Политические детерминанты развития межбюджетных отношений в России

Этап 2 (1994-1998 гг.). Принятая в 1993 г. Конституция РФ и усиление позиций федеральных органов в 1994 г. позволили провести реформы межбюджетных отношений. После всех преобразований система межбюджетных отношений в России стала соответствовать общепризнанным принципам бюджетного федерализма.

Главным достижением этого периода стало создание в 1994 г. Фонда финансовой поддержки регионов (далее - ФФПР), средства которого стали впервые распределяться на основе использования специальной формулы. До 1997 г. ФФПР состоял из двух частей, которые были предназначены для финансирования двух типов регионов («нуждающихся в поддержке» и «особо нуждающихся в поддержке»). «Нуждающимся в поддержке» считается тот регион, где норма средней бюджетной обеспеченности на одного жителя ниже средней по стране. «Особо нуждающимся» регионом считается субъект федерации, в котором собственные доходы не обеспечивают финансирования текущих затрат. С 1997 г. такое разделение уже не предусматривалось.

В 1998 г. была принята «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах», что обозначило следующий этап в становлении межбюджетных отношений.

Данная концепция установила следующие основные направления реформирования межбюджетных отношений:

- ликвидация субвенций всем городам в Российской Федерации;

- сокращение объемов финансовой помощи из ФФПР(при этом число регионов, которые получают средства, уменьшилось незначительно);

- постепенный переход к оказанию финансовой помощи, инвестиционного характера по принципу софинансирования;

- определение расходов региональных бюджетов на нормативной основе;

- введение особого финансового режима для регионов РФ, которые особо нуждаются в финансовой поддержке.

Борьба между федеральным центром и субъектами РФ за рычаги влияния и распределения ресурсов отразились в сфере межбюджетных отношений. Так, субъекты РФ, которые голосовали в 1993 и 1995 гг. за оппозиционные партии и их лидеров, получили в последствии значительно меньше средств из федерального бюджета по сравнению с другими регионами.

Чистые финансовые перечисления от регионов в федеральный центр в 1996-1998 гг., которые были скорректированы на различия в налоговом потенциале и в бюджетных потребностях, в целом соответствовали объективным принципам выравнивания, но вместе с тем применялись для поощрения промосковских регионов, то есть тех, кто голосовал за прокремлевские партии и за Б. Ельцина на выборах 1995-1996 гг., и кто меньше конфликтовал с федеральной властью.

Прокремлевское голосование на выборах в этом периоде и умение ладить с федеральным центром были экономически выгодны регионам, а материализовывались эти выгоды в форме уменьшения чистых взносов в федеральный бюджет либо больших чистых трансфертов из федерального бюджета (в сравнении с трансфертами, которые исчислялись исходя из экономических показателей). В тот период политическая лояльность регионов РФ покупалась таким способом: лояльный регион получал право перечислять в федеральный бюджет меньше денег. Так, каждый дополнительный процентный пункт голосов, которые были отданы в регионе за Б. Ельцина во втором туре президентских выборов в 1996 г., обернулся уменьшением чистых трансфертов в центр.

В 1997 г. практически все главы регионов РФ включились в борьбу за отстаивание региональных интересов и предоставление большей политической и экономической независимости. Центр недоплачивал полагающиеся федеральные бюджетные средства регионам РФ, которые грозились перейти на самофинансирование. Например, губернатор Иркутской области Ю. Ножиков принял постановление - с 1 марта на месяц приостанавливались перечисление налогов федеральному центру из-за критической ситуации с платежами в области. Аналогичное постановление было принято на Сахалине. Данными действиями региональная элита заявила о себе, как о субъекте политического процесса. На звание лидерства этого движения претендовали многие: Ю. Лужков, Д. Аяцков, Е. Наздратенко, К. Титов и президенты республик М. Шаймиев, М. Рахимов.

Федеральный центр принял решение создать политический механизм, ограничивающий региональную власть снизу, и сделал ставку на местное самоуправление (на региональную власть на местах). Инициатором этой концепции был А. Чубайс. Началась разработка комплекса привилегий и уступок в обмен на получение гарантий поддержки бюджета и проведения политики в области ЖКХ на условиях федерального центра. В условиях борьбы губернаторам приходилось искать выход в виде административно-финансового контроля над муниципалитетами. Так, в Краснодарском крае мэр города В. Самойленко создал политический центр, который был способен составить конкуренцию администрации края, которая хотела снизить независимость экономически-сильных городов. Активно действия мэра поддержали главы городов-доноров (Сочи, Туапсе, Новороссийск), стремившиеся располагать большей долей бюджетных средств. В. Самойленко даже подписал постановление, целью которого являлось смещение с поста мэра Новороссийска В. Прохоренко. В итоге его действия признали незаконными, а постановление отменили.

Основным направлением деятельности правительства РФ в 1998 г. во главе с Е. Примаковым и совместно с министерством финансов РФ стала подготовка реформы межбюджетных отношений в России. Президентом РФ был подписан указ, который касался вопросов взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ. Указ направлен на стабилизацию отношений между региональным и федеральным бюджетами и на устранение нецелевого использования федеральной финансовой поддержки.

Одним из ярких примеров борьбы между регионами-донорами и центром является конфликт 1998 г. между президентом Калмыкии и центром. В связи с неполучением средств из Федерального бюджета президент Калмыкии К. Илюмжинов сделал ряд заявлений, расцененных как предположение о возможном выходе республики из состава РФ. Свое заявление К. Илюмжинов мотивировал финансовой блокадой Калмыкии, закрытием национального банка и усматривал в этом вину министра финансов М. Задорнова(в 1997--1999 гг.).В ответ на это Генеральная прокуратура начала проверку по его факту высказываний. После этого случая в регионах, которые делали непродуманные заявления, проверялась финансовая дисциплина. К. Илюмжинов своим заявлением «играл» с федеральным центром для достижения уступок и для консолидации внутренних властных сил вокруг себя в борьбе с оппозицией. В результате К. Илюмжинов приобрел благодарность населения республики, так как смог выбить деньги из центра, и получил согласие на создание СЭЗ в порту Лагань.

