Государственная Дума Российской империи. Историко-правовой аспект

9 июля 1906 г. Первая Государственная дума была распущена и объявлены новые выборы. На следующий день группа кадетов и трудовиков собралась в Выборге, где опубликовала так называемое «Выборгское воззвание», в котором в знак протеста «против роспуска народного представительства» население призывалось к пассивному сопротивлению: не платить налоги, избегать рекрутской повинности, а зарубежные правительства призывались не предоставлять России займы. Эта акция никакого успеха не имела.

Выборы во Вторую Государственную думу проходили в начале 1907 г., и первая сессия ее открылась 20 февраля 1907 г. Состав Второй думы отразил поляризацию сил в обществе, и хотя среди депутатов значительную группу составляли правые, перевес был на стороне левых, так как кадеты часто солидаризировались с ними. Аграрный вопрос опять оказался в фокусе внимания, но теперь уже существовала правительственная программа переустройства землевладения и землепользования, ставшая объектом ожесточенных нападок. Довольно быстро власти стало ясно, что ждать конструктивной работы от новой Думы не приходится. К тому же поступали сведения, что левые, прикрываясь депутатским иммунитетом, занялись откровенной антиправительственной деятельностью и вне стен Таврического дворца. Дума отказалась лишать депутатских полномочий социал-демократическую фракцию. В ночь на 3 июня 1907 г. полиция арестовала, а затем предала суду группу думских социалистов. Через несколько часов последовало сообщение, о роспуске представительства, и был опубликован новый избирательный закон.

§ 2.2 Формирование III и IV Государственной Думы

Выборы в III Государственную думу по областям и губерниям Кавказского края, по областям Амурской, Приморской и Забайкальской, а равно от русского населения Виленской и Ковенской губерний и города Варшавы теперь производились на основании особых приложений.

Избрание членов Государственной думы по губерниям и областям производилось губернским избирательным собранием. Собрание это образовывалось под председательством губернского предводителя дворянства или лица, его заменяющего, из выборщиков, избираемых в каждом уезде:

· съездом землевладельцев;

· первым съездом городских избирателей;

· вторым съездом городских избирателей;

· съездом уполномоченных от волостей;

· съездом уполномоченных от казачьих станиц в губерниях, где таковые имелись;

· в составе губернского избирательного собрания участвовали выборщики, избираемые губернскими съездами уполномоченных от рабочих в предприятиях фабрично - заводской, горной и горнозаводской промышленности. Конечно, думский избирательный закон был далек от принцыпов демократизма, не не следовало бы забывать, что всюду участие в парламентских выборах долгое время было обусловлено имущественным цензом; в Англии, классической стране парламентаризма, всеобщее избирательное право было введено только в XX в., через 600 лет после учреждения парламента, а русский парламент существовал всего только 11 лет.

В выборах не участвовали:

· лица женского пола

· лица моложе двадцати пяти лет;

· обучающиеся в учебных заведениях;

· воинские чины армии и флота, состоящие на действительно военной службе;

· бродячие инородцы и

· иностранные подданные. Гоголевский, Б.Н. Ковалев. Указ. соч.- Т.1. С.451.

Кроме того, в выборах также не участвовали:

· подвергавшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния или исключение из службы, а равно за кражу, мошенничество, присвоения вверенного имущества, укрывательство похищенного, покупку или взятие в заклад заведомо краденого или полученного через обмен имущества и ростовщичество, когда они судебными приговорами не оправданы, хотя бы после состоявшегося осуждения они и были освобождены от наказания за давностью, примирением, силой манифеста или особого повеления;

· отрешенные по судебным приговорам от должности -- в течение трех лет со времени отрешения, хотя бы они и были освобождены от сего наказания за давностью, силой всемилостивейшего манифеста или особого высочайшего поведения;

· состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных деяниях, или влекущих за собою отрешение от должности;

· подвергшиеся несостоятельности впредь до определения свойства ее;

· состоящие под опекой;

· несостоятельные, о которых дела сего рода приведены уже к окончанию, кроме тех, несостоятельность коих признана несчастной;

· лишенные духовного сана или звания за пороки или же исключенные из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат;

· осужденные за уклонение от воинской повинности. Гоголевский, Б.Н. Ковалев. Указ. соч.- Т.1. С.452.

Избирателям и выборщикам предоставлялось образовывать особые подготовительные собрания для совещания о лицах, достойных быть избранными. В их работе принимали участие только лица, внесенные в список избирателей данного избирательного съезда или данного избирательного разряда, а также председатель этого съезда. В подготовительных собраниях выборщиков могли присутствовать только выборщики одного и того же избирательного собрания, а также его председатель.

Подготовительные собрания избирателей и выборщиков могли происходить лишь в закрытых помещениях.

Начальнику местной полиции предоставлялось право назначать для присутствия в подготовительном собрании избирателей одного из подведомственных ему чинов, по требованию, которого собрание должно быть немедленно закрыто.

Подготовительные собрания избирателей могли быть закрываемы полицией только в следующих случаях:

· когда собрание явно отклонится от предмета его занятия;

· когда в собрании высказываются суждения, возбуждающие вражду одной части населения против другой;

· когда в собрании производятся неразрешенные денежные сборы;

· когда в нем оказываются лица, в собрание не допускаемые, и лица эти не покинут собрания или не будут из него удалены и

· когда нарушен порядок собрания мятежными возгласами либо заявлениями, восхвалением либо оправданием преступлений, возбуждением к насилию либо неповиновению властям, или же распространением преступных воззваний либо изданий, и вследствие того собрание приняло характер, угрожающий общественным спокойствию и безопасности.

Списки выборщиков в губернские избирательные собрания составлялись уездными по делам о выборах комиссиями, а списки выборщиков от рабочих -- губернской по делам о выборах комиссией, и безотлагательно сообщаются губернатору, для распубликования в местных ведомостях и, сверх того, объявлялись комиссией во всеобщее сведение способом, наиболее обеспечивающим, по местным условиям, гласность этих списков.

