Российское законодательство содержит сегодня большой коррупционный потенциал в силу значительного завышения требований норм права, обилия дискреционных полномочий чиновника, огромного количества отсылочных норм. Так, например, из-за того, что налоговое законодательство предполагает сегодня избыточное налоговое бремя, оно способствует росту взяток и поборов чиновниками.

Россия стала сегодня страной с одной из самых монополизированных экономик, а нынешнее антимонопольное законодательство не позволяет установить факт сговора монополистов, например, по подъему цен на бензин, металл, электроэнергию, на услуги автострахования и т.д. Более того, предполагая в качестве санкций низкие штрафы за монопольную деятельность, такое законодательство способствует захвату рынков монополистами.

Значительные коррупционные нормы права содержатся в законе «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Чиновник, например, может использовать предварительный отбор участников открытого конкурса в целях выявления поставщиков (исполнителей) как инструмент устранения конкурентов в ходе конкурса, оказывая тем самым преференции «своим» фирмам. Предварительный отбор здесь выступает и как средство ограничения конкуренции. В законе содержатся также значительные возможности извлечения ренты за допуск иностранного поставщика к конкурсу, покровительства «своим» компаниям. Большая взяткоемкость характеризует законы о валютном контроле, о таможне, о рекламе, о недрах и др.

В этой связи следует заметить, что проблема состоит не только во взяткоемкости вышеперечисленных законов, но и в процедурах их исполнения. Многие и этих законов соответствуют международным стандартам. Однако закрытость, непрозрачность процедур их исполнения способствует развитию коррупции, теневых общественных отношений.

Таким образом, слабость государства, неразвитость гражданского общества, сырьевая направленность и теневой характер экономики, несовершенство и взяткоемкость законодательства являются главными причинами и условиями рождения и масштабного развития коррупции в России. Чтобы устранить данные причины, победить коррупцию как систему общественных отношений, необходима активная антикоррупционная деятельность, как государства, так и общества, нужен национальный план по борьбе с коррупцией.

4 Основные меры по борьбе с коррупцией

4.1 Необходимость разработки национального плана

В силу системности российской коррупции и сложности противодействия её проявлениям программы и конкретные проекты преодоления коррупции как социального явления должны быть ориентированы на относительно длительные сроки действия. Если коррупционные связи и отношения в России формировались в течение столетий и уже стали неотъемлемым элементом государственного управления, ведения бизнеса и частной жизни граждан, то вряд ли можно рассчитывать на массовый переход к стереотипам управления, ведения бизнеса и частной жизни, резко ограничивающих или исключающих коррупционные проявления.

«Нужен комплекс мер, а не точечные решения. Иными словами, нужен национальный план противодействия коррупции», - сказал Дмитрий Медведев в ходе совещания по вопросам противодействия коррупции. Он должен включать в себя минимум три раздела.

Первый -- это сугубо юридическая часть. Мы должны будем вплотную заняться модернизацией законодательства. Есть проект закона о противодействии коррупции, но пока еще существует набор вопросов по нему.

Второй раздел, по словам президента, будет касаться профилактики коррупции: По сути, нужно вести разговор о ликвидации условий для коррупции. Это самое сложное, что на самом деле нам предстоит: прозрачность государственных процедур, связанных с государственными подрядами, тендерами, административными регламентами, создание в целом более благоприятной деловой среды. Комплекс мер по вопросам антирейдерства, необходимо подумать о современной системе оценки деятельности и правоохранительных органов, и регионов в этой сфере".

Третий раздел будет посвящен правовому просвещению граждан. Без этого, по мнению президента, план реализовать не удастся: "По сути, речь идет об атмосфере в обществе. Мы должны создать антикоррупционный стандарт поведения. Без этого ничего не будет. Ведь в развитых странах, как мы обычно говорим, в странах с высокой правовой культурой взяток не берут не только потому, что боятся, но и в том числе потому, что это невыгодно, это разрушает карьеру до конца. И это, может быть, самый сильный стимул"[31]

Коррупционные проявления полностью невозможно исключить никогда, но это не может быть оправданием неэффективности противодействия ей. Ситуация может быть описана как во многом аналогичная борьбе с преступностью: полностью её изжить невозможно, но есть общества, где её уровень настолько низок, что преступность не воспринимается как проблема, не создаёт существенных препятствий для развития общества, экономики, государства. Реальной целью противодействия коррупции может стать снижение её уровня до такого, который не будет препятствовать для развития страны, нашего общества, экономики, политики, государственного управления.

И если уж сам президент России Медведев Д. возглавил совет по борьбе с коррупцией, то, видимо, коррупция достигла своего наивысшего апогея. На состоявшемся 19 мая 2008 года совещании по противодействию коррупции Медведев констатировал, что «уровень коррупции в стране остается крайне высоким» и «за 2007 год только по официальной статистике расследовано более 10,5 тысяч дел». «Это просто вершина айсберга, - добавил президент. - Этот вид преступлений носит скрытый характер, как говорят юристы, - латентный характер, преступников трудно найти, преступления трудно расследовать, трудно привлечь к ответственности»[32].

Процесс искоренения причин коррупции заключается в строительстве современного демократического, правового государства, эффективной рыночной экономики, формировании сильного гражданского общества, создании условий для развития свободной, созидательной, активной и ответственной личности.