Позиция федерального центра по вопросу о межбюджетных отношениях, претерпела сильные изменения в 1990-е годы. В первой половине десятилетия, во время правления Президента РФ Б. Ельцина (с 1991 по 1999 гг.) благодаря его призыву «берите столько самостоятельности, сколько сможете проглотить», баланс сил в Российской Федерации сдвинулся в пользу регионов, однако во второй половине тенденция к централизации возобладала.

Для периода 1995-1999 гг. характерны три политических фактора, которые позволяли регионам сократить свои взносы в федеральный бюджет:

- голосование за Б. Ельцина в 1996 г. и за прокремлевские партии в 1995 г.;

- более сильные позиции регионов по отношению к федеральному центру, которые измеряется индексом влиятельности региональных администраций;

- меньшая напряженность в отношениях с центром.

Этап 3 (1999-2001 гг.). За данный этап были сформулированы единые принципы при формировании межбюджетных отношений и определены формы финансовой помощи регионам. И, самое главное в этом периоде, были сформулированы системообразующие элементы межбюджетных отношений в России.

Сформированная на данном этапе система межбюджетных отношений создала предпосылки перехода к единым правилам распределения финансовой помощи. Необходимо отметить, что процесс реформирования остался незавершенным. За этот период был реформирован ФФПР, а также внедрена принципиально новая объективная методика распределения трансфертов, которая направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов при одновременном создании стимулов для проведения на местах ответственной и рациональной бюджетной политики.

В 2001 г. для дальнейшего проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления в РФ была образована Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, которую возглавил заместитель руководителя Администрации Президента РФ Д. Козак (далее - Комиссия Козака). Основная задача ее работы заключалась в полном и окончательном разделении полномочий с сочетанием решений вопросов о должном финансировании каждого уровня власти.

Многие обозреватели расценили возвышение во время президентских (2000 г.) выборов В. Путина и партии «Единство» во время парламентских (1999 г.), как победу «бедных» регионов над «богатыми», регионов, которые получали федеральную помощь, над регионами-донорами. Регионы-доноры, которые тогда были объединены в основном в «примаковско-лужковский» блок «Отечество-Вся Россия», не смогли добиться успеха на выборах.

Этап 4 (2002-2005 гг.). В этот период была принята Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г.. В рамках данной Программы была проделана значительная работа по разграничению расходных полномочий; ликвидированы «нефинансируемые мандаты»; на постоянной основе были закреплены доходы за бюджетами разных уровней (включая местные бюджеты). Впервые Бюджетным кодексом РФ за местными бюджетами были закреплены доходы (ст.31 БК РФ), что стало залогом для их стабильности. Окончательно был сформирован формализованный механизм для поддержки местных и региональных бюджетов. В результате реализации этой Программы удалось добиться того, что 95 % трансфертов в региональные бюджеты были распределены по формализованным методикам, которые были утверждены на федеральном уровне. Около 70 % межбюджетных трансфертов, которые распределялись между бюджетами субъектов РФ на формализованной основе, утверждались законом о федеральном бюджете. Кроме этого, для более эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в том случае, если была высокая неравномерность в размещении налогового потенциала, федеральным законодательством могли быть установлены дополнительные механизмы, такие как «отрицательные трансферты».

Результатом работы Комиссии Козака в 2003 г. стала подготовка и последующее принятие двух законопроектов, которые внесли изменения и дополнения в общие принципы организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ и местного самоуправления в РФ.

Отличительной особенностью данного периода является победа «Единой России» на выборах в 2003 г. которые превратили парламент в орган, в котором при принятии решений доминируют принцип «коллегиальности». Депутатские объединения из «партии власти» в абсолютном большинстве голосуют за законопроекты, поддержанные Президентом РФ и/или Правительством РФ. Оппозиционным системным партиям и их представителям все труднее проводить и реализовывать проекты, снижается роль комитетов; процесс принятия решений в Государственной Думе становится менее прозрачным и публичным.

Этап 5 (2006-2008 гг.). В этот период происходит совершенствование межбюджетных отношений в рамках реализации «Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений в РФ в 2006-2008 гг». Данная Концепция не предусматривала кардинального изменения в системе межбюджетных отношений. Она была рассчитана на повышение эффективности качества управления региональными бюджетами и сформированной системы, а также на выработку соответствующих стимулирующих механизмов. Концепция, кроме этого, ставила цель - укрепить финансовую самостоятельность субъектов РФ, улучшить качество управления финансами, создать стимулы для увеличения доходов, а также обеспечить принцип гласности и прозрачности при формировании местных и региональных бюджетов. Однако, несмотря на декларируемую самостоятельность субъектов, федерация не была готова к механическому распределению средств государственного бюджета и продолжала контролировать бюджетные процессы на местах. Так, в 2006 г. была вновь создана Комиссия Козака для проверки использования средств, которые были направлены из федерального бюджета в южные регионы в качестве дотаций и в рамках федеральных целевых программ. Комиссия Козака была воспринята в штыки руководством северокавказских республик. В Ингушетии и Чечне представители Правительств заявляли СМИ, что не нуждаются в контролерах.

