Создание эффективной системы государственного управления лесным хозяйством

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дипломная работа

Создание эффективной системы государственного управления лесным хозяйством

Москва, 2013

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретические основы системы государственного управления лесным хозяйством

1.1 Теоретические основы государственного управления лесным хозяйством

1.2 Нормативно-правовая база, регулирующая государственное управление лесным хозяйством Российской Федерации

1.3 Анализ зарубежного (исторического) опыта управления лесным хозяйством

Глава 2. Анализ существующей системы государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации

2.1 Анализ современной системы управления лесным хозяйством

2.2 Субъекты и объекты государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации

2.3 Анализ эффективности сложившейся системы государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации

Глава 3. Разработка предложений по созданию эффективной системы государственного управления лесным хозяйством

3.1 Разработка предложений по изменению структуры и субъектов системы государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации

3.2 Разработка предложений по корректировке распределения функций в сфере государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации

3.3 Формирование предложений по внесению изменений в нормативные правовые акты в целях внедрения эффективной системы государственного управления лесным хозяйством

Заключение

Список литературы

Введение

лесной хозяйство управление власть

Лесное хозяйство является очень важным элементом народного хозяйства страны.

Лесное хозяйство реализовывает следующие функции:

- обеспечивает условия для стабильного развития предприятий лесной промышленности;

- предоставляет гражданам пищевые и непищевые ресурсы, которые могут использоваться в личных целях;

- является источником рекреационных ресурсов для населения страны.

В связи с изложенным вопрос о качестве государственного управления лесным хозяйством является очень значимым и важным для социально-экономического развития страны.

Особую важность данный вопрос имеет для Российской Федерации, обладающей одними из наиболее крупных запасов лесных ресурсов среди всех мировых государств.

В то же время для Российской Федерации вопрос об оптимизации системы управления лесным хозяйством приобретает особое значение в связи с систематическими внесениями изменений в структуру и функции органов власти всех уровней.

Система государственного управления лесным хозяйством в России менялась не только в связи со сменой государственного строя, последовавшего за распадом СССР, но и постоянно менялась уже на протяжении всей современной истории независимой Российской Федерации.

В связи с изложенным тема настоящей дипломной работы представляется особо значимой и актуальной.

Целью настоящей дипломной работы является разработка предложений по формированию эффективной системы государственного управления лесным хозяйством в Российской Федерации.

Для достижения указанной цели необходимо решение в рамках настоящей дипломной работы следующих задач:

- изучение теоретических основ государственного управления лесным хозяйством;

- анализ нормативно-правовой базы, регулирующей государственное управление лесным хозяйством Российской Федерации

- изучение зарубежного (исторического) опыта управления лесным хозяйством;

- анализ современной системы государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации;

- изучение субъектов и объектов государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации;

- анализ эффективности сложившейся системы государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации;

- разработка предложений по изменению структуры и субъектов системы государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации;

- разработка предложений по корректировке распределения функций в сфере государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации;

- формирование предложений по внесению изменений в нормативные правовые акты в целях внедрения эффективной системы государственного управления лесным хозяйством.

Таким образом, объектом исследования в рамках настоящей дипломной работы является лесное хозяйство Российской Федерации.

Предметом исследования в рамках настоящей дипломной работы является система государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации.

Методология проведения исследования в рамках настоящей дипломной работы связана с применением общенаучных методов исследования, позволяющих решить поставленные задачи, в том числе: анализ и синтез теоретического и практического материала, индукция и дедукция, что обеспечивает достоверность и целостность дипломной работы.

Анализ фактического материала представлен в дипломной работе в виде диаграмм, таблиц, графиков.

Эмпирической базой для проведения исследования в рамках настоящей дипломной работы стали данные Федеральной службы государственной статистики, Федерального агентства лесного хозяйства, а также открытые данные различных Интернет-порталов.

Хронологические рамки исследования в рамках настоящей дипломной работы составляют временной период с 2010 года по 2013 год.

Практическая значимость работы связана с разработкой предложений по формированию и созданию системы эффективного государственного управления лесным хозяйством в Российской Федерации.

Структура дипломного проекта включает в себя введение, три главы, заключение, библиографический список.

Глава 1. Теоретические основы системы государственного управления лесным хозяйством

1.1 Теоретические основы государственного управления лесным хозяйством

В соответствии с определением, содержащимся в Большом энциклопедическом словаре, системой является совокупность элементов, взаимосвязанных между собой и образующих определенную целостность, единство.

Таким образом, применительно к сфере государственного управления систему государственного управления можно рассматривать как целостную совокупность взаимосвязанных элементов управления.

В соответствии с определением понятия структура, содержащимся в Большом толковом словаре современного русского языка, под структурой можно понимать строение чего-либо.

Таким образом, структура представляет собой форму организации какой-либо системы, определяет единство устойчивых взаимосвязей между элементами, составляющими рассматриваемую систему.

