Особенности государственного управления индустрией туризма в Республике Казахстан

Разработанные в ряде стран государственные программы стимулирования въездного туризма предусматривают льготы в налогообложении, упрощение погранично-таможенного режима, создание благоприятных условий для инвестиций в туризм, увеличение бюджетных ассигнований на развитие инфраструктуры, рекламу на зарубежных рынках, подготовку кадров.

Примером такой страны может служить Турция, дающая льготы местным и иностранным инвесторам, туроператорам. Благодаря финансовой поддержке государства и местных властей туристская отрасль Турции находится на подъеме. Так, если в 2002 г. количество туристов составило 6,7 млн. чел., то в 2009 г. этот показатель достиг 9,2 млн. человек, а доход за год составил 8 млрд. 300 млн. долл. США [26,С.214-219].

При этом любое цивилизованное государство для того, чтобы получать от туристской индустрии доходы в бюджет, должно вкладывать средства в исследование своих территорий для оценки туристского потенциала, подготовки программ развития турбизнеса, проектов необходимой инфраструктуры курортных регионов и туристских центров, в информационное обеспечение. Частнопредпринимательский сектор никогда не сможет покрыть потребности в крупных инвестициях для развития курортных, гостиничных и иных туристских предприятий, как и основных элементов туристской инфраструктуры, и не способен выполнять отдельные функции Национальной Туристской Администрации. Во всех сильных туристских державах есть такие организации, подчиненные, как правило, министерствам, которые занимаются разработкой национальных программ развития туризма, называются они по-разному: в Великобритании - BTA (British Tourist Authority), в Ирландии - Irish Board, в Испании - Turespana, в Италии - ENIT, в Норвегии - NORTRA и т.д.

Именно они содержат представительства по туризму в других странах, разрабатывают привлекающие туристов программы и обеспечивают поток туристской информации. Специфика туризма связана с интернациональным характером и широким спектром отношений, в которые приходится вступать лицам, так или иначе участвующим в организации отдыха и путешествий. Разнообразие этих отношений порождает определенную сложность правового регулирования.

В любом государстве взаимоотношения сторон «турист - турфирма», «турист - государство», «турфирма - государство», регулируются соответствующим законодательством. В зависимости от степени цивилизованности государства и при всем большем приближении к понятию правового государства законодательство становится более детальным и полным. В оптимальном варианте должен быть охвачен каждый элемент взаимоотношений указанных сторон.

Современный период развития туризма требует формирования новых механизмов и мотиваций деятельности туристических предприятий, так как недостаточно разработаны разделы законодательства, прямо или косвенно затрагивающие интересы потребителей, туристских предприятий и государства в процессе становления частного сектора туризма. Анализ документов международных конференций по туризму показывает, что «туризм должен планироваться государственными властями, а также местной администрацией и туристскими организациями на комплексной и последовательной основе».

Сегодня невозможно обойтись без единого национального механизма, обеспечивающего координацию туристской политики на общегосударственном уровне. В связи с этим большое значение имеет Всемирная туристская организация (ЮНВТО) - специализированное учреждение Организации Объединенных Наций, являющееся ведущей международной организацией в сфере туризма и путешествий. Она служит в качестве глобального форума в области туристской политики и практического источника туристского ноу-хау.
Имея штаб-квартиру в Мадриде (Испания), ЮНВТО играет центральную и решающую роль в пропаганде и развитии ответственного, устойчивого и общедоступного туризма, призванного способствовать экономическому развитию, международному взаимопониманию, миру, благосостоянию, а также взаимному уважению, безусловному соблюдению гражданских прав и основных свобод. В своих рекомендациях ВТО отмечает, что на нынешнем этапе развития туризма только государство и правительство играют в нем первостепеннейшую, если не единственную роль, а частнопредпринимательский сектор участвует в этом лишь частично. Последний никогда не сможет покрыть потребности в крупных инвестициях для развития курортных, гостиничных и иных туристских предприятий, как и основных элементов туристской инфраструктуры. Именно государство и государственные органы содержат представительства по туризму в других странах, разрабатывают привлекающие туристов программы и обеспечивают поток туристской информации.

При их помощи в ряде стран разрабатываются государственные программы стимулирования выездного туризма, которые предусматривают льготы в налогообложении, упрощение погранично-таможенного режима, создание благоприятных условий для инвестиций, увеличение бюджетных ассигнований на развитие инфраструктуры, рекламу на зарубежных рынках, подготовку кадров.

Примером такой страны может служить Греция. Ее правительство предлагает инвесторам помощь в получении кредита по выгодной процентной ставке, скидки по налогам. Так, НДС на размещение и питание в Греции составляет 8%, в то же время Правительство разработало систему скидок турфирмам, осуществляющим прием в несезонный период [27,138с.].

Ежегодно Министерство национальной экономики Греции объявляет общую сумму помощи инвесторам в туризм. Правительством Греции определятся приоритеты инвестирования в туризм. Прежде всего, это строительство, расширение и модернизация высококлассных отелей и туркомплексов. Причем, если объем инвестиций достигает 21 млн. долларов США, предоставляются дополнительные льготы [28,67с.].

Интересно, что реконструирующиеся гостиницы и другие туристские объекты имеют право выбора формы государственной помощи. В зависимости от состояния предприятий это могут быть субсидии или налоговые льготы. Такая политика в области туризма дает, безусловно, положительный результат. Государственные программы развития туризма существуют во многих странах мира, которые считают туризм одной из основных отраслей развития экономики. Доходы, получаемые государством в виде налога от туристской деятельности, тоже весьма внушительны: в США сумма налогов от туризма составляет 130 млрд. долл. в год, в Японии - 70, в Германии - 57 .

