Состояние гражданского общества в Российской Федерации

Данные социологического анализа подтверждают, что в условиях кризиса происходит сужение источников ресурсного обеспечения деятельности некоммерческих организаций: в 2009 году до 64% увеличилось число некоммерческих организаций, отмечающих нехватку материальных средств как проблему. Число некоммерческих организаций, отмечающих отсутствие поддержки со стороны бизнес-структур, увеличилось с 26% в 2007 г. до 37% в 2009 г.

Не следует, естественно, ожидать, что государственная поддержка заменит собой ресурсы самого гражданского общества. Вместе с тем, государство и муниципальная власть могли бы адресно поддержать некоммерческий сектор, исходя из собственных целей и задач в этой области, с учетом мнения граждан и самого некоммерческого сообщества. На Рис.22 отражено мнение руководителей НКО относительно формы поддержки НКО со стороны федеральной и региональной власти, органов местного самоуправления.

Рис. 22. Какие формы поддержки НКО со стороны федеральной и региональной власти, органов местного самоуправления в наибольшей степени отвечают интересам НКО? (% от числа опрошенных руководителей НКО)

При адресной поддержке НКО государство и муниципальная власть могут значительно расширить ресурсную базу социальной политики, укрепить взаимодействие с различными социальными институтами, расширить пространство свободы общественного действия для активных граждан и тем самым реальное участие гражданского общества в социально-экономической трансформации.

Программа грантовой поддержки неправительственных некоммерческих организаций в 2009 году

В 2009 году в России в связи с изменяющейся социально-экономической ситуацией, обусловленной финансовым кризисом, сформировался новый подход к реализации программы грантовой поддержки неправительственных некоммерческих организаций. В сложившихся условиях распоряжением Президента Российской Федерации от 17 июня 2009 года № 380-рп для всех некоммерческих организаций-операторов была дополнительно предусмотрена возможность выделения грантов на проекты, которые ориентированы на поддержку и социальное обслуживание малоимущих и социально незащищенных категорий граждан, пострадавших в результате негативного изменения экономической ситуации, в первую очередь потерявших работу. Особое внимание было уделено оказанию помощи гражданам, проживающим в моногородах, потерявшим работу в последнее время, а также выпускникам высших и средних специальных учебных заведений, не имеющим на момент окончания учебы места работы.

В распоряжении Президента Российской Федерации от 16 марта 2009 года № 160-рп были определены 5 некоммерческих организаций-операторов по проведению конкурсов в различных сферах жизни общества:

Автономная некоммерческая организация «Институт общественного проектирования» в области социологических исследований и мониторинга состояния гражданского общества;

Общероссийский общественный фонд «Национальный благотворительный фонд» в сфере поддержки и социального обслуживания малоимущих и социально незащищенных категорий граждан, пропаганды здорового образа жизни, охраны здоровья населения и окружающей среды;

Фонд подготовки кадрового резерва «Государственный клуб» в сфере поддержки молодежных инициатив, проектов молодежных движений и организаций;

Региональная общественная организация «Институт проблем гражданского общества» в области образования, искусства, культуры и общественной дипломатии;

Межрегиональная правозащитная общественная организация «Сопротивление» в области защиты прав человека и правового просвещения населения.

Всего в 2009 году государством на поддержку третьего сектора было выделено 1,2 млрд. рублей, которые были распределены следующим образом:

Табл.2. Распределение бюджета Программы грантовой поддержки неправительственных некоммерческих организаций в 2009 году между организациями-операторами по конкурсу 2009 года.

Результаты конкурса по распределению грантов за счет средств государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций в 2009 году показали, что выбранная в итоге антикризисная направленность конкурса была оправдана. Распоряжение Президента Российской Федерации от 17 июня 2009 года 380-рп также способствовало продвижению социально значимых проектов по поддержке и социальному обслуживанию малоимущих и социально незащищенных категорий граждан.

Экспертными комиссиями было рассмотрено почти пять тысяч заявок НКО. Общероссийский общественный фонд "Национальный благотворительный фонд" рассмотрел 2005 заявок, Региональная общественная организация "Институт проблем гражданского общества" - 1088, Межрегиональная правозащитная общественная организация "Сопротивление" - 516, Фонд подготовки кадрового резерва "Государственный клуб" - 1043, Автономная некоммерческая организация "Институт общественного проектирования" - 337. Организации-операторы конкурса поддержали 394, 97, 80 и 116 заявок соответственно. В итоге были отобраны более 700 проектов, представленных некоммерческими организациями. Диапазон бюджетов отобранных проектов составил от 77 тыс. до 23 млн. рублей.

