Природа опасности

4.6.10 Участие органов местного самоуправления и общественности в процессах обеспечения промышленной безопасности

Большое внимание в законодательстве развитых стран уделяется участию местных органов власти и общественности в регулировании промышленной деятельности. Они могут повлиять на решение о размещении промышленного объекта, принимают участие в информировании граждан об опасных объектах и авариях, которые могут нанести ущерб населению, в подготовке к действиям во время аварий и чрезвычайных ситуаций. В США разработана такая система, которую в настоящее время пытаются адаптировать и в других странах, в частности в России. В ней детально разработан механизм участия местных органов и общественности в регулировании промышленной безопасности.

4.6.11 Государственный контроль и надзор за промышленной безопасностью

Любая система надзора и контроля объектов повышенной опасности должна строиться на государственном уровне, т.е. должен существовать специальный орган (или органы), ответственный за промышленную безопасность и охрану труда. В России, например, Госатомнадзор - государственная организация, занимающаяся надзором за безопасной эксплуатацией объектов ядерной энергетики (АЭС, АСТ, АТЭЦ и др.), в США - это OSHA (Occupational Safety and Health Administration) и EPA (Enviromental Protection Agency), во Франции - служба промышленной экологии и Бюро оценки риска и промышленного загрязнения, в Норвегии - Государственный орган по борьбе с загрязнениями и Директорат по предотвращению пожаров и взрывов. Основная их задача - контролировать соблюдение требований действующего законодательства в области экологической и промышленной безопасности. На предприятиях должны существовать специально уполномоченные лица или органы, контролирующие соблюдение требований промышленной безопасности, что закрепляется законодательно. Например, в Законах ФРГ “Об инженерах по технике безопасности “ и Нидерландов “Об охране окружающей предприятие среды”.

4.6.12 Разработка планов по ликвидации аварий и локализации их последствий, а также планов по ликвидации чрезвычайных ситуаций

В странах, где законодательством регулируется предоставление Декларации безопасности, в которую входят планы по локализации аварий и ликвидации их последствий, требование о составлении таких планов в отдельных законодательных актах отсутствует. Однако в некоторых законах самостоятельно регулируются вопросы планирования, в частности в Законе США “О планировании на случай чрезвычайных ситуаций и о праве общественности на информацию”. Для планирования действий при ЧС создаются местные комитеты, которые разрабатывают планы действий. В этих планах определяются объекты, на которых используются опасные вещества, маршруты их перевозок, содержатся инструкции и меры по ликвидации последствий аварий на промышленной площадке и за ее пределами.

4.6.13 Экономические механизмы регулирования промышленной безопасности

В мировой практике широко применяются экономические механизмы регулирования промышленной безопасности. К ним относятся штрафы, квоты на загрязнение, налоговые и страховые механизмы, общественные и государственные фонды и т.д.

Вопрос экономического регулирования промышленной безопасности - предмет отдельной статьи. Однако отметим, что наиболее эффективный источник компенсации для запланированных экологических ущербов (плановые выбросы и сбросы предприятий) - экологические фонды, формирующиеся за счет штрафов, квот и т.д. В случае нестационарных (аварийных) ущербов наиболее эффективный источник - фонды страховых компаний, образующиеся из страховых сумм по страхованию ответственности (за ущерб, нанесенный деятельностью предприятия населению и окружающей среде). Страхование ответственности в развитых странах обязательно и закреплено соответствующими законодательными актами. Конкретные системы тарификации страховых сумм должны определяться страховыми компаниями совместно с компетентными органами.

Основная задача всех мероприятий по промышленной безопасности - предупреждение промышленных аварий и подготовка к действиям при их возникновении. К наиболее важным мероприятиям относятся введение критериев для выявления опасных промышленных объектов, проведение оценки опасности и составление для опасных промышленных объектов на базе этих оценок Декларации безопасности и введение лицензирования опасных видов промышленной деятельности.