В 2006--2009 гг. Президент РФ был фактически не ограничен в свободе выбора (полпреды президента готовили списки кандидатов в губернаторы по порядку, который был установлен указом Президента, а консультации по обсуждению кандидатов в регионах были фикцией). В результате к 2008 г. базовым сценарием замены губернатора стало назначение человека, который представлял федеральную элиту и не был включен в местные элитные расклады. В самом лучшем случае этот человек жил в регионе в юности или когда-то учился либо работал на его территории. Вслед за незнающим либо плохо знающим область губернатором приезжали его соратники, столь же далекие от региона. Идти на уступки прежним региональным элитам федеральный центр был готов только в национальных территориях, где риск дестабилизации обстановки вызывал явные опасения. Другим вариантом учета мнения прежней региональной элиты стал уход губернатора на повышение, в этом случае существует возможность подобрать «естественного» преемника (Хабаровский край, Тюменская область, Красноярский край). Рост недовольства и конфликтов подобными назначениями в регионах на рубеже двух президентств (В. Путина и Д. Медведева) привел к тому, что к подбору кандидатов стали относиться более осторожно.

Федеральный центр все чаще пытается найти «золотую середину»: чтобы, с одной стороны, кандидат был включен в федеральную элиту, а с другой стороны, имел связи с регионом либо хотя бы с соседними областями. Примеры этой стратегии может послужить назначение ставропольского губернатора В. Гаевского (бывший заместитель губернатора края, потом работавший в полпредстве и Министерстве регионального развития); главы Карачаево-Черкесии и Ингушетии Б. Эбзеева и Ю.-Б. Евкурова. В эту же группу входит Н. Белых из Кировской области. Это устранило негативные последствия прихода к власти чужого человека для прежней региональной элиты: часть таких вариантов оказалась удачной (Ю.-Б. Евкуров), другие откровенно провальными (назначение свердловского лидера А. Мишарина).

Этап 6 (2009-2014 гг.). Современный этап развития системы межбюджетных отношений РФ предполагает повышение эффективности управления как государственными, так и муниципальными финансами. В ряде субъектов РФ до сих пор остается низким качество управления бюджетным процессом и недостаточное использование современных методов при управлении бюджетным процессом.

Экономический кризис, который охватил весь мир в 2009 г., потребовал принятия еще одного программного документа -- «Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.». Мероприятия, которые предусматривает данная Концепция, связаны с совершенствованием системы межбюджетных отношений, которые были сформированы в предыдущие годы.

Реализация предполагаемых мер в Концепции, а также мер, которые были направлены на смягчение негативных последствий кризиса в субъектах РФ и муниципальных образованиях, обеспечила дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений и способствовала в целом повышению эффективности бюджетной системы РФ на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов для всех уровней и единства их интересов.

Реализация на федеральном уровне с 2013 г. нового этапа развития межбюджетных отношений потребовала от субъектов РФ переосмысления основных подходов взаимоотношения с муниципальными образованиями. Одной из наиболее сложных задач для межбюджетного регулирования стала задача по обеспечению сбалансированности местных бюджетов.

Федеральный бюджет на 2015 г. составлен с учетом вызовов, которые сейчас стоят перед Россией. Правительство РФ предусмотрело в проекте бюджета ряд мер по стимулированию экономики. С 2016 г. запускается программа по компенсации регионам затрат на инфраструктуру, которые были направлены на создание индустриальных парков в счет налогов, поступающих в федеральный бюджет от них. В 2015 г. начинаются «налоговые каникулы» для индивидуальных предпринимателей в течение двух лет и регионы сами смогут принять решение о снижении ставки налога на прибыль до 10 %.

С 2009 г. центр начал переформатировать на свой вкус региональные элиты, пошатнув основы стабильности и административного контроля. За весь 2009 г. назначено на новый срок 6 губернаторов, а заменено - 9, а уже за первое полугодие 2010 г. было назначено на новый срок 9губернаторов, а заменено - 12. Федеральный центр, начав избавляться от остатков прежних управленческих региональных элит и лишать регионы остатков политической самостоятельности, начал демонтаж региональных автократий.

На современном этапе межбюджетные отношения между регионами и центром явление достаточно специфичное (в первую очередь из-за ограниченности свободы выбора). Федеральное законодательство жестко регламентирует большинство аспектов деятельности, которые относятся непосредственно к полномочиям субъектов РФ. Центр имеет огромное влияние на бюджетную политику регионов, как при помощи целевых межбюджетных трансфертов, так и в виде образца - политика федерального центра часто является эталоном для реализации региональной бюджетной политики.

В целом, при анализе политических аспектов функционирования существующей модели бюджетного федерализма в РФ, можно отметить, что она способствует выведению политических конфликтов за рамки публично-политического пространства. Для большинства населения данная проблема не представляется важной в силу ее аналитической сложности и специфичности. Тем не менее, последствия решения вопросов межбюджетных отношений оказывают влияние на многие аспекты политической реальности и на реализацию главных реформ политической системы.

Проанализировав основные этапы становления системы межбюджетных отношений РФ, можно сделать следующие выводы.

В постоянно изменяющихся условиях федеральные органы власти реагируют и пересматривают законодательство для решения стоящих перед ними проблем в сфере бюджетной системы. Каждый этап становления межбюджетной системы характеризуется внедрением нормативного документа, который регламентирует действия органов власти по совершенствованию и увеличению эффективности системы межбюджетных отношений в определенный период. Основными такими документами стали различные концепции. Ряд инноваций, которые предусмотрены Концепциями, касались налогового регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В первую очередь пересматривались права субъектов РФ устанавливать единые дополнительные нормативы сверх нормативов, установленных Бюджетным кодексом РФ, отчислений от региональных и федеральных налогов в местные бюджеты по типам муниципальных образований. В ходе работы, которую провели федеральные органы власти, сформировалась более четкая структура межбюджетных трансфертов и механизмов распределения, а также условия для предоставления межбюджетных трансфертов.