Наибольшее количество средств было адресовано проектам некоммерческих организаций, которые были созданы для поддержки людей, потерявших работу, особенно в тех регионах, которые оказались в сложной экономической ситуации. Эти проекты в общей сложности охватили около 45% всего выделенного бюджета. Самый крупный грант в рамках конкурса проекту "Адресная материальная помощь лицам, потерявшим работу в связи с экономическим кризисом в Алтайском крае" Соликамской городской общественной организации инвалидов "Луч" (Алтайский край) выделил Национальный благотворительный фонд. Максимальную поддержку от Института проблем гражданского общества, ПОО "Сопротивление" и Государственного клуба получили проекты: "Социальная адресная поддержка безработных и их семей в городах Агидель, Межгорье, Кумертау Республики Башкортостан", Некоммерческого партнерства "Ассоциация благотворительных организаций Республики Башкортостан" (11 млн. 115 тыс. рублей); "Оказание материальной помощи гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию в связи с кризисом в г. Пикалево Ленинградской области" Ленинградского областного регионального отделения Общероссийской общественной организации "Российский Красный Крест" (11 млн. 235 тыс. рублей) и "Эффективное социальное проектирование" Национального фонда содействия молодежи "Молодые лидеры" (9 млн. 200 тыс. рублей) соответственно.

Отдельное внимание было уделено проектам по поддержке малообеспеченных студентов и профилактике экстремистских настроений в молодежной среде. Многие заявившие о себе проекты претендуют в будущем на сетевые структуры федерального уровня.

Эксперты отмечают, что в целом НКО удовлетворены итогами прошедшего конкурса. Третий сектор поддержал инициативу придать конкурсу такую антикризисную направленность, проявил инициативу по выработке эффективных способов смягчения последствий кризиса. Было предложено и воплощено в жизнь много оригинальных идей в этом направлении.

Необходимо отметить, что в 2009 году были учтены многие предложения некоммерческих организаций по совершенствованию конкурсного механизма. Была осуществлена ротация организаций-операторов по проведению конкурсов в различных сферах жизни общества, сформулированы и доведены до общественности основные принципы и общее направление выделения грантов на текущий год. Были усовершенствованы механизмы работы с представителями третьего сектора по вопросам подготовки и подачи заявок на конкурс, управление проектами, фандрайзинга, бухгалтерского сопровождения и др. Организаторами-операторами проведена большая работа по оказанию действенной адресной поддержки пострадавшим от кризиса.

Неравномерность распределения грантов по регионам сохранилась, что остается главным аргументом критиков Программы. Однако причины этого перекоса достаточно объективны: это не столько «предвзятость» московских организаций-операторов и их экспертов, сколько следствие специфики развития российского НКО-сектора, в котором на территориях с большей плотностью населения мотивация к самоорганизации выше, а издержки ниже. Кроме того, на конкурс были представлены проекты НКО, имеющих представительства в различных регионах, но подающих заявки от московского офиса. Такие проекты охватывают несколько регионов или являются общероссийскими. Как показали результаты конкурса, количество проектов, выходящих за рамки одного региона, растет с каждым годом. Так что динамика конкурсного финансирования скорее показывает тенденцию повышения конкуренции со стороны региональных организаций.

Вместе с тем, неопределенность политики по отношению к третьему сектору со стороны государства остается. Все настойчивей звучат предложения принять целевую федеральную программу развития некоммерческого сектора и гражданского общества, реформировать систему распределения государственных субсидий неправительственным организациям, активнее внедрять эффективные механизмы взаимодействия власти и НКО.

Хорошим примером активной государственной позиции в этих вопросах стало одобрение Правительством РФ Концепции содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества в Российской Федерации (распоряжение от 30 июля 2009 года № 1054-р). Этим же распоряжением утвержден план мероприятий по реализации этой Концепции в 2009-2010 годах. Кроме того, федеральное правительство рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать меры, направленные на содействие развитию благотворительной деятельности и добровольчества, и учитывать положения Концепции при подготовке региональных программ социально-экономического развития. За всю новейшую историю России - это наиболее цельная программа действий власти по развитию некоммерческого сектора.

Остаются нерешенными такие вопросы, как мониторинг результативности использования выделенных средств, обеспечение прозрачности процедуры распределения и реализации грантов; выработка более совершенных механизмов информирования НКО о конкурсах проектов. Все настойчивей звучат предложения по формированию внятных и действенных критериев оценки конкурсных проектов.

Институты общественного контроля

Взаимодействие органов государственной власти с институтами общественного контроля и некоммерческими организациями - один из важнейших факторов развития гражданского общества в России. Представителям НКО доступны функции гражданского контроля над государственными органами, возможность общественной экспертизы законопроектов; существуют площадки для широкого обсуждения социально значимых проблем. В этой связи представляют интерес исследования, направленные на изучение эффективности деятельности общественных советов и общественных палат, анализ совместной деятельности НКО и федеральных органов государственной власти.

Исследование Всего было опрошено 200 респондентов - представителей органов власти и общественности. текущего состояния институтов общественного контроля в различных субъектах РФ, а также на уровне федеральных министерств и ведомств, показало, что наиболее активную позицию в становлении гражданского общества занимают общественные палаты в субъектах Российской Федерации (Рис.23). На сегодняшний день в регионах сформированы и работают 52 общественные палаты, 9 (17%) из них были созданы в 2009 году.