4.6.14 Российское законодательство в области промышленной безопасности

В России в настоящее время объективные тенденции, связанные с увеличением техногенных опасностей, усугубляются общим экономическим кризисом, который привел к медленным темпам реконструкции производств, отставаниям сроков ремонтов и замены устаревшего оборудования, неудовлетворительному состоянию систем предупреждения и ликвидации аварий, ухудшению уровня подготовки и снижению квалификации специалистов и персонала. Наблюдается устойчивая тенденция быстрого износа и старения основных фондов. В целом по России износ основных фондов составляет 40,6%, а машин и оборудования - 57%. Особенно тяжелое положение сложилось в химической, нефтехимической, нефтеперерабатывающей промышленности. Амортизационный износ оборудования достигает 80-85%, а в отдельных производствах 100%. Допускаются грубые нарушения установленных требований по проведению ремонта оборудования, перенос сроков ремонта без надлежащих технических обоснований, необоснованная замена регламентных видов ремонта на упрощенные.

Оценка состояния технической безопасности ряда объектов угольной, горнометаллургической промышленности показала, что большая часть производств не соответствует надлежащему уровню безопасности.

Кроме того, предприниматели и руководители предприятий в сложных экономических условиях вынуждены сокращать расходы. При отсутствии правовых ограничений они делают это в первую очередь за счет расходов на безопасность.

Ухудшение положения в области промышленной безопасности также обусловлено слабым механизмом ответственности предприятия за нарушения требований безопасности. Нормы, содержащиеся в КЗОТе, административном и уголовном кодексах, явно недостаточны и ориентированы на административно-командную систему управления. Например, в них не предусмотрена ответственность опасных предприятий за нарушение требований лицензии, несвоевременное предоставление декларации безопасности, непредоставление соответствующей информации и за многие другие нарушения.

Поскольку промышленная безопасность как самостоятельная область права появилась недавно, то и контроль в этой области российским законодательством почти не регулируется.

Однако, учитывая мировую практику в части правового обеспечения промышленной безопасности, в Российской Федерации введен с 1996 года принципиально новый подход в части обеспечения безопасности людей и защиты окружающей среды, основанный на процедуре декларирования безопасности промышленных объектов.

Для обоснования безопасности проекта особо опасного промышленного объекта или действующего особо опасного промышленного объекта, определения характера и масштабов опасности на нем, выработки организационных, технических и иных мероприятий по обеспечению промышленной безопасности и предупреждению аварий, регламентации действий персонала в аварийных условиях, предприятием обеспечивается подготовка декларации безопасности промышленного объекта.

В настоящее время действуют следующие документы, регламентирующие процедуру декларирования безопасности:

1. Положение о декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.95 № 675).

2. Временное руководство по организации работы территориальных подсистем РСЧС в области предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (утверждено приказом министра Российской Федерации по делам чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий от 15.08.95 № 569).

3. Временное требование к идентификации объектов, связанных с повышенной опасностью (утверждены 14.09.95 министром РФ по делам чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и председателем Федерального горного и промышленного надзора России).

Кроме того, необходимо учитывать действующие в смежной области регулирования вопросов обеспечения предупреждения чрезвычайных ситуаций и промышленной безопасности нормативные акты:

1. Указ Президента РФ от 19 августа 1993 г. № 1267 “Об особенностях приватизации и дополнительных мерах государственного регулирования деятельности предприятий оборонных отраслей промышленности”.

2. Постановление Правительства РФ от 21 марта 1994 г. № 223 “О сертификации безопасности промышленных и опытно-экспериментальных объектов предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные и взрывоопасные технологии”.

3. Систему сертификации безопасности взрывоопасных производств РОС РУ 001.01.ПВ 00.

Порядок разработки декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации был подготовлен с учетом замечаний заинтересованных министерств и ведомств (Госкомсанэпиднадзора России, Роскомнефтехимпрома, Минтопэнерго России, Роскомметаллургии, Госкомоборонпрома России, Госстроя России, Госстандарта России и др.) и утвержден приказом МЧС России и Госгортехнадзора России от 4 апреля 1996 г. № 222/59.