Успех борьбы с коррупцией во многом зависит от выявления и учета причин и условий, которые ее порождают. Данные причины состоят в неисполнении государственной властью законов, широком развитии теневой экономики, слабости гражданского общества, взяткоемости законодательства.

4.2 Усовершенствование законодательства - приоритетная мера борьбы с коррупцией

Процесс усовершенствования законодательства должен начаться с исполнения законов, так как это мешает нормальному развитию экономики, тормозит экономический рост, лишает личность - главную движущую силу гражданского общества - возможности развивать свои способности, права и свободы. Соблюдение же законов позволяет развивать созидательный потенциал человека и общества, открывает возможности для широкого развития малого и среднего бизнеса, обеспечивает развитие добросовестной конкуренции, позволяет внедрять инновации и наукоемкие технологии, повышает качество государственных публичных услуг населению. В итоге соблюдение законов создает благоприятные условия для роста экономики, ликвидации бедности, для формирования сильного среднего класса, эффективного государства, для подъема конкурентоспособности страны.

Когда говорят об антикоррупционном законодательстве, обычно имеют в виду репрессивное законодательство, которое, безусловно, играет важную роль в пресечении коррупционных нарушений. Важно, чтобы соответствующие статьи об уголовной и административной ответственности применялись на практике, а их содержание позволяло правильно квалифицировать совершенные правонарушения и назначать адекватные меры наказания.

После распада СССР Указ Президента РФ от 04.04.92 N 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»[33] послужил отправной точкой отсчета в борьбе с коррупцией в Российской Федерации. Положения данного Указа запрещают служащим государственного аппаратам совершать действия нарушающее порядок государственного управления, в том числе: заниматься предпринимательской деятельностью; оказывать содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения и т.д. В связи с поручением Президента Правительство и Верховный Совет издали распоряжение от 03.07.92 «О мерах по пресечению фактов участия должностных лиц органов государственной власти и управления в предпринимательской деятельности» [34], в котором указывалось на необходимость осуществить проверку коммерческих объединений.

Низкая исполнительность государственных чиновников послужила основанием к принятию Указа Президента РФ от 6 июня 1996 года N 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» [35], в котором устанавливались пределы ответственности государственной службы. В нем было дано поручение правительству завершить в 1996 г. разработку проектов Административного и Административно-процессуального кодексов РФ и представить в месячный срок предложения по совершенствованию системы контроля за надлежащим исполнением федеральных законов, указов Президента РФ и решений судов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Но и в настоящее время в отношении ответственности государственных должностных лиц действует лишь несколько нормативных актов: Указ Президента РФ от 07.08.92 N 828 «Об утверждении положения о дисциплинарной ответственности глав администраций»[36], в котором установлена ответственность глав администраций и статья 14 Закона от 31.07.95 N 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ» ( в последствии он утратил, которой определена ответственность государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей (должностной проступок), установлен список дисциплинарные взысканий [37].

Однако конкретного перечня дисциплинарно наказуемых проступков государственных служащих нет ни в федеральных законах, ни в других нормативных актах. Не принят и закон, регулирующий порядок применения дисциплинарных наказаний, и как следствие - коррумпированность государственных служащих. Не принимается ни общенормативный акт по борьбе с коррупцией, ни изменения в законодательство, повышающие ответственность должностных лиц. Действующие же нормативные акты не исполняются государственными чиновниками из-за отсутствия правовых механизмов обеспечения функционирования государственной власти.

Разрекламированный СМИ как антикоррупционный Указ Мэра Москвы от 20.05 2008 г. № 33-УМ «О представлении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»[38] ясно показывает, как это происходит. В пункте 8 приложения 1 к Указу разрешается сообщать СМИ ограниченные сведения о доходах и имуществе только самого чиновника, а именно: годовой доход, сведения о недвижимости и транспортных средствах и суммарной стоимости ценных бумаг. Сведения об иных доходах чиновника и любые сведения о доходах и имуществе членов его семьи объявлены конфиденциальными, и их обнародование преследуется по закону.

Важно, чтобы соответствующие статьи об уголовной и административной ответственности применялись на практике, а их содержание позволяло правильно квалифицировать совершенные правонарушения и назначать адекватные меры наказания. А глава 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления»[39] до сих пор оперирует лишь самыми очевидными и при этом труднодоказуемыми составами - взятка, незаконное участие в предпринимательской деятельности, нецелевое расходование бюджетных средств. Известно, что все коррупционные преступления характеризуются высокой степенью латентности, а схема получения крупных взяток отлажена до мелочей, чиновники не берут их напрямую, поэтому доказать их вину сложно.

Известно, что существуют области, где потенциальная возможность развития коррупции гораздо выше [Приложение1], чем в остальных, - связанные с распоряжением бюджетными средствами, государственным имуществом, предоставлением льгот и пр. На такое отраслевое законодательство ложится дополнительная функция - антикоррупционная. Эту специфику отражает Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Его антикоррупционная направленность выражалась в допущении широкого круга возможных поставщиков на конкурентной основе, а также в установлении четкой процедуры действий государственного заказчика. Этого было недостаточно, поэтому законы о поставках продукции для государственных нужд 1994 и 1999 годов постепенно, но все еще недостаточно совершенствовали этот аспект. В настоящее время большие надежды связываются с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[40]. Пошаговая регламентация процедур подготовки к торгам и их проведения, закрепленные в законе права участников, нацеленность на открытые конкурсы должны принести экономию бюджетных средств.

