Перспективы реинтеграции сложноподчиненных субъектов Российской Федерации

Этот период для Тюменской области совпал с «золотым» веком освоения нефтегазоносных месторождений и, надо признать, не был использован в полной мере тогдашними хозяевами области на благо ее развития. Можно понять тоску по этому «золотому веку» нынешнего губернатора Тюменской области Л.Рокецкого, сокрушающегося по поводу неудачного для Тюмени размещения нефтеперерабатывающих заводов («хотя бы один НПЗ» удалось пробить областному руководству до перестройки -- и развитие региона могло пойти совершенно иначе). В самом деле, подобное недовольство в той или иной мере, вероятно, испытывают многие руководители регионов -- о рациональности размещения производств в советский период говорить можно лишь с большой натяжкой...

В результате «старой» региональной политики сложилась ресурсная дифференциация регионов, которую в самом общем виде можно представить в виде триады АПК -- ТЭК -- ВПК, отмеченной как Т.Клячко, так и экспертами ИГПИ, включая автора этих строк. При этом внутрирегиональная дифференциация была характерна лишь для немногих регионов (в их числе -- Тюменская область); в большинстве же республик, краев и областей -- будущих субъектов Федерации сложилось доминирование одного из указанных факторов (вариант: паритет двух факторов). Субрегионов, обладавших, помимо национально значимых ресурсов, относительной экстерриториальностью по отношению к региональным столицам, было немного -- на территории РСФСР можно было выделить лишь Тольятти с ВАЗом, Воркутинский угольный бассейн в Республике Коми и, возможно, некоторые элитные курорты (в этом же ряду -- закрытые административно-территориальные образования, проблемы которых лежат за рамками данной работы) Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2008 год // Российская газета.-- 2008.-- 25 февраля.-- Сс. 3-6.

.

«Новая» региональная политика возникла с формированием полисубъектности и возникновением новых политических актеров -- относительно независимых властных институтов и политико-экономических группировок на федеральном, региональном и (в случае Тюменской области) субрегиональном уровне. «Точкой отсчета» здесь стал 1990 год, когда началось формирование политической и правовой базы «нового» регионализма. Не вдаваясь в детальное исследование данного процесса, описанного, в частности, в работах ИГПИ, выделим несколько его этапов и их характеристики в связи с реформой национально-государственного устройства России.

1-й этап (1990 -- август 1991). «Берите столько суверенитета, сколько сможете...». Этап «обвальной» суверенизации, стихийного и по большей части неправового «урывания» различными территориальными субъектами дополнительных полномочий и привилегий -- декларации о суверенитетах, свободные зоны и т.д. К этому же периоду относится и закрепление в российской Конституции возможности выхода из состава краев и областей автономных образований (декабрь 1990 года), чем последние не преминули воспользоваться. В этот период латентные некогда региональные факторы стали «козырем» в борьбе между союзным и российским центрами власти, и неудивительно, что и те и другие, стремясь заручиться поддержкой в нижних этажах бывшей иерархии, повышали их статус, внося дополнительный хаос в и без того разваливающуюся систему. Ностальгические воспоминания об этом «золотом времени» представителя администрации города Тюмени -- яркая тому иллюстрация: имея возможность выбирать сюзерена и самостоятельно устанавливая правила своей деятельности, местная власть, по сути, оказывалась полностью бесконтрольной и предоставленной сама себе. Неудивительно, что сочетание ресурсов ТЭК плюс частичный статус национальной автономии в этой ситуации превратили округа Тюменской области в мощный и в известном смысле самодостаточный политический фактор.