Применительно к управленческому аспекту структуру можно рассматривать как совокупность органов управления, обеспечивающих реализацию функции управления объектов, необходимую для достижения заданных целей.

При этом управление, в том числе государственное и муниципальное, должно быть четко организовано. В ином случае функция управления не может быть должным образом реализована.

Любая структура сложной системы, в том числе системы государственного и муниципального управления, состоит из нескольких взаимосвязанных элементов и может быть охарактеризована иерархическими уровнями (уровнями управления), а также вертикальными и горизонтальными связями между элементами структуры.

Каждый элемент организационной структуры системы государственного управления имеет свои цели, задачи, функции, определенные властные полномочия и обладает определенными средствами и ресурсами, а также несет определенную ответственность за свою деятельность.

Организационная структура системы государственного управления включает в себя многообразные возможности публичной власти и представляет собой определенный состав, организацию и упорядоченные взаимосвязи ее системообразующих элементов.

При этом структура системы государственного управления связана с общественно-политической природой государства, целями и содержанием государственного управления в стране и обеспечивает формирование и реализацию управленческого воздействия государства на протекающие в обществе процессы.

Организационная структура системы государственного управления определяет взаимосвязь ключевых элементов системы и их взаимосвязи как по вертикали, так и по горизонтали. В совокупности указанные элементы образуют единую и целостную систему.

Таким образом, структура характеризует строение системы государственного управления, его внутреннюю форму организации.

Ключевой характеристикой организационной структуры государственного управления выступает наличие субъекта и объекта государственного управления, а также зафиксированных принципов и институтов их взаимодействия.

Субъект управления включает в себя институциональную составляющую и личностный компонент. Учреждение государством институции осуществляется в установленном конституционно-правовом порядке в целях реализации функций государства.

Процесс институциализации выражается в различных формах: государственных институтах и органах, учреждениях, организациях, печатной продукции власти - документах, законах, инструкциях, нормах, правилах, приказах и т.д.

Основу структуры системы государственного управления образуют органы исполнительной власти.

В совокупности органы исполнительной власти представляют собой наиболее объемную и значимую часть аппарата государственного управления, сосредоточивающую в себе практически всю управленческую информацию и ключевые средства государственного принуждения и регулирования.

Подобная их роль и положение объективно вызвано тем, что они направлены на оказание непосредственного управляющего и регулирующего воздействия на общественные процессы, происходящие в государстве.

Данными факторами обусловлена необходимость наличия у исполнительной власти разветвленной и вертикали, обеспечивающей прохождение управленческой информации, в первую очередь, директивной, обязательной, начиная от принятого на самой верхушке власти решение и далее по всей иерархии исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления.

Значимым признаком государственного органа является наличие государственно-властных полномочий, которые выражаются в его компетенции и реализуются в рамках их практической деятельности через принимаемые управленческие и иные решения.

Опираясь на властные полномочия государства, органы государственной власти реализуют свою деятельность, которая может быть облечена в различные формы. В соответствии с видами деятельности государственные органы выполняют функции различного характера: нормотворческую, исполнительную и распорядительную, что обусловливает их специализацию.

Для характеристики государственного органа можно выделить следующие моменты:

орган государства - это элемент организационной структуры государственного управления, наделенный властью;

орган осуществляет от имени государства реализацию определенных задач и функций;

государственный орган имеет свою собственную организационную структуру, а также территориальный масштаб деятельности и компетенцию;

орган государственной власти несет ответственность за свою деятельность.

Разнообразие функций государства, связей с обществом и протекающими в нем политическими, социально-экономическими, научно-техническими, экологическими и иными процессами, определяют разнонаправленность и разнохарактерность деятельности органов государственного управления, способы и меру их воздействия и участия в этих процессах.

Структура и формы органов государственной власти того или иного уровня определяются в зависимости от формы государственного устройства и формы правления.

К основным правилам создания организационной структуры государственного управления можно отнести:

каждый объект в структуре государственного управления должен иметь единственный субъект управления;

за каждым субъектом должны быть закреплены свои объекты государственного управления, сгруппированные по какому-либо существенному признаку;

между субъектом и объектом государственного управления следует устанавливать определенные взаимоотношения - взаимные обязанности, права, ответственность.

Несоблюдение основных правил организации структуры государственного управления влечет за собой появление таких негативных тенденций, как параллелизм и дублирование функций и полномочий, которые негативно влияют на качество и эффективность государственного управления.

Организационная структура системы государственного управления создается при соблюдении определенных принципов, которые выступают в качестве основополагающей идеи и носят объективный характер, так как отражают реальные условия создания и работы системы управления.

Имея определенную стабильность, принципы построения структуры в то же время должны быть гибкими, обеспечивать своевременное реагирование на изменение внешней среды, динамику общественной жизни, изменяющиеся требования и задачи организационной системы.

Фактически организационные принципы государственного управления отражают объективные закономерности построения системы государственного управления и обеспечения ее эффективной работы.

Можно выделить две основные группы принципов организации структуры государственного управления: организационно-политические и организационно-технические.

