Совершенствование системы управления отходами в регионах

Размещено на http://www.allbest.ru

Содержание

Введение

Глава 1. Опыт развитых стран в системе управления отходами

Глава 2. Система управления отходами в России

2.1 Экономические особенности построения системы управления отходами в России

2.2 Использование отходов как вторичных материальных ресурсов в России

2.3 Практика управления отходами в СССР

2.4 Предложения по реорганизации системы управления отходами в России

Глава 3. Совершенствование системы управления отходами в регионах

3.1 Недостатки современной системы управления отходами в регионах

3.2 Система управления отходами в Астраханской области

3.3 Экономические аспекты совершенствования региональной системы управления отходами

Глава 4. Механизмы совершенствования системы управления отходами

4.1 Управление отходами на муниципальном уровне

4.2 Геоинформационные системы в управлении отходами

Заключение

Список литературы

Введение

Накопление отходов стало наиболее острой экономической, ресурсной и экологической проблемой. Количество образующихся и перерабатываемых отходов является не только показателем его экономического потенциала, но также характеризует уровень развития общества. Количество отходов на душу населения продолжает расти, в настоящее время мы уже наблюдаем загрязнение и захламление отходами всех сред и даже околоземного пространства.

Эта проблема требует немедленного решения. В частности, особого внимания требуют процессы, предшествующие образованию отходов, т.е. важно предусмотреть количество и пути утилизации образующихся отходов уже на стадии планировки любой производственной или хозяйственной деятельности. Необходимо отдавать предпочтение легко утилизируемым материалам, создавать условия для вторичного использования сырья. Коренное решение проблемы заключается в последовательном и поэтапном усовершенствовании системы управления отходами, которая включают в себя сбор, обработку, транспортировку отходов, выделение вторичных ресурсов, их переработку и утилизацию неиспользуемых отходов. Системы обращения с отходами, направленные на максимально возможное их использование, оказывают комплексное влияние на хозяйство и экологическую ситуацию городов, позволяя получить экономический выигрыш и уменьшить ущерб населению, окружающей среде и природным ресурсам, связанный с вывозом, захоронением или утилизацией отходов.

На решение проблемы отходов во многих развитых странах в последние годы были направлены огромные материальные и финансовые ресурсы, приняты организационные меры на государственном и региональном уровнях, создана экономическая, нормативно-правовая и технологическая база.

Необходимо отметить, что в России проблеме отходов в последнее время уделяется больше внимания. Однако работы в данном направлении идут более медленными темпами, чем хотелось бы, что связано, прежде всего, с кризисными явлениями в экономике и финансовым дефицитом. Современное состояние обращения с отходами во многих регионах России может быть охарактеризовано сегодня как кризисное. Остро стоит проблема утилизации отходов и в Астраханской области.

Серьезное внимание необходимо уделить созданию и развитию региональных и муниципальных систем управления отходами, поскольку многие территории, города и другие населенные пункты Российской Федерации характеризуются значительными экономическими, социальными и экологическими ущербами из-за образования и вредного воздействия большого количества отходов.

Целью работы является

Для реализации это цели необходимо решение следующих задач:

Глава1. Опыт развитых стран в системе управления отходами

Проблема переработки отходов становится самой актуальной в современном мире. В связи с этим к 2010 г. в Европейских странах запланирован полный отказ от полигонального захоронения отходов. Развитые страны производят ѕ всех мировых отходов планеты (1/6 часть населения). Половина всех отходов производится в США, а политика этой страны превращает развивающиеся страны в производственные свалки.

Система управления отходами в экономически развитых странах прошла следующие этапы развития:

Начало 70-х годов. Открытое размещение отходов на мелких свалках.

Конец 70-х годов. Строительство полигонов, представляющих собой инженерные сооружения с ведением мониторинга и утилизацией биогаза.

80-е годы. Развитие системы сбора полезных компонентов, становление рынка вторичного сырья.

90-е годы. Включение в систему переработки отходов механической сепарации с целью отделения органической составляющей и последующего его компостирования.

