Роль и место заинтересованности групп в системе государственного управления

Тенденции формирования властью различных механизмов с целью управления процессами, опасными для конкретного политического режима, не новы, достаточно вспомнить политическую атмосферу ХХ в. Показательны в этом смысле были процессы, связанные с формированием дуалистической монархической системы в 1905-06 гг.: попытка управления революционным процессом через создание Государственной Думы, формирование сверху многопартийности, разрешение профсоюзной деятельности, свобода печати.

В этом же русле можно рассматривать и попытки сверху создать управляемую многопартийную систему в условиях начала 1990-ых. Управляемые оппозиционные партии, сформированные с целью управлять политическим процессом, а не с целью создать многопартийную политическую систему (ЛДПСС во главе с В. Жириновским и Центристский блок во главе с В. Ворониным), следует рассматривать как вынужденный шаг власти в борьбе с региональной (республиканской) оппозицией, использовать её как механизм трансформации политической системы. Основной задачей, которая ставилась перед этими партиями, было стать буфером между властью и обществом [15].

После прихода к власти В.В. Путина (в 2000 г.) произошли изменения в концепции реформы партийной системы. Идея многопартийности сегодня не ставится под сомнение, однако происходит отказ от строительства неуправляемой многопартийной системы, не оправдавшей себя в конкретных исторических условиях. В результате парламентских выборов 2003 гг. (что и было прдтверждено на выборах в 2012 г.) произошла трансформация партийной системы: на место «многопартийной» пришла полуторапартийная политическая система. «Единая Россия» внутри Государственной Думы обладает не просто большинством, а квалифицированным большинством, позволяющим принимать конституционные законы и изменять Конституцию. Многопартийность в конкретно-исторических условиях современной России превращается в квазимногопартийность, при которой власть стремится минимизировать участие партий в законодательной сфере, а в исполнительной сфере исключить их влияние вовсе. Партии отстранены от реального процесса принятия решений.

В силу того, что «Единая Россия», как партия власти, создавалась по номенклатурному типу, выражает интересы конкурирующих бюрократических групп, то по логике развития она не способна выражать интересы общества, так как нарушаются коммуникативные связи между обществом и государством. Таким образом, выстраивается система, удобная для государственного управления, но не эффективная для целей развития (А.Н. Спасский) [16].

На современное развитие групп интересов в России наложили большой отпечаток проблемы социально-политической трансформации и политические традиции. Речь идет, в первую очередь, о том, что гражданское общество переживает лишь стадию своего становления, интересы отдельных групп лишь выкристаллизовываются, организационные формы их выражения только начинают складываться [17].

Другим важным моментом является незавершенный характер модернизации, параллельное существование традиционных и современных практик и форм организации политической деятельности. Поэтому можно отметить наличие в России практически всех типов групп интересов, выделенных Ж. Блонделем.

Кроме того, на деятельность заинтересованных групп, существующих сегодня в России, накладывают свой отпечаток традиции групп интересов советского периода, составивших систему корпоративно организованного представительства. Неразвитость демократических принципов конкуренции и формирования органов власти, несовершенство институциональных условий существенно ограничивает возможности развития «современных» групп интересов.

К особенностям отечественных групп интересов можно отнести то, что они предпочитают использовать различные механизмы воздействия на аппарат государственной власти, нежели на общественное мнение. При этом преобладают механизмы неформального влияния. Уровень институциализации функционального представительства интересов достаточно низок, однако наблюдается сравнительно быстрое развитие его форм [18].

Анализ развития групп интересов в России показывает, что эти организации играют своего рода компенсаторную функцию в условиях «недоразвитой» системы политического представительства, способствуя тем самым канализации политических интересов и политической стабилизации.

В современной России уже можно выделить несколько крупных экономических «групп интересов», включившихся в борьбу за власть и за влияние на властные структуры. Кроме того, «группами интересов» являются центральная и региональные бюрократические элиты. Особое место занимают силовые структуры, имеющие собственные интересы [19].