Организационно-политические принципы построения структуры государственного управления связаны с объективной необходимостью учета социально-политических, экономических и иных процессов государственного и общественного развития.

С учетом изложенного, представляется, что в рамках настоящей работы необходимо рассмотреть совокупность органов государственной власти, осуществляющих управления лесным хозяйством, а также совокупность институтов, норм и правил взаимодействия, реализуемого в процессе управления (см. рис. 1).



Рис. 1. Система государственного управления лесным хозяйством

В соответствии с определением, содержащимся в Терминологическом словаре Федерального агентства лесного хозяйства, лесное хозяйство представляет собой систему мероприятий, реализуемых в целях обеспечения воспроизводства и выращивания лесов, охраны их от пожаров, вредителей и болезней, а также регулирования деятельности по лесопользованию, контроля за использованием лесных ресурсов, обследования и учета лесов.

В соответствии с определением, содержащимся в Современном экономическом словаре, лесное хозяйство является отраслью народного хозяйства, непосредственно примыкающей к сельскому хозяйству, связанной с очисткой и охраной лесов, лесоразведением, созданием и поддержанием заповедных зон.

Исторически сложилось так, что подходы к теоретическому осмыслению содержания лесного хозяйства рассматривали его изначально как специализированный вид государственной деятельности, направленной исключительно на использование леса и лесных ресурсов, и только через некоторое время лесное хозяйство стало рассматриваться и применительно к вопросам воспроизводства леса.

В работах А.Ф. Рудзкого "Руководство к устройству русских лесов", лесное хозяйство страны и устройство леса для организации ведения лесного хозяйства рассматривалось в виде непрерывного процесса совокупного анализа информации о внешних, внутреннем и местных рынках, об их удаленности от устраиваемого леса, о затратах на транспортировку леса, о всех видах лесных ресурсов, о методах взятия леса и улучшения состояния леса и т.д., выполняемый ответственными должностными лицами вместо бесконтрольной выработки и эксплуатации леса и лесных ресурсов.

В соответствии с работами М.М. Орлова деятельность только по эксплуатации леса и его ресурсов еще не является лесным хозяйством.

Подобная деятельность становится частью лесного хозяйства только тогда, когда становится постоянной реализуемой исходя из расчета, при котором лес, срубаемый в регулируемом порядке, восстанавливается для его нового пользования.

Говоря в своей лекции о сущности лесного хозяйства, М.М.Орлов включал в данный научный термин как его практику, так и его теорию (лесоводство), рассматривая лесное хозяйство как хозяйственную и управленческую деятельность человека, объектом которой является лес, т.е. пространство земли, занятое растущими в сообществе деревьями, целью которой является пользование лесом при непременном условии сохранения леса или его воссоздании.

Из предлагаемого определения видно, что объектом лесного хозяйства является лес, субъектом же является - человек, точнее - человеческое сообщество со своими потребностями.

Таким образом, учение о лесном хозяйстве основывается на всестороннем анализе и изучении леса, а также на основательном знании хозяйственных свойств и особенностей экономических отношений в человеческом обществе.

В связи с изложенным, М.М. Орлов предлагал учение о лесном хозяйстве разделять на две основные части.

1. Первая часть включает учение о возможно лучшем качественном производстве лесных материалов и ресурсов.

2. Вторая часть учения о лесном хозяйстве имеет дело с организацией оптимального производства лесных материалов.

Основными целями лесного хозяйства являются:

1) полное удовлетворение потребностей экономики страны в древесине и других продуктах и ресурсах лесного хозяйства;

2) всестороннее использование и усиление особых функций леса как важного природного и экологического фактора -- водоохранного, почвозащитного, полезащитного, климаторегулирующего, санитарногигиенического, курортнооздоровительного и эстетического;

3) повышение производительности лесов через оптимизацию их видового состава, сокращение сроков выращивания технически спелой древесины;

4) организация эффективной защиты и охраны лесов;

5) внедрение в лесохозяйственную практику достижений науки и передового опыта;

6) повышение интенсивности лесохозяйственного производства, его доходности.

Таким образом, в рамках настоящей дипломной работы под лесным хозяйством будет рассматриваться комплекс мероприятий, представленных на рисунке 2.

Рис. 2. Структура лесного хозяйства

В целях разработки предложений по формированию эффективной системы государственного управления лесным хозяйством необходимо первоначально определиться с критериями эффективности государственного управления отраслью народного хозяйства.

Следует отметить, что как в отечественной, так и в зарубежной научной литературе, несмотря на большие количество посвященных данной тематике работ, отсутствуют единые подходы к определению критериев эффективности государственного управления.

Трудности с определением эффективности государственного управления связаны с его спецификой как управленческой деятельности. В большинстве случаев и сферах общественных отношений государственное управление не имеет четко измеримых показателей, отражающих его результат.

Само понятие эффективности обладает существенной многоаспектностью, в связи с чем имеет множество трактовок и определений.

В частности, в микроэкономике под эффективностью в основном принято понимать производственную функцию, характеризующую зависимость затрат и выпуска, или же обеспечение наибольшего объема производства товаров и услуг с применением ресурсов фиксированной стоимости.