В списках выборщиков, при опубликовании их в местных ведомостях, отмечались:

1) имя, отчество и фамилия выборщика;

2) город, уезд и волость либо станица или же община в Измаильском уезде Бессарабской губернии по которым лицо это избрано;

3) постоянное местожительство выборщика и,

4) сведения о служебном положении или роде занятий, а также, по возможности, и о полученном образовании. Одновременно с распубликованием списки рассылаются выборщикам.

Выборы членов Государственной думы в губернских избирательных собраниях производились в дни, назначаемые указами императора, которые министр внутренних дел испрашивает через Совет министров и представляет Правительствующему сенату для распубликования.

Избирательные собрания открывались в двенадцать часов дня и продолжали свои действия, с необходимыми перерывами, до тех пор, пока не будет избрано все положенное от губернии число членов Государственной думы. Продолжительность перерывов определялась самим собранием, но каждый отдельный перерыв не мог превышать двенадцати часов. Выборщики, прибывшие после приступа к выборам, к участию в них не допускаются.

Избирательное собрание считалось состоявшимся, если прибывало в него не менее половины выборщиков. В противном же случае собрание вновь созывается через семь дней и считается состоявшимся при всяком числе прибывших выборщиков.

Открывая избирательные собрание, председатель прочитывал статьи закона, относящиеся до порядка выборов и условий участия в них, и список выборщиков. Затем составлялся акт о числе выборщиков, прибывших в собрание.

Губернское избирательное собрание в составе всех прибывших выборщиков, прежде всего, избирает:

1) в губерниях, управляемых по общему учреждению, а равно в Тобольской и Томской и в области Войска Донского -- одного члена Думы из числа выборщиков от съездов уполномоченных от волостей;

2) в губерниях, управляемых по общему учреждению, за исключением Архангельской, а равно в области Войска Донского -- одного члена Думы из числа выборщиков от съездов землевладельцев;

3) в губерниях: Архангельской, Астраханской, Витебской, Волынской, Вологодской, Вятской, Гродненской, Калужской, Киевской, Ковенской, Костромской, Курляндской, Лифляндской, Минской, Могилевской, Новгородской, Олонецкой, Пензенской, Подольской, Псковской, С.-Петербургской, Эстляндской, Ярославской, Тобольской, Томской -- одного члена Думы из числа выборщиков от первого или второго съезда городских избирателей;

4) в остальных губерниях, управляемых по общему учреждению, кроме Ставропольской, а равно в области Войска Донского -- но одному члену Думы из числа выборщиков от первого и от второго съезда городских избирателей;

5) в губерниях Астраханской, Оренбургской и области Войска Донского -- по одному члену Думы из числа выборщиков от съездов уполномоченных от казачьих станиц

6) в губерниях С.-Петербургской, Московской, Владимирской, Екатеринославской, Костромской и Харьковской -- по одному члену Думы из числа выборщиков от съездов уполномоченных от рабочих. Затем избирательное собрание в том же составе избирает из числа всех вообще имеющих право участия в нем выборщиков остальное, положенное расписанием, число членов Думы.

Избрание в члены Государственной думы производилось закрытой подачей голосов посредством баллотировки шарами. Избранными в члены Думы считались лица, получившие более половины голосов выборщиков, принимавших участие в избрании, в порядке старшинства полученных баллов. В случае равенства голосов избрание определялось жребием.

Предварительно баллотировки избирательным собранием намечаются закрытой подачей голосов, посредством записок, кандидаты. Кандидаты эти подвергаются затем баллотировке в порядке большинства полученных голосов. Кандидаты, получившие по запискам менее трех голосов, баллотировке не подвергались.

Если по окончании баллотировки кандидатов, предложенных в члены Государственной думы из состава отдельного разряда выборщиков, ни один из них не получал более половины голосов (ст. 124), то собрание, не переходя к дальнейшим выборам, производило вторичные выборы членов Думы из того же разряда выборщиков, причем избранным признается получивший наибольшее число избирательных баллов в порядке старшинства последних. Тем же порядком производился и выбор недостающего числа членов Думы из общего состава выборщиков, если по окончании баллотировки кандидатов, предложенных в члены Думы из общего состава выборщиков, число их, получившее более половины голосов, не достигнет числа подлежащих избранию членов Думы.

В члены Государственной думы могли быть избираемы только выборщики, входящие в состав собрания, от которого производятся выборы, и изъявившие на то свое согласие. Лица, занимающие на гражданской государственной службе должность с определенным окладом содержания, в случае избрания их в члены Думы обязывались оставить занимаемую ими должность. В члены Государственной думы не могли быть избираемы лица, не знающие русского языка.

Избирательные собрания, ограничиваясь производством выборов, не входят ни в какие рассуждения и не в праве делать никаких постановлений или распоряжений, не относящихся к производству выборов. По окончании выборов избирательные собрания закрываются. Не позднее следующего дня все выборное производство представляется председателями собраний губернатору. Губернатор немедленно по получении выборного производства препровождает его в Государственную думу, списки же лиц, избранных в члены Думы, представляет Правительствующему сенату для распубликования во всеобщее сведение. Гоголевский, Б.Н. Ковалев. Указ. соч.- Т.1. С.474.

Крестьяне получали 22,5%, землевладельцы -- 50,5%, горожане и рабочие -- 27%, но при этом горожане разделялись на две курии, голосовавшие отдельно. Было сокращено представительство окраин: Польши с 29 до 12 депутатов, Кавказа -- с 29 до 10. Еленин Н.В. Развитие конституционализма в России в 1905-1917 годах.//Юрист.-1998.-№ 3- С.22.