Индекс оценки коррупции основан на результатах социологических опросов граждан и предпринимателей в 40 регионах Российской Федерации провела международная организация антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл - Р ». На основе полученных данных все регионы, в которых проводились исследования, разделили на 4 группы:

20.05 2008 года Президент РФ Дмитрий Медведев подписал указ о мерах по противодействию коррупции. Он предусматривает образование Совета при президенте по противодействию коррупции, председателем которого является глава государства [41].

Стоит признать, что наше законодательство медленно развивается в антикоррупционном направлении, и потому большая стимулирующая роль принадлежит международным актам.

Международные антикоррупционные Конвенции [42].

08.11.90 года была принята Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (ратифицирована Россией Федеральным законом от 28.05.01 № 62-ФЗ), в которой рассматривались как уголовно-правовые, так и гражданско-правовые аспекты международного сотрудничества по борьбе с данным видом преступлений.

В ноябре 1996 году Комитет Министров Совета Европы принял Программу действий по борьбе с коррупцией. В рамках данной Программы были подготовлены два документа: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (от 27.01.99) и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (от 04.11.99).

Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) 21.11.97 принята Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках.

27.01.99 года - Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию

Данная конвенция ратифицирована Россией федеральным законом от 25.07.06 № 125-ФЗ.

Конвенция, в частности, содержит положения о криминализации коррупционных деяний, а также регламентирует вопросы правовой помощи и выдачи граждан.

15.11.00 года - многие важные для борьбы с коррупцией положения содержатся в Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности. Данная Конвенция ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 26.04.2004 года № 26-ФЗ. и содержит: борьбу против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее.

Она создает комплексную правовую основу для практического взаимодействия правоохранительных органов различных государств в выявлении, предупреждении, расследовании всех преступлений, представляющих высокую степень общественной опасности и затрагивающих интересы двух и более стран. В сферу применения конвенции входят преступления, срок наказания по которым составляет не менее четырех лет, а также преступления, включающие создание организованной преступной группы, отмывание доходов, коррупцию, а также воспрепятствование осуществлению правосудия. Согласно конвенции, преступление носит транснациональный характер, если оно совершено более чем в одном государстве, либо совершено в одном государстве, а его планирование, подготовка и руководство проводились из другой страны, либо последствия этого преступления отразились на нескольких государствах. Конвенция регламентирует взаимную правовую помощь, а также выдачу лиц, совершивших преступление.

31.10.2003 года - Конвенция ООН против коррупции (ратифицирована Россией 21 марта 2006 года, в силу вступил Федеральный закон №40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции») против коррупции, в которой содержится полный комплекс мер по борьбе с коррупцией: меры по ее предупреждению, обязательства об установлении уголовной ответственности, в том числе за подкуп и взятки, направления межгосударственного взаимодействия. Результатом борьбы может стать не просто уменьшение количества коррупционных преступлений, но и возвращение из-за рубежа потерянных из-за коррупции средств.

Конвенция обязывает возвращать коррупционные деньги странам, из которых они были вывезены. Конфискация имущества рассматривается конвенцией в качестве важнейшего инструмента предупреждения и борьбы с коррупцией. С учетом этого предстоит урегулировать вопросы конфискации и в уголовном законодательстве - с 2004 года вступили в силу поправки в Уголовный кодекс, заменившие конфискацию имущества за различные преступления, в том числе и коррупционного характера, на штрафы в размере до 1 млн. руб. В российском законодательстве надо будет расширить состав преступлений по коррупции. К их числу будет отнесен не только подкуп чиновников, но и различные злоупотребления служебным положением, влиянием в корыстных целях и т. д.-- в Конвенции ООН описано около двух десятков коррупционных преступлений, с которыми государства-участники должны бороться.

Присоединение к указанным конвенциям имеет последствия не только в части международных обязательств России, но и в отношении развития российского законодательства, в котором должны быть закреплены основные положения конвенций.

Должна совершенствоваться судебная практика, в том числе в гражданско-правовой сфере:

- повышение качества функционирования судебной системы;

- обеспечение ее независимости;

- гуманизация правосудия;

- обеспечение разумных сроков рассмотрения дел в судах;

- безусловное исполнение судебных решений, улучшение подготовки и переподготовки судей и кандидатов в судьи;

- создание системы возмещения гражданам и юридическим лицам вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство и исполнение судебных решений в разумные сроки.

Уже сейчас, по словам главы Высшего арбитражного суда Российской Федерации Антона Иванова, готовится законопроект, разрешающий арбитражным судам принимать иски по Интернету. По расчетам специалистов, электронной почтой будет приходить до семидесяти процентов исков. В перспективе и суды общей юрисдикции смогут перейти к электронному правосудию, но в любом случае эта услуга будет строго добровольной.

Активное участие России в разработке и ратификация Конвенций подтверждают ее приверженность бескомпромиссной борьбе с коррупцией, без которой сегодня невозможно успешно противодействовать финансированию международного терроризма, торговле людьми, наркотрафику, незаконному обороту оружия, отмыванию денег и т.д.

Конвенции ООН закладывает стандарты комплексного противодействия международного сообщества коррупции, открывает для государств возможности совершенствования правовых механизмов в борьбе с криминалом, в т.ч. через механизмы международного взаимодействия.