Все проведенные процедуры сформировали современную систему межбюджетных отношений в РФ в том виде, в котором она существует теперь. Тем не менее, данная система не лишена недостатков и существует необходимость для проведения мероприятий по дальнейшему ее совершенствованию, для этого необходимо опираться на опыт предшествующих лет и нормативных документов.

2.2 Развитие межбюджетных отношений Саратовской области с федеральным центром

Саратовская область - один из крупнейших промышленных и сельскохозяйственных регионов Поволжья, который обладает значительным потенциалом в сфере науки и образования.

В Саратовской области межбюджетные отношения регулируются Бюджетным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ, федеральными законами о федеральном бюджете, прочими федеральными законами и нормативными правовыми актами РФ, а также Законом «О межбюджетных отношениях в Саратовской области», законом области о бюджетном процессе и об областном бюджете, другими законами и нормативными правовыми актами области, представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах.

Развитие межбюджетных отношений Саратовской области с центром в целом соответствует этапам и тенденциям становления межбюджетного федерализма в постсоветской России.

Этап 1 (1991-1993 гг.). В 1991-1992 гг. в результате принятия ряда законов, которые стали основой реформирования межбюджетных отношений в РФ, региональные власти, в том числе и Саратовская область, получили право самостоятельно решать, как расходовать бюджетные средства, имеющиеся в их распоряжении. Налогооблагаемая база и ставки налогов по-прежнему устанавливались на федеральном уровне. Несмотря на закрепление отдельных источников за местными и региональными бюджетами, доля этих источников в территориальном бюджете подверглась существенному сокращению. Например, в Саратовской области в 1989 г. за счет собственных доходов было сформировано около 40 % доходной части бюджета, в 1992 г. это цифра составила только 16,7 %. Сфера средств для межбюджетного регулирования была расширена, и в первую очередь, за счет отнесения налога на прибыль к регулирующим доходам. Его доля в бюджете Саратовской области в 1992 г. составила 43 %.

Ежегодный пересмотр нормативов отчислений от регулирующих налогов лишил Саратовскую область возможности планировать рационально свои расходы. Сам механизм межбюджетного регулирования на данном этапе межбюджетных отношений был определен таким образом, что любое повышение мобилизации доходов на территории Саратовской области приводил к «зеркальному» сокращению поступлений от регулирующих налогов и дотаций. В этот период региону не удалось преодолеть многолетнюю тенденцию ограничения возможностей самостоятельно, за счет собственных доходов, формировать свои бюджеты.

Отсутствие стабильности в распределении налогов между разными уровнями бюджетной системы и постоянное перераспределение налоговой массы в пользу федерального центра затруднило формирование доходной части бюджета региона. В 1993 г. в федеральный бюджет перечислялось 22 % доходов, собранных на территории Саратовской области. Важным условием для нормализации межбюджетных отношений для области стало повышение уровня собственных доходов местных и региональных бюджетов.

Этап 2 (1994-1998 гг.). Сложившийся в этот период механизм межбюджетных отношений стал лучше соответствовать основным принципам бюджетного федерализма. Если раньше межбюджетные отношения выстраивались преимущественно на негласном торге между регионами и федеральным центром за бюджетные ресурсы, то с 1994 г. стали использоваться финансово-экономические критерии и методы (не вполне совершенные, но все же уже более рациональные). Однако централизация доходов региона привела к тому, что в 1995 г. средний уровень дотационности по муниципальным образованиям Саратовской области составил 32,3%, а в 1998 г.- 33,7%.

В Саратовской области сравнительно устойчивый политический режим стал формироваться после назначения в 1996 г. губернатором области Д. Аяцкова. Он появился на политической арене Саратова в 1993 году, заняв позицию вице-мэра областного центра. Аяцков являлся от природы харизматичным лидером и быстро перетянул на себя центр влияния в губернии, потеснив своего непосредственного шефа - мэра Саратова Ю. Китова и губернатора области Ю. Белыха. С 1994 г. началась схватка Аяцкова с главой администрации области Белыхом, исход борьбы был предопределен. Основным политическим ресурсом у Д. Аяцкова был статус народного избранника Совета Федерации и члена комитета по обороне и безопасности. При этом в региональных СМИ он выступал в роли идеолога, создавая себе образ волевого и сильного человека

Особенностью губернаторства Аяцкова была активная публично-политическая и лоббистская деятельность на федеральном уровне, которая стала одним из важнейших факторов сплочения вокруг этого влиятельного на тот момент лидера местных элит

По мнению журналиста В. Рогожина, Д. Аяцков был фаворитом Президента и «его могущество достигло предела, а власть внутри губернии стала беспредельной». Статус региона изменился - из провинции Саратовская область превратилась в территорию повышенного внимания федеральной прессы.

Д. Аяцков «выбил» из федерального центра ряд многомиллиардных трансфертов, с Москвой заключен договор и контракты на поставку в столицу крупными партиями троллейбусов, что позволило поднять с колен «Завод имени Урицкого» (г.Энгельс). Несмотря на видимую эффективность экономической политики Д. Аяцкова, многомиллионные трансферты из федерального бюджета, удачное геополитическое расположение региона, промышленный и аграрный потенциал региона, Саратовская область так и не стала регионом-донором. Вероятно, потому, что получать трансферты (дотации) из федерального бюджета выгоднее, чем быть донором для других регионов. К тому же, Д. Аяцков лично просил денег на самом высоком уровне. Например, летом 1997 г., под предлогом «рекордного» урожая, попросил Б. Ельцина денег для приобретения новых зерноуборочных комбайнов «Дон», и Президент помог. Осенью выяснилось- никакого 6-миллионного урожая пшеницы не было, и в 1998 г. даже Б. Ельцин жестко раскритиковал Д. Аяцкова за то, что Саратовская область до сих пор нуждается в постоянных федеральных трансфертах.

