и местных) интересов является основным мотивом формиро-вания и работы государственных и муниципальных унитарных предприятий, хотя не исключается и их коммерческая деятельность. Частное предпринимательство изначально подчинено задаче получения прибыли и по своей природе не может быть непосредственно ориентировано на общественные интересы. Общественная потребность частного предпринимателя интересует лишь по-стольку, поскольку' ее удовлетворение приносит прибыль.

Действующее законодательство предусматривает два типа унитарных предприятий: основанное на праве хозяйственного ведения имуществом и на праве оперативного управления им. Последний тип принято называть казенным предприятием. Чтобы удовлетворить нужды в отдельных видах уникальной продукции, государство вынуждено использовать общественную собственность для создания предприятий, имущество которых передается им же в оперативное управление. Такие производства выполняют в основном го-сударственные заказы на изделия или услуги особой важности. Здесь экономи-ческой функцией унитарного казенного предприятия является непосредствен-ное удовлетворение общественной потребности в продукции (услугах) особого назначения.

Создание казенных предприятий необходимо не только потому, что су-ществуют социально значимые сферы экономики, которые или не пред-ставляют интереса для частного капитала, или участие его нежелательно с точки зрения государственных интересов. Отсутствие эффективной систе-мы государственного регулирования социально-экономического развития, сложные условия современного воспроизводства дают основание предпо-ложить, что такие предприятия смогут содействовать и структурной пере-стройке, развитию "точек роста". Ахмедуев А. Казенные предприятия: функции, критерии и механизм хозяйствования / Экономист №9. 1998г., ст.77-84

Критерии казенных предприятий. Критерии создания казенного за-вода, (фабрики, хозяйства) на базе ликвидируемого производства были оп-ределены Указом Президента РФ "О реформе государственных предпри-ятий" от 23 мая 1994 г. Указ предусматривает ликвидацию федерального предприятия и формирование на его основе казенного только в отношении промышленного или сельскохозяйственного производства: осуществляюще-го деятельность, допускаемую федеральными законами исключительно для государственных предприятий; преобладающим (более 50%)) потребителем продукции, работ и услуг которого является государство; приватизация ко-торого запрещена.

Причем основанием для решения о ликвидации государственного предприятия и создании казенного являются: нецелевое расходование федеральных средств; отсутствие прибыли по итогам последних двух лет; использование недвижимого имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, с нарушением действующих правил. Таким образом, любое из названных выше трех категорий промышленных или сельскохозяйственных предприятий может быть в порядке наказания ликвидировано при наличии хотя бы одного из трех перечисленных условий только на базе наказанных федеральных предприятий предполагается создание казенных заводов.
Отсюда вытекает,. установленные критерии и условия .носят частный характер, а указ^; нечетко "определяет;"общий "порядок .создания казенных производств. Во-первых, могут быть сформированы новые казенные предприятия, а не только на базе ликвидированных. Во-вторых, могут и должны создавать-ся не только промышленные или сельскохозяйственные, но и казенные за-воды других отраслей народного хозяйства. В-третьих, государственное предприятие, отвечающее любому из установленных трех критериев, может быть преобразовано в казенное независимо от того, имеется в наличии ка-кое-либо из трех условий наказания или нет В-четвертых, могут и должны создаваться казенные предприятия не только федеральные, но и субъектов Федерации и муниципальные.

Вместе с тем критерии слишком общи, не увязаны с характером дея-тельности предприятия. Показатели убыточности, запрет на приватизацию, поставка государству преобладающей (более 50%) доли продукции сами по себе - не критерии. Например, едва ли могут быть казенными все предпри-ятия, потребителем более 50% продукции которых является государство. Если оно закупает у сельскохозяйственного предприятия свыше 50% выра-щенного зерна или у швейной фабрики более 50% пошитого военного об-мундирования, то вряд ли такие производства нужно переводить в казен-ные. Конечно, казенное предприятие может быть убыточным. Но оно будет отнесено к казенным не из-за убыточности, а потому, что по значимости нуждается в прямом государственном вмешательстве в его деятельность с целью бесперебойного функционирования. Значимое с точки зрения нацио-нальных интересов государственное предприятие может быть казенным не-зависимо от того, приносит оно прибыль или убыток. Юридические лица. Учебно-практическое пособие. М.Ю. Тихомиров. 2003г. ст.389-394.