4.3 Информационная открытость и прозрачность деятельности государственной власти

Главным направлением антикоррупционной деятельности государства является установление информационной прозрачности процесса функционирования исполнительной, законодательной, судебной власти, правоохранительных органов и органов местного самоуправления.

Важно подчеркнуть, что в современном мире движущей силой социального прогресса является движение информации.

Информационный обмен в современном обществе способствует формированию новой среды обитания, новых социальных и моральных ценностей, нового образа жизни и новых принципов управления. Информационно закрытые системы сегодня неконкурентоспособны.

В тех странах, где люди имеют полноценную информацию о деятельности власти, нет коррупции, а государство соблюдает законы, работает ответственно и эффективно на общее благо. С другой стороны, именно закрытость, утаивание правды, монополия на информацию есть основное оружие бюрократии, с помощью которого она пытается навязать обществу свою волю, оставаясь при этом без контроля. Следствием является ее безответственность, некомпетентность, коррумпированность и недееспособность в служении людям.

Вот почему такие успешные страны, как Финляндия, Дания, Исландия, Новая Зеландия, где, по данным «Трансперенси Интернешнл», практически нет коррупции, занимают первые места по уровню свободы прессы. В то же время самые коррумпированные страны занимают последние места в рейтинге свободы прессы. В 2006 г., например, Россия занимала по этому рейтингу 121 место из 167 стран.

Мировой опыт приводит к выводу: информационная прозрачность - движущая сила общества и власти. Она не только влияет на изменение правил поведения власти, повышая ее ответственность и эффективность работы на благо общества, но и способствует качественному изменению самого общества.

При этом важно подчеркнуть, что главный смысл информационной прозрачности государственной власти состоит не столько в том, чтобы наказать провинившихся, хотя неотвратимость наказания нарушивших закон должна быть. Сколько в том, чтобы устанавливать новые правила поведения в корпорации «государственная власть». Закон нарушается государственными служащим, судьей, милиционером, депутатом, военнослужащим, должностным лицом тогда, когда они осуществляют свою деятельность в тени, когда они информационно закрыты и недоступны для общества, а, следовательно, безответственны. Установление процедур информационной прозрачности деятельности государственной власти создает условия для обнаружения, выявления и поиска должностных лиц и представителей государственной власти, ответственных за те или иные решения и действия. Именно гласность в деятельности власти обеспечивает персональную ответственность ее представителей, создает условия опасности для коррупционеров, нарушителей закона, некомпетентного исполнения чиновниками своих служебных обязанностей.

Смысл информационной прозрачности деятельности власти состоит также в том, что деятельность представителей государственной власти становится открытой и доступной для общественного контроля. Угроза быть обнаруженным вне срока давности за взятки, мздоимство и другие нарушения закона заставит госслужащего, работника правоохранительных органов, военнослужащего, судью, представителя спецслужб, местного самоуправления соблюдать законы - работать ответственно, добросовестно и компетентно.

Таким образом, информационная прозрачность стимулирует новые общественные отношения, способствует модернизации России. Она создает условиям для ответственной, компетентной и эффективной деятельности власти, роста экономики, модернизации гражданского общества, а в конечном итоге, для искоренения причин коррупции.

Задача гражданского общества состоит в том, чтобы ускорить этот процесс. В связи с этим Межрегиональная общественная организация «Общественный антикоррупционный комитет» разработала законопроект «О гарантиях предоставления информации о деятельности и решениях государственных органов и органов местного самоуправления». Цель законопроекта - установить правовые процедуры общественного контроля над деятельностью органов госвласти и органов местного самоуправления посредством обеспечения открытости, информационной прозрачности их деятельности. Действие закона должно распространяться на исполнительную, законодательную, судебную, власть, другие государственные органы, а также органы местного самоуправления и их должностных лиц в целях усиления их подотчетности гражданскому обществу.

Прозрачность должна быть и в функционировании ЖКХ. Общество должно знать, откуда берутся такие высокие цены на тепло, газ, другие коммунально-жилищные услуги. Открытость и прозрачность ЖКХ остановит безудержный рост тарифов, так как вскроет диктат монополистов. Надо бороться с монополизмом тепловых, водных, энергетических структур в ЖКХ, а не форсировать переход к 100-процентной оплате услуг населением

Обнародование сведений федеральными и региональными органами исполнительной власти, органами власти местного самоуправления об исполнении бюджета, о реализации целевых программ, об открытых конкурсах, аукционах, тендерах, экспертизах и условиях их проведения, в процессе приватизации, функционирования ЖКХ, безусловно, будет способствовать повышению ответственности и компетентности работы госслужащих, устранению причин и условий коррупции.

Обнародование всех отзывов должностных лиц на законодательные инициативы поможет обнаружить механизмы лоббизма, который зачастую выходит за рамки правового поля. Принципиально важным в подготовке законопроектов исполнительной властью является введение практики служебной антикоррупционной экспертизы в министерстве юстиции, результаты которой также должны публиковаться.

Особенно важно обеспечение прозрачности и открытости в связи с инициативами о новом порядке избрания губернаторов. Существует такая точка зрения, что новая система выборов руководителей регионов депутатами региональных законодательных собраний по представлению Президента России еще больше усилит коррупцию. Многие опасаются, что при этой системе лоббистские группировки будут предлагать свои кандидатуры, их выбор будет непубличным, фактически назначенные таким образом руководители регионов будут работать на интересы выдвинувших их лоббистских группировок, а не на государство и его граждан. Отсюда делается вывод, что «назначенные» руководители регионов будут всю ответственность за свои действия перекладывать на Президента России, ответственности перед гражданами у них не будет никакой.