Государственная политика в сфере туризма предполагает, прежде всего, создание правовой базы, позволяющей туризму нормально функционировать как равноправной отрасли в условиях рынка.

Отметим, что сегодня сложилось несколько подходов к организации модели государственного регулирования туризма. Так, в некоторых странах с развитой рыночной экономикой государственное регулирование упразднено и субъекты рынка осуществляют оперативное регулирование (например, в США в 1997 г. была упразднена государственная администрация, занимающаяся вопросами развития туристской отрасли). В странах, где присутствует государственное регулирование рынка туристских услуг, реализуются две модели: либо созданы специальные органы государственной власти, либо же регулирование осуществляется многопрофильными органами.

Рассмотрим, как же действует государство и осуществляется государственное управление туризмом на примере нескольких стран.

На Мальте вопросы регулирования туризма осуществляет Мальтийское Управление по Туризму. Так, основной целью создания Мальтийского Управления по Туризму являлось объединение различных государственных советов и учреждений, занимающихся туризмом. Управление занимается продвижением Мальты как турнаправления, даёт направляющий стимул индустрии туризма Мальты, играет регулятивную, координирующую роль. Это позволит Мальтийскому Управлению по Туризму, используя свой новый имидж, поставить продвижение Мальты как турнаправления в соответствие с высоким качеством Мальтийского туристского продукта. В новой программе маркетинга Управление будет делать акцент на те особенности Мальты, которые турист не найдет в других местах, - уникальность истории и культуры, простоту и подлинность [28,89с.].

Во Франции Законом о туризме определены условия, позволяющие заниматься продажей туров, установлен круг физических и юридических лиц, подпадающих под действие данного закона, названы услуги, относящиеся к туристским, сформулированы условия, при которых возможно осуществление туристской деятельности для турагентств, общественных организаций и ассоциаций, местных туристских органов, а также отдельных категорий лиц. Фактически речь идет о возможности получения разрешения (в виде лицензии, сертификата и иного официального согласия) на занятие туристской деятельностью в том виде, в каком это определено Законом.

В специальном разделе Закона фиксируются отношения между производителем и потребителем туристского продукта, перечислены основные права и обязанности продавца и покупателя, которые должны содержаться в контракте (договоре). Законом также регламентированы меры ответственности продавца турпродукта за качество входящих в него услуг, а также случаи, исключающие такую ответственность, санкции к нарушителям и механизм контроля со стороны государственных органов за деятельностью физических и юридических лиц, подпадающих под регламентацию данного Закона.

Вопросы регулирования туризма относятся к компетенции Министерства транспорта и общественных работ, в структуре которого предусмотрены Государственный секретариат по вопросам туризма и Управление туризма. Эти органы курируют вопросы управления и регулирования отрасли, инвестирования и международных отношений в сфере туризма [28,91с.].

ВТА занимается привлечением иностранных туристов в Великобританию и развитием внутреннего туризма, а также консультирует правительство и другие государственные учреждения по вопросам туризма. Для этого администрация проводит рекламные кампании за рубежом через сеть своих офисов и представителей, через прессу, радио и телевидение, организует международные конференции, предоставляет маркетинговые и консалтинговые услуги по вопросам международного туризма, издает разнообразные информационно-справочные материалы.

Являясь по организационно-правовой форме частнопредпринимательским институтом, ВТА наряду с традиционной деятельностью на зарубежных рынках (распространение информации туристического содержания, участие в выставках) предоставляет платные консалтинговые и маркетинговые услуги, организует выставки и семинары, осуществляет различные проекты с участием иностранного капитала, издаёт и реализует путеводители, видеофильмы и другую рекламно-информационную продукцию.

Во главе ВТА стоит совет директоров из пяти человек и президент. В штате организации около 300 человек, из которых примерно треть работает в Лондоне, а остальные за рубежом в 26 странах мира. Более чем на 2/3 (68%) ВТА финансируется из госбюджета.

В США Первый Национальный закон США «О международном туризме» был принят в 1961 г. Им предусматривалось создание Администрации по путешествиям и туризму (АПТ) в рамках Федерального министерства торговли США. Далее в 1981 г. был принят Закон "О Национальной политике в сфере туризма", а 30 мая 1992 г. - Закон "О политике в сфере туризма и развитии экспорта", согласно которому перед АПТ были поставлены следующие основные задачи: координация государственной политики в области туризма в интересах США, исследование конъюнктуры туристского рынка, ведение статистики туризма, руководство программой развития туризма, оказание поддержки штатам, графствам, городам и сельским районам.

Помимо Национального органа, регулировавшего туризм на федеральном уровне, в США в каждом из штатов имеется соответствующая служба, ответственная за развитие туризма. Как правило, это Агентство по торговле, коммерции и туризму, перед которым поставлены задачи планомерного роста и всестороннего развития въездного и внутреннего туризма, проведение рекламно-информационных программ по их пропаганде, осуществление исследовательских акций по анализу состояния и перспективам развития туризма. Аналогичная картина в графствах и городах, где при местных органах власти имеются специальные Бюро по туризму, главной функцией которых является привлечение туристов. В Бюро входят представители городских властей, транспортных компаний, отелей, ресторанов, развлекательных и прочих учреждений. Бюджеты Бюро формируются из средств, собираемых графством или городом в виде налога, взимаемого с жильцов гостиниц за проживание (от 8 до 18%), а также за счет членских взносов и доходов от рекламы [29].

Администрация по путешествиям и туризму (АПТ) была призвана работать в тесном контакте с Консультативным советом по вопросам туризма, куда входят 15 представителей основных отраслей промышленности США, а также Национальным Советом по пропаганде путешествий и туризма, который ответствен за издание каждый год доклада с обязывающим названием: "Туризм работает на Америку". В этих докладах четко прослеживается мысль, что въездной и внутренний туризм являются важнейшими секторами национальной экономики. В США туристская индустрия является вторым крупнейшим «работодателем» после системы здравоохранения.