В теории управления наряду с хозяйственной составляющей понятия эффективности ("отношение объема предоставленных услуг к стоимости (объему) ресурсов, необходимых для предоставления данного объема услуг") нередко также рассматривают и техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиций целедостижения.

Таким образом, техническая эффективность процесса управления означает степень соответствия государственных органов потребностям, знаниям и ресурсам потребителям их услуг, т.е. отражает соответствие субъекта управления и его деятельности внешним условиям.

В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои специфические свойства.

В самом общем виде эффективность рассматривается как:

- возможность достижения определенного результата;

- значимость получения определенного результата для тех, кому он предназначен;

- отношение значимости достигнутого результата к количеству ресурсов, потраченных на его достижение.

Для примера, в политике понятие "эффективность"рассматривается как нечто положительное и желательное, придающее тем самым смысл ценностной характеристики управленческой деятельности.

В отношении к деятельности органов государственной власти данный термин стал действенным политическим символом, способным организовать общественное мнение в поддержку определенных решений и предложений.

В отношении системы государственного управления эффективность (в широком смысле) можно рассматривать как общую характеристику потенциальных и реальных результатов работы системы с учетом степени соответствия полученных результатов поставленным целям и задачам ее функционирования.

При этом соответствие достигнутых результатов целям и задачам развития страны должно просматриваться не только в краткосрочной, но и в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Кроме того, эффективность системы государственного управления должна описывать как прямые результаты управления, так и косвенные, объективно возникающие результаты.

При этом если прямые результаты отражают полноту, целесообразность и последствия воплощенных в жизнедеятельность общества определенных целей и задач государственного управления, то косвенные результаты позволяют увидеть их обоснованность и обусловленность, степень их влияния на другие общественные процессы.

Кроме того, эффективность системы государственного управления должна описывать как прямые результаты управления, так и косвенные, объективно возникающие результаты.

При этом если прямые результаты отражают полноту, целесообразность и последствия воплощенных в жизнедеятельность общества определенных целей и задач государственного управления, то косвенные результаты позволяют увидеть их обоснованность и обусловленность, степень их влияния на другие общественные процессы.

Множественность значений понятия "эффективность" и трудности его однозначного применения (даже в рамках конкретного исследования) отражаются и в терминологии. В частности, в англоязычной литературе наравне с понятием effectiveness, обозначающим эффективность, нередко используется понятие efficiency, которое можно перевести как результативность, и productivity, обозначающее производительность.

При этом результативность и эффективность не являются равнозначными понятиями.

Если результативность государственного управления можно оценивать по степени достижения поставленных целей и задач, как главного результата управленческих действий, то эффективность требует соотнесения достигнутых результатов с затраченными для достижения тих результатов ресурсами. В то же время при оценке государственного управления их часто рассматривают как равнозначные понятия.

В наиболее общем плане понятие эффективности применительно к системе государственного управления можно понимать как отношение чисто положительных результатов и допустимых затрат, как увеличение отдачи на единицу ресурса в единицу времени.

Таким образом, решение можно считать эффективным, если наилучший результат достигнут при минимальных издержках или если заданный результат получен при самых низких издержках выбора.

В то же время ряд исследователей сходятся во мнении, что применительно к системе государственного управления экономический подход к определению эффективности, основанный на определении соотношения результатов и затрат на их достижение, является трудно применимым.

В теории управления эффективность можно рассматривать как свойство системы управления, что приводит впоследствии к возникновению требования эффективности управления как основного фактора осуществления самого процесса.

В результате эффективность государственного управления в данном контексте определяется исключительно с позиций рационализации системы и структуры государственного управления, достигаемого за счёт специализации квалифицированного аппарата управления и формального разделения обязанностей.

Подобный подход, основанный на применении концепций рациональной модели принятия политико-управленческих решений, классической теории менеджмента и теории бюрократии М. Вебера, позволяет рассматривать эффективность государственного управления как внутреннюю характеристику системы, связанную с внутренней отлаженностью работы системы управления.

Таким образом, при разработке предложений по формированию эффективной системы государственного управления лесным хозяйством в рамках настоящей дипломной работы необходимо сформировать описание совокупности органов государственной власти, принципов их взаимодействия, соответствующее следующим критериям:

- система должна затрачивать минимальное количество ресурсов для обеспечения достижения целей и задач и сфере лесного хозяйства (то есть, в первую очередь, минимизировать затраты на управленческий аппарат путем снижения числа органов государственной власти, оптимизации их структуры);

- должны быть четко определены функции, полномочия и ответственность каждого из элементов системы государственного управления лесным хозяйством (в первую очередь, необходимо исключить возможность дублирования функций субъектов системы управления);

- должны быть строго регламентированы принципы и процедуры взаимодействия ключевых субъектов системы государственного управления (особенно это касается взаимодействия и совместных действия в случае возникновения кризисных или экстренных ситуация в управляемой сфере общественных отношений).