Чтобы этого не произошло, необходимо всю деятельность высших должностных лиц регионов сделать информационно прозрачной, а, следовательно, подконтрольной обществу. И тогда уже не важно, лоббистские группировки привели к власти того или иного руководителя региона, избран он с подачи Президента России депутатами регионов или на прямых выборах всеми гражданами. Принципиально важно, что граждане будут иметь возможность контролировать деятельность высшего должностного лица субъекта федерации постоянно, а не раз в 4-5 лет во время выборов. Тем самым во многом снимается проблема коррупции.

Доступной и прозрачной должна быть деятельность законодательной власти. Федеральный парламент, законодательные собрания субъектов Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления должны размещать на своих сайтах не только все принятые законодательные акты, но и их проекты, принятые и внесенные поправки, постановления, а также все отзывы должностных лиц исполнительной власти на законодательные инициативы. Необходимо размещать и информацию о поименном голосовании депутатов.

В этом случае будет видна деятельность каждого депутата, и, следовательно, четко определена его персональная ответственность за принимаемые решения. Ответственной может быть только та деятельность, которая информационно открыта, а значит, предметна и видима. Информационная прозрачность законодательного процесса позволит снизить степень отчуждения между властью и гражданами, повысить ответственность депутатов федерального и регионального уровней и представительных органов местного самоуправления за качество и эффективность законотворчества.

Как результат, информационная прозрачность позволит предотвратить появление законодательства, порождающего коррупцию, добиться, чтобы юридические нормы и правила устанавливались в интересах человека и благополучия общества, были ясными и недвусмысленными, способствовали формированию эффективной и конкурентоспособной экономики, служили процветанию России.

Чрезвычайно важное значение имеет информационная прозрачность для эффективной работы судов. В нашей стране суд во многих случаях пока не стал ни скорым, ни правым, ни справедливым. Установление прозрачности в деятельности судов позволит во многом решить эти проблемы. Для этого, во-первых, все судебные органы различных уровней должны полностью размещать на своих сайтах открытые материалы судебных заседаний, судебные решения и постановления. Во-вторых, решения суда вступают в силу только после публикации их на сайте в Интернете. В-третьих, должны размещаться в Интернете все материалы квалификационных комиссий судей. Информационная открытость будет содействовать обеспечению подлинного равенства всех перед законом и судом и повышению ответственности и компетентности судей. Именно информационная прозрачность, устанавливающая общественный контроль, а не только повышение зарплаты судьям и обеспечение их неприкосновенности, будут способствовать справедливости и эффективности всей судебной системы, освобождению ее от коррупции и зависимости от исполнительной власти. Ибо в процесс общественного контроля над деятельностью судов обязательно включатся различные институты гражданского общества - общественные объединения юристов, средства массовой информации, правозащитные организации, союзы предпринимателей, профсоюзы, партии и общественные структуры. Важно подчеркнуть, что прозрачность суда обеспечит благоприятные условия для повышения компетентности и ответственности милиции, прокуратуры, спецслужб. Именно это является принципиальным фактором деятельности судебной системы и правоохранительных органов.

Воплощение в реальность таких постулатов, с одной стороны, создадут качественно новые правовые условия деятельности государства и общества, установив повседневный общественный контроль над государственными институтами. С другой стороны - процесс осуществления общественного контроля посредством прозрачности деятельности власти модернизирует само гражданское общество.

Немалую роль для общественности играют телефоны доверия, введенных в рамках стратегии борьбы с коррупцией. Это мощное оружие, обладающее доверием и нацеленное на перспективу. Это позволит принимать меры для оперативного реагирования на сообщения граждан о фактах нарушения законодательства.

Информационная прозрачность деятельности власти формирует отношения подотчетности власти гражданскому обществу. Когда власть с помощью гласности начнет держать реальный, а не пиаровский отчет о результатах своей деятельности, тогда она вынуждена будет перестраиваться: работать ответственно и компетентно на общее благо. Подотчетность потребует от власти быть ближе к людям, слышать их запросы, уважительно вести диалог с обществом на языке сотрудничества. В свою очередь гражданское общество благодаря возможности оказывать влияние на власть с помощью инструмента подотчетности начнет самоорганизовываться, быть активнее, повышать свою правовую и политическую культуру.

Ведущим принципом всей антикоррупционной политики должно быть постоянное повышение рисков, цены потерь и уровней нестабильности для вовлечённых в коррупцию государственных должностных лиц, представителей бизнеса и граждан. В противном случае коррупция будет восприниматься в обществе как малорискованная и высокодоходная деятельность в том смысле, что именно коррупционные отношения позволяют надёжно и быстро решать проблемы.

Этот ведущий принцип может быть реализован в следующих трёх основных блоках направлений антикоррупционной деятельности, которые могли бы способствовать снижению уровня коррупции в целом:

§ Изменение сознания чиновников, бизнесменов и граждан, формирование негативного отношения и негативных представлений о коррупции.

§ Пресечение коррупционных действий и наказание за них с применением правоохранительных, административных и общественных механизмов.