Рассмотренные нами в п. 11.1-11.13 элементы регулирования промышленной безопасности в виде отдельных фрагментов также присутствуют в российских законах, относящихся к смежным отраслям права, таким как природоохранная, санитарная, законодательство об охране труда, а также в законах профилирующих и специальных отраслей права.

Важное значение для проведения оценки опасности и прогнозирования возникновения возможных аварий и их последствий имеет наличие систематизированной информации по учету и расследованию аварий. Предприятия обязаны давать информацию только по категорийным авариям в соответствии с Инструкцией по расследованию аварий. В Основах законодательства об охране труда впервые появилось требование об учете аварий. Правда, это касается аварий, повлекших за собой несчастные случаи (статьи 3, 9). Статья 6 Федерального Закона “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера” предусматривает в обязательном порядке гласность и информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Наиболее полно в законодательстве РФ регулируется порядок размещения промышленных объектов - при выдаче разрешения на размещение предписывается учет возможных нарушений экологических и санитарных норм.

Правовые основы обязательной сертификации продукции и услуг с целью обеспечения контроля безопасности для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества установлены в Законе о сертификации. В ст. 7 указано, что обязательная сертификация осуществляется в случаях, предусмотренных законодательными актами РФ.

Достаточно ново для российского законодательства -- введение разрешительной системы для регулирования возможности ведения тех или иных видов хозяйственной деятельности. Впервые такой элемент регулирования появился в Законе “О предприятиях и предпринимательской деятельности”. В ст. 21 записано, что отдельные виды деятельности могут осуществляться предприятием только на основе лицензии. Перечень таких видов деятельности должен определяться либо уполномоченными органами, либо Правительством РФ. Следующим законом, которым вводится лицензирование, стал Закон “О недрах”, однако в нем регулируются только вопросы лицензирования использования недр. Порядок лицензирования опасных видов промышленной деятельности не регулируется.

Проведение обязательной экспертизы включено в Законы “Об охране окружающей природной среды” и “О местном самоуправлении в РСФСР”. Соответствующими статьями регулируется необходимость обязательного проведения экологической экспертизы, а в “Основах законодательства об охране труда” - экспертизы по охране труда.

Большое внимание в законодательстве любого демократического государства уделяется информированию и участию населения и органов местного самоуправления в вопросах управления экологической и промышленной безопасностью. Почти все законы, имеющие отношение к вопросам промышленной безопасности и принятые в России после 1991 г., включают статьи, обязывающие информировать государственные органы и общественность по вопросам, которые регулируются тем или иным законом.

Особое место в российском законодательстве занял принятый 20 июня 1997 года Государственной думой Федеральный Закон “О промышленной безопасности опасных производственных объектов” [68]. Таким образом Россия ликвидировала пробел в этой отрасли права, отстав на 15 лет от стран Европейского сообщества.

Настоящий Федеральный Закон определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов (ОПО) и направлен на предупреждение аварий и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих ОПО, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий. Федеральный Закон позволит повысить уровень обеспечения безопасности проектируемых и действующих промышленных объектов, эффективно использовать новые, апробированные мировым сообществом методы регулирования промышленной безопасности, улучшить информирование властей, специально уполномоченных органов, населения и общественности об опасностях промышленных объектов, способствовать предотвращению крупных промышленных аварий.

Федеральный Закон предусматривает, определяет и устанавливает:

· лицензирование опасных видов деятельности в области промышленной безопасности;

· сертификацию технических устройств, применяемых на ОПО;

· требования промышленной безопасности к проектированию, строительству и приемке в эксплуатацию ОПО;

· требования промышленной безопасности к эксплуатации ОПО;

· требования промышленной безопасности по готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на ОПО;

· производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности;

· техническое расследование причин аварии;

· экспертизу промышленной безопасности;

· разработку декларации промышленной безопасности;

· обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации ОПО;

· федеральный надзор в области промышленной безопасности в целях проверки выполнения требований промышленной безопасности;

· ответственность лиц, виновных в нарушении законодательства в области промышленной безопасности.