Новый избирательный закон поставил своей главной задачей ослабить влияние крестьянских элементов на выборы. При этом цело исполнено с большим вниманием и осторожностью. В первой стации выборов крестьянские избиратели могут и не заметить произошедшей перемены, ибо каждая волость по-прежнему выбирает от себя своих выборщиков в состав крестьянского уездного выборного собрания; однако когда избранники волостей сойдутся в уездном избирательном собрании, тогда они уже не могут не заметить, что число лиц, которых им предстоит выбрать из своей среды в губернское избирательное собрание, стало гораздо меньше, чем при прежнем порядке, этом пункте, собственно, и заключается главный выпад, направленный против крестьянского представительства. В общей сложности в русских губерниях число выборщиков, избранных крестьянскими уездными собраниями, по сравнению с тем же числом по старому избирательному закону, уменьшилось вдвое; зато число выборщиков от землевладельцев соответственно увеличилось. Выборы самих депутатов в Думу, как и прежде, производиться в губернских избирательных собраниях, но намечается большое различие в общем составе губернских собраний по старому и по новому порядку.

По старому порядку были такие губернии, в которых крестьянские выборщики составляли больше половины всего собрания, и нигде их цело не составляло менее одной трети; теперь пропорция одной трети сохранялась только в редких случаях, а в большинстве губерний процент участия крестьянских выборщиков в губернских избирательных собраниях определялся лишь в 20--25%, а иногда падал и того ниже напротив, число выборщиков от землевладельцев почти всегда достигало половины общего числа участников губернских избирательных собраний, а нередко стала превышать половину.История отечественного Государства и права. Учебник/ под ред. Чистякова О.И. М.БЕК.1999.- С.297.

За семь лет, истекших со времени введения в России представительного строя на конституционных началах, избирательный закон изменялся два раза. 3 декабря 1912 года в Думу за подписью 38 членов фракции партии Народной свободы был внесен новаторский проект Положения о выборах в Государственную Думу. Действующий закон, по которому проводились выборы, существенно ограничил участие в выборах части населения. Предлагаемый фракцией проект закона предусматривал:

· избирательное право, основывается на началах всеобщего прямого и равного голосования, при закрытой подаче голосов, голосование осуществляется тайно посредством записок (бюллетеней);

· избирательная правоспособность не должна была ограничиваться каким - либо классовым цензом, избиратели вносятся в списки;

· избирательное право является всеобщим любой может быть как избирателем так и быть избранным, никто не может быть удержан от пользования своим правом;

· выбираемые лица не должны были быть господствующей национальности, допускалось широкое употребление родного языка, во избежание недоразумений документы на выборы составлялись на двух языках (русском и местном языке);

· группировка избирателей производится на территориальном начале;

· организуют выборы органы земского и городского самоуправления. Гоголевский, Б.Н. Ковалев. Указ. соч.- Т.2.С.66.

Предлагаемый проект закона детально регламентировал производство выборов, и, конечно же, не мог быть принят в условиях деятельности реакционной Думы.

Неудачный опыт кратковременного существования первых двух Дум обострил дискуссии в правящих кругах России о характере избираемого представительства и его нужности. Крайне правые деятели, борцы «за чистоту монархической идеи», вообще стали ратовать за ликвидацию подобного органа или, по крайней мере, за отсрочку его созыва на неопределенное время. Они считали, что «пропаганда нигилистов и радикалов» сделала избранников антигосударственными людьми. Но находились и такие, кто честно смотрел правде в глаза и не стремился абсолютизировать частности.

После 1905 г. в стране очень многое изменилось. Легально стали действовать политические партии, а те, которые и не были легализованы, как, например, социал-демократы («большевики» и «меньшевики»). издавали печатные материалы, имели своих ораторов в национальном представительном органе. Цензура не была упразднена, но ее воздействие ощущалось лишь в тех случаях, когда раздавались прямые нападки на власть или откровенные призывы к ниспровержению существующего строя.

Правовой и политический облик государственной системы значительно изменился. 23 апреля 1906 г. царь утвердил новую редакцию «Основных законов Российской Империи, отразивших изменившиеся социальные условия. «Основные законы...» содержали положения, устанавливавшие и регулировавшие существование и взаимодействие высших государственных органов. Здесь же перечислялись основные права и обязанности подданных. Законы были опубликованы накануне открытия заседаний Первой Государственной думы. 27 апреля 1906 г., и включали 223 статьи. В их числе: о гарантиях личности в случае ареста и суда, о неприкосновенности жилища, о неприкосновенности собственности (исключение составляли лишь случаи судебного преследования, тогда предусматривалось, что конфискация может происходить лишь при государственной надобности и при непременной компенсации), право на свободное избрание местожительства и профессии, право свободного выезда за границу право на свободу вероисповедания, право «в пределах установленных законом, выражать и распространять свои мысли». Все эти положения отвечали универсальным принципам гражданской свободы. Политические партии в контексте ее истории. Учебное пособие / Коллектив авторов. Рук. Авт. Коллек. Смагина С.М. Ростов- на- Дону. Феникс.-1998.-С.95

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

§ 3.1 Полномочия и порядок работы Государственной Думы

По первоначальному от 6 августа 1905 года «учреждению» Государственная Дума имела лишь законосовещательный характер; однако она должна была рассматривать не только предлагаемые правительством законопроекты, но и государственный бюджет, который таким образом становился уже до известной степени под общественный контроль; законодательная инициатива Думы была ограничена правилом, что для внесения в Думу законопроект должен быть подписан не менее чем 30 членами Думы; в целях контроля над закономерностью управления Государственная Дума может предъявлять запросы министрам, однако последние ответственны только перед императором, и, если Дума (большинством двух третей) признает объяснения министра по предъявленному к нему запросу неудовлетворительными, она представляет свое заключение по этому поводу государю. Вообще за 72 дня существования I Дума приняла 391 запрос о незакономерных действиях правительства, в которых депутаты высказывали свое мнение и критиковали нелепости самодержавного строя.