1.2 Нормативно-правовая база, регулирующая государственное управление лесным хозяйством Российской Федерации

В соответствии с подпунктом "к" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы принятия лесного законодательства отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Данное положение о совместном ведении предполагает принятие нормативно-правовых актов в указанной сфере, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации. При этом в соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могу противоречить федеральным законам, принимаемым по вопросам совместного ведения.

Лесное законодательство Российской Федерации состоит из Лесного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Кроме того, лесные отношения могут также регулироваться Указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми в соответствии или во исполнение Лесного кодекса Российской Федерации.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим лесные отношения и вопросы организации государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации, является Лесной кодекс Российской Федерации.

Его принятие привело к наиболее значимым изменениям в систему государственного управления лесным хозяйством за всю историю России. Изменения, предусмотренные Лесным кодексом Российской Федерации затронули следующие вопросы:

- распределения полномочий в сфере лесного хозяйства между уровнями публичной власти;

- организации финансирования деятельности по управления лесным хозяйством;

- прав собственности на леса;

- деления лесов по целевому назначению;

- правил получения прав пользования лесами.

Следует отметить, что длительное время нормативные правовые акты о лесах были направлены на интенсивное использование и эксплуатацию лесных ресурсов, при этом не уделялось достаточное внимание основному принципу управления лесным хозяйством - приоритету охраны природных объектов перед их использованием.

В частности, в соответствии со статьей 2 Лесного кодекса Российской Федерации закреплены основные цели и задачи лесного законодательства, акцент при этом сделан на использовании лесов, повышении их ресурсного потенциала и удовлетворении потребностей населения и предпринимателей Российской Федерации в лесных ресурсах.

Статьями 81 - 84 Лесного кодекса Российской Федерации установлено разделение полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.

При этом полномочия по управлению лесами Российской Федерации переданы Лесным кодексом Российской Федерации на уровень субъектов Российской Федерации.

Полномочия в сфере нормативно-правового регулирования распределены между уровнями власти не равномерно, в частности, большая часть нормативных правовых актов, регулирующих вопросы управления лесным хозяйством, принимается на федеральном уровне.

В частности на органы государственной власти Лесным кодексом Российской Федерации возложены полномочий по принятию не менее 49 нормативных правовых актов, определяющих регулирование управления лесным хозяйством Российской Федерации (примеры наиболее значимых нормативных правовых актов приведены в таблице 1).

Таблица 1

Нормативные правовые акты в сфере управления лесным хозяйством федерального уровня

№ п/п	Содержание нормативного правового акта
1.	установление возрастов рубок и порядка исчисления расчетной лесосеки
2.	установление перечня видов (пород) деревьев, кустарников, заготовка древесины которых не допускается
3.	утверждение формы лесной декларации, порядка ее заполнения и подачи
4.	установление правил заготовки древесины
5.	установление правил заготовки живицы
6.	установление правил заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений
7.	установление правил заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов
8.	установление правил использования лесов для выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных и лекарственных растений
9.	установление правил использования лесов для выращивания посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев);
10.	установление правил использования лесов для осуществления научно-исследовательской деятельности и образовательной деятельности;
11.	установление правил использования лесов для осуществления рекреационной деятельности;
12.	установление порядка использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых;
13.	становление порядка использования лесных участков для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов;
14.	установление правил использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов;
15.	становление формы отчета об использовании лесов и порядка представления этого отчета;
16.	установление порядка определения кадастровой стоимости лесных участков;
17.	установление правил пожарной безопасности в лесах и требований к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и целевого назначения лесов
18.	установление нормативов противопожарного обустройства лесов;
19.	определение средств предупреждения и тушения лесных пожаров, установление нормативов обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, норм наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов;
20.	установление порядка осуществления мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, состава и форм представления данных о пожарной опасности в лесах и лесных пожарах
21.	установление порядка разработки и утверждения плана тушения лесного пожара и его формы, порядка разработки сводного плана тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации;
22.	становление правил тушения лесных пожаров;
23.	установление порядка ограничения пребывания граждан в лесах и въезда в них транспортных средств, проведения в лесах определенных видов работ в целях обеспечения пожарной безопасности или санитарной безопасности в лесах;
24.	становление классификации чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, порядка введения чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров, и взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления в условиях таких чрезвычайных ситуаций;
25.	становление классификации природной пожарной опасности лесов и классификации пожарной опасности в лесах в зависимости от условий погоды;
26.	установление правил санитарной безопасности в лесах;
27.	установление порядка организации авиационных работ по охране и защите лесов и выполнения этих работ; установление особенностей охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также разработки и осуществления профилактических и реабилитационных мероприятий в зонах радиоактивного загрязнения лесов;
28.	установление формы отчета об охране и защите лесов и порядка его представления;

Таким образом, нормативная правовая база в сфере управления лесным хозяйством Российской Федерации включает в себя уровни, перечисленные на рисунке 3.

При этом наиболее значимые нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации управления лесным хозяйством принимаются на федеральном уровне (в основном Правительством Российской Федерации, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Федеральным агентством лесного хозяйства).