Современная схема переработки ТБО. Отбор вторичного сырья, отделение органики с целью компостирования и сухих фракций с целью сжигания, и захоронения остатков (10% от первоначального объема).

В странах с развитым экологическим законодательством до половины капитальных расходов при строительстве заводов по сжиганию отходов уходит на плату за захоронение золы. Например, во Франции в среднем на одного человека образуется около 1 кг отходов в сутки и они обеззараживаются следующим образом: захоронение - 51%; сжигание без рекуперации энергии - 11%; сжигание с рекуперацией - 27%; компостирование - 7%; повторное использование после сортировки - 4%.

В настоящее время существует тенденция увеличения стоимости сбора и обезвреживания отходов вследствие постоянного ужесточения законодательства, регламентирующего обращение с отходами. В соответствии с законодательством Франции ответственность за сбор и обезвреживание бытовых отходов возложено на муниципалитеты, а за обезвреживание промышленных отходов - на их производителей.

Во Франции в течение 20 лет осуществляется селективный сбор отходов. Собирается стекло, пластик, отработанные машинные масла и растительные отходы. В соответствии с существующими законами каждый департамент обязательно имеет план уничтожения отходов, который разрабатывается с привлечением компетентных организаций (государственных и частных).

За рубежом биогаз все чаще рассматривают как альтернативный источник энергии. В мировой практике добыча и утилизация биогаза началась уже с 70-х гг. Образование и использование биогаза может продолжаться в течение 20-25 лет после прекращения захоронения отходов на полигоне. В середине 70-х гг. в разгар мирового энергетического кризиса на отходы стали смотреть как на дополнительный источник энергии. В США и Германии было посчитано, что вовлечение всех отходов в энергетическое использование покрыло бы энергетическое потребление этих стран на 2-3%. Невысокая эффективность энергетического использования несортированных отходов объясняется их низкой теплотворной способностью. А главный недостаток прямого сжигания необработанных отходов связан с серьезной опасностью загрязнения атмосферы.

За рубежом нормируются наиболее опасные загрязнители: тяжелые металлы (суммарно и по отдельности - цинк, кадмий, свинец, медь, ртуть), органические вещества (дибензодиоксины, дибензофураны), а также хлористый и фтористый водород. В то же время в нашей стране регламентировано содержание в составе отходящих газов от сжигания отходов содержание только четырех вредных компонентов: твердых частиц (пыли), оксидов серы, углерода и азота. На зарубежных заводах для обеспечения норм реализуется двухстадийная очистка отходящих газов, а в России только 1 стадия очистки с помощью электрофильтров.

Кроме того за рубежом серьезное внимание уделяется мероприятиям по минимизации опасных выбросов с отходящими газами. В США, например, в 1991 г. вступил в силу закон, в соответствии с которым отходы запрещается сжигать без их предварительной сортировки. Результаты исследований показали, что выделение металлов из отходов перед их сжиганием на порядок снижает их содержание в отходящих газах. Режим сжигания отходов не может быть произвольным и должен обеспечить разложение образующихся из некоторых пластмасс опасных веществ. Практика эксплуатации зарубежных заводов показывает, что эти вещества на 99,9% разлагаются при температуре от 900 до 1000 ?, в то же время на наших заводах температура сжигания не превышает 800 ? (прежде всего из-за неподготовленности отходов к сжиганию).

Помимо сжигания в мировой практике нашли применение еще три метода переработки отходов (рис.1.):

Размещено на http://www.allbest.ru

Рис.1. Методы переработки отходов

Каждый из этих методов имеет свои преимущества и недостатки, свои оптимальные области применения, зависящие от состава отходов и региональных условий.

Многие инструменты государственной политики в области управления вторичными материальными ресурсами, практиковавшиеся в СССР, не утратили своей актуальности. Аналогичные формы управления сегодня используются или планируются к использованию в развитых странах мира. Речь прежде всего идет о странах ЕС, где некоторые из этих инструментов стали применяться на практике уже в 1990-х -- 2000-х годах не только на государственном, но и на межгосударственном уровне в качестве основополагающих для обеспечения охраны окружающей среды и устойчивого развития.