20 февраля 1906 г. было издано новое «Учреждение» Государственной Думы для приведения его в соответствие с принципами, установленными Манифестом 17 октября. В тот же день было издано новое положение о Государственном Совете, который был реформирован и, ко всеобщему разочарованию, поставлен рядом с Государственной Думой в качестве верхней палаты, обладающей теми же правами, что и Дума; все законопроекты, принятые Думой должны были затем поступать в Государственный Совет и лишь в случае принятия их Советом представлялись на утверждение императора. Преобразованный Государственный Совет состоял из половины членов по выбору и половины по назначению императора (председатель назначался государем) Члены Совета по выборам состояли из следующих групп: от православ-ного духовенства -- 6; от Академии наук и от университетов -- 6; от земских собраний -- 34, от дворянских обществ -- 18; от торговли и промышленности --12, от съездов землевладельцев неземских губер-ний -- 22 (из них 6 -- от царства Польского), всего 98 человек; такое же количество членов ежегодно назначалось государем «к присут-ствию» в Государственном Совете..

23 апреля 1906г. (накануне созыва I Государственной Думы) были опубликованы новые основные государственные законы, изменение которых могло последовать лишь по почину верховной власти. Согласно основным законам верховное управление принадлежит императорской власти, тогда как законодательная власть осуществляется ею в единении с Государственною Думою и Государственным Советом. В случае, если во время перерыва сессий законодательных палат явится необходимость в принятии какой-нибудь экстренной меры, имеющей законодательный характер, то она проводится императорским указом (в порядке «верховного управления») с тем, однако, что по открытии законодательной сессии (в течение двух месяцев со дня созыва Думы (эта мера должна быть внесена на одобрение Государственной Думы, иначе она автоматически прекращает свое действие (пресловутая статья 87 Основных Законов). Истории государственного управления в России. Учебник для вузов/ под ред. Марковой А.Н.- М. Закон и право, Юнити.- 1997. - С.184

Также в новой редакции окончательно устанавливались принципы взаимоотношений и полномочий властей. Особое место заняли статьи о прерогативах Думы и монарха. «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственной Думы и Государственного Совета и воспринять силу без утверждения Государя Императора». В то же время за царем оставалось право специальным указом досрочно распустить Думу, назначить сроки новых выборов, проводить законы в форме единолично утверждаемых «актов Верховного управления».Прерогативами императора объявлялись: пересморт основных законов, высшее государственное управление, руководство внешней политикой, верховное командование вооруженными силами, объявление войны и заключение мира, объявление местности на военном и исключительном положении, право чеканки монет, увольнение и назначение министров, помилование осужденных и общая амнистия. Фактически после опубликования Основных законов царь лишился двух важнейших прерогатив: неограниченного права законодательствования и автономного распоряжения государственным бюджетом. Из текста Основных законов был исключен термин «неограниченный», но сохранен другой -- «самодержавный». Содержание статей подтверждало священность и неприкосновенность особы императора, его право в верховном руководстве внешними сношениями, армией, флотом, назначении высших чиновников, в руководстве финансами и др.

Преобразованный в 1906 г. в верхнюю палату Государственный совет своей деятельностью наглядно раскрывает одну из сторон приспособления правительственного аппарата к требованиям действительности: Совет был призван играть роль некоего буфера между Государственной думой и самодержавной властью. Е.А. Юртаева. Государственный Совет в России (1906-1917)//Государство и право.-1996.- №4.- С.146. Причины такой роли Государственного совета лежали не столько в правовой, сколько в политической сфере: они были связаны с социально-экономическим и историко-политическим прошлым и настоящим России начала XX в. В числе мотивов, определявших действия государственных органов, стремление следовать закону играло отнюдь не единственную роль: соображения «целесообразности», «общего блага» или блага отдельных групп, политический расчет не в меньшей мере руководили государственной жизнью. Это прекрасно подтвердила история конституционных преобразований после 1906 г.

Явлением невиданным для российской государственности, а следовательно, политически и психологически мало подготовленным, стало перераспределение законодательной власти между монархом, Государственным Советом и Государственной Думой, которая получила право предварительного обсуждения законопроектов. Политические партии России в контексте ее истории: учебное пособие/ Коллектив авторов. Рук. авт. коллект. Симагина С.М. Ростов-на-Дону.: Феникс. С. 95.

Компетенция Государственной думы определялась, прежде всего, ст. 106 Основных государственных законов, которая гласила, что Государственный совет и Государственная дума пользовались равными законодательными правами. Мальцева И.В. Реформа Государственного совета в России в 1906 г.// Правоведение 1995.- № 5.-С.65.

Отсюда следовало, что Совету принадлежало право обсуждения законодательных вопросов, установленных для Думы. Независимо от этого Совету были предоставлены право законодательной инициативы, право требовать разъяснений у членов Совета министров, право обращения с запросами, право составления Наказа.

Если при обсуждении законопроектов несогласие одной из палат одобрить поправки, внесенные другой, влекло неминуемое «падение» законопроекта, то при обсуждении проекта государственной росписи доходов и расходов (бюджета) положение дел было несколько иным.

Государственная дума, как и Государственный совет, могла вносить изменения в бюджет: включать в проект росписи новые кредиты или увеличивать уже внесенные правительством. Относительно этого права Совета и Думы в Государственном Совете неоднократно высказывались протесты. Последним могли восстанавливаться кредиты, целиком вычеркнутые Думой из росписи. Объяснялось такое правомочие так: Государственный совет рассматривал не думское постановление по росписи, а министерский проект вместе с постановлением Думы; в его власти принять, изменить или отвергнуть все параграфы росписи, в том числе отвергнутые Думой Е.А. Юртаева Государственный совет в России (1906-1917гг.) // Государство и право. -1996.- № 4 - с.149.