Становление экономических «групп интересов» сопровождается формированием структур и институтов, призванных формулировать эти интересы и содействовать их реализации, оказывать давление на правительство и другие ветви власти, на СМИ, научные круги, аккумулировать финансовые ресурсы.

В последние годы в России общественные науки используют термин «группы давления» для обозначения различных заинтересованных групп, порой неустойчивого, спорадически возникающего интереса и объединения на этой почве людей (например, группы беженцев, бастующие рабочие и т.д.), в других случаях устойчивого интереса, но официально неоформленных, непризнанных - в любом случае групп, не стремящихся к овладению властью и ограничивающихся воздействием на нее, давлением на нее с целью принятия конкретных решений в свою пользу. Чаще всего группы давления имеют не прямые, регулярные, отлаженные, юридически установленные каналы взаимодействия с органами власти, а используют косвенное воздействие (влияние) через механизм экономических, финансовых, персональных связей. Следующим типом «групп давления», мобилизирующих ресурсы в политических целях, являются международные, общероссийские или региональные ассоциации предпринимателей и промышленников, основанные, как правило, на отраслевом принципе [20].

Таким образом, в России возникла двухступенчатая система. Верхний уровень образуют достаточно организованные «группы давления», нижний - относительно аморфные «группы интересов». В последнее время формируется третий уровень этой системы - политические партии, специально создаваемые для отстаивания во властных структурах интересов тех или иных социальных слоев и экономических «групп интересов». Деятельность институтов политического опосредования часто квалифицируют как лоббизм.

2.3 Лоббизм в контексте деятельности групп интересов

Вместе с реформами российского общества все больше и больше входят в нашу политическую жизнь явления, объективно присущие демократическим процессам, выступающие их составной частью, атрибутом и признаком. Среди таких явлений можно выделить и лоббизм.

Лоббизм (англ, lobby - кулуары) - это 1) специфическая деятельность социальных групп, отстаивающих свои политические, экономические, социальные интересы во взаимодействии с законодательными и исполнительными органами государственной власти; 2) совокупность правовых норм, регулирующих лоббистскую деятельность; 3) сами группы интересов, давления, конторы и агенты, функционирующие в сфере взаимодействия с властными структурами [22].

Это слово в XVI в. употреблялось для обозначения прогулочной площадки в монастыре. Столетие спустя так же начали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. Но политический оттенок это слово приобрело лишь два столетия спустя, причем в Америке, когда в конце прошлого столетия термин «лоббирование» начал обозначать покупку голосов за деньги в коридорах конгресса. В Англии такая политика считалась предосудительной и слово прижилось лишь в XX в., а затем его начали употреблять и в других странах [22].

В современном политическом языке термин «лоббирование» означает, как правило, способ решения тех или иных вопросов, в том числе и политических, в пользу чьих-либо интересов путем воздействия на законодателей, правительственных и иных должностных лиц, а также деятельность социальных групп, отстаивающих свои экономические, общественные и политические интересы. Свое политическое измерение лоббизм приобрел в 1864 году, когда этим термином стали обозначать покупку за деньги голосов депутатов в Конгрессе США. С 1946 г. лоббистские организациив этой стране стали регистрироваться в соответствии с принятым специальным законом и многие направления их конкретной деятельности оказались под контролем государства.

Вопросы изучения лоббизма рассматриваются как российскими, так и зарубежными исследователями. Первые работы по лоббизму связывают с именем А. Бентли. Вышедшая в 1908 году его книга «Процесс управления» заложила основы теории групп интересов и более глубокого понимания лоббизма как деятельности групп давления. Идеи А. Бентли в дальнейшем развивает политолог ХХ века Д. Трумэн. [3]. В середине 50-х годов, в том числе, благодаря работам ученых Р. Даля и Ч. Линдблома, групповой подход в изучении политики предстает как сфера соперничества разнообразных групп интересов. В это время проводятся широкомасштабные теоретические и эмпирические исследования по данной проблематике.