Рис. 3. Структура нормативной правовой базы, регулирующей вопросы организации управления лесным хозяйством

Однако ряд исследователей выступают с существенной критикой данного нормативного правового акта, в первую очередь в отношении недостаточно проработанного понятийного аппарата, используемого в Лесном кодексе.

В частности, это касается как ключевого понятия для данной сферы общественных отношений, "леса", так и иных понятий и терминов, используемых при организации государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 5 Лесного кодекса использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе.

Данное определение четко не раскрывает содержание определяемого ключевого объекта государственного управления в сфере лесных отношений.

Следует отметить, что Лесной кодекс 1997 г. также не содержал четкого определения понятия леса. При этом, лишь в преамбуле документа было указано, что лес представляет собой совокупность лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение.

В одном из проектов Лесного кодекса имелось определение леса как природного объекта, формирующего целостную совокупность лесной растительности, земли, почвы, других компонентов, взаимосвязанных между собой и внешней средой, составляющих так называемую лесную экосистему.

В ином проекте федерального закона понятие леса привязывалось к размеру гектаров земли, на которой с определенной плотность растет лесная растительность.

Кроме того, некоторыми учеными разрабатывалось понятие леса как основного типа растительности, господствующий ярус которого образован деревьями одного или нескольких видов с сомкнутыми кронами.

Также недостатки в понятийном аппарате Лесного кодекса связаны с понятиями лесничества и лесопарка.

В частности в соответствии с частью 1 статьи 23 Лесного кодекса Российской Федерации основными территориальными единицами управления в области управления лесным хозяйством являются лесничества и лесопарки.

В то же время Лесной кодекс Российской Федерации не содержит определения понятий лесничества и лесопарка, что создает проблему толкования норм лесного законодательства.

Кроме того, Лесным кодексом не дается четкого определения понятия охрана леса. При этом существует фактическое дублирование используемых понятий охрана леса и государственный лесной контроль, надзор (лесная охрана).

1.3 Анализ зарубежного (исторического) опыта управления лесным хозяйством

Для целей настоящего раздела предлагается провести анализ зарубежного опыта (США, Канада, Финляндия), а также отечественного исторического опыта организации государственного управления лесным хозяйством.

С учетом значимости лесных ресурсов для экономики России сфера управления лесным хозяйством фактически выделилась в самостоятельное направление государственного управления еще в 18 веке.

Первым органом власти в Российской империи, к чьей компетенции были отнесены вопросы управления лесным хозяйством, стал Лесной департамент при Интендантском управлении Адмиралтейской коллегии, образованный в марте 1798 г.

В целом анализ изменения структуры органов управления лесным хозяйством в дореволюционный период приведен в таблице 2.

Таблица 2

Органы управления лесным хозяйством Российской империи (в период с 1798 по 1917 годы)

№ п/п	Наименование органа государственной власти	Период функционирования	Примечания
	Лесной Департамент	1798 - 1802 гг.	Образован при Интендантском управлении Адмиралтейской коллегии
	Лесной департамент	1802 - 1811 гг.	Лесной департамент включен в состав Министерства финансов
	Лесной департамент	1811 - 1837 гг.	Лесной департамент передан в ведение Департамента государственных имуществ Министерства финансов
	Корпус лесничих	1837 - 1894 гг.	Корпус образован в составе Министерства государственных имуществ
	Корпус лесничих	1894 - 1905 гг.	Корпус входит в состав Министерства по делам земледелия и государственных имуществ
	Корпус лесничих	18905 - 1917 гг.	Корпус входит в состав Главного управления землеустройства и земледелия

Ключевым принципом организации управления лесным хозяйством в дореволюционный период являлось возложение функций по управлению лесами на собственника леса. Другими словами, перечисленные в таблице 1 ведомства осуществляли управление только так называемыми казенными лесами. Управление лесами, находящимися в ведении заводов, осуществляли заводы.

Централизованное управление осуществлялось в отношении лесов признанных защитными и водоохранными.

Советский этап организации управления лесным хозяйством в России можно охарактеризовать следующими ключевыми моментами:

- сохранение наименьших единиц управления с дореволюционных времен (лесничества);

- жесткая централизация управления лесным хозяйством страны в рамках плановой экономики;

- огромное количество изменений в структуру органов управления лесным хозяйством и перераспределения функций между ними (не менее 20 за весь советский период).

При этом на данном этапе также сохранялся принцип передачи полномочий в сфере управления лесным хозяйством ведомствам, в ведение которых находились те или иные леса (ведомства в сфере обороны, ведомства в сфере лесной промышленности, тяжелой промышленности, добывающей промышленности).

Последний российский этап управления лесным хозяйством также характеризуется отсутствием стабильности в системе органов управления и распределения функций между органами власти и уровнями власти.

Наиболее ярко это выражается при анализе изменения статуса Федерального агентства лесного хозяйства, в период с 2004 года по настоящее время переходившего из ведения Министерства природных ресурсов Российской Федерации, в ведение Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, и алее в непосредственное подчинение Правительству Российской Федерации.