2-й этап (август 1991 -- март 1992). Период «бури и натиска». После распада структур КПСС и прихода к рычагам реальной власти российский Центр оказался перед выбором модели реформы национально-государственного устройства. Судя по всему, какой бы то ни было продуманной концепции у российских лидеров не имелось и, кроме стремления удержать ситуацию под контролем, долгосрочных целей не преследовалось. Отсюда попытки резко уменьшить число регионов, исходя из удобства управления (вплоть до волюнтаристского проекта Конституции С.Алексеева -- А.Собчака, предполагавшего сведение всех территорий к 10-15 землям); эти идеи поддерживались, в частности, тогдашним главой Госкомнаца В.Тишковы. Иную идеологию взаимоотношений Центра и субъектов Федерации закладывал подписанный в марте 1992 года Федеративный договор, который -- при всех его многочисленных недостатках -- устанавливал определенные правила взаимодействия субъектов региональной политики, очерчивая (хотя и нестрого) рамки компетенции Центра и субъектов Федерации. Для Тюменской области подписание Федеративного договора означало нормативно-правовое закрепление ее «составного» положения, фактически приравнявшее статус округов к статусу области в целом. Если не распад, то территориальное размежевание области с этого времени стало практически необратимым.

Другим важным аспектом данного периода стало начало гайдаровских реформ, которые усугубили политико-экономическую дифференциацию регионов. Триада АПК -- ТЭК -- ВПК начала рушиться; ВПК стал терять значение общенационального и тем более регионального политического фактора; АПК, теснимый на внутреннем рынке, благодаря высокой степени корпоративной организованности пока сохраняет позиции; ТЭК же (в особенности после прихода В.Черномырдина к руководству российским правительством) начал занимать доминирующее положение в структуре групп давления России, что обусловило подъем роли и влияния нефтегазовых концернов, чьи интересы в Тюменской области сосредоточены в основном в округах.

3-й этап (март 1992 -- октябрь 1993). Период «перетягивания каната». Регионы обретают большую степень самостоятельности как от Центра, так и внутри себя (с лета 1992 года отмечается фактически полное доминирование областных элит и институтов над элитами и институтами областных центров). «Разборки» между клиентелами московских вождей лишь усиливали позиции региональных лидеров, подталкивая их к корпоративной самоорганизации. В этот период окончательно закрепляется существующее территориальное устройство Федерации; поворотным моментом здесь стало прецедентное решение Конституционного суда о правомочности инициативного решения о выходе Чукотского автономного округа из состава Магаданской области (1992 год). В этот же период происходит относительная стабилизация состава региональных элит и общей политической ситуации в большинстве субъектов Федерации (кроме «горячих точек» Северного Кавказа и некоторых других регионов).

Проявлением этих процессов стало обретение субъектами Федерации субъектной идентичности не только во взаимоотношениях с Центром, но и в самоосознании -- через подготовку конституций республик и уставов краев и областей; логическим продолжением их было и стремление областей к повышению своего статуса -- «республиканизации», прерванное после октября 1993 года и последовавшего вскоре разгрома Б.Ельциным «Уральской республики». В этот период «трехглавый дракон» Тюменской области складывается как реальное -- и в правовом, и в экономическом плане -- политико-территориальное образование.

4-й этап (после октября 1993 по настоящее время) можно охарактеризовать как период относительной рецентрализации. С одной стороны, на уровне президентского послания было заявлено об отказе от перекройки границ субъектов Федерации [9], с другой стороны, администрацией президента был взят жесткий курс на ограничение влияния субъектов Федерации на общероссийские процессы, сводившийся к политике «разделяй и властвуй». Особенности нынешнего этапа и ближайшие перспективы рассмотрим подробнее.

Среди тенденций нынешней региональной политики Центра выделим три наиболее значимых для понимания политического контекста регионализации вообще и тюменской ситуации в частности.