В отечественной политологии внимание к проблемам теории групп интересов и лоббизму было обращено уже в 80-е и, особенно, в 90-е годы XX века. Среди российских авторов необходимо отдельно выделить работы Н.Г. Зяблюка по американскому лоббизму в законодательных, исполнительных и судебных органах власти. Его труды по лоббизму сформировали понятийный аппарат этого политического феномена, выделили методологические аспекты этой проблемы, представили классический механизм лоббистской деятельности в его американской версии [21].

В последнее время появились работы обобщающего характера становления института лоббизма в современной России как социально-политического института, его этапы, специфика и отличительные черты (Заславский С.Е., Нефедова Т.И.). Тем не менее, за исключением монографии С.П. Перегудова, Н.Ю. Лапиной и И.С. Семененко большая часть таких исследований имеет скорее публицистический, чем научно-исследовательский характер [22].

Итак, лоббистские структуры как организации первоначально возникли в США и уже после этого стали появляться в других странах. Закон о регулировании лоббизма был принят в США в 1946 г. Число лоббистов в Вашингтоне превышает количество депутатов обеих палат. Лоббистские организации имеют форму всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро, создаваемых при законодательных и правительственных органах. Основная задача этих организаций - добиться отражения или закрепления в принимаемых нормативных актах и решениях частных интересов групп и организаций (профессиональных, корпоративных, общественно-политических), не противоречащих и согласуемых с общественными интересами.

Лоббистская деятельность отличается следующими чертами.

- Во-первых, лоббизм весьма жестко связан с политической властью. Можно даже вывести такую закономерность: лоббизма больше, как правило, там, где сконцентрирована реальная власть. То есть лоббизм -- своего рода признак власти, ее специфическая отметина. И наоборот, он не будет проявляться там, где власть отсутствует или где она выступает лишь в качестве номинальной силы. Органы власти и должностные лица выступают объектами воздействия лоббистов.

- Во-вторых, лоббистская деятельность всегда ведется в чьих-либо интересах (классов, слоев, регионов, партий, общественных организаций, наций, конфессий и т.п.).

- В-третьих, лоббисты выполняют функцию посредничества между влиятельными заинтересованными группами, финансовыми корпорациями, коммерческими организациями, политическими партиями, общественными объединениями (блоками), гражданами и государственными структурами (законодательными и исполнительными органами власти).

- В-четвертых, лоббизм допускает возможность отстаивания интересов не только организаций и объединений, но и отдельных лиц. Ведь у определенных граждан и их коллективов могут быть как общие, так и сугубо индивидуальные интересы. И те, и другие важно научиться законно отстаивать.

- В-пятых, лоббизм представляет отдельным гражданам и группам граждан возможность косвенно участвовать в создании и подготовке правовых и политических решений, и это весьма важно, поскольку большинство этих групп может не иметь представителей в парламенте, заинтересованных в отстаивании их интересов, аналогично и в органах исполнительной власти. Таким образом, через лоббистскую деятельность возможно реализовать различные интересы, которые в ином случае могли бы остаться невостребованными.

Лоббизм как полноценный институт появляется тогда, когда уже существуют два необходимых условия: большое многообразие интересов в обществе, возникающее вследствие его социальной дифференциации, расслоения, «специализации»; расширяется доступ к власти на основе политического плюрализма, что характерно, прежде всего, для демократических режимов. В связи с тем, что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы сразу, возникает проблема очередности, приоритета осуществления тех или иных интересов. Отсюда закономерно стремление различных групп и слоев общества воздействовать на поведение государства с целью переориентации политики в свою пользу, стимулировать его, принимать выгодные для себя управленческие решения [23].

В мировой и российской практике распространены следующие формы лоббизма:

выступление на слушаниях в профильных комитетах;

законодательного органа;

составление законопроектов и вынесение их на обсуждение парламента;

организация пропагандистских кампаний в средствах массовой информации по поводу готовящихся или принятых решений;

проведение научно-практических конференций с участием представителей законодательной и исполнительной властей;

психологическое давление на депутатов и представителей исполнительной власти (звонки, письма, телеграммы в их адрес, личные визиты влиятельных деятелей и местных избирателей);

митинги, забастовки, демонстрации, пикеты и т.п.