Все развитые страны мира пришли к заключению о необходимости усиления государственного регулирования в области сбора и переработки отходов и о том, что ответственность за управление отходами должна быть сконцентрирована на национальном уровне. В структуре государственного аппарата стран ЕС имеются специально уполномоченные для этого органы.

Все более широкие масштабы за рубежом принимает практика государственного нормирования уровня сбора и переработки наиболее распространенных видов отходов. Как правило, эта задача решается в рамках государственных (национальных) программ с выделением существенных финансовых ресурсов на эти цели. В соответствии с Шестой программой действий ЕС в области окружающей среды, принятой в 2002 году, была поставлена задача снизить в странах ЕС к 2010 году количество захораниваемых отходов на 20% в сравнении с 2000 годом, а к 2020 году -- на 50%. В России же с 2005 года полностью отменена подпрограмма «Отходы» ФЦП «Экология и природные ресурсы», в рамках которой хотя бы отчасти решались некоторые проблемы переработки отходов.

Широкое распространение за рубежом получили методы экономического стимулирования сбора и переработки отходов с помощью целевого субсидирования, льготного кредитования и налогообложения, предоставления льгот по транспортным тарифам, ускоренного списания амортизационных отчислений, использования залогово-возвратных и других механизмов.

Значительное внимание в развитых странах уделяется внедрению системы ответственности производителей продукции (предпринимателей) за сбор и переработку своей продукции и ее упаковки после их использования; аналогом этого подхода в условиях административно-командной экономики СССР была «отраслевая ответственность». С 1994 года «ответственность производителей» в странах ЕС (на межгосударственном уровне) была введена в отношении отходов упаковки, с 2003 года началось постепенное внедрение принципа ответственности в отношении выведенных из эксплуатации автотранспортных средств, с 2007 года -- в отношении продукции электротехнической и радиоэлектронной промышленности.

Основные целевые установки по нормативам ответственности производителей продукции регламентируются следующими специальными директивами Парламента и Совета Европейского союза:

94/62/ЕС -- упаковка и отходы упаковки,

2000/53/ЕС -- транспортные средства, выведенные из эксплуатации,

2002/96/ЕС -- отходы электротехнического и электронного оборудования.

В соответствии с целевыми установками этих директив (табл. 1) планируется последовательное наращивание уровня сбора и переработки отходов и постепенный отказ от практики их захоронения.

Таблица 1

Целевые установки Парламента и Совета ЕС по уровню сбора и переработки продукции, в отношении которой установлена «ответственность производителя продукции»

	Год введения нормы	Норма использования	Норма рециклинга
Упаковка	2001	50-65%	25-45%
	2008	min 60%	55-80%
Автотранспортные средства (АТС)	2006	85%	80
	2015	95%	85%
Старые АТС, выпуска до 1980 года	2006	75%	70%
Электрорадиотехника	2007	70-80%	50-70%

Таким образом, мировая тенденция сводится к трем основным направлениям решения проблемы отходов:

1 - создание принципиально новых и современных производственных технологий с целью резкого сокращения возможностей образования отходов;

2 - создание экономически и экологически приемлемых современных способов переработки отходов;

3 - разработка экономических способов использования отходов в качестве сырья. вторичный ресурс отходы

С некоторой долей условности можно констатировать, что путь глубокого реформирования всей системы управления отходами, который выбрала Россия еще в конце 1980-х годов, в целом оказался верным. Об этом свидетельствуют первые, хотя и достаточно скромные (по причине начавшейся перестройки хозяйственного механизма) успехи этой реформы, а также зарубежная практика, развивавшаяся в аналогичном направлении. Все это заставляет внимательно присмотреться к накопленному у нас и за рубежом опыту в этой области.