Во-первых, практика заключения договоров между Центром и субъектами Федерации (сама по себе, вероятно, оправданная) после договора с Татарстаном развивается по пути эксклюзивов, ничем не обоснованных ни с экономической, ни с правовой точки зрения (так, договор с Башкортостаном, закрепивший налоговые льготы региону, повлек за собой реакцию протеста органов власти соседней Пермской области, из кармана налогоплательщиков которой оплачивается относительное финансовое благополучие республики). И, хотя Комиссия при президенте по подготовке договоров под руководством С.Шахрая выработала более или менее четкие критерии подписания Центром этих документов, на практике уступки президента лидерам регионов будут зависеть, скорее всего, от силы лоббирования и степени демонстрируемой лояльности со стороны последних. Данное явление следует рассматривать прежде всего в свете предстоящих президентских выборов 1996 года -- нынешнему президенту необходимо заручиться поддержкой региональных элит, от которых во многом будет зависеть характер и исход избирательной кампании.

Применительно к тюменской ситуации идеальным с точки зрения баланса интересов различных субъектов региональной политики области был бы вариант комплексного договора по формуле «1 + 1 + 2» Российское движение демократических реформ. Проект Конституции Российской Федерации -- М., 2002. С. 188. (Центр + область в целом + округа); однако логика развития событий скорее дает основания предположить, что договоры будут заключаться прежде всего с округами и прежде всего в интересах монополий ТЭК. Нынешнему российскому руководству ситуативно политически невыгоден сильный оппонент, каким могла бы стать единая область; это обстоятельство может диктовать все его ближайшие шаги.

Во-вторых, с весны 1994 года наметилась явная тенденция Центра (прежде всего в лице таких деятелей, как В.Шумейко и в некоторой степени В.Черномырдин) вести региональный диалог не с субъектами Федерации, а с региональными политико-экономическими ассоциациями (напомним, что данные ассоциации: «Сибирское соглашение», «Северо-Запад» и др. -- были созданы еще в 1990-1991 гг., но Центр не рассматривал их всерьез как партнеров). Мотивов данной переориентации может быть несколько (от тривиального стремления к большей управляемости восемью ассоциациями вместо 89 субъектов Федерации до попытки «подкормки» и приручения региональных лидеров), но если данные процессы получат развитие, то Тюменская область и округа не только окажутся как бы уравнены в правах в рамках «Сибирского соглашения», но проблемы устройства области будут рассматриваться Центром прежде всего как внутрисибирские проблемы со всеми вытекающими отсюда для региона последствиями. Иначе говоря, «размывание» федеративного устройства «сверху» -- через увеличение роли региональных ассоциаций, может усугубить проблемы устройства Тюменской области и способствовать ее территориальной дезинтеграции.

В-третьих, с зимы 1994 года продолжилась начатая еще в 1991 году и прерванная после заключения Федеративного договора кампания Центра по ослаблению субъектов Федерации «снизу» -- через увеличение влияния органов местного самоуправления, прежде всего в областных центрах. Истоки подобного подхода лежат в сомнительной политико-идеологической доктрине, авторство которой приписывается С.Шахраю. Согласно этой доктрине, органы местного самоуправления, поскольку они находятся ближе к населению, более демократичны и прогрессивны, нежели «номенклатурное» руководство субъектов Федерации. Проявлением данной тенденции стали как прокатившаяся по многим субъектам Федерации -- от Новгорода до Владивостока -- волна конфликтов между администрациями регионов и региональных центров (охарактеризованная председателем Комитета по местному самоуправлению Госдумы А.Сливой как «мор мэров»), так и лоббирование в правительстве и в Госдуме законопроектов о местном самоуправлении представителями Партии российского единства и согласия (ПРЕС), лидером которой является С.Шахрай. Стремление ПРЕС использовать в качестве политической опоры такие структуры, как Союз российских городов (председатель Союза В.Кирпичников -- депутат Госдумы от списка ПРЕС), Российский союз местного самоуправления, Союз малых городов России, Российское земское движение, также достаточно очевидно (вопреки самоидентификации, ПРЕС следовало бы называть не «партией регионов», а «партией местного самоуправления», или скорее «субрегиональной партией») Сергей Шахрай: Из двух зол выбираем меньшее // Российская газета.-- 1994.-- 6 сентября.-- С.1..