Разногласия в бюджетных постановлениях палат устранялись согласительными комиссиями. При неустранимости разногласий действовало правило: вызвавший разногласие кредит вносился в роспись в цифре назначения последней установленным порядком утвержденной росписи. Если, однако, оба установления согласны увеличить или уменьшить это назначение, и разномыслие сводится лишь к цифре его увеличения или уменьшения, то принимается цифра, ближайшая к назначению последней росписи. Такой способ систематически применялся для того, чтобы обойти закон: внесения в любой параграф расходной росписи нового кредита было достаточно для того, чтобы кредит был закреплен в размере предыдущей росписи помимо воли Думы, хотя такой порядок и не вполне соответствовал закону. После введения народного представительства новые расходы могли вноситься министрами в роспись только на основании представлений, прошедших через Думу и Государственный совет.

Разногласия между Государственным советом и Думой были вообще обыденным явлением. Но и Дума в своей конституционной практике порой не считала нормы права обязательными для себя. Она хотела работать «на почве осуществления прав, проистекающих из самой природы народного представительства» Пахоленко Н.Б. Из истории конституционных проектов в России М.2000.-С.36.. Так был установлен руководящий критерий для случаев, когда приходилось считаться с предписанием законодательства.

Общему движению законодательных дел нередко препятствовал Государственный совет. В парламентских кругах ему даже был дан нелестный эпитет «законодательной пробки» Вспомним также определение данное П.Н. Милюковым - лидером партии кадетов Государственного совета как одного из «трех замков». Милюков 5 декабря 1912 года произнес речь от рех замках, который запирают правительство и Государственную Думу от страны, отнеся к ним: 1) избирательный закон от 3 июня 1907г., 2) Государственный Совет, 3) не считающихся с народным представительством министров..

Организационно-процедурные вопросы - первое, с чем столкнулся молодой российский парламент. Организационное устройство Думы всех созывов определялось Законом «Учреждение Государственной Думы» от 20 февраля 1906 г. Согласно ст. 62 Закона «подробности внутреннего распорядка в Государственной Думе, предметы ведомства и порядок действия, а также обязанности канцелярии Думы, ее пристава и подведомственных ему лиц» определялись «Наказом, издаваемым Думой...». Наказ публиковался во «всеобщее сведение через Правительствующий Сенат» ПСЗ-3 Т. XXV, с.645.

На первом заседании Думы сразу же обнаружилась потребность в правилах, определяющих внутренний распорядок. Прежде всего встал вопрос о Председателе Думы, позже - о часе начала заседаний. Большинство высказалось за 11 час. утра. На втором заседании Думы было рассмотрено предложение ее Председателя об образовании особой комиссии для предварительной разработки порядка проверки правильности проведенных выборов в Думу и выработки проекта Временных правил. По этому предложению на третьем заседании 30 апреля 1906 г. была учреждена Особая комиссия в составе 19 депутатов, в дальнейшем названная Комиссией 19-ти, по выработке Наказа. На заседаниях Думы 26 и 29 мая 1906 г. Наказ был обсужден и одобрен общим собранием.

Первоначальный вариант Наказа состоял из трех глав, в которых упорядочивались такие важные процедуры, как открытие собраний, проверка правильности избрания ее членов, избрание должностных лиц Думы, формирование отделов и комиссий.

II Государственная Дума в своей работе руководствовалась данным вариантом, но одновременно поручила специальной комиссии пересмотреть и составить полный текст Наказа. По этому поводу С.А. Муромцев заметил, что «составляемые представительными учреждениями наказы или регламенты не теряют своей силы с роспуском того собрания, которое их составило, поскольку сохраняются те же конституционные основы, но каждой палате после ее конституирования принадлежит право пересмотреть свой наказ». Из истории Российского парламентаризма: К 90-летию первых выборов в Государственную Думу России// Государство и право.- 1996. - № 7. - С.152.

Проект Наказа, состоящий из 11 глав, объединяющих 179 параграфов, был подготовлен, но в связи с непродолжительностью работы II Думы общее собрание обсудило и одобрило только две его главы: о порядке производства дел в Думе и о порядке ее заседаний.

Как было предусмотрено в «Учреждении Государственной Думы» от 20 февраля 1906г., Наказ в том виде, в каком его приняли на заседаниях I и II Дум, был представлен в I Департамент Правительствующего Сената, где его подвергли тщательной юридической экспертизе. Несмотря на то, что Наказ в основном отвечал требованиям Закона, в его публикации было отказано. Основанием послужило некоторое несоответствие 5 параграфов Наказа ст. 62 Учреждения.

Руководствуясь нормами ст. 5 и 6 Положения об утверждении Государственной Думе депутаты образовали отделы и комиссии для предварительной подготовки подлежащих рассмотрению в Думе дел.

Любопытны основания, по которым Правительствующий Сенат счел нецелесообразным опубликование Наказа. Например, в пункте Наказа об образовании отделов Думы впервые вводился термин «Бюро Думы». Сенат счел необоснованным введение этого термина, поскольку его не предусматривал Закон об учреждении Думы. Это, по словам Сената, не могло не «повлечь за собой требования о пояснении в самом Наказе признаков, определяющих содержание означенного термина, хотя и ясного с точки зрения государственно-бытовой, но не нашедшего еще себе определительного отражения и формулировки в терминологии нашего законодательного языка».

Неодобрительно отнесся Сенат к § 33 Наказа, где говорилось о постоянных комиссиях. По мнению Сената, здесь необоснованно расширялась компетенция Думы в области постройки железных дорог не только за счет казны, но с ее гарантией. Некоторые разделы Наказа не удовлетворили Сенат своей редакцией.

Известный интерес представляет изложенная в Наказе процедура формирования отделов и комиссий. Они играли в Думе различную роль. В комиссиях разрабатывались дела, по выражению С.А. Муромцева, «по существу». Отделы же выполняли технические и организационные обязанности. Опыт I Думы, несмотря на его непродолжительность (1,5 месяца), показал, что группировка членов Думы по отделам, хотя и носила случайный характер (при формировании не было голосования, в списки отделов фамилии депутатов вносились в алфавитном порядке), тем не менее, имела определенные преимущества. Такой способ формирования отделов исключал преднамеренный подбор групп, имеющих щекотливую функцию проверки избрания членов Думы.