В Германии вопросами международного туризма занимается Национальный туристский комитет Министерства экономики, отвечающий за продвижение туризма в Германии и увеличение турпотока в страну. Представительства комитета функционируют в 27 странах мира.

В Австрии туристскую отрасль курирует Министерство экономики. Рекламой туристских возможностей страны ведает Австрийский национальный туристский офис, представительства которого работают в 26 странах мира.

В Швейцарии вопросами въездного туризма занимается Центральное ведомство по туризму (ЦВТ) - крупнейшее национальное рекламное агентство.

В Индонезии существует специальное ведомство по туризму, которое наделено достаточно широкими полномочиями в области защиты прав туристов. В частности, в стране действует влиятельная туристская полиция, которая осуществляет контроль и надзор за туристской и гостиничной индустрией, а также разбирает конфликтные ситуации, участниками которых становятся гости из-за рубежа [30].

В Израиле работает мощное Министерство туризма, бюджет которого в 2007 году достиг $150 млн. Эти деньги используются на финансирование мероприятий, связанных с информационной, презентационной, выставочной деятельностью по всему миру, на проведение конференций, организацию консалтингового обслуживания, издание буклетов и рекламных материалов.

В объединяющейся Европе еще в июне 1990 г. была принята Директива ЕС по содержанию туристских услуг и турпродукта в целом. Для защиты прав потребителей в Директиве ЕС приведены к единому содержанию тексты контрактов между турфирмой и туристом-потребителем, оговорены условия, взаимные права, обязанности и гарантии.

Бразилия - индустриально-аграрная страна с высоким уровнем развития рыночной экономики. ВНП составляет $472 млрд. ($5470 на душу населения). Импорт - $36 млрд, экспорт - $43,6 млрд. Среди наиболее развитых отраслей промышленности в Бразилии выделяются: автомобилестроение, самолетостроение, электронно-вычислительная техника [31,89с.].

В Бразилии туризм относительно молодая отрасль национальной экономики. Число иностранных туристов, посещающих Бразилию, пока еще значительно отстает от числа местных туристов. Правительство вкладывает большие деньги в развитие туризма, поэтому следует ожидать, что в скором будущем туризм станет развитой и прибыльной экономической отраслью страны.

Изучение опыта государственно-правового управления развитием туризма в некоторых странах дальнего зарубежья показывает, что в этих странах развитие индустрии туризма происходит при всесторонней поддержке государства путем создания специальной системы законодательных актов, благоприятных условий для привлечения инвестиций и последовательного развития инфраструктуры. При этом наиболее эффективными методами государственного регулирования явилось среднесрочное планирование развития сферы туризма в сочетании с формированием особых экономических зон туристско-рекреационной направленности на основе всемерной государственной поддержки и льготного налогообложения в целях стимулирования ускоренного развития и формирования туристских зон. Полагаем, что возможно использование указанных методов для развития туризма для нашей страны.

Несмотря на то, что туризм есть отрасль, осуществляемая частными организациями, присутствие государства ощущается во всех направлениях. И это есть залог качества туристской деятельности. В последние годы во многих странах наблюдается устойчивая тенденция передачи административных и законодательных функций по управлению и регулированию деятельности в сфере туризма на региональный и местный уровень.

Центральные органы власти оставляют за собой право определять генеральную линию развития туризма в стране, представлять страну в международных организациях, подписывать межгосударственные соглашения о сотрудничестве в области туризма, издавать так называемые «рамочные законы», которые устанавливают систему общих норм по регулированию туристской деятельности и обеспечивают проведение единой национальной политики в области туризма.

2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ГУСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТУРИЗМА В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

2.1 Анализ современного состояния туризма в Казахстане

Казахстан - девятая по величине страна мира, в которой есть все - от снега и ледников до песчаных барханов и горных вершин. Он уникален спектром природных ландшафтов, которые отличаются поразительным разнообразием, неисчерпанными возможностями для активного отдыха.

В Казахстане так много удивительных мест, что вряд ли их можно «осилить» даже за несколько отпускных сезонов. «Кочевать» можно всю жизнь. Например, отправиться вместе с археологическими экспедициями познавать эпоху бронзы или раннего железа. А потом посетить памятники новейшей истории, такие, как стартовые площадки Байконура. После осмотреть подземные мечети и меловые горы в Атырауской области, мавзолеи восточных владык, почувствовать духовную связь в сакральном для всех тюрков месте упокоения Коркыта-ата, совершить паломничество к мавзолею Ахмеда Иассауи. Можно сравнить свои ощущения, спускаясь в глубокие каньоны и поднимаясь на горные пики, встретиться с потомственными чабанами и ремесленниками, чей быт не изменили столетия. Те, кто желает попробовать романтики прошлого, могут, оседлав коней или верблюдов, отправиться через горы, пустыни и степи.

Однако этот мощный потенциал почти не востребован туристским бизнесом. Казахстан располагает огромным потенциалом, как для развития внутреннего туризма, так и для приема иностранных путешественников. У него есть все необходимое - огромная территория, богатое историческое и культурное наследие, а в отдельных регионах - нетронутая, дикая природа.

Въездной и внутренний туризм в Казахстане представлен большим разнообразием его видов. Наиболее активно развиваются экологические, активные, экстремальные, исторические и познавательные виды туризма. Также набирает силу бизнес-туризм. Обратим внимание на въездной туризм в РК. Видно, что с 2008 года по 2012 год доля туристов, прибывающих из стран СНГ, продолжает стабильно увеличиваться (таблица 1)

Таблица 1.