В русле упомянутой тенденции лежит и полемика в Госдуме вокруг проекта федерального закона «Об основах отношений автономного округа с краем, областью, в составе (границах) которых он находится». Этот проект был разработан в Миннаце России под руководством заместителя министра, одного из лидеров ПРЕС, А.Котенкова и поддержан комитетом Госдумы по делам национальностей (председатель -- депутат от Агинского Бурятского округа Б.Жамсуев, член фракции «Новая региональная политика» («НРП»)). Именно эти две фракции -- ПРЕС и «НРП» -- выступили сторонниками принятия проекта, фактически узаконивавшего независимость автономных округов -- «вассалов» от своих «сюзеренов» -- краев и областей. При этом, если ПРЕС в своих подходах исходила прежде всего из программных установок, то интересы «НРП», возглавляемой президентом Союза нефтепромышленников России В.Медведевым и ориентированной на союз с крупными монополиями ТЭК (и отчасти ВПК), прослеживались достаточно прозрачно.

Напротив, оппонентами законопроекта выступили две антагонистические, но явно унитаристски настроенные думские фракции -- «Выбор России» и Либерально-демократическая партия России (ЛДПР). Для ЛДПР, чей идеал -- сугубо унитарное губернское устройство России, усиление регионализации было неприемлемо по идеологическим соображениям. Что же касается «Выбора России», то ориентация блока на финансовый и посреднический капитал и опора на его поддержку в ходе выборов не позволяют ему поддержать усиление монополий ТЭК ни по программным, ни по сугубо прагматическим соображениям (в этой связи достаточно вспомнить безуспешные попытки А.Чубайса еще в 1992 году осуществить принудительное разделение предприятий ТЭК чуть ли не до уровня бензоколонок с их последующей приватизацией).

Другие партии и блоки, представленные в Думе, о своих позициях по данному вопросу (и по другим проблемам регионализации) не заявляли, и об их воззрениях и подходах можно судить лишь по программным заявлениям, высказываниям лидеров и т.д. Коалиция Коммунистической партии РФ и Аграрной партии России (КП РФ-АПР) в принципе ориентирована унитаристски, что обусловлено не только идеологическими пристрастиями, но особенностями ее электоральной базы, сосредоточенной в регионах с преобладанием АПК и ВПК. Фракция блока «ЯБЛоко», напротив, использует федералистскую риторику и скорее является сторонником регионализации (во всяком случае, в мае 1994 года «ЯБЛоко» поддержало законопроект «О нефти и газе», расширявший права органов власти субъектов Федерации по лицензированию недропользования). Идеология и база поддержки группы «Союз 12 декабря» практически неотличимы от «Выбора России», что говорит о возможной близости позиций и по региональному вопросу; наконец, позиция Демократической партии России (ДПР) автору этих строк не вполне ясна.

Резюмируя, можно констатировать, что на сегодняшний день политическая конъюнктура в российском Центре складывается в пользу дальнейшей дезинтеграции Тюменской области и усиления влияния округов как самостоятельных и вполне независимых субъектов региональной политики. Нет оснований говорить и о том, что в обозримом будущем ситуация кардинально изменится.

Детальное изучение мнений экспертов по вопросам о перспективах Тюмени и юга Тюменской области свидетельствует о любопытном феномене: наиболее оптимистический взгляд на проблему принадлежит москвичам -- в первую очередь В.Каганскому и Е.Гонтмахер, а наиболее критические оценки высказаны журналистами и тюменскими независимыми экспертами. Должностные лица органов власти, кроме главы областной администрации, занимают в целом промежуточную позицию (сказывается необходимость соответствовать статусу и быть «застегнутым на все пуговицы»), но, по большому счету, они настроены весьма пессимистически и доведены если не до отчаяния, то до готовности к решительным шагам. Тот факт, что представитель областной прокуратуры открыто высказывается в пользу одностороннего перераспределения городом платежей в бюджет, иначе говоря, за противозаконный отказ от перечисления Центру денежных средств, говорит о многом.