§ Формирование условий, препятствующих коррупционным действиям и способствующих осуществлению деятельности чиновников, бизнесменов и граждан без вступления в коррупционные отношения.

Коррупция никогда не бывает полностью публичной, чаще всего полную и точную информацию о тех или иных коррупционных действиях имеют только их непосредственные участники. Все способы и процедуры осуществления коррупционных действий передаются в неформальном общении между потенциальными её участниками. Не существует зафиксированных в документах точных сведений о том, кому и как давать взятки в тех или иных организациях, потому что практика взяточничества постоянно изменяется.

Неформальный характер обмена коррупционным опытом и информацией о коррупции затрудняет сбор доказательств о нарушениях законов или норм морали при осуществлении действий, которые потенциально могут стать коррупционными. В результате у коррупционеров усиливается ощущение безнаказанности, а у граждан - ощущение безысходности борьбы с коррупцией.

Поэтому привлечение средств массовой информации окажется эффективным рычагом в борьбе с коррупцией. Владимир Путин считает средства массовой информации одним из самых эффективных средств борьбы с коррупцией.

«Что касается коррупции, много способов (борьбы с ней), и один из них - развитие средств массовой информации», - сказал экс президент России на пресс-конференции в Кремле.

Средства массовой информации в области антикоррупционной деятельности могут, в частности, следующее:

· Просвещать граждан о коррупции и способах жизни без коррупции, устраивать своеобразные акции отказа от взяток. Многих граждан это интересует, такими акциями средства массовой информации привлекут к себе внимание своих потенциальных аудиторий, усилят свою общественную поддержку, повысят доходы от рекламы и т.п.

· Просвещать чиновников о коррупции и способах жизни без коррупции.

· Выстраивать коммуникацию между гражданами и чиновниками, бизнесменами и чиновниками, чтобы они постепенно находили возможности обсуждать реальные коррупционные действия и способы их избегать в своих практиках. Пока эти социальные группы о коррупции говорят на разных языках.

· Искать и описывать опыт противодействия коррупции в других населённых пунктах и регионах нашей страны. В этих случаях вполне можно ожидать распространения по регионам снижения коррупции в отдельных сферах деятельности. В этом довольно часто могут быть заинтересованы чиновники, бизнесмены, активисты негосударственных организаций, поэтому перспективы распространения российского опыта противодействия коррупции есть.

· Просвещать граждан, бизнесменов и чиновников о том, какими методами осуществляется успешное противодействие коррупции в других странах. Нужно только учитывать, что опыт, даже самый успешный, других стран должен обязательно адаптироваться к условиям России, не может применяться непосредственно.

Несколько средств массовой информации могли бы, объединив финансы, заказывать специализированным социологическим агентствам проведение объективных исследований коррупции. Очень интересными могли бы быть серии публикаций о коррупции, проводимые синхронно на основе исследований на телевидении, радио и в газетах. Кроме того, средства массовой информации могли бы своими публикациями способствовать выделению финансирования исследований коррупции и разработок антикоррупционных программ российским бизнесом и некоммерческими фондами.

Собирать досье и базы данных о потенциально коррупционных действиях и о потенциальных коррупционерах. При появлении информации из правоохранительных органов о начале уголовных преследований они, в таких случаях, могут с соблюдением мер предосторожности, публиковать дополнительные сведения, способные улучшить понимание предъявленных обвинений или предоставить оправдания незаслуженно обвинённым.

Содействовать разработкам и реализации антикоррупционных стратегий в городах, районах и регионах нашей страны. Такое содействие может быть как информационным, так и организационным.

Всей своей деятельностью способствовать расширению открытости органов власти и бизнеса для общества. Эта деятельность косвенно будет, как в большинстве стран мира, снижать уровень коррупции.

В итоге - средства массовой информации могут инициировать противодействие коррупции, просвещать и направлять эту деятельность, быть инициаторами и организаторами постоянных обсуждений проблем коррупции.

Из-за неполноты информации любые публикации в средствах массовой информации о коррупции остаются неточными, неполными, не позволяющими обычно использовать такие публикации для предъявления юридических обвинений потенциальным коррупционерам. Это ещё больше усиливает ощущение безысходности в обществе и безнаказанность коррупционеров. А для журналистов такие публикации имеют высокий риск гибели и получения судебных исков со стороны описанных в этих публикациях коррупционеров, причём исков, в которых позиции коррупционеров по защите их чести и достоинства, как правило, выглядят в судебных заседаниях более обоснованными в силу юридической недоказанности обвинений. Как пример, корреспондент газеты «Московский комсомолец» Дмитрий Холодов, занимавшийся расследованием фактов коррупции в Российской армии, погиб 17 октября 1994 года на рабочем месте в редакции от взрыва, когда открывал переданный ему дипломат, якобы содержащий важные документы. По подозрению в организации убийства журналиста в 1998-1999 годах были задержаны пятеро военнослужащих.
Всем шестерым было предъявлено обвинение в убийстве и в совершении ряда других преступлений. Судебное рассмотрение началось 9 ноября 2000 года. 26 июня 2002 года Московский окружной военный суд оправдал подсудимых, однако в мае 2003 года приговор был отменен Военной коллегией Верховного суда по протесту Генпрокуратуры и жалобе родителей и коллег Холодова. Повторный процесс закончился в июле 2004 года также полным оправданием обвиняемых. А в марте 2005-го законность оправдательного приговора подтвердил Верховный суд, и он вступил в законную силу.