Параллельно происходило постоянное перераспределение полномочий между уровнями публичной власти, не редко предусматривающее передачу полномочий Российской Федерации на уровень субъектов Российской Федерации, не обеспеченных при этом достаточными субсидиями из средств федерального бюджета.

Набольшей критике со стороны экспертного сообщества подвергается исключение из системы государственного управления лесным хозяйством лесничеств, входивших в ее структуру в той или иной форме и статусе на протяжении всей истории лесного хозяйства России.

Система управления лесным хозяйством Канады можно охарактеризовать как исключительно стабильную. Фактически ее ключевые положения, предусматривающие передачу большей части полномочий в данной сфере на уровень провинций, были закреплены еще в 19 веке.

При этом каждая провинция обладает полномочиями по установлению принципов реализации государственной политики в данной сфере, по контролю и охране лесов.

При этом отличительно характеристикой системы управления лесным хозяйством является подавляющая доля лесов, находящихся в собственности провинций и федерации, в общей площади лесного фонда (общая доля составляет не менее 90%).

В Италии большая часть полномочий в сфере управления лесным хозяйством также передана на местный уровень управления.

В отличие от Канады большая часть площади лесов находится в частной собственности (не менее 60%, все остальные леса находятся в собственности коммун, являющихся органами местного самоуправления).

Управление лесным хозяйством в Италии характеризуется предельной стабильностью, выражающейся в частности в том, что ряд вопросов регулируются документами, принятых 200 лет назад. Управление осуществляется в рамках планов, утверждаемых и разрабатываемых непосредственно муниципалитетами, с минимальным финансированием за счет средств государственного бюджета.

Основные функции реализуются исполнительными органами местного самоуправления, сопоставимыми по штату и структуре с бывшими российскими лесничествами. Кроме того, в структуре органов управления лесным хозяйством можно отдельно выделить специализированную лесную полицию, осуществляющую функции по контролю за правонарушениями в сфере использования лесных ресурсов.

В США структура государственного управления лесным хозяйством фактически стала формироваться только в начале 20 века, когда в 1905 году была образована Лесная служба на уровне федерального правительства страны. До этого момента вопросы воспроизводства и охраны лесов на уровне правительства и органов власти фактически не рассматривались, а сами лесные ресурсы фактически воспринимались как неисчерпаемые.

Ключевой отличительной чертой системы управления лесным хозяйством США является активное и законодательно закрепленное привлечение граждан и различных институтов гражданского общества к принятию ключевых решений в сфере управления лесным хозяйством.

В частности, обязательным является обсуждение с гражданами и общественными организациями проектов документов, посвященных вопроса планирования использования, охраны и воспроизводства лесных ресурсов.

В настоящее время в США Лесная служба является подведомственной федеральному Министерству сельского хозяйства. В частности, к полномочиям указанной службы относится:

- подержание продуктивности лесов;

- защита дикой природы и рекреационных территорий;

- охрана водосборов.

Большая часть лесов США находится в частной собственности (не менее 75% по состоянию на 2005 год).

Образцовым среди экспертов считается опыт Финляндии в сфере организации государственного управления лесным хозяйством страны. В данной сфере народного хозяйства Финляндией достигнуты значительные успехи.

Структура управления лесным хозяйством в Финляндии включает в себя всего 6 организаций различных организационно-правовых форм (рис. 4).

Основным ведомств в рассматриваемой структуре управления лесным хозяйством Финляндии является Министерство лесного и сельского хозяйства, на которое возложены задачи по выработке государственной политики и формированию стратегий и программ в сфере управления и использования лесных ресурсов.

В ведение Министерства лесного и сельского хозяйства находятся 13 региональных центров и специализированная организация Центр развития лесного хозяйства "Тапио".

Рис. 4. Структуру государственного управления лесным хозяйством Финляндии

Практическая реализация государственной политики Финляндии в сфере управления лесным хозяйством возложена на территориальные подразделения Министерства, региональные лесные центры, которых создано 13 штук.

Указанные центры в основном реализуют функции по улучшению качества лесных земель, оказывают поддержку собственникам лесов в разработке планов их эксплуатации и использования, а также реализуют возложенные на них контрольные и надзорные функции.

Управление лесами, находящимися в собственности государства, осуществляется специализированным государственным концерном, называемым Лесной службой.

Указанная служба осуществляет как хозяйственную эксплуатацию и использование государственных лесов, так и организует и проводит работы по развитию и воспроизводству лесных ресурсов. При этом концерн имеет различные источники доходов для финансирования своей деятельности. Большая часть работ по охране и воспроизводству лесных ресурсов финансируется за счет доходов, получаемых концерном от эксплуатации лесных ресурсов, находящихся в собственности государства. Кроме того, концерн получает субсидии на реализацию отдельных полномочий в сфере защиты и охраны лесов.