Однако если отбросить эмоции, то следует признать, что ресурсов для торга или открытой конфронтации ни с округами, ни тем более с Центром у Тюмени и юга области на сегодня нет. Возможно, они появятся в некоторой перспективе, но их возникновение связано с факторами, внешними по отношению к региону, -- будь то улучшение инвестиционного климата либо осложнение взаимоотношений России с Казахстаном. Разумеется, можно предположить активную политику тюменских лидеров по блокированию нормализации российско-казахстанских отношений с целью повышения статуса и роли региона (подобную тактику применяли в 1992-1993 гг. руководители Ленинградской области по отношению к Эстонии, лоббируя строительство морских портов на российском побережье Балтики), но в целом от местных руководителей, похоже, в этом вопросе сегодня мало что зависит.

Вообще, говоря о возможной реинтеграции субъектов Федерации и их преобразовании в более крупные образования, следует иметь в виду малую вероятность ненасильственного пути подобного объединения. Личный опыт автора этих строк, в 1993 году участвовавшего в разработке проектов объединения Санкт-Петербурга и Ленинградской области в единый субъект Федерации, свидетельствует о том, что «объединительные» идеи встречали сопротивление не только у областной элиты, но и у части населения области, чьи взаимоотношения с реальными хозяевами территорий -- администрациями, директоратом, криминалом -- строятся в основном по клиентистской модели. С другой стороны, даже такое не столь уж значительное изменение сложившегося порядка вещей, как проведенная Г.Поповым в 1991 году реформа административно-территориального деления Москвы и введение префектур вместо районов, судя по данным опросов, по сей день воспринимается москвичами негативно. Поэтому, скорее всего, при отсутствии каких-либо катаклизмов состав Федерации вряд ли претерпит серьезные изменения -- живет же Америка с 50 штатами.

Сказанное выше не означает, что Тюмень навсегда обречена на участь «заштата», как мрачно прогнозируют некоторые местные эксперты (например, Р.Гольдбер). Более уместным представляется замечание, высказанное на одном из семинаров исполнительным директором Экспертного института РСПП А.Нещадиным, по мнению которого судьба тех или иных регионов зависит от выбора типа экономической политики Центром. В конце 1991 -- начале 1992 годов команда Гайдара сделала принципиальный и не поколебленный с тех пор выбор в пользу ставки на энергоресурсы ТЭК, обрекая другие ресурсы страны на утрату (кадры и технологии ВПК) или на резкое снижение значимости (продовольствие АПК), во многом задав вектор развития региональной политики. Возможно, этот вектор изменится при смене экономических ориентиров правительства или при смене президента -- с этой точки зрения Тюмени и югу области было бы политически выгоднее поддержать на выборах лидеров более левой ориентации, чем нынешние руководители (например, Рыбкина или Скокова; во всяком случае, фигуры, менее связанные с нефтегазовыми монополиями).

Заключение

Проекты объединения обсуждаются сегодня сразу в нескольких субъектах Федерации. Так, о необходимости слияния Ненецкого автономного округа с Архангельской областью заявлял полпред Президента Илья Клебанов. За объединение Москвы и Московской области, а также Санкт-Петербурга и Ленинградской области выступают многие местные жители. Полпред Дальневосточного округа Константин Пуликовский предлагает объединить Камчатку с Корякией, а также Еврейскую автономную область, Амурский регион и Хабаровский край. Процесс объединения Адыгеи и Краснодарского края находится пока только в стадии обсуждения. Есть проекты вхождения в этот объединенный регион Карачаево-Черкессии. Однако многие представители республик считают, что в результате объединения под угрозу исчезновения попадет их самобытная культура. Достаточно давно обсуждалось объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского округа, но процесс до сих пор находится в подвешенном состоянии. Также в стадии обсуждения слияние Алтайского края с Республикой Алтай, Архангельской области с Ненецким АО и сложносоставных субъектов: Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, Камчатской области с Корякским автономным округом, Читинской области с Агинским Бурятским автономным округом. Порой речь заходит и о слиянии ряда областей Европейской части России - например, Новгородской и Псковской.