Глава 2. Система управления отходами в России

В России вопросы организации сбора и переработки отходов остаются фактически бесхозными, поскольку не входят в перечень полномочий ни одного из федеральных ведомств. Ростехнадзор, в соответствии со своим Положением, контролирует только негативное воздействие отходов на окружающую среду. Органы местного самоуправления, на которые в законодательном порядке возложена вся ответственность за организацию сбора и переработки отходов, не в состоянии решить эту задачу в отношении «нерентабельных» отходов, пока не будет реформирована система государственного регулирования в этой области.

Система управления отходами прошла пять этапов развития от открытого размещения на мелких свалках до современной схемы переработки с отбором вторичного сырья, отделением органики с целью компостирования и сухих фракций с целью сжигания и захоронением остатков. В странах Европы происходит уже переход на пятый этап, к 2010 г. запланирован полный отказ от полигонального захоронения отходов. В России же только начался переход от первого этапа ко второму, т.е. к полигональному захоронению. Выявление причин этого кризисного состояния убеждает в том, что современная организационно-экономическая схема менеджмента является не достаточно эффективной, она не способна обеспечить радикальное оздоровление сложившейся практики обращения с отходами.

Необходимо отметить, что, с одной стороны, Россия обязана соблюдать установленные в странах ЕС требования по ответственности производителей при экспорте своей продукции в эти страны, и следовательно, российские экспортеры несут в связи с этим определенные затраты. С другой стороны, Россия несет значительные финансовые потери от отсутствия правовых механизмов использования аналогичной ответственности зарубежных поставщиков продукции из стран ЕС для организации сбора и переработки их продукции после использования на территории России. В особой мере это актуально для сбора и переработки ввезенных в Россию автомобилей, аккумуляторов, автомобильных шин, мобильных телефонов и другой продукции электротехнической и радиоэлектронной промышленности, а также для поступающей с импортируемой продукцией упаковки.

Ежегодно на территории страны образуется более 90 млн. т различных отходов. Между тем, в настоящее время лишь несколько десятков видов отходов подлежат переработке и повторному использованию. В связи с этим накопление отходов на территории Российской Федерации продолжает увеличиваться. В отвалах, хранилищах, на полигонах, санкционированных и несанкционированных свалках накоплено огромное количество твердых отходов производства и потребления, причем под складирование занято более 250 тыс. гектар земельной площади.

При этом до настоящего времени в России, по большому счету, нет ни одного предприятия по обезвреживанию и захоронению промышленных и бытовых отходов, полностью отвечающего всем предъявляемым требованиям и, следовательно, практически все предприятия такого рода нельзя считать экологически безопасными.

Причинами накопления значительного количества промышленных отходов на территориях промплощадок, на свалках, в золоотвалах и др. явились:

- несовершенство технологических процессов промышленных предприятий;

- явный недостаток технологий по переработке отходов;

- низкое качество сырья;

- отсутствие системного подхода к проблеме утилизации отходов;

- неразвитость экономических механизмов управления отходами.

Результаты анализа существующих производств предприятий, например, Волжского бассейна свидетельствует о том, что в ближайшее время рассчитывать на обеспечение высокого уровня ресурсосбережения и их экологической безопасности не представляется возможным, прежде всего, из-за отсутствия или ограниченного числа аналогов малоотходных или безотходных технологических процессов и больших капитальных вложений, необходимых для их реализации.

В общем плане в России государственную политику в области обращения с отходами определяют четыре федеральных закона:

1. “Об охране окружающей среды” (от 10.01.02);

2. “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” (от 30.03.99);

3. “Об экологической экспертизе” (от 23.11.95);

4. “Об отходах производства и потребления” (от 24.06.98).

Объективно следует отметить, что не оправдала себя практика механического переноса в российские условия западных технологий, поскольку российские отходы являются значительно более сложным объектом для переработки, чем отходы западных стран.

Для России возможности использования различных технологий обращения с отходами вследствие объективных экономических, социальных, природных, производственных причин имеют свою специфику. Очень важно также учитывать особенности различных регионов страны.

Критерии выбора оптимальных технологий определяются комплексным характером проблемы отходов и базируются на экономических, экологических и ресурсных требованиях, которым отвечает проектирование и строительство комбинированных заводов.