Въезд иностранных граждан в Республику Казахстан в 2008-2012гг. [32]

Виды направлений	Обслужено въезжающих посетителей-нерезидентов, (человек)
Год	2008	2009	2010	2011	2012
Въездной туризм	4 706 742	5 310 582	4 721 456	4 329 848	4 712 657
СНГ	4 217 987	4 686 885	4 105 510	3 782 254	4 183 259
Страны дальнего зарубежья	488 755	623 697	615 946	547 594	529 398

Согласно данным Агентства Республики Казахстан по статистике 2012 года общее количество обслуженных посетителей (с учетом данных Пограничной службы Комитета Национальной Безопасности Республики Казахстан) увеличилось на 45,9% по сравнению с аналогичным периодом 2011 года и составило 9 729,8 тыс. человек (в январе-июне 2011 года 6 669,0 тыс. человек). Туристы в большей степени путешествовали с деловыми целями (64,1%) и с целью отдыха (29,0% от общего числа туристов).

Общий объем оказанных услуг в туристской отрасли увеличился на 5,1% и составил 15 142 092,8 тенге (в 2011 году а 14 730 718,2 тенге)(рисунок 1)

Рисунок 1. Общий объем оказанных услуг в туристской отрасли за 2008 -2012гг. [32]

Туристы в большей степени путешествовали с деловыми целями (64,1%) и с целью отдыха (29,0% от общего числа туристов) (рис.2).

Рисунок 2. Основные виды туризма в Казахстане в 2012 г. [32]

За отчетный период наблюдается положительная динамика туристских потоков по всем направлениям:

количество посетителей въездного туризма увеличилось на 78,8% и составило 39,6 тыс. человек (в 2012 году 31,2 тыс. человек);

количество посетителей выездного туризма увеличилось на 74,1% и составило 261,7 тыс. человек (в 2012 году 194 тыс. человек);

количество посетителей внутреннего туризма увеличилось на 77,3% и составило 158 тыс. человек (в 2012 году 122,2 тыс. человек) (рис. 3).

Рисунок 3. Динамика численности обслуженных посетителей туристкими фирмами за 2008-2012 гг. [32]

Задачи в отрасли туризма на 2013 года:

дальнейшая реализация Государственной программы по форсированному индустриально-инновационному развитию и Отраслевой программы развития перспективных направлений туристской индустрии на 2013-2017 годы;

совершенствование законодательной базы в сфере туризма, подзаконных нормативных и правовых актов, направленных на развитие туристской отрасли, обеспечение мер безопасности, качества и сервиса туристских услуг и государственной поддержки субъектов отечественного, туристского рынка;

организация и проведение международных, республиканских и межрегиональных туристских мероприятий, путем широкого вовлечения субъектов туристской индустрии и других организаций.

Таблица 2.

Выезд граждан Казахстана за границу, 2008-2012гг. [32]

Виды направлений	Обслужено туристов и экскурсантов (человек)
Год	2008г.	2009г.	2010г.	2011г.	2012г.
Выездной туризм	3 687 849	4 544 440	5 242 643	6 413 943	7 412 300
СНГ	3 179 915	3 749 996	4 557 146	5 797 478	6 649 642
Страны дальнего зарубежья	507 934	794 444	685 497	616 46	762 658

Таблица 3.Показатели внутреннего туризма в Казахстане, 2008-2012гг.

Вид туризма	Обслужено туристов и экскурсантов (человек)
Год	2008г.	2009г.	2010г.	2011г.	2012 г.
Внутренний туризм	541,930	473,947	347, 413	459, 337	601,521

Таким образом? выездной туризм в РК значительно превышает въездной и внутренний, и к сожалению существует значительная тенденция к увеличению этого показателя. Доля въездного туризма значительно меньше, но не подвержена столь резким колебаниям. Практика развития мирового туризма показывает, что все государства заинтересованы в первую очередь в развитии въездного и внутреннего туризма, так как первый вид обеспечивает валютные поступления в казну государства доход, а второй аккумулирует средства внутри государства и способствует развитию инфраструктуры туризма.

По данным Агентства Республики Казахстан по статистике туристской деятельностью в 2012 году занималась 1 515 туристских организаций, ими было обслужено 601521 туристов. Данные показатели в обслуживании туристов показывают увеличение количества обслуженных туристскими фирмами туристов по сравнению с 2010 годом (347 413 туристов) обслуженных туристов) и 2011 годом (459 337 туристов).

Снижение числа туристов в 2010 году обусловлено, прежде всего, уменьшением, по сравнению с прошлым годом, численности въезжающих на 40% и выезжающих на 10%, а также снижения числа обслуженных по внутреннему туризму. Уменьшение числа всех категорий туристов связано прежде всего с мировым экономическим кризисом, который в целом негативно отразился на состоянии отрасли туризма во всем мире, и Казахстан не стал исключением.

В то же время увеличилось число посещений из стран вне СНГ. В 2012 году оно составило 89.7% от общего числа прибывших.

Основная масса туристов прибыла в республику из Германии (82 670 чел.), Китая (133 86 чел.), США (24 603 чел.), Турции (65 317чел.), Великобритания (27 152 чел.). Продолжается тенденция роста выездного туризма. В 2 раза или на 3 724 451 человек увеличился его объем по сравнению с 2008 годом, т.е. за 2012 год количество выехавших составило 7 412 300 человек, а в 2008 году 3 687 849 человек [27]. За последние годы наибольшее туристов прибыла из Китая и Турции (рис. 7).