То же самое относится к критерию приватизации. Если законодательно определено, что оно не подлежит приватизации, то по всем объективным характеристикам деятельности такое предприятие должно относиться к ка-зенному. Только оно казенное не потому, что не подлежит приватизации, а не подлежит приватизации, потому что по своему значению должно быть казенным. Именно поэтому предприятия, приватизация которых запрещена теми или иными законодательными актами, могут быть отнесены к казен-ным. Так, в соответствии с Указом Президента страны от 13 апреля 1996 г. Правительство РФ постановлением от 12 июля 1996 г. утвердило перечень 480 предприятий и организаций оборонного комплекса, приватизация ко-торых запрещена. Бесспорно, предприятия, вошедшие в этот перечень, должны быть преобразованы в казенные. Именно в таких случаях запрет на приватизацию может быть принят как критерий казенного производства.

Однако Программой приватизации государственных и муниципальных предприятий определен обширный перечень объектов, приватизация кото-рых запрещена. Вряд ли все они могут быть преобразованы в казенные предприятия. Здесь неизбежно возникает проблема отбора. Нужны иные критерии. По нашему мнению, критерии должны быть основаны на оценке: государственного (общественного) значения предприятия, необходимости прямого вмешательства государства в управление им и контроля за его дея-тельностью. Крайне важно, чтобы эти критерии были максимально конкре-тизированы и привязаны к объективной характеристике общественной зна-чимости функционирования предприятия. Суханов Е. Право хозяйственного ведения, право оперативного управления / Хозяйство и право, №6.,2000г., ст. 3-12.

Представляется бесспорным, что производства, осуществляющие дея-тельность, допустимую действующим законодательством исключительно для государственных предприятий, должны быть казенными. Это позволит не только устанавливать их профиль и специализацию, но и определять за-дачи, планы производства, строго контролировать их работу. В числе таких прежде всего вполне обоснованно окажутся предприятия военно-промышленного комплекса, так называемых силовых министерств и ве-домств и т. д.

Казенными могут быть гражданские предприятия и объекты, которые в целях безопасности должны находиться в ведении государства. К ним отно-сятся морские и речные порты, аэропорты, атомные и крупные гидроэлек-тростанции, метрополитены и др. Казенными должны быть также предпри-ятия, составляющие единую национальную систему жизнеобеспечения, на-дежное функционирование и безопасность которой гарантирует государст-во. Имеются в виду железные дороги, почтовая связь, водохозяйственные и мелиоративные системы, гидрометеорологические и санитарно-эпидемиологические службы и т. д. Они решают задачи особой обществен-ной важности, государственный контроль их объективно необходим.

Из сказанного выше вытекает, что казенными могут быть унитарные производства и службы: осуществляющие деятельность, допустимую зако-нодательством исключительно для государственных предприятий; состав-ляющие единую национальную систему жизнеобеспечения, функциониро-вание и безопасность которой гарантирует государство; имеющие общественное значение и которые в целях их сохранности и безопасности должны находиться в ведении государства.

Эти критерии строго ограничивают количество казенных производств и служб, и с учетом значимости, а также отраслевых и региональных особен-ностей, могут быть конкретизированы для предприятий федеральных, субъ-ектов Федерации и муниципальных.

Экономический и правовой статус. Все государственные предприятия в дореволюционной России имели статус казенных. Государственные и му-ниципальные производства, основанные на праве оперативного управления имуществом, существовали и в социалистической экономической системе. Понятие казенное предприятие (завод, фабрика, хозяйство) впервые было введено Указом Президента РФ "О реформе государственных предпри-ятий". Как новая организационно-правовая форма оно закреплено в новом Гражданском кодексе.

Определен его правовой и экономический статус. Это - юридическое лицо, имеющее в оперативном управлении обособленное имущество, со всеми вытекающими правами и ответственностью. Хотя имущество обо-собляется, учредитель имеет право собственности на него. Вместе с тем ка-зенное предприятие - унитарное. Это означает, что его имущество неделимо и не распределяется по вкладам (долям, паям), в том числе между работни-ками.

Не до конца раскрыто экономическое содержание понятия права опера-тивного управления имуществом, а также права хозяйственного ведения. В отличие от унитарных предприятий, имущество которым передается в хо-зяйственное ведение, за казенными оно закрепляется в оперативное управ-ление. Эти две юридические формы не предполагают какие-либо сущест-венные различия в им\%1ественных отношениях данных типов унитарных предприятий и их учредителей. Во всяком случае из Гражданского кодекса такие различия не вытекают.