Лоббизм может проявляться в разных сферах и иметь соответственно различные виды.

В зависимости от того на каком уровне власти происходит лоббирование, оно может классифицироваться на федеральное (осуществляется в системе высших органов государственной власти исправления) и местное (осуществляется в республиканских, краевых, областных органах).

В зависимости от того в чью пользу решается вопрос, лоббирование может подразделяться на следующие разновидности: лоббирование различных социальных структур: общественных организаций, движений, партий, групп, слоев (профсоюзы, антивоенные и экологические движения, предпринимательские союзы и т.д.);

-- ведомственное лоббирование -- лоббизм министерств, ведомств, государственных комитетов, отраслевое «продавливание» тех или иных интересов;

-- региональное лоббирование -- воздействие на власть со стороны представителей республик, краев, областей, районов Крайнего Севера, Сибири, Урала, Дальнего Востока, Поволжья и прочих мест, выбивающих определенные льготы и преимущества для регионов.

-- иностранное лоббирование -- влияние зарубежных «групп давления» либо национальных общин на те или иные государственные органы с целью добиться от них определенных решений [24].

На сегодняшний день в России лоббизмом и профессиональными лоббистами охвачены все органы федеральной и местной власти. В данном случае термин «профессиональный лоббист» употребляется условно, так как законодательно он еще не закреплен. Во множестве проявлений лоббизма присутствуют общие характеристики и слагаемые, такие, как наличие субъектов и объектов воздействия, чей-то интерес, функция посредничества, участие в создании и подготовке политических и административно-правовых решений.

В отсутствие федерального законодательства и подзаконных актов, регулирующих лоббистскую деятельность, в России все более приходится говорить о теневом лоббизме, характерными чертами которого является то, что на поверхности видны только принятое решение и те, кто его представил и кто принял. За кулисами, в тени остаются настоящий заказчик, клиент-лоббист, все участники цепочки прохождения проекта решения, вознаграждения за конечный результат, в целом весь механизм давления.

В системе взаимодействия власти и общества законное место и признание должны получить обращения и петиции граждан - институт реализации политических прав и свобод человека и гражданина (ст. 33 Конституции РФ).

В целом, России еще предстоит наладить систему цивилизованного взаимодействия госаппарата и гражданского общества, и это будет одним из показателей сложившегося правового демократического государства, важнейшим ресурсом дальнейшего развития общества.

Заключение

Подведём итоги. В современных демократических странах существует множество различных добровольных объединений людей. Основанием группирования интересов могут быть экономические, социальные, культурные, этнические, религиозные, идеологические потребности. В качестве примеров таких групп можно назвать профсоюзные объединения, объединения предпринимателей, общества потребителей, экологические, женские, молодежные движения и ассоциации, негосударственные культурно-просветительские организации, благотворительные обществаи т.д.

Группы интересов -- это объединения индивидов на основе общих интересов, стремящиеся оказать влияние на политические институты в целях принятия наиболее благоприятных и выгодных для себя решений.

Теория групп интересов или заинтересованных групп, разработанная, прежде всего, американскими учеными А.Бентли и Д.Трумэном, пользуется признанием в западной политологии. Согласно А.Бентли, политика есть процесс взаимодействия и борьба организованных в определенные группы людей за достижение своих целей и интересов, а политические решения властей - результат соотношения сил между соответствующими группами. Д.Трумэн рассматривал стабильность взаимодействия различных групп как важнейший фактор обеспечения социального равновесия в обществе. В дальнейшем данный подход получил поддержку и был развит в трудах Р. Даля, Д. Истона, Г. Ласки и др.

Основное предназначение групп интересов, как и политических партий, состоит в агрегации и артикуляции интересов. В этих группах происходит согласование множества частных требований граждан и социальных групп, оформление этих первоначально расплывчатых взглядов и мнений в конкретные требования, выработка на их основе общепризнанных целей деятельности организаций.