Глава 2. Анализ существующей системы государственного управления лесным хозяйством Российской Федерации

2.1 Анализ современной системы управления лесным хозяйством

Современная система управления лесным хозяйством Российской Федерации закреплена Лесным кодексом Российской Федерации и основана на принципе разделения полномочий между уровнями публичной власти, в первую очередь, между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Принципиально важной является передача полномочий по управлению лесами, находящимися в собственности Российской Федерации субъектам Российской Федерации. В результате данного решения субъекты Российской Федерации наделены полномочиями по управлению 93 % всех лесов Российской Федерации, включая:

- организацию государственной охраны лесов, а также лесной надзор и контроль;

- разработка и экспертиза лесных планов, а также лесохозяйственных регламентов;

- организация использования лесов, лесных ресурсов и лесных земель;

- организация системы управления лесами и лесным хозяйством на территории субъектов Российской Федерации.

Как видно и перечисления основных переданных субъектам Российской Федерации полномочий, передача осуществлена неравномерно. Фактически на уровень субъектов Российской Федерации переданы только исполнительно-распорядительные полномочия в сфере лесного хозяйства (формирование системы управления лесами, организация воспроизводства и охраны лесных ресурсов, организация предоставления лесов в пользование, осуществление государственного лесного контроля и надзора).

При этом полномочия в сфере нормативного правового регулирования и организации финансирования управления лесными ресурсами сохранено на федеральном уровне.

В частности, основные нормативные правовые акты утверждаются Правительством Российской Федерации или уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

При этом субъектами Российской Федерации утверждаются менее значимые нормативные правовые, в основном регулирующие вопросы организации использования лесных ресурсов гражданами.

Кроме того, основные финансовые средства в сфере лесного хозяйства аккумулируются в федеральном бюджете, после чего распределяются между субъектами Российской Федерации в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, именно субъекты Российской Федерации осуществляют практическую реализацию государственной политики в сфере управления лесным хозяйством на местах и фактически несут ответственность за конечный результат в данной сфере. При этом субъекты Российской Федерации существенным образом ограничены в используемых рычагах и инструментах реализации государственной политики.

В то же время федеральные органы исполнительной власти ответственны за выработку так называемых "правил игры" в сфере государственного управления лесным хозяйством, но несут ответственности за конечный результат практической реализации вырабатываемых ими правил и принципов государственного управления лесным хозяйством.

При этом необходимо отметить, что на федеральном уровне также отсутствует единая централизованная система управления лесным хозяйством Российской Федерации.

В частности, полномочия по нормативно-правовому регулированию и выработке государственной политики в сфере лесных отношений реализует Министерство природных ресурсов Российской Федерации.

В ведении указанного федерального министерства находится федеральное агентство и федеральная служба:

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) - осуществляет распределение средств федерального бюджета, передаваемых в качестве субвенций субъектам Российской Федерации, а также осуществляет полномочия в области управления лесным хозяйством, в случае если они не были переданы или изъяты у субъектов Российской Федерации;

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) - осуществляет определенные полномочия в сфере организации лесного пожарного надзора.

Таким образом, на федеральном уровне систему управления лесным хозяйством можно рассмотреть на рисунке 5.

Непосредственное управление лесным хозяйством, в том числе функции по предоставлению лесов в пользование, а также организация государственного лесного надзора и контроля возложены на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Указанные органы также в полном объеме обеспечивают реализацию функций по управление лесами, расположенными на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.

В то же время вопросы управления лесами, расположенными не на землях лесного фонда, действующими нормативными правовыми актами в сфере организации управления лесным хозяйством практически не урегулированы.



Рис. 5. Структура государственного управления лесным хозяйством на федеральном уровне

На местном уровне управление лесным хозяйством реализуется лесничествами или лесопарками.

Хозяйственная деятельность в лесах реализуется либо арендаторами, либо хозяйствующими субъектами, как правило, созданных на базе бывших лесхозов, и иными структурами, выигравшими конкурсы или аукционы на проведение работ по охране, защите и воспроизводству лесов.

С учетом положений Лесного кодекса Российской Федерации можно выделить следующие группы функций, составляющих систему государственного управления лесным хозяйством:

1. Планирование использования лесов.

2. Организация использования и защиты лесов.

3. Контроль и надзор в сфере использования лесов.

Детализация указанных групп функций государственного управления лесным хозяйством представлена на рисунке 7.



Рис. 6. Классификация функций государственного управления лесным хозяйством

В ситуациях, когда реализация мер по охране, защите и воспроизводству лесов, располагающихся на земля, находящихся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, не возложено на лиц, использующих леса, органы государственной власти, органы местного самоуправления размещают заказы на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов в соответствии с законодательством Российской Федерации о поставках товаров, работ и услуг для государственных нужд.

При размещении подобного заказа на выполнение работ, направленных на обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов одновременно проводится продажа лесных насаждений для заготовки древесины.

Для этих целей заключается соглашение, которое включает отдельные элементы государственного или муниципального контракта на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и договора купли-продажи лесных насаждений.

В ситуации если такой договор не заключен, заказ на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов размещается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации без продажи лесных насаждений для заготовки древесины.