Комиссии в соответствии с § 29 Наказа образовывались путем избрания их либо в отделах, либо на общем собрании Думы закрытой баллотировкой (записками). Правильное образование комиссий - традиционно важный момент, ибо в них проходила большая часть законодательной работы. В составе Дум были как постоянные, так и временные специальные комиссии.

Далее в докладе был освещен порядок голосования при избрании высших должностных лиц и формирования отделов и комиссий. В соответствии с § 19, 21 и 22 Наказа I Думы голосование проводилось с помощью записок, на которых писали имя кандидата в Председатели Думы. Их передавали в Президиум, где думский пристав и его помощники складывали записки в урны. Они же вскрывали урны. Подсчет голосов производила счетная комиссия из числа членов Думы. Назывались все кандидаты. Члены Думы получали баллотировочные шары и опускали их либо «за», либо «против». Для баллотировки шарами членов Думы вызывали в алфавитном порядке губерний, от которых они были избраны. В дальнейшем в практике голосования появилась баллотировка вставанием, поднятием руки, посредством выхода из двери. Для последнего председательствующий просил нечленов Думы покинуть зал. Пристав и его помощники закрывали все двери, кроме двух. Слева от председателя была дверь для тех, кто «за», справа - кто «против». Воздержавшиеся от голосования оставались в зале. В дверях пристав и его помощники вели подсчет голосов.

В процессе подготовки первого Наказа Государственной Думы его составители частично использовали опыт работы западноевропейских парламентов. Специально к открытию I Думы было приурочено издание на русском языке Наказа палаты депутатов французской республики, Наказа рейхстага Германской Империи и прусской палаты депутатов, а также Порядок австрийского парламента.

Из-за отсутствия полноценного Наказа Думы первых созывов руководствовались в своей практике документом, носившим название Свода временных правил. Каждый раздел Свода имел помимо названия подзаголовок, уточняющий происхождение нормы. Например, разд. II «Порядок подсчета избирательных записок» имел в подзаголовке пояснение «по установленной практике». В разделе о порядке прекращения и сокращения прений в скобках пояснялось: по постановлению Думы от 2 мая 1906 г.

Процедурным проблемам было посвящено большинство заседаний I и II Дум. Данный факт свидетельствует как о важности процедурно-правовых вопросов вообще, так и о несомненных попытках со стороны Думы выработать правила, ограждающие ее от произвольных вмешательств извне.

Государственная Дума в начале своей деятельности продолжала руководствоваться Наказами I и II Дум. Затем Комиссия 19-ти после месяца работы представила на общее собрание документ, состоявший в окончательном варианте из 8 глав и 238 параграфов. Обсуждение Наказа заняло почти 5 месяцев. Как и первый вариант Наказа, он был направлен в I Департамент Правительствующего Сената на апробацию. Однако и этот Наказ разделил судьбу прежнего. Сенат счет невозможным его публикацию в качестве постановления ввиду несоответствия 17 параграфов Наказа «Учреждению Государственной Думы».

IV Дума в своей работе руководствовалась в основном Наказом III Думы, частично изменив некоторые его пункты. Ряд исправлений носил чисто редакционный характер, более существенные изменения были внесены в пункт о порядке замещения товарища секретаря и его обязанности.

§ 3.2 Состав и деятельность Государственных Дум I-IV созыва

Выборы, происходившие в марте 1906 года, дали полную победу оппозиционным партиям. В составе Думы было 422 члена около 182 места получили кадеты Согласно программе партии,» министры отвественны перед собранием представителей». «Народные представители избираются всеобщею, прямою и тайною подачей голосов». Партия требовала широкого развития местного самоуправления и автономии окраинных областей ( особенно царства Польского). В своей аграрной программе партия требовала « увеличения площади землепользования населения, обрабатывающего землю личным трудом, … государственными, удельными, кабинетскими и монастырскими землями, а также путем отчуждения для этой цели за счет государства в потребных размерах частновладельческих земель с вознаграждением нынешних владельцев по справедливой (нерыночной) оценке».Партия требовала широкого развития рабочего законодательства, в частности введения 8- часового рабочего дня., около 100- близкие к ним партии, 47- левые. Оценивая эту ситуацию, даже Ленин признавал, что это был достаточно революционный в сравнении с Европой состав народного представительства в самой отсталой стране мира. Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т.14.С.381.

Событием огромной исторической важности не только в данной стране, но и во всем цивилизованном мире Поздравления с началом работы парламента пришли от членов британского парламента. было открытие в Петербурге 27 апреля 1906 г. I Государственной Думы. Оно состоялось в самом крупном в столице Тронном зале Зимнего дворца и было обставлено весьма торжественно. Прибыло огромное число приглашенных, журналистов и дипломатических представителей из многих стран. Ждали царя, и он приехал. Однако «тронная» речь Николая II, в общем- то тусклая и бесцветная, лишенная глубокого содержания, разочаровала присутствующих.

Вследствие неодновременности выборов работа I Государственной Думы проходила при неполном составе. Заняв первенствующее положение в Думе, кадеты 5 мая в письменный ответ на «тронную» речь царя дружно включили требование отмены смертной казни и амнистии политическим заключенным, установления ответственности министров перед народным представительством, упразднения Государственного совета, реального осуществления политических свобод, всеобщего равенства, ликвидации казенных, удельных монастырских земель и принудительного выкупа, частновладельческих для ликвидации земельного голода русского крестьянина. Думцы надеялись, что с этими требованиями царь примет Муромцева, но Николай II не удостоил его этой чести. Ответ думцев был отдан в обычном порядке для «монаршего прочтения» председателю Совета министров И. Л. Горемыкину.