Этап 3 (1999-2001 гг.) Данный этап характеризуется тем, что в отдельных регионах РФ существовали значительные отличия при расчете индекса бюджетных расходов (далее - ИБР). Так, в Саратовской области муниципальные образования группировались по близким значениям среднедушевых расходов (в Омской области группировка выполнялась в зависимости от величины прожиточного минимума). В Саратовской области ИБР определялся в виде частного деления душевых бюджетных расходов по соответствующей группе муниципальных образований на среднедушевые бюджетные расходы по области в целом (в 1999 г. в федеральной методике в знаменателе стояли минимальные бюджетные расходы).

Позитивные шаги по совершенствованию межбюджетных отношений были намечены в Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999 - 2001 гг. Данная концепция предусматривала переход к новому способу распределения трансфертов из ФФПИ - этот основной канал распределения финансовой помощи для субъектов РФ стал намного более объективными прозрачным. Таким образом, источником фонда финансовой поддержки муниципальных образований (далее - ФФПМО) в Саратовской области в 2000 г. являлись отчисления от общего объема доходов из областного бюджета в размере 13 % (454,6 млн руб.).

Единообразного подхода по использованию ФФПМО в этот период не существовало. Саратовская область делила этот фонд на две составляющие части:

1. Первая часть была направлена на покрытие текущих расходов.

2. Вторая предоставлялась для развития и имела цель повысить доходный потенциал региона. Это было необходимо для стимулирования муниципальных образований к наиболее полному использованию собственных доходных источников.

Тем не менее, неравномерность и случайность дотаций, их несоответствие потребностям все больше культивировали иждивенческие настроения у региональной элиты. Руководители муниципальных образований пытались искусственно увеличивать дефицит местных бюджетов и объем расходов, что не способствовало улучшению финансового состояния в Саратовской области. Вследствие этого область в 2000 г. отказалась от выделения стимулирующей части ФФПМО.

Необходимо отметить, что нововведения положительных результатов не дали - централизация большей части образующих источников доходов в федеральном бюджете усугубила проблему балансировки местных бюджетов внутри Саратовской области и увеличила дотационность бюджета региона. Как отмечалось выше, если в 1993 г. в федеральный бюджет перечислялось 22 % собранных доходов на территории Саратовской области, то уже в 2000 г. - 43 %. Доля финансовой помощи в доходах местных бюджетов по Саратовской области в 2001 г. составила около 45,1 %.

В 2001 г. около 50 % доходов консолидированного бюджета Саратовской области были сформированы за счет отчислений по федеральным регулирующим налогам, 15% за счет средств финансовой помощи из федерального бюджета РФ. Доходы муниципальных образований Саратовской области на тот момент на 56 % состояли из регулирующих налогов, в том числе региональных - 8,4 %и федеральных - 47,3 %. Существовавшая структура собственных налоговых доходов консолидированного бюджета в Саратовской области не в состоянии была обеспечить бюджетные потребности всей области. При уровне собственных доходов региона 30-45 % дальнейшая централизация налогов на федеральном уровне могла окончательно подорвать финансовую базу как региональных, так и местных бюджетов.

К концу 1999 г. уже практически все структуры федерального подчинения, которые действовали на территории области перешли под контроль команды губернатора. По мнению экспертов из Международного института гуманитарно-политических исследований, собственная активность федеральных органов в Саратовской области была близка к нулю. Собственная активность федеральных структур, которая связана с попытками сохранить собственные права и полномочия, проявлялась весьма нечасто и носила весьма «вялый» характер. Главным достижением Аяцкова можно считать создание авторитарной структуры управления областью. Газета «Российские вести» писала, что структура управления стала больше похожа на огромную финансово-промышленную корпорацию, чем на государственную структуру: в ней существует жесткая вертикаль подконтрольности всего, и вся непосредственно хозяину.

Однако, уход Б.Ельцина с поста Президента существенно ослабил политические позиции Д.Аяцкова. Итоги выборов в Госдуму РФ в 2000 г. на территории Саратовской области продемонстрировали наличие раскола в системе исполнительной власти, кризиса регионального политического режима региона и в целом в правящей элите региона, которые повлекли катастрофическое уменьшение способности губернатора Д. Аяцкова контролировать электоральные и политические процессы в крупнейшей городской агломерации Саратов-Энгельс.

Этап 4 (2002-2005 гг.) Проблема совершенствования межбюджетных отношений стала одной из главных проблем на уровне местных бюджетов в этот период. В качестве примера можно привести то, что существенной особенностью бюджета ОМО Балашовского района Саратовской области в 2003 г. был его скрытый дефицит, а уровень обеспеченности бюджета составил только 70%. Подобная ситуация сложилась во многих муниципальных районах Саратовской области и создало в бюджете области брешь в размере 50 млн. рублей. Это было связано с недофинансированием федеральных программ и законов, которые касались предоставления льгот ветеранам, а также субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг разным категориям граждан, а изыскать дополнительные средства для финансирования федеральных законов было не возможно.

Саратовская область в 2003 г. стала единственным регионом в России, где начался эксперимент, который связан с упорядочиванием межбюджетных отношений внутри региона. Целью эксперимента являлось упорядочение бюджетных отношений области и муниципальных образований. Заместитель руководителя Центра стратегических исследований ПФО О. Алексеев изучил бюджеты городов Саратовской области и предложил меры по улучшению эффективности исполнения бюджета, получившие одобрения Министерства финансов РФ и руководства ПФО.