По мнению специалистов, в итоге в России может остаться всего 45-50 субъектов, большинство из которых поменяют свой размер и название. Подобные проекты обсуждаются довольно давно, но не везде к идее предстоящего объединения на местах подходят с энтузиазмом - планы объединения часто идут вразрез с амбициями губернаторов, крупных бюджетообразующих компаний, местных элит. Не всегда они продуманы с политической, экономической и социальной точки зрения.

Структурные изменения - это всегда сложный процесс. Структура любой, в том числе федеративной системы, является наиболее консервативной ее частью, но вместе с тем, она - «несущая конструкция» государственности. Необходимо модернизировать ее таким образом, чтобы сделать систему более открытой, отвечающей требованиям «окружающей среды», при этом не разрушив основ ее жизнедеятельности. Таким образом, можно выделить следующие основные приоритеты дальнейшей реструктуризации Федерации в России:

? укрепление Федерации, построение эффективного государства в существующих границах;

? укрепление субъектов Федерации путем их объединения;

? завершение разграничения полномочий между всеми уровнями публичной власти;

? повышение эффективности государственного аппарата.

Список использованной литературы

1. Актуальные проблемы совершенствования состава субъектов Российской Федерации/ Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2005. -№ 16.

2. Бакштановский В.И., Киричук С.М., Чурилов В.А. (ред.). Тюмень в процессе формирования новой региональной политики. Материалы консультативного опроса экспертов // Тюмень: Центр прикладной этики, 2007.

3. Бахманов А. Если бы я был... // Новая ежедневная газета.-- 2008.-- 25 мая.-- С.6.

4. Гельман В. Новая местная политика // Политический мониторинг.-- М.: ИГПИ, 1994.-- №4(27); Новая ежедневная газета.-- 2008.-- 3 августа.-- С. 4-5.

5. Гельман В.. Эволюция представительных органов власти в современной России // Политический мониторинг.-- М.: ИГПИ, 2002.-- №11.

6. Гельман (псевдоним Г.Владимиров). Российский центр и местная власть: опыт института представителей Президента // Политический мониторинг.-- М.: ИГПИ, 1993.-- №4(15); Ваш выбор.-- 2003.-- №4.-- Сс. 18-25.

7. Государственная Дума. Стенограмма заседаний // Бюллетень №49.-- 2004.-- 15 июля.-- Сс. 26-28, 62-63.

8. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2008 год // Российская газета.-- 2008.-- 25 февраля.-- Сс. 3-6.

9. Российское движение демократических реформ. Проект Конституции Российской Федерации -- М., 2002.

10. Сенатова О., Касимов А., Гельман В., Рыженков С. Политические факторы и субъекты политики в Поволжье // Политический мониторинг.-- М.: ИГПИ, 2004. -- №7, ч.1.

11. Сенатова О., Касимов А. Федерация или новый унитаризм? // Политический мониторинг.-- М.: ИГПИ, 1994.-- №1; Новая ежедневная газета.-- 2007..-- 25 мая.-- Сс. 5-6.

12. Сенатова О., Касимов А. Новая региональная риторика. Послание Президента как жанр политической утопии // Политический мониторинг.-- М.: ИГПИ, 2006..-- №2.

13. Сергей Шахрай: Из двух зол выбираем меньшее // Российская газета.-- 1994.-- 6 сентября.-- С.1.

14. Тишков В. «Нация -- то же племя, только с армией». Беседа корреспондента «Московских новостей» с министром, председателем Государственного комитета по национальной политике // Московские новости.-- 2002.-- 27 сентября.