13 мая 67-летний премьер с трудом поднялся на трибуну и на все требования послания ответил категорическим «Нет!» Даже консерваторы были обескуражены. «Ответ правительства -- сплошная политическая ошибка» -- написал об этом лидер октябристов А. И. Гучков. Политические партии России в контексте ее истории. Учебное пособие/Коллектив авторов. Рук. Авт. Коллектива Смагина С.М. Ростов-на-Дону. Феникс.-1998. С.47

19 мая 104 депутата Трудовой группы внесли свой законопроект (проект 104-х). Суть аграрной реформы по законопроекту сводилась к образованию «общественного земельного фонда» для обеспечения безземельного и малоземельного крестьянства путем отвода ему не в собственность, а в пользование участков в пределах определенной «трудовой» или «потребительской» нормы. Что касается помещиков, то трудовики предлагали оставить им лишь «трудовую норму». Конфискация земли у помещиков должна была, по мнению авторов проекта, компенсироваться вознаграждением помещиков за изъятые земли.

6 июня появился еще более радикальный эссеровский «проект 33-х». Он предусматривал немедленное и полное уничтожение частной собственности на землю и объявление ее со всеми недрами и водами общей собственностью всего населения России.

Обсуждение аграрного вопроса в Думе вызвало рост общественного возбуждения в широких массах и революционные выступления в стране. Желая укрепить положение правительства, отдельные его представители -- Извольский, Коковцев, Трепов, Кауфман -- выступили с проектом обновления правительства путем включения туда кадетов (Милюкова и др.). Однако это предложение было встречено в штыки консерваторами. Некоторые из них считали, что лучше избавиться от Думы вообще, чем обсуждать эту проблему. Они взяли верх.

Левые либералы, назвав новое учреждение в структуре самодержавия «Думой народного гнева», начали, как они говорили, «штурм правительства». Дума приняла резолюцию о полном недоверии правительству и потребовала его отставки. За все созывы десятилетней истории таких резолюций было множество, но все они, как и в этот раз, оставались без последствий. Теперь, зная настроение царя, некоторые министры объявили бойкот Думе, они перестали посещать ее заседания. Известного рода унижением новоявленных законодателей был присланный в Думу первый законопроект об ассигновании 40 тыс. руб. на постройку пальмовой оранжереи и сооружение прачечной при Юрьевском университете.

Но за стенами Таврического дворца, а тем более далеко за пределами России, начавшиеся столкновения депутатов с правительством в Думе не были известны. Появление первого законодательного представительного учреждения в России, за что боролись десятки лет лучшие представители русского общества, вызвало подлинный шквал приветствий от групп россиян, ученых советов университетов, городских дум и земств. Новый парламент приветствовали парламенты других стран. Так, 30 июня 1906 г. в I Думе была оглашена телеграмма от членов старейшего парламента -- лондонского. От российской Думы была даже выбрана делегация для посылки в Лондон, но она не успела туда отбыть, так как I Дума была распущена царем.

6 июля председатель Совета министров, вялый и безынициативный Горемыкин был заменен энергичным Столыпиным (за Столыпиным был сохранен пост министра внутренних дел, который он занимал ранее). Сделано это было для того, чтобы смягчить «горькую пилюлю», деморализовать оппозицию для проведения в жизнь манифеста о роспуске I Думы. 9 июля 1906 г. депутаты пришли в Таврический дворец на очередное заседание и наткнулись на закрытые двери; рядом на столбе висел манифест за подписью царя о прекращении работы I Думы, так как она, призванная «вносить спокойствие» в общество, лишь «разжигает смуту». Гоголевский, Б.Н. Ковалев. Указ. соч.- Т. С.446.

I Государственная Дума просуществовала в России всего 72 дня. Все это время она находилась под обстрелом реакционных сил, и прежде всего -- придворной клики. В «Правительственном вестнике» из номера в номер печатались довольно однотипные «верноподданнейшие письма», подписанные группами лиц, в которых Дума называлась «инородной выдумкой», «чужеродным изобретением», которому не суждено «привиться на истинно русской почве», доказывалось, что она всегда будет вредным учреждением. При этом предлагалось «пока не поздно» Думу разогнать. Дума даже сделала специальный запрос, на каком основании в официальном органе правительства ведется антидумская пропаганда. Однако тогдашний министр внутренних дел П. А. Столыпин ответил довольно однозначно: подданные монарха вправе печатать свои письма где угодно.

Дума была распущена, но ошеломленные депутаты не сдались без боя. Около 200 депутатов, и среди них кадеты, трудовики и социал-демократы собрались в Выборге, где после бурных сетований и обсуждений приняли воззвание -- «Народу от народных представителей». В нем говорилось, что правительство сопротивляется наделению крестьян землей, что оно не имеет права без народного представительства собирать налоги и призывать солдат на военную службу, делать займы. Воззвание призывало к сопротивлению такими, например, действиями, как отказ давать деньги в казну, саботирование призыва в армию. Но на эти акции народ не откликнулся, разочаровавшись в Думе как пустой «говорильне».

Против подписавших «Выборгское воззвание» правительство возбудило уголовное преследование. По решению суда все «подписавшие отсидели по три месяца в крепости, а затем были лишены избирательных (а по сути дела, гражданских) прав при выборах в новую Думу и на другие общественные должности.

Эпоха I Думы закончилась. Она вошла в историю как Дума неоправданных и неоправдавшихся надежд, реальных и мнимых шансов выдержать экзамен на государственную зрелость, способность закрепить в общественном сознании идею парламентаризма. Очевидный же парадокс: основное, центральное значение этой идеи для либералов, так мощно представленных в Думе, и вместе с тем отсутствие думских корней в народе объясняется довольно быстрым освобождением российского общества от веры в Думу, как универсальное средство врачевания «больных» вопросов того времени.