Выездной туризм присущ деятельности туристских организаций всех областей. Среднее количество дней проживания в странах вне СНГ в 2012 году составило 5 - 6 дня. Наиболее посещаемыми казахстанскими туристами, по-прежнему, являются Китай (292 456 чел. или 3.9%), Турция (201 612 чел. или 2.7%), ОАЭ (58299 чел. или 0.8 %), Тайланд (18803 чел. или 0.3%), Египет (6674 чел. или 0.2%) [28]. За последние годы наибольшее туристов резидентов выехадо в Китай и Турцию (рис. 8).

Численность туристов внутреннего направления в 2012 году увеличилось и составила 4 473,7 млн. человек (в 2011 году 4 055,7 млн. чел.). В большинстве областей произошло увеличение количества туристов по внутреннему туризму. Рост этого показателя произошел только в Восточном Казахстане, и Акмолинской области. (рис.4;5)

Рисунок 4. Количество обслуженных въезжающих посетителей-нерезидентов туристскими фирмами.



Рисунок 5. Количество обслуженных выезжающих посетителей-резидентовтуристскими фирмами.

Снижение доли внутреннего туризма произошло в Актюбинской области. Если в 2011 году по внутренним маршрутам этой области было обслужено 417 туристов, то в 2012 году только 366 туристов (рис. 6).

Рисунок 6. Количество обслуженных посетителей-резидентов туристскими фирмами (тыс.чел.).

Выездной туризм на фоне нестабильности мировой экономики показал лишь незначительное ослабление роста. Отдельно нельзя не отметить динамику развития внутреннего туризма в Республике Казахстан.

Развитие туризма невозможно без стимулирования внутреннего туризма, так как он является наиболее доступным и дешевым. Структура внутреннего туризма в последние годы изменилась, так популярными стали маршруты выходного дня, краткосрочные экскурсионные поездки (таб. 6).

Во всем мире явно выражена для государства выгодность развития въездного туризма, дающая дополнительные доходы в виде иностранной валюты.

Для Казахстана туризм мог быть одним из стимулов развития экономики, если развивать сектор туризма ориентированный на прием иностранных туристов в своей стране. Специализация на въездном туризме даст возможность создать дополнительные рабочие места, расширить экспортный потенциал рынка для товаров и сувениров, станет одним из источников валютных поступлений. (таб.4)

Таблица 4.

Динамика показателей по туризму в Республике Казахстан [32]

Показатели	Годы
Год	2008	2009	2010	2011	2012
Всего обслужено туристов, человек	520 972	541 930	473 947	541 930	473 947
Отправлено туристов, человек	255 626	286 691	261 070	286 691	261 070
Принято туристов, человек	31 367	39 872	56 203	62 117	37 937
Объем проданных туров	143 548	125 533	134 694	229 251	187 723

Казахстан богат туристскими ресурсами. Природно-рекреационные потенциал Казахстана, а также национальные традиции и особенности, менталитет, обычаи обладают аттрактивностью для иностранных туристов, так как они уже насытились предложенными туристскими услугами на рынках Европы и Азии. В целом, в Казахстане уровень развития туризма не соответствует международному. Прежде всего, туристская отрасль ориентирована на развитии выездного туризма, не уделяется должного внимания развитию въездного и внутреннего туризма.

Общеизвестно, что для страны важно развитие въездного туризма. Это объясняется тем, что въездной туризм имеет ряд преимуществ с экономической точки зрения, среди которых:

- поступления финансовых средств в страну в виде иностранной валюты за счет продажи путевок и за счет покупки услуг и товаров в стране посещения;

- развитие гостиничного сектора в стране;

- формирование развитой инфраструктуры туризма;

- развитие смежных с туризмом отраслей;

- создание дополнительных рабочих мест;

- проведение полномасштабных социологических и маркетинговых исследований для создания необходимого туристского продукта.

Отказ туристских фирм от предпринимательства в сфере въездного туризма объясняется отсутствием необходимых финансовых средств, соответствующей инфраструктуры [32].

В Казахстане в настоящее время к проблемам, тормозящим развитие международного туризма относится отсутствие широкого спектра анимационных мероприятий. Для их создание необходимо обучение специалистов за рубежом, из-за отсутствия опыта в этой сфере деятельности.

Казахстан богат туристско-рекреационными ресурсами, особо следует отметить наличие привлекательных горных, рекреационных, природных, водных, экскурсионных зон. Данная база создает условия для беспрепятственного развития въездного туризма.

В Казахстане туризм - развивающаяся отрасль, и влияние туристической индустрии на экономику страны пока незначительно. Неразвитость туристической инфраструктуры, невысокое качество сервиса, устойчивый миф о Казахстане как о стране повышенного риска привели к тому, что в настоящее время на нашу страну приходится менее 1% мирового туристского потока.

Показатель туристической подвижности населения Казахстана - один из самых низких в мире. Подавляющая часть турфирм предпочитает заниматься направлением своих соотечественников за рубеж, и лишь немногие фирмы работают на привлечение туристов в Казахстан. Причем в основном туристы посещают Алматы и Астану.

Туризм является отдельной отраслью, не мобилизующей валютные поступления в Республику, а наоборот, каналом утечки валюты во внушительных размерах. Возможно, лавина предложений отдыха за рубежом была востребована в Казахстане, потому что там нашим туристам предложили за умеренные цены сервис более высокого качества. Зачастую бывает ситуация, когда за рубежом отдохнуть для отечественного туриста выходит дешевле, чем в Казахстане.

Анализируя состояние туризма в Казахстане на современном этапе необходимо прежде всего отметить положительную динамику его развития. Несмотря на небольшие коррективы, внесенные мировым экономическим кризисом, темпы роста туризма Казахстана продолжают демонстрировать положительную динамику.