Поскольку для снижения уровня коррупции очень важно улучшение информированности о ней и изменение отношения к ней в обществе, роль средств массовой информации в противодействии коррупции очень важна. Были бы у редакторов и журналистов желание и возможности заниматься этой сложной, временами опасной, но весьма значимой для общества деятельностью.

4.4 Проведение институциональных преобразований

Коррупцию необходимо рассматривать в контексте управления и преобразования институциональной системы. Решающее значение имеют обеспечение правопорядка, защита прав собственности, свобода печати, конкуренция в политике, а также прозрачность, как в политике (например, в том, что касается финансирования избирательных кампаний), так и в обществе в целом. Еще одним важнейшим фактором являются механизмы, позволяющие гражданам высказывать свое мнение, с которым приходится считаться.

Административная реформа

Ее цель - повысить эффективность деятельности органов исполнительной власти, качество и доступность государственных услуг, снизить издержки бизнеса, возникающие в связи с государственным регулированием экономики.

Для достижения этих целей нужно реализовать ряд взаимосвязанных задач.

Внедрить в органы исполнительной власти принципы и механизмы управления по результатам.

Разработать и внедрить стандарты государственных услуг, представляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти.

Оптимизировать функции органов исполнительной власти и ввести особые механизмы регулирования в коррупционно опасных сферах деятельности органов исполнительной власти.

Повысить эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества посредством обеспечение прозрачности деятельности органов исполнительной власти.

Модернизировать систему информационного обеспечения органов исполнительной власти.

Сформировать необходимые организационные, информационные, кадровые ресурсы обеспечения административной реформы.

Одной из ключевых проблем в решении данных задач является повышение прозрачности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Необходимо создать действенные организационные механизмы раскрытия информации о деятельности госорганов и органов местного самоуправления, проведения публичных обсуждений готовящихся решений, проведение общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти.

Вся деятельность государственной службы должна быть прозрачной для гражданского общества. Это позволит установить публичный контроль над деятельностью власти. В этом должен состоять основной смысл модернизации государственной службы. Общественный контроль позволит предупреждать, выявлять и устранять обстоятельства, которые способствуют коррупции и злоупотреблениям на государственной службе. Общественный контроль над деятельностью государственных органов и госслужащих позволит одновременно повысить качество и эффективность их работы.

Модернизация судебной власти и правоохранительных органов

20 мая Дмитрий Медведев провел в Кремле совещание, посвященное совершенствованию судебной системы страны. Президент заявил, что российская судебная система должна быть эффективной, открытой и независимой от других ветвей власти. Для достижения этой цели Дмитрий Медведев считает необходимым внести ряд существенных изменений в законодательство [44]

Эффективная судебная система -- это в значительной мере критерий демократичности власти. Необходимо помнить, что судебная власть -- единственная, которая защищает человека от государства. Не хотят менять сложившуюся систему именно властные структуры, потому что им так удобнее. Сломать коррупционную составляющую в судебной сфере -- значит, институционализировать отношения власти и общества, сделать их открытыми и прозрачными, основывающимися на нормах права. Судебную реформу можно объявлять сколь угодно часто, но при молчаливом сопротивлении правящего класса она не сдвинется с места. Проблемы судебной системы заключаются в неоднозначности законов, которые можно трактовать в тех или иных интересах, чем нередко пользуются судьи. В России распространено предпочтение к расплывчатым нормам права, так как неопределенность выгодна. Коррупция в судебной системе имеет самые тяжелые последствия, поскольку представляет собой угрозу для всего судебного сектора: когда политики - исполнительная власть - влияют на работу судов. И это вполне типично для посткоммунистических стран. И у бизнес-элиты есть способы давить на суды. Если граждане не верят своим судам, правоохранительным органам, не может идти речи о нормальном функционировании бизнеса, об иностранных инвестициях. Нарушения прав человека не могут быть расследованы в стране, где суды подвержены коррупции, там не могут выноситься справедливые решения. В конце концов, хорошо работающая судебной система - это основа демократии, основа международной правовой системы.

Не столько владение информацией о правовых нормах, сколько монополия на их истолкование позволяет властям по своему усмотрению ориентировать поведение людей. Расплывчатость правовых норм становится одним из важнейших ресурсов, используемым властью для распространения всевозможных практик сокрытия доходов, проступков, преступлений. Подчинение же ясным и твердым правилам лишает чиновников, и естественно судей, широкого пространства выбора, что делает их заложниками права.

Нужна система мер, в которой суд должен рассматриваться не в качестве органа управления, а как способ решения спора. Поэтому предложения Д.Медведева, предусматривающие утверждение безусловного приоритета законов по отношению к подзаконным актам, которые издает исполнительная власть, формирование новое правосознания в стране, основанного на понимании каждым человеком необходимости соблюдения закона, создание действенной, эффективной, независимой судебной системы, способны сдвинуть дело с мертвой точки.

Президент может опереться только на гражданское общество, потому что небольшая часть честных чиновников не в состоянии решить проблему. Активные, заинтересованные граждане, свободные средства массовой информации, смогут сделать гораздо больше, чем предпринятые административные меры. Препятствовать будет административно-чиновничий аппарат, который не умеет по-другому работать. Помогать Д.Медведеву будет инновационно настроенная часть правящей элиты, малый, средний и частично крупный бизнес, гражданское общество. Перспективы расцениваю высоко, так как при решительной власти общество активизируется и сможет обеспечить легитимность намеченных преобразований.