Деятельность I Государственной Думы в целом способствовала разрушению «конституционных иллюзий» демократической интеллигенции, не оправдала надежды крестьянства на решение аграрного вопроса.

Тем не менее, распрощаться с Государственной Думой царь и правительство были бессильны. В манифесте о роспуске Думы говорилось, что закон об учреждении Государственной Думы «сохранен без изменений». Гоголевский, Б.Н. Ковалев. Указ. соч.- Т.1.С.446. На этом основании началась подготовка к новой кампании, теперь уже по выборам во II Государственную Думу.

Революция еще продолжалась, «беспорядки на аграрной почве» в июле 1906 г. охватили 32 губернии России, а в августе 1906 г. крестьянскими волнениями было охвачено 50% уездов Европейской России.

17 июля 1906 г. вспыхнуло восстание солдат и матросов в крепости Свеаборг, 19 июля их поддержали солдаты и матросы Кронштадта и Ревеля. Огромным напряжением сил правительству лишь через 3 дня удалось подавить мятеж. После этого царское правительство окончательно встало на путь открытого террора в борьбе с революционным движением, которое постепенно шло на убыль.

В этой обстановке прошли выборы во II Государственную Думу. Путем всевозможных уловок и прямых репрессий правительство стремилось обеспечить приемлемый для себя состав Думы. От выборов отстранялись крестьяне, не являющиеся домохозяевами, по городской курии не могли избираться рабочие, даже если они имели требуемый законом квартирный ценз, и т. д.

Сама атмосфера выборов заметно отличалась от первой избирательной кампании, которая сопровождалась широким разливом по стране эйфорических ожиданий, что Дума явится панацеей от всех российских бед и усобиц. Опыт перводумья, по сути, для всех печальный, был и учтен всеми.

Правительство справедливо полагало, что причина конфликта с Государственной Думой -- в ее составе. Изменить состав Думы можно было только одним путем -- пересмотрев избирательный закон. Этот вопрос дважды по инициативе П. А. Столыпина обсуждался в Совете министров (8 июля и 7 сентября 1906 г.), но члены правительства пришли к выводу о нецелесообразности такого шага, поскольку он был связан с нарушением Основных законов и мог повлечь обострение революционной борьбы.

Большевики, отказавшись от бойкота Думы, приняли тактику создания блока левых сил -- большевиков, трудовиков и эсеров (меньшевики отказались от участия в блоке) -- против правых и кадетов.

Всего во вторую Думу было избрано 518 депутатов. Черносотенцы получили 22 места, октябристы-32 Программные положения « Союза 17 октября: « Развитие и укрепление начал конституционной монархии с народным представительством, основанным на общем избирательном праве»; осуществление гражданских свобод. В крестьянском вопросе - широкое развитие переселения и операций банка, а также « признание государственных и удельных земель фондом для удовлетворения земельной нужды», « и наконец, при недостаточности этих мер допустимое в случаях государственной важности отчуждение части частновладельческих земель на справедливых условиях вознаграждения»., кадеты и партия Демократических реформ - 98, трудовики -- 104, эсеры -- 37 Выборы в I Думу партия бойкотировала., народные социалисты -- 16. Социал-демократы имели 65 мест. Всего у левых было 222 мандата, или 43% голосов в Думе. Значительно усилилось правое крыло Думы: в нее вошли черносотенцы, которые вместе с октябристами имели 54 мандата (10%). Политические партии России: в контексте ее истории. Учебное пособие/Коллектив авторов. Рук. авт. коллект. Симагина С.М. Ростов-на-Дону.-Феникс.-1998.-С.102

Открытие II Государственной Думы состоялось 20 февраля 1907 г. Эта Дума прошествовала 103 дня. Председателем Думы стал правый кадет Ф. А. Головин. II Дума оказалась еще более радикально настроена, чем ее предшественница. Депутаты изменили тактику, решив действовать в рамках законности и, по возможности, избегать конфликтов.

Созданные комиссии приступили к разработке многочисленных законопроектов. Основным оставался аграрный вопрос, по которому каждая фракция представила свой проект. Кроме того, II Дума активно рассматривала продовольственный вопрос, обсуждала Государственный бюджет на 1907 год, вопрос о призыве новобранцев, об отмене военно-полевых судов и т. д.

В ходе рассмотрения вопросов кадеты проявляли уступчивость, призывая «беречь Думу» и не давать правительству повода для ее роспуска. По инициативе кадетов Дума отказалась от прений по основным положениям правительственной декларации, с которой выступил П. А. Столыпин и основная идея которой заключалась в создании «материальных норм», в которых должны найти воплощение новые общественно-правовые отношения.

Основным предметом дебатов в Думе весной 1907 г. стал вопрос о принятии чрезвычайных мер против революционеров. Правительство, внося в Думу проект закона о применении чрезвычайных мер против революционеров, преследовало двоякую цель: скрыть свою инициативу ведения террора против революционеров за решением коллегиального органа власти и дискредитировать Думу в глазах населения. Однако, к чести своей, Дума 17 мая 1907 г. проголосовала против «незаконных действий» полиции.

Такое неповиновение не устраивало правительство. Аппаратом министерства внутренних дел был подготовлен втайне от Думы проект нового избирательного закона. Было придумано ложное обвинение об участии 55 депутатов в заговоре против царской семьи. 1 июня 1907 г. Столыпин потребовал отстранения их от участия в заседаниях Думы и лишения 16 из них депутатской неприкосновенности, обвинив их в подготовке к «ниспровержению государственного строя».

На основании этого надуманного повода Николай II 3 июня 1907 года объявил о роспуске II Думы. Депутаты восприняли это спокойно и разъехались по домам. Как и ожидал Столыпин, никакой революционной вспышки не последовало. В целом, население отнеслось к разгону Думы индифферентно: была без радости любовь, прощанье было без печали. Более того, считается общепринятым, что акт 3 июня ставил точку в российской революции.