В России НИИ ресурсосбережения разработана технология комплексной переработки отходов, пригодная для условий большинства городов средней и серверной зоны страны. Технология предусматривает предварительную механизированную сортировку отходов (извлечение черных и цветных металлов, выделение части балластных компонентов и т.д.) термообработку обогащенной и подсушенной органической фракции при температуре 900 - 1000°С, переработку обогащенных шлаков сжигания в камни строительного назначения, двухстадийную современную газоочистку.

Особенность технологического процесса НИИР - использование обогащения, как объединяющего процесса в комбинации с термообработкой и переработкой шлаков. Предварительная сортировка улучшает процесс сжигания, повышает производительность оборудования, улучшает состав отходящих газов и шлаков. Завод, работающий по комбинированной технологии, дает всего 15% отходов (по массе).

Комбинированный процесс использует все преимущества отдельных технологий и в то же время нивелирует их недостатки. Отходящие газы не представляют в проектируемых условиях разовой или долговременной большой экологической опасности.

Комбинированные заводы для городов с относительно небольшой численностью населения (до 600 тысяч жителей) могут быть полностью укомплектованы оборудованием (в том числе котельными), производящимися в России и странах СНГ. Можно ориентироваться на отечественные котлы высокой производительности, рабочее проектирование которых ведется институтом атомного машиностроения. Последними промышленными экспериментами в области термообработки отходов являются многообещающие отечественные исследования по использованию металлургических печей Ванюкова (сжигание в слое барботируемого шлакового расплава). Сравнительный выбор стандартного котлоагрегата или печи Ванюкова для термообработки отходов может быть выполнен на стадии ТЭО.

Экономическим, экологическим и ресурсным требованиям переработки отходов в наибольшей степени отвечает проектирование и строительство комбинированных заводов. Предлагаемая технология комплексной переработки отходы на этих заводах отработана в промышленном и промышленно-экспериментальном масштабе и рассчитана на использование серийно производимого и нестандартного оборудования.

Технология предусматривает предварительную сортировку отходы с извлечением ценных и удалением части балластных компонентов, термообработку обогащенных и подсушенных отходов, переработку шлаков сжигания в камни строительного назначения, эффективную двухстадийную очистку отходящих газов.

Готовой продукцией таких заводов является: металлолом трех видов (черный, оловосодержащий и лом алюминия), шлакоцементные камни строительного назначения и отпускаемый потребителям пар; возможно получение компоста, а также композиционных термопластов (ТЭП), изготавливаемых на базе отходов полиэтилена, каучука, латекса и др. материалов. В зависимости от процентного сочетания исходных материалов и времени их переработки получается широкая гамма термоэластопластов, использование которых возможно в различных областях хозяйственной деятельности: кровельные материалы (рулонные, штучные и листовые), тара (мешки, ящики, коробки), фигурное литье и др. По ряду полученных материалов проведена комплексная проверка их свойств, показавшая высокую эластичность, долговечность, стойкость к различным агрессивным средам и воздействиям и др. факторам.

Характеристика продукции, получаемой из отходов по различным технологиям, и экономические показатели технологий переработки на перерабатывающих заводах (по данным НПО “Экотехпром”) приведены в таблицах 2 и 3.

Таблица 2.

Характеристика продукции, получаемой из отходов, при использовании различных технологий их переработки (производительность завода - 240 тыс. т/год)

Технология	Годовой выпуск продукц.	Продукция
		Черный лом	Оловосодержащий лом	Лом алюминия	Компост	Шлак (шлаков. расплав)	Пар	Итого
Сжигание	т млн. долл	5000 0,5					260000Гкал 5,2	5,7
Сортировка	т млн. долл	4250 0,85	2800 1,12	960 0,768				2,738
Сортировка+ сжигание	т млн. долл	4250 0,85	2800 1,12	960 0,768		40000 0,2	260000Гкал 0,2	8,138
Компостирование	т млн. долл	6000 1,2			155000 1,55			2,75
Сортиров.+ компостирование	т млн. долл	4250 0,85	2800 1,12	960 0,768	105000 3,675			6,413
Комплексная переработка	т млн. долл	4250 0,85	2800 1,12	960 0,768	105000 3,675	30000 0,15	130000Гкал 2,6	9,163

Таблица 3.