Необходимо отметить, что темпы развития выездного туризма более динамичны, нежели внутреннего и въездного. Это объясняется повышающимся уровнем жизни населения нашей страны и отсутствием конкурентоспособных туристских предложений внутри страны, которые сочетали бы показатели цены и качества.

Въездной и внутренний туризм являются наиболее выгодными для государства, так как при их развитии происходит приток денежных масс в страну, тем самым пополняя ее бюджет.

Таким образом констатируя факты состояния туризма Казахстана на современном этапе следует отметить необходимость уделения особого внимания развитию внутреннего и въездного туризма.

2.2 Государственно-правовое регулирование туризма в Республике Казахстан

Государственно-правовое управление развитием туризма осуществляется рядом государственных органов. Высший законодательный орган Парламент принимает законы, определяет основные направления развития общества [33, c.35].

На отраслевом уровне к субъектам управления туризмом в Республике Казахстан относятся - Правительство РК, Министерство индустрии и новых технологий, местные органы власти, Комитет индустрии туризма Министерства индустрии и новых технологий Республики Казахстан. Объектом управления являются туристские фирмы, процесс туристского обслуживания граждан в данном регионе и др.

В целом органы, осуществляющие государственное управление в сфере туризма, можно разделить на:

1) уполномоченные органы и структурные подразделения уполномоченных органов;

2) ведомственные органы - министерства, ведомства и т.д.

В соответствии с Конституционным законом Республики Казахстан от 26 декабря 1995 г. «О Президенте Республики Казахстан» Президент Республики Казахстан обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом.

Так, Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

Правовое положение Президента характеризуется, прежде всего, тем, что он является главой государства. Именно как глава государства Президент в соответствии с Конституцией Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. наделен правом обращения с ежегодным посланием к народу Казахстана. При этом стоит отметить, что Послания Президента не являются нормативными правовыми актами, это акты политического характера, содержащие программные принципы. Практика посланий главы государства законодательному органу имеется во многих странах. При этом послания оказывают большое влияние, как на законодательный орган страны, так и на общественное мнение в целом.

Меры экономической и правовой поддержки в сфере регулирования и развития туризма определены в Постановлении Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2000 г. «О первоочередных мерах развития туристской отрасли», в соответствии с которым в целях обеспечения первоочередных мер развития туристской отрасли как приоритетного сектора экономики страны, оказания государственной поддержки малому предпринимательству в сфере туризма, приняты меры по оптимизации визовых процедур (в том числе по сокращению сроков оформления туристских виз и по упрощению таможенных процедур) для туристов из экономически и политически стабильных стран; в соответствии с Постановлением Правительства Республики Казахстан от 17 сентября 2005 г. потенциальным инвесторам предоставляется возможность использования льгот и преференций, предусмотренных законодательством Республики Казахстан об инвестициях; в соответствии с Постановлением Правительства Республики Казахстан от 24 февраля 2003 года установлены единые ставки платы в размере 0,1-0,2 минимального расчетного показателя для нерезидентов и резидентов Республики Казахстан за использование особо охраняемых природных территорий республиканского значения.

Так, в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 29 декабря 2006 г. «О Государственной программе развития туризма в Республике Казахстан на 2007-2011 годы» туризм признан в качестве одного из приоритетных секторов экономики в числе семи кластерных инициатив.

Главная цель программы - создание конкурентоспособной туристской индустрии для обеспечения занятости населения, стабильного роста доходов государства и населения за счет увеличения объемов въездного и внутреннего туризма. Задачами программы являются развитие инфраструктуры туризма, создание эффективного механизма государственного регулирования и поддержки туризма, формирование привлекательного туристского имиджа страны, повышение туристского потенциала, формирование зон с рекреационной.

Успешно развивающаяся отрасль туризма в Республике Казахстан позволит обеспечить высокие и устойчивые темпы экономического роста, интеграцию национальной туриндустриии в мировую экономику. Именно эти вопросы являются приоритетными направлениями деятельности Правительства Республики Казахстан. Компетенция Правительства в сфере туризма - это основные направления его деятельности, установленные Конституцией РК и законодательством, обусловленные в своем содержании соответствующим экономическим, политическим и социальным строем общества, на том или ином этапе его развития. Компетенция Правительства РК в области туризма указана в статье 10 Закона Республики Казахстан 26 апреля 2006 г. «О туристской деятельности в Республике Казахстан».

Правительство Республики Казахстан:

1) определяет и реализует государственную политику по развитию туризма;

2) издает нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области туристской деятельности, в пределах своей компетенции;

3) создает государственную систему научного обеспечения в области туристской деятельности;

4) утверждает правила лицензирования туристской деятельности и квалификационные требования к лицам, осуществляющим туристскую деятельность;

5) утверждает типовой договор на туристское обслуживание;

6) утверждает персональный состав и положение о совете по туризму по представлению уполномоченного органа;

7) осуществляет сотрудничество и взаимодействие с иностранными государствами в сфере туризма;

8) утверждает правила предоставления туристских услуг;

9) учреждает туристские информационные центры;

10) определяет общие требования к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации специалистов в области туризма.

Правительство Республики Казахстан осуществляет следующие полномочия в области государственного регулирования в сфере туризма в соответствии со статьей 14 Конституционного закона Республики Казахстан от 18 декабря 1995 г. «О Правительстве Республики Казахстан»:

1) осуществляет руководство деятельностью министерств и центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства Республики, обеспечивает исполнение ими законов, актов Президента и Правительства Республики;

2) по представлению министров и руководителей иных центральных исполнительных органов утверждает положения о министерствах и иных центральных исполнительных органах, лимиты их штатной численности с учетом численности их территориальных органов и подведомственных им государственных учреждений;

3) отменяет или приостанавливает полностью или в части действие актов министерств, центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства Республики;

4) назначает на должность и освобождает от должности руководителей центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства;

5) по представлению министров, руководителей центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства, назначает на должность и освобождает от должности их заместителей, за исключением заместителей руководителей тех центральных исполнительных органов, назначение на должность и освобождение от должности которых производится Президентом Республики;

6) выполняет иные функции, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента Республики Казахстан [34].