Эксперимент заключался в том, что бюджеты трех городов (г. Саратова, г. Энгельса и г. Балаково) приведут в соответствие с Бюджетным кодексом РФ, сформируется муниципальная казна из недвижимого и движимого имущества МО и будет упорядочена система управления долговыми обязательствами. При помощи федерального бюджета создан фонд, из которого данные города будут поощряться, если они исполнили бюджетные обязательства.

Эксперимент был призван оздоровить межбюджетные отношения. Однако сделать это было сложно, так как для межбюджетных отношений внутри регионов в России еще не было сформировано четкое законодательное поле. В 2004 г. ситуация в Саратовской области начала усугубляться в связи с изменениями бюджетного и налогового законодательства (усложняется решение социальных задач в муниципальных образованиях). Хотя федеральный бюджет 2005 г. был принят с профицитом, бюджет Саратовской области принят с дефицитом в полмиллиарда рублей. Доходы бюджета области составили 17 млрд рублей, основные расходы - 17,5 млрд рублей.

В 2005 г. налоговые доходы Саратовской области сокращались. Если учесть, что на региональные и местные бюджеты с 2005 г. легла дополнительная нагрузка (повышение оплаты труда на 20% работникам бюджетной сферы, монетизация льгот, расходы на содержание профессиональных училищ области), исполнить бюджет области было трудно. Ситуация еще осложнилась жесткой позицией федерального центра: субъектам РФ за неоправданные неподкрепленные и завышенные финансами расходы из федерального бюджета РФ возмещаться не будут.

На федеральном уровне влияние губернатора Саратовской области Д. Аяцкова стало снижаться после прихода к власти В. Путина, в региональных элитах началось прогрессирующее расслоение. Поэтому Аяцкову было важно заручиться поддержкой первого Президента Б. Ельцина, который в то время еще не потерял своего влияния на своего преемника. Тесные связи Д. Аяцкова с Б. Ельциным и его семьей еще некоторое время вытягивали его из политических кризисов и отсрочили надвигающуюся отставку губернатора.

Прокуратура Саратовской области в 2004 г. возбудила в отношении Д. Аяцкова уголовное дело по ч. 3 ст. 286 УК РФ «Превышение должностных полномочий». По версии прокуратуры, губернатор подписал распоряжение по погашению задолженности по таможенным платежам без согласования с депутатами Саратовской областной Думы. По версии следствия, в результате незаконной сделки с комбайнами «Кейс» из бюджета области ушло на погашение таможенных платежей более 70 млн. рублей, сами комбайны попали в использование частных фирм. Также прокуратура проводила проверку: по распоряжениям губернатора, согласно которым были даны налоговые льготы Саратовскому «Облпотребсоюзу», который возглавлял родной брат губернатора; по законности перехода собственности одного из крупных предприятий Саратовской области родственникам Д. Аяцкова; по фактам использования самолета губернатором в личных целях; и ряд других сомнительных, с точки зрения закона, действий главного должностного лица области.

В 2005 г. Д. Аяцков не был назначен губернатором, а его место занял генеральный директор Балаковской АЭС П. Ипатов, который ранее не играл активной роли в местной политике. Произошла смена руководства города - главой администрации г. Саратова c 12 декабря 2005 г. был назначен О.Грищенко.

Десятилетние правление Д. Аяцкова на региональном уровне стало наиболее ярким отражением ельцинской эпохи, когда происходил разгул суверенности регионов. Б. Ельцин оказал через Д. Аяцкова чрезвычайное влияние на ход саратовской истории, предопределив политические и экономические процессы в губернии.

Этап 5 (2006-2008 гг.). В этот период отмечается нерациональное распределение средств из областного бюджета, а некоторые вопросы межбюджетных отношений рассматривались судами общей юрисдикции. Смена руководства области и города породила конфликтное поле. Областной центр во главе с молодым и амбициозным О. Грищенко начал жестко отстаивать свою позицию. В течение двух с половиной лет (2006-2008 гг.) глава региона П. Ипатов был для О. Грищенко и его медиа-ресурсов фактором перманентного раздражения и основной мишенью для информационных атак. Лейтмотив всех прокламаций был прост: «дайте денег и откажитесь от намерений контролировать их освоение». Финансируемые О. Грищенко СМИ фактически занимались уничтожением имиджа П. Ипатова, пытаясь таким образом сместить его с должности. Только после беседы с О. Говоруном, начальником Управления по внутренней политике администрации Президента тон высказываний СМИ изменился.

В 2006 г. депутаты Саратовской городской Думы потребовали от правительства области увеличения муниципального бюджета за счет региональных преференций. Председатель бюджетной комиссии городской думы А. Березовский обвинил областное правительство в том, что большую часть дотаций из бюджета получают районные администрации, а не областной центр. Доходная часть бюджета г. Саратова в 2006 г. составила примерно 2,5 млрд рублей. При этом г. Саратов в виде различных отчислений в областную казну перечислил порядка 16 млрд рублей, а получил обратно 1,4 млрд рублей. В 2007 г. доходная часть городского бюджета увеличилась всего на 100 млн рублей, а субвенции со стороны области, наоборот, уменьшались на 400 млн рублей.

В 2007 г. прокурор Саратовской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими отдельных пунктов закона «Об областном бюджете на 2007 год» (ч. 1 ст. 11) и ряда приложений к данному Закону. Реальная причина обращения в суд заключалась в том, что средства из областного бюджета распределялись между районами достаточно произвольно и с учетом политической расстановки сил.

Решением Саратовского областного суда заявление прокурора Саратовской области было удовлетворено. Саратовская областная Дума и Губернатор Саратовской области подали кассационные жалобы в Верховный Суд РФ, однако решение оставлено без изменений.