Ориентировочные удельные экономические показатели различных технологий переработки отходов

Показатели	Технологии
	Складирование на полигоне	Сжигание	Компостирование	Сортировка	Сортировка + сжигание	Сортировка + компосриторование	Комплексная переработка
Удельные капитальные вложения (на 1 т отходы), долл./т	47	280	90	50	330	100	240
Удельные эксплуатационные затраты (на 1т отходы), долл./т	30	9,9	10	3,2	12,8	8,7	13,5
Неутилизируемая фракция (подлежит захорнению),	100	30	30	95	15	55	8
Общие удельные затраты, долл./т	30	46,6	28	36,7	50,3	35,2	39,9
Суммарная реализация продукции из 1 т отходы, долл./т	0	23,7	11,4	11,4	33,9	26,7	38,2
Эксплуатационные затраты с учетом возмещения за счет реализации продукции, долл./т	-30	-22,9	-16,6	-25,3	-16,4	-8,5	-1,7

2.1 Масштабы образования отходов в России

Ежегодно в России образуется:

-- отходов промышленного производства -- более 3 млрд. т.;

-- ТБО -- более 40 млн. т.;

-- осадков сточных вод промышленных предприятий и коммунального сектора (влажностью 95-96%) -- 80-100 млн. т.;

-- свиного навоза и птичьего помета (влажностью 95-97%) -- сотни млн. т.;

-- строительных отходов, включая отходы от сноса зданий и замусоренный грунт, -- десятки млн. т.

Более 90% промышленных отходов возникает в процессе добычи и обогащения полезных ископаемых (табл.4.).

Таблица 4

Наиболее распространенные виды многотоннажных отходов: показатели образования и использования (оценочные данные на 2005 год).

Наименование отхода	Образование (в млн т)	Уровень использования (в %)
Отходы добычи и обогащения	2 700-3 200	35,2
Лом черных металлов	33,5	82,9
Золы и шлаки ТЭС	29,8	10,3
Галитовые отходы	29,4	14,0
Шлаки доменные	17,7	72,8
Древесные отходы	14,4	52,5
Фосфогипс	14,0	1-6
Шлаки сталеплавильные	7,4	41,8
Макулатура	3,8	31,7
Пиритные огарки	1,5	40,5
Щелоки сульфитные	0,95	68,4
Шины изношенные	1,1	10,0
Полимерные отходы	0,7	11,4
Текстильные отходы	0,37	50,4
Отработанная серная кислота	0,29	82,8
Стеклобой	0,6	34,2
Ртутьсодержащие отходы	0,004	40,5

В России наблюдается устойчивый количественный рост отходов, и никаких принципиальных изменений этой тенденции в обозримом будущем не предвидится. Это очевидным образом связано с ростом объема промышленного производства и уровня конечного потребления. При этом отходы потребления будут расти быстрее, чем отходы производства, из-за опережающего роста продукции конечного потребления -- в первую очередь бытовой, компьютерной и радиоэлектронной техники, предметов домашнего обихода, одежды, автомобилей и т. д.

2.2 Экономические особенности построения системы управления отходами в России

Россия, переживающая всеобъемлющую деструкцию централизованной системы управления в политике и экономике, переходит к децентрализованным методам управления отходами.

Система управления отходами в городах страны состоит из трех составляющих: подсистемы сбора отходов, подсистемы транспортировки отходов и подсистемы переработки и утилизации отходов. Ограничителями в рассматриваемой системе являются объемы финансовых, материальных ресурсов, географические особенности. При создании системы управления отходами должны быть решены следующие основные задачи:

- разработка нормативно-правовой базы и ее своевременное обновление;

- нормирование форм собственности участников системы управления;

- разработка финансового механизма;

- разработка методов контроля за работой системы управления.