Во-первых, Правительство Республики Казахстан реализует законы, указы Президента РК в сфере туризма; во-вторых, Правительство Республики Казахстан реализует государственные программы в области развития туризма; в-третьих, Правительство Республики Казахстан определяет и реализует государственную политику по развитию туризма; в-четвертых, Правительство Республики Казахстан утверждает правила лицензирования туристской деятельности и квалификационные требования к лицам, осуществляющим туристскую деятельность; в-пятых, Правительство Республики Казахстан подписывает международные соглашения в сфере туризма.

В области туризма утверждены правила лицензирования туристской деятельности, в связи с чем Правительством Республики Казахстан был принят ряд нормативных правовых актов, в соответствии с которыми определяется и устанавливается порядок, условия выдачи государственных лицензий на право осуществления туристской деятельности (туроператорской, турагентской, экскурсионной деятельности):

1) постановление Правительства РК от 14 сентября 2001 г. «Об утверждении Правил лицензирования туристской деятельности»;

2) постановление Правительства РК от 24 января 2001 г. «Об утверждении ставок лицензионного сбора за право занятия отдельными видами деятельности»;

3) постановление Правительства РК от 29 декабря 1995 г. «Перечень государственных органов (лицензиаров), уполномоченных выдавать лицензии на виды деятельности, подлежащие лицензированию».

4) постановление Правительства от 10 ноября 2012 года «О выдаче лицензии в Центрах обслуживания населения»

Таким образом, Правительство РК создает правовые основы для деятельности органов управления в сфере управления экономикой, социально-культурной и административно-политическими сферами. При этом «основная нагрузка в управлении концентрируется в функционировании министерств и ведомств, координирующих и управляющих подведомственными организациями и сферами» [35, c.34].

А.Т. Ащеулов отмечает, что «эти полномочия представляют собой конкретное выражение функций Правительства в области экономики, социального обеспечения, науки, техники, образования и культуры, в области административно-политического управления, законности и правопорядка, внешней политики» [35, c.23].

Информационные функции включают в себя информирование в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране временного пребывания. Так, информирование об угрозе безопасности граждан, в том числе и туристов, осуществляется Министерством иностранных дел Республики Казахстан, а также Комитетом по туризму Республики Казахстан.

К функциям МИД РК также относится регулирование вопросов международного выездного и въездного туризма, среди которых можно выделить вопросы визового обслуживания граждан казахстанскими консульствами и посольствами за рубежом и иностранными консульствами в Республике Казахстан. Так в систему МИД РК входят: Комитет международной информации, Комитет внешнеполитического анализа и прогнозирования [36].

Министерство индустрии и новых технологий - курирующая сферу туризма орган, осуществляющий диалог с участниками в сфере индустрии туризма через Комитет по туризму.

Республиканские и местные исполнительные органы, в компетенцию которых входит регулирование туризма, также принимают активное участие в формировании отечественной туристской отрасли. Выявление ресурсов и возможностей каждой административной единицы территории Казахстана для организации рекреационной деятельности самым тесным образом связано с задачами местных исполнительных органов власти в сфере туризма. Сюда относится разработка и осуществление региональных программ развития и содействие укреплению материально-технической базы [37, с.106].

Сфера туризма затрагивает вопросы общественной безопасности; охраны памятников истории и культуры; воспитания и образования, культуры; осуществления мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями.

Отметим, что местные исполнительные органы на уровне района создают условия для развития предпринимательской деятельности и инвестиционного климата на территории района (города областного значения); вносят предложения об объявлении охраняемыми памятниками природы, истории и культуры находящиеся на территории района (города областного значения) природные и иные объекты, представляющие экологическую, историческую, культурную или научную ценность.

Для целей туризма особое значение имеет использование двух категорий земель: особо охраняемые территории и земли историко-культурного назначения, имеющие ограниченный режим использования. Так, функции планирования и координация развития туризма органами исполнительной власти реализуется через разработку предложений по основным направлениям туристской политики; участие в экспертизе, разработке реализации целевых программ.

9 октября 2008 г. в акимате г. Алматы был обсужден проект Программы развития туризма Алматинского региона на 2008-2015 г.г. Сегодня одной из первоочередных задач для г. Алматы и Алматинской области является реализация государственной политики в области туризма. В этой связи проводится целенаправленная работа по реализации Программы развития туризма в регионе. В выполнении Программы задействованы государственные органы, представители туристического бизнеса, общественные и научные организации. Как отметили участники совещания, в г. Алматы есть все предпосылки достигнуть статуса центра туристической индустрии в Центрально-Азиатском регионе. В г. Алматы проводилось строительство отелей элит-класса, однако по-прежнему остаются открытыми вопросы развития инфраструктуры, в том числе для туристов эконом-класса, безопасности, экологии и многие другие .

Функции органов местного самоуправления условно можно разделить на полномочия по решению вопросов местного значения; отдельные государственные полномочия (к примеру, в области охраны объектов культурного наследия, вопросы использования природных ресурсов, создание безопасных условий для жизни и здоровья туристов и т.д.).

Именно органы местного самоуправления регулируют многие вопросы, связанные с созданием безопасных условий для жизни и здоровья туристов и оказанием туристам помощи и создании безопасных условий на их территориях. Сюда также можно отнести полномочия местных органов самоуправления, связанные с участием в международных выставках, подписанием международных соглашений и т.д.