Проводимые региональной счетной палатой проверки в 2008-2010 гг. выявляли многочисленные факты махинаций и неэффективного использования бюджетных средств. Внешний долг Саратовской области нарастал угрожающими темпами: П. Ипатов получил в управление регион с внешним долгом около 5 млрд рублей, а «сдал» с внешним долгом в 35 млрд рублей. Главными причинами роста долга специалисты считают неспособность наращивать собственные налоговые доходы региона и развивать экономику. Этап 6 (2009-2014 гг.). Последствия экономического кризиса 2008 г. оказали влияние на все без исключения сферы экономики и общественной жизни России. На существенную помощь из федерального бюджета РФ Саратовской области рассчитывать не приходится, так как было слишком много регионов России, которые нуждаются в средствах, а особенно в связи с новой государственной политикой и монетизацией.

Наиболее эффективной формой государственной поддержки стала компенсация части процентной ставки по части лизинговых платежей по договорам лизинга и привлеченным банковским кредитам, которые были заключены хозяйствующими субъектами в рамках реализации различных инвестиционных проектов.

Удельный вес федеральных трансфертов в доходах бюджета региона РФ является индикатором уровня развития экономики. В 2009 г. бюджет Саратовской области на 23,4 % был сформирован из федеральных трансфертов. Из федерального бюджета РФ поступления межбюджетных трансфертов в регион были утверждены в сумме 2,9 млрд рублей.

П. Ипатов и его окружение совершили многочисленные финансовые ошибки при формировании и исполнении регионального бюджета, не корректно перераспределяя поступившие федеральные средства и собственные доходы из бюджета Саратовской области. Губернатора обвиняли в многомиллионных махинациях и хищениях. В итоге, в 2012 г. Президент отправил в отставку П. Ипатова, который был давним противником первого заместителя главы администрации Кремля В. Володина. Временно исполняющим обязанности губернатора Саратовской области был назначен земляк В. Володина по Хвалынскому району и его хороший знакомый В. Радаев.

Политическую карьеру В. Радаев начал в 1996 г., когда был назначен на должность главы администрации г. Хвалынска. С 2006 г. по 2007 г. и с 2010 г. по 2012 гг. возглавлял Региональный политический совет Саратовского регионального отделения партии «Единая Россия». В 2007 г. был избран депутатом Саратовской областной Думы IV созыва, в этом же году назначен Председателем Саратовской областной Думы.

Сильной стороной губернатора В. Радаева можно назвать ресурс федеральной поддержки, а слабой - отсутствие достаточного авторитета в регионе на момент назначения. «Фонд развития гражданского общества» на основе социологических данных подготовил итоговый рейтинг губернаторов за 2014 г. Губернатор Саратовской области В. Радаев попал в группу с высоким рейтингом и разделил в общем списке 33-36 места с руководителями Якутии, Хакассии и Оренбургской области.

Подтверждением успешной работы команды губернатора являются статистические показатели: увеличение среднего по экономике размера денежного довольствия у работников до 20 тыс. рублей (с 2011 г рост составил 24 %); рост заработной платы у бюджетников на 40 %; достижение за последние 20 лет исторического минимума по безработице - 0,9%; рост рождаемости -в 2013 г. в регионе родилось более 28 тыс. детей, что является рекордом за последние 20 лет; сохранение основных социальных гарантий; развитие промышленности и сельского хозяйства. Все это дало основание сделать вывод об улучшении качества жизни в регионе.

Команде В. Радаева удалось реструктурировать задолженность области, в результате чего доля бюджетных кредитов оказалась больше, чем коммерческих. Так, за 2013 г. досрочно были погашены 14 из привлеченных в 2010-2012 гг. банковских кредитов. В результате досрочного погашения объем расходов на обслуживание кредитов уменьшился на 1,7 млрд рублей. Отмечено положительное изменение структуры государственного долга Саратовской области по видам долговых обязательств. На начало 2010 г. 90,3 % от общего объема государственного долга в области приходилось на банковские кредиты. В области доля бюджетных кредитов, которые были получены из федерального бюджета, в структуре общего долга составила 8,4%. На начало 2013 г. доля банковских кредитов снизилась до 56,4 %, а доля бюджетных кредитов возросла до 43,6 %. Указанные мероприятия привели к снижению долговой нагрузки, так как процентная ставка по банковским кредитам варьировалась (8,0-15,5 %), а по бюджетным кредитам (1,9-4,1 %). На современном этапе доля собственных доходов в бюджете Саратовской области постоянно возрастает, что в целом говорит об улучшении экономической ситуации. Так, в 2011 г. исполнение доходной части областного бюджета составило 59,75 млрд рублей (99,2 % относительно утвержденных бюджетных назначений). Бюджетные назначения поступления неналоговых и налоговых доходов в бюджет области были исполнены на 98,8%. В 2012 г. исполнение доходной части областного бюджета составило 62,4 млрд рублей (97,2%), расходной 69,5 млрд рублей (95,7 %); в 2013 г. доходы бюджета составили 63,0 млрд рублей(95,5%), расходы - 69,8 млрд рублей (94,5%); в 2014 г доходы составили 68,0 млрд рублей (94,18%), а расходы 71,9 млрд рублей (91,7%).

Руководство области, определяя стратегию развития Саратовской области на ближайшее десятилетие, ставит перед собой цель достигнуть передовых позиций в социально-политической и экономической сферах, а также создать максимально благоприятный инвестиционный климат в губернии.

Таким образом, можно говорить о том, что характер и динамика развития межбюджетных отношений Саратовской области с федеральным центром во многом были детерминированы расстановкой политических сил, как в регионе, так и на уровне Федерации. Несмотря на серьезный экономический и природный потенциал, излишне политизированной Саратовской области за 25 лет так и не удалось сформировать собственную устойчивую финансово-экономическую базу. Саратовская область до сих пор является дотационным регионом.