Рис.23. Основные направления деятельности региональных общественных палат

Региональные общественные палаты осуществляют постоянный контакт с органами государственного и муниципального управления, упрочивают контакты с НКО, проводят собственные социологические исследования, публичные обсуждения, связанные с совершенствованием законодательства, повышением занятости населения, переподготовкой кадров, толерантностью, экологией, жилищными проблемами, а также рассматривают вопросы, затрагивающие интересы детей, пенсионеров и сельских жителей.

Общественные палаты стали приглашать на свои заседания и слушания, включая выездные, руководителей (представителей) органов государственной власти, а также направлять запросы во властные структуры с целью получения достоверной информации по различным вопросам.

Несомненной проблемой является то, что собираемые в результате проведенных мониторингов данные о социально-экономической ситуации и состоянии гражданского общества в регионах не используются властью в надлежащей степени.

Региональные общественные палаты стали уже важным, нередко единственным средством общения НКО с властью и возможностью реализации функции гражданского контроля. К сожалению, в ряде субъектов РФ, в том числе, в Карачаево-Черкесской Республике, Приморском и Ставропольском краях, Владимирской области, Еврейской автономной области под предлогом отсутствия денежных средств в местных бюджетах не принимаются законы об общественных палатах. В некоторых субъектах РФ, например, Республике Адыгея и Республике Хакасия, палаты номинально созданы, но не финансируются.

Отказ правительства Москвы от формирования общественной палаты под тем предлогом, что при нем уже есть Общественный совет, несмотря на множество обращений от НКО, явно не способствует популяризации поддержки общественных палат в регионах.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2005 года № 481 и указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2006 года № 842, при федеральных органах исполнительной власти с 2006 года образуются общественные советы. В настоящее время советы сформированы при 42 министерствах и ведомствах.

Право образования общественных советов при министерствах и ведомствах, а также активное участие в их работе явились для Общественной палаты Российской Федерации еще одной возможностью реализовать функцию общественного контроля над деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В состав советов входят 63 действующих члена Общественной палаты, представители общественных организаций, в том числе правозащитных, журналисты, известные деятели искусств, что предполагает непредвзятость их рекомендаций. Заседания общественных советов планируются и проводятся, как правило, не реже 1 раза в квартал. Разумеется, динамично изменяющаяся ситуация в экономической и общественно-социальной жизни страны требует гораздо более оперативной реакции и принятия мер.

Если классифицировать тематику заседаний советов, то можно выделить среди них три значимых группы:

1. Вопросы, связанные с рассмотрением актуальных проблем. Например, общественные советы при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах провели более 40 заседаний. В ходе заседаний были рассмотрены и даны рекомендации по вопросам борьбы с коррупцией, беспризорностью, высокой аварийностью на дорогах, ксенофобией, защиты прав ребенка, профилактики правонарушений. Общественный совет при МЧС Российской Федерации на своих заседаниях рассматривал вопросы пожарной безопасности образовательных учреждений; предупреждения гибели сотрудников при исполнении служебных обязанностей, ликвидации последствий аварии на Саяно-Шушенской ГЭС. Общественные советы обсуждали кадровые и финансовые возможности ведомств, решали социальные проблемы сотрудников и членов их семей.

2. Вопросы, связанные с экспертизой законопроектов и правоприменительной практикой. Например, Общественным советом при Министерстве юстиции Российской Федерации рассматривались проблемы «дачной амнистии», дальнейшего совершенствования законодательства, практики исполнения наказаний в виде лишения свободы.

3. Вопросы, связанные с конкретными обращениями граждан и решением их проблем. В значительной степени рассмотрение обращений граждан позволяет иметь обратную связь ведомства с общественностью. Например, Общественный совет при Федеральной службе судебных приставов рассмотрел поступившие от граждан предложения, которые сейчас разрабатываются в Службе для повышения эффективности работы судебных приставов-исполнителей. В связи с тем что отдельные исполнительные производства, связанные с приостановкой деятельности социально значимых объектов, вызывают широкий общественный резонанс, в Федеральной службе судебных приставов заинтересованы в более объективном и широком освещении данных процессов, особенно в средствах массовой информации.

Большинство опрошенных респондентов (60%) считают положительным фактором то, что общественные советы созданы не только при федеральных структурах, но и в регионах. Так, общественные советы работают практически при всех территориальных управлениях Министерства внутренних дел Российской Федерации, МЧС, Федеральной службы исполнения наказаний, а также при региональных министерствах.

Однако известная формальность при создании общественных советов при ряде ведомств приводит к тому, что в составе советов недостаточно представлены общественники, обладающие необходимой компетентностью для содержательного участия в работе. Результативность рекомендаций общественных советов целиком зависит от доброй воли руководства ведомств и возможностей кадрового обеспечения их внедрения.

В целом, полученные данные свидетельствуют о том, что общественные палаты и общественные советы при министерствах и ведомствах позитивно оцениваются гражданами и экспертами, рассматриваются ими в качестве площадки для широкого обсуждения вопросов развития гражданского общества, как возможность решения социально значимых проблем и общественного контроля над органами государственной власти.

Межкомиссионная рабочая группа по подготовке Доклада Общественной палаты Российской Федерации