К иным органам, координирующим деятельность заинтересованных министерств, ведомств и других организаций, можно отнести Совет по туризму при Правительстве Республики Казахстан, Экспертный Совет по вопросам туризма при Министерстве индустрии и новых технологий РК, подгруппу по туризму при Рабочей группе Совета иностранных инвесторов.

Так, Совет по туризму создается в качестве консультативно-совещательного органа при Правительстве Республики Казахстан. В состав совета по туризму входят представители уполномоченного органа и заинтересованных государственных органов, а также представители ассоциаций и иных объединений в области туристской деятельности. Совет по туризму вырабатывает предложения по вопросам развития туризма, привлечения инвестиций в данную отрасль экономики, обеспечения благоприятного режима въезда в Республику Казахстан и создания условий для выезда туристов за границу, формирования туристского имиджа республики, подготовки специалистов в области туристской деятельности; для целей информирования потребителей туристских услуг о качестве услуг ведет рейтинг лиц, осуществляющих туристскую деятельность, по утвержденному им порядку.

Туристский информационный центр является организацией, учреждаемой Правительством и (или) акиматом области (города республиканского значения, столицы), создаваемой для формирования и распространения информации о Казахстане и его туристском потенциале, продвижения туристского продукта на международном туристском рынке и внутри государства, а также в целях создания условий для развития новых субъектов предпринимательства и научно-методического обеспечения в области туристской деятельности.

Существуют и косвенные государственные органы, оказывающие влияние на деятельность туристской отрасли. К примеру, Министерство сельского хозяйства РК курирует деятельность Комитета лесного и охотничьего хозяйства, к которым относятся национальные парки, являющиеся частью экотуризма. Министерство иностранных дел РК осуществляет функции по регистрации и выдачи виз иностранным туристам, въезжающих на территорию Казахстана.

Сложное социально-экономическое положение, низкий уровень доходов, невысокий уровень управленческой структуры казахстанского туризма влияют на развитие туризма в целом. Повышение деятельности развития страны требует поиска новых ресурсов и направлений их использования, усиления взаимосвязей между отдельными отраслями и предприятиями, повышения уровня конкурентоспособности продукции и услуг, увеличения производства конкурентоспособной продукции и услуг, увеличения производства конкурентоспособной продукции с высокой добавленной стоимостью.

Проведенный анализ функций органов, осуществляющих функции государственного управления в сфере туризма, позволяет сделать следующие выводы: эффективному развитию туризма в Казахстане во многом мешает отсутствие четкого государственного регулирования развития туризма, неразвитость инфраструктуры, а также недостаточность изучения туризма с научной точки зрения.

2.3 Совершенствование форм и методов государственного управления в сфере туризма

С развитием мирового туризма особую актуальность приобретают проблемы эффективного регулирования и управления туристской деятельностью, где туристская политика является неотъемлемым компонентом внешней и внутренней политики государства. Если рассматривать реализацию туристской политики в Казахстане на современном этапе, то необходимо использовать определенные статистические показатели для выявления основных характеристик ее развития. Так, важнейшими показателями могут являться количество туристских прибытий, доход от туристской деятельности, единовременная вместимость средств размещения, количество туристских объектов, пансионатов, домов отдыха в разрезе области, региона.

Сегодня как европейские, так и азиатские туристские рынки проявляют большой интерес к Казахстану, как новому туристскому направлению, что свидетельствует о реальных перспективах увеличения потока иностранных туристов. Начиная с 2000 года по настоящее время, наблюдается динамика роста международного и внутреннего туризма (рисунок 4). По данным из административных источников и проведенных статистических обследований туристской деятельности по итогам 2009 года в целом по республике количество обслуженных посетителей составило 14 млн. 771,9 тыс. человек и увеличилось на 3,9% по сравнению с 2008 годом. наблюдается увеличение туристского потока по выездному туризму. Количество посетителей выездного туризма увеличилось на 22,3% по сравнению с 2008 годом и составило 6 413,9 тыс. человек, (в 2008 году - 5 242,6 тыс. человек).

Следует отметить, что в 2010 году мировой экономический кризис оказал негативное влияние на развитие туристского потока по въездному и внутреннему туризму:

• количество посетителей въездного туризма уменьшилось на 8,3% и составило 4 329,8 тыс. человек, (в 2008 году - 4 721,5тыс. человек);

• количество посетителей внутреннего туризма также уменьшилось на 5,3% по сравнению с 2008 годом и составил 4 028,2 тыс. человек, (в 2008 году - 4 254,1 тыс. человек).

Общий объем оказанных услуг уменьшился на 0,4% и составил 65,7 млрд. тенге (в 2008 году - 66 млрд. тенге).

Для создания благоприятного туристского имиджа Казахстана и условий ускоренного развития туристско-рекреационной системы необходимо проведение последовательной туристской политики, основанной на механизмах стимулирования и регулирования туристской деятельности, инвестиционной привлекательности с учетом экологических и инновационных требований. В этом мы видим современный механизм реализации государственной политики по устойчивому развитию туризма в нашей стране.

Для выхода отечественного туризма на мировой рынок и дальнейшего совершенствования туристского законодательства стало необходимо учитывать и соблюдать рекомендации, международные правила и нормы, одобренные и принятые к исполнению мировым туристским сообществом.

Основными нормативными документами международного правового характера, которыми регулируются нормы поведения государств, организаций и туристов на всех уровнях, являются Манильская декларация по мировому туризму, принятая в 1980 г. в столице Филиппин - Маниле, и «Хартия туризма», которая была одобрена 22 сентября 1985 г. резолюцией VI сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации, проходившей в столице Болгарии - Софии.