По-прежнему остаются нерешенными и чрезвычайно актуальными проблемы внутрирегиональных межбюджетных отношений. К их числу относятся несбалансированность бюджетной системы региона, определение пределов асимметрии межбюджетного выравнивания, а также организация контроля в сфере межбюджетных отношений. Практически не решена проблема разграничения полномочий и ответственности за финансирование расходов между бюджетами всех уровней. Ситуацию в области усугубляется перегруженностью регионального и особенно местных бюджетов финансовыми обязательствами, которые были возложены на них решениями вышестоящих органов государственной власти без подкрепления источниками финансирования.

Проводимая политика организации межбюджетных отношений в Саратовской области не в полной мере обеспечивает снижение дифференциации в социально-экономическом развитии муниципальных образований и не в полной мере направлена на достижение конкретных целей по созданию условий для устойчивого развития области.

В таких условиях в особенности важно проведение рациональной, и ответственной региональной бюджетно-финансовой политики, которая направлена на достижение финансовой стабилизации, то есть такого состояния финансовой системы, обеспечивающее нормальное социально-экономическое развитие области (рост объема производства и реальных доходов населения, достаточный уровень инвестиций).

Заключение

Политический процесс по своей природе очень изменчив. Ученые на разных этапах выделяют особенности политического процесса и его типологию. Рассмотрев различные подходы, можно сделать вывод о том, что политические процессы являются многоуровневой системой и имеют свойство видоизменяться при наличии различных внешних и внутренних факторов. Политический процесс оказывает влияние на многие сферы жизни, политические изменения находят отклик, в том числе, и в экономической отрасли. В то же время борьба за экономические ресурсы в известной степени детерминирует систему отношений между политическими акторами, включая межбюджетные отношения центра и периферии, и становится неотъемлемой частью политического процесса.

На развитие бюджетных отношений в России также большое влияние оказывали политические процессы, особенно ярко это наблюдается в постсоветский период, когда были разрушены прежние политические, правовые, экономические институты и система межбюджетных отношений начала выстраиваться заново. Часто проведение бюджетных реформ и распределение финансовых потоков происходило в зависимости от политических целей, которые преследовала политическая элита, находящаяся у власти. Зачастую то или иное перераспределение бюджетных ассигнований являлось методом налаживания взаимовыгодных отношений с представителями региональных политических элит.

Например, в период с 1991 года по 1993 год происходит полное переформирование прежней системы межбюджетных отношений СССР в бюджетную систему России. Создаются основы межбюджетных отношений, разрабатывается основная законодательная база. Изменения, происходящие в политической системе страны напрямую отражались на бюджетных отношениях, в первую очередь это касалось распределения средств финансовой поддержки регионов.

Период 1994-1998 годов можно охарактеризовать как преодоление кризиса межбюджетных отношений, проведение серьезных ключевых реформ, которые на несколько лет определили вектор развития бюджетного федерализма. Одной из таких реформ стало создание Фонда финансовой поддержки регионов. Итог выборов в 1996 году значительно повлиял на распределение денежных средств от федерации субъектом. Регионы, правящая элита которых не поддержала на голосовании Б.Ельцина, получили гораздо меньше бюджетных средств, нежели те, кто оказали поддержку Президенту.

На следующем этапе развития межбюджетных отношений в 1999-2001 годах все внимание привлекают изменения в налоговой системе России, внедрение новой методики распределения трансфертов, направленной на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов, единые принципы формирования бюджетных отношений. Безусловно, часть преобразований связаны со сменой политической власти в стране, с приходом нового Президента В.Путина. Политический процесс и политическая система в целом снова переживала этап модернизации.

На трех последующих этапах все реформы в бюджетной системе направлены на ее укрепление и упорядочивание. Происходит корректировка механизмов оказания финансовой помощи регионам, значительно расширяются полномочия субъектов в межбюджетных отношениях, бюджетный федерализм становится более прозрачным, происходит дальнейшее развитие стимулов для увеличения доходов бюджетов субъектов и муниципальных образований РФ. И все изменения неотрывно связаны с политическим процессом. До сих пор каждый регион ведет борьбу за бюджетные средства, распределяемые федерацией, губернаторы лично встречаются с Президентами и доказывают, почему именно тот, а не другой регион достоин больших финансовых потоков.

Рассмотрев поэтапно динамику политического процесса в постсоветской России через призму межбюджетных отношений, можно проследить неравномерность статуса субъектов Российской Федерации по отношению к центру. Неразделенность политики и экономики является яркой особенностью в развитии межбюджетных взаимодействий между федеральным центром и регионами в нашей стране.

Саратовская область не является исключением и представляет собой наглядный пример того, как изменения в политической жизни страны отражаются на межбюджетных отношениях. Саратовская область изначально была слишком политизирована и все изменения в политической сфере на уровне федерации моментально находили отклики у региональной политической элиты. Представителям области приходилось искать подход к центру для обеспечения благоприятной ситуации в регионе и регулярной финансовой поддержки.

Отсутствие долгосрочной стратегии финансово-экономического развития и доминирование политической составляющей в работе региональных властей на протяжении длительного времени не только усугубили имевшиеся проблемы, но и породили новые.

Первым и самым ярким примером является то, что Саратовская область так и остается дотационным регионом. Также в нашем регионе отсутствует стабильная финансово-экономическая база, бюджетная система в области не является сбалансированной и отсутствует должный контроль за расходование бюджетных средств разных уровней. Ежемесячно Прокуратура Саратовской области находит сотни нарушений бюджетного законодательства. Финансовые обязательства местных бюджетов не подкреплены финансированием.

В данной ситуации в регионе особенно важно уделять много внимания проведению бюджетной политики с целью достижения финансовой стабилизации для дальнейшего развития Саратовской области.