Современный этап развития России требует пристального внимания к эволюции групп интересов. Они в настоящее время переживают переход от фазы почти стихийного образования к становлению своих внутренних структур, четкой выработке программ, определению своего места в структуре политической системы. Их становление также связано с преодолением деятельности различных асоциальных формирований (расистских, террористических, националистических и уголовно-преступных групп). Эффективная борьба с ними возможна только на основе тесного сотрудничества профессиональных работников госаппарата и организованной общественности.

Список использованных источников

Ачкасов В.А. Политология: Учебник / Под. ред. В.А. Ачкасова, В.А. Гуторова. - М.: Высш. обр., 2010. - 692 с.

Семененко И.С. Группы интересов на Западе и в России. Концепции и практика. - М.: Инфра-М, 2008. - с. 60.

Голосов Г.В. Сравнительная политология: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. -. Изд-во Европ. ун-та в С.-Петербурге, 2008. -- 368 с.

Золотарева Е.В. Группы интересов в политике // Вестник Российского университета дружбы народов. - Cерия: Политология. -2009. - № 1. - С. 63-75.

Куценко Е.А. Цивилизованный лоббизм как элемент политической культуры // Политическая культура современной России: состояние, проблемы, пути трансформации. Материалы «круглого стола» / Под ред. Н.С. Федоркина, Н.В.Карповой. М., 2009. - 0,4 п.л.

Бакун Л. А. Группы в политике (К истории развития американских теорий) // Полис. -2009. - №1. - С. 162 - 167.

Перегудов С.П., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и российское государство. М.,2008. Гл.1. - 352с.

Политический процесс: основные аспекты и способы анализа: Сборник учебных материалов / Под ред. Мелешкиной Е.Ю. - М., 2009. - 433 с.

Конституция Российской Федерации // СПС «Кодекс».

Заостровцев А.П. Теория общественного выбора и конституционная политическая экономия. Санкт-Петербург, 2009. - С. 100 - 117.

Пикулькин А.Д. Система государственного управления: Учебник. - М.: Юнити-Дана., 2012. - 640 С.

Федеральный закон Российской Федерации от 19.05.1995 №82-ФЗ «Об общественных объединениях» // СПС «Кодекс».

Сорокин С. Э. Группы интересов и их роль в политической жизни в современной России: Дис. ... канд. полит. Наук. - Архангельск, 2008. - 193 с.

Павроз А.В. Группы интересов и трансформация политического режима в России. СПБ., 2010. - 360 С.

Павроз А.В. Группы интересов и лоббизм в политике: Учебное пособие. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2009. - 186с.

Спасский А. Н. Группы интересов и политический процесс в современной России: взаимодействие и взаимовлияние / А. Н. Спасский // Без темы. - 2009. - № 1(3). - С. 105-111.

Малько А.В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы: Учебное пособие. - М., 2012. - 473 с.

Перегудов С.С., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и Российское государство. М., 2008. - 362 с.

Вебер Ю. Научный анализ союзов и объединений / Государственная служба. Группы интересов. Лоббирование (Взгляд из-за рубежа). Вып. 4. / Отв.ред. Иванов Г.И. - М.,2005. - 216 с.

Сорокин С.Э. Группы интересов и их роль в политической жизни в современной России. - М.: Гардарики, 2010. - с. 129.

Заславский С.Е., Нефедова Т.И. Лоббизм в России: исторический опыт и современные проблемы // Право и политика. - 2009.- №2. - С.

Виноградова Т.И. Лоббирование как социальная технология: Режим доступа: http://www.strategy-spb.ru/portal/files/LOBBI.doc

Морозов С. Лоббирование как явление в политическом процессе: режим доступа: http://www.dialogvn.ru/uk

Отраслевое лоббирование в России (наиболее актуальные экономические законопроекты на начало работы Государственной Думы ФС РФ V созыва)/ Научное исследование Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти.- Б.м., 2008. - 50 с.

Размещено на Allbest.ru