Совершенствование правоохранительной системы в целом заключается в устранении необоснованного дублирования функций и полномочий в деятельности правоохранительных органов, в существенном повышении заработной платы ее работников при одновременной оптимизации их численности, а также в росте уровня технического обеспечения. В условиях глобальных мировых вызовов терроризма российским правоохранительным органам следует глубоко интегрироваться в международные антикриминальные и антитеррористические организации.

Реформа естественный монополий

Финансы структурообразующих компаний - «Газпрома», РАО «ЕЭС», АО «Российские железные дороги» остаются крайне непрозрачными не только для внешних наблюдателей, но и для совладельцев-акционеров. Это касается как издержек, так и финансовых потоков, анализ которых затруднен сложной и во многом запутанной системой внутреннего учета, перекрестным субсидированием, большим количеством дочерних и аффилированых структур, непрофильных активов. Многое остается неясным и в части мотивов принимаемых инновационных решений. В то же самое время происходит постоянное давление со стороны этих монополий, направленное на регулярное и значительное повышение цен и тарифов на их продукцию и услуги.

В связи с этим внедрение финансовой и административной прозрачности в работу естественных монополий позволит оздоровить их финансовое состояние, навести порядок в их финансовой отчетности, отсечь структуры, которые заняты коррупционной деятельностью. Обстановка финансовой и административно-управленческой прозрачности позволит затем заняться реструктуризацией РАО «ЕЭС», «Газпрома», «РЖД», «Связьинвеста» и т.д. Только гласность и открытость деятельности российских монопольных гигантов станет условием их разукрупнения и частичной приватизации.

Разделение сектора, в рамках которого будет сохраняться государственная монополия, и секторов, в которых будет поощряться частная конкуренция, должно быть проведено на первом этапе реформ специальным уполномоченным правительственным органом на основе четко определенных критериев и при публичном контроле со стороны Государственной думы и Совета Федерации. Приватизация активов в этих секторах должна проводиться гласно и на конкурсной основе независимой государственной структурой на основе специальных законов, которые должно принять Федеральное Собрание.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства

В реформе ЖКХ, так же как и в реформах естественных монополий, первоочередным шагом должно быть обеспечение прозрачности этой сферы. Это позволит обществу контролировать и вести анализ функционирования жилищно-коммунального хозяйства. Следствием общественного контроля станет неизбежная ликвидация бизнес-структур, паразитирующих на объектах ЖКХ. Следующий шаг - отмена любых льгот для коммерческих организаций, оказывающих коммунальные услуги населению. Это должно быть обязательным условием лицензирования подобных организаций, так как они эксплуатируют теневые отношения в этой сфере услуг.

Необходимо также обеспечить формирование системы учета реальных объемов потребляемых населением услуг, определение минимального набора услуг, при отсутствии которого не может взиматься плата за коммунальные услуги. Прозрачность деятельности ЖКХ, таким образом, является основой всей реформы, суть которой в ликвидации причин коррупции, теневых отношений в этой сфере.

Предлагается акционировать предприятия ЖКХ и передать в частные руки. На сегодня, в России доля убыточных предприятий ЖКХ достигает 60 процентов.

Налоговая реформа

Настоящая налоговая реформа в современных условиях - это система мер, которые обеспечивают для налогоплательщика открытость и прозрачность всех форм налогообложения. Необходимо создать эффективные антистимулы для неплательщиков, вплоть до фактического блокирования их предпринимательской активности. Следует способствовать снижению налогового бремени до оптимального уровня. Налоговая система должна стимулировать создание новых рабочих мест, новых производств, малого и среднего бизнеса. Одним из главных условий налоговой реформы является повышение эффективности налоговых служб, искоренение коррупции в их рядах. Решить эти проблемы возможно только в условиях гласности и открытости их деятельности.

Президент России на экономическом форуме в Красноярске Медведев Д. заявил, что закон о новой ставке НДС должен быть принят "как можно быстрее".

Второй блок - инновационный. Медведев пообещал налоговые послабления компаниям, которые вкладываются в переоснащение производства. В частности, более гибкую систему амортизации и стимулирование расходов на опытно-конструкторские разработки путем более быстрого списания затрат на них.

Третий блок - социальный. Медведев предложил полностью освободить от обложения НДФЛ, ЕСН и налога на прибыль расходы на образование, пенсионное обеспечение и медицинское обслуживание [45]

Реформа финансового сектора

Важной сферой, где существующие институты требуют срочных усилий со стороны государства по искоренению условий для коррупции, является финансовый сектор. В этой сфере необходимо быстрее добиваться большей прозрачности кредитных учреждений, включая перевод их на международную систему финансовой отчетности в бухгалтерском учете. Следует раскрывать информацию о структуре собственности, о владельцах банков, открытой оценки капитала. Это будет способствовать устранению теневых финансовых операций в банковском секторе. Между тем в настоящее время в Москве функционирует свыше 700 банков, а в Нью-Йорке - центре финансового мира - только 60. О чем говорит это сопоставление количеств банков? Только об одном - об отмывании банками в Москве «грязных» денег.