Нормативная база по управлению отходами в современной России только создается, поэтому работа с отходами в основном регламентируется региональными актами, конкретизирующими рамочный Федеральный закон “Об отходах производства и потребления”.

До начала перестройки вся система управления отходами была строго централизованной. Приватизация системы началась с транспортных предприятий, затем появились частные полигоны для складирования отходов, а сейчас начинается приватизация предприятий сбора отходов. Фактором, определяющим темпы приватизации, является экономическая выгода, базирующаяся на тарифной политике. Идеально построенная децентрализованная система должна быть самоокупаемой и строиться следующим образом:

- по расчетным данным определяются тарифы для сбора, тарифы для транспортировки, тарифы для переработки;

- расчетные тарифы устанавливаются только для государственных предприятий. Частные предприятия вправе устанавливать любые собственные тарифы;

- государственное регулирование должно осуществляться только на уровне налогового лицензионного, технического, санитарного, экологического контроля за предприятиями, работающими в области санитарной очистки;

- взаимодействие между территориальными органами должно осуществляться только на уровне согласования тарифов, согласования размеров взаимного кредитования, общей налоговой политики.

Централизованная система управления отходами предполагает государственную форму собственности для предприятий, осуществляющих сбор, транспортировку, переработку всех видов отходов. При достижении определенной степени развития общества такая система становится неэффективной.

Децентрализованная система обращения с отходами предполагает в каждой подсистеме наличие самостоятельных предприятий, не управляемых директивно из единого центра. Городские муниципальные власти формируют тарифную политику, определяют перечень правовых, технических, временных условий для всех участников системы, создают некоторое, желательно, минимальное количество контрольных органов. Отбор предприятий осуществляется среди лицензированных предприятий.

Централизованная система имеет преимущество при решении разовых, чрезвычайных задач. С ростом объемов производства в ней трудно контролировать целевое использование средств. Децентрализованная система требует такой степени экономического развития общества, при которой каждое предприятие и гражданин в состоянии оплачивать переработку производимых ими отходов.

Децентрализованная система управления отходами включает в себя предприятия различных форм собственности, конкурирующих между собой. Они могут выполнять как комплекс всех этапов обращения с отходами, так и некоторый этап, например, только вывоз отходов.

Введение децентрализованных систем эффективно при выполнении нескольких условий:

- во-первых, это установление прав собственности на все элементы системы управления отходами;

- во-вторых, это обязанность производителя оплатить самому стоимость обращения с отходами

- в-третьих, это жесткий контроль со стороны государства за участниками всей системы.

Внутри городов России контроль за обращением с отходами осуществляют муниципальные власти.

В условиях автономии региональных администраций большое значение принимает согласование их действий, т. к. большая часть отходов образуется в скученности городов, но вывозится за их территории. Сравнительный анализ технологий переработки отходов показывает, что 100% переработка отходов с использованием высоких технологий в России сейчас невозможна из-за экономических соображений.

Приоритетным методом обезвреживания отходы в ближайшие десять лет остается захоронение на полигонах. Вместе с тем, интенсивно будут внедряться методы сепарации и компостирования отходов.

При комплексном рассмотрении вопросов переработки отходов с учетом долгосрочной перспективы преимущества методов складирования по сравнению со сжиганием становятся не так очевидны. Поэтому продолжается исследование методов термической переработки отходов, в частности, в России развиваются методы плазменного сжигания, сжигания в шлаковом расплаве, сжигание отходов вместе с углем на электростанциях.

Реформы, в том числе децентрализация систем обращения с отходами становятся необходимостью, когда существующая система становится хронически убыточной.

Существующие в России тарифы на сбор и переработку отходов делают систему обращения с отходами не жизнеспособной. Реформа системы безусловно должна сопровождаться повышением тарифов, но одновременно необходима ее децентрализация, направленная на повышение эффективности использования средств и качества обслуживания. Децентрализация системы обращения с отходами сопровождается приватизацией отдельных ее звеньев.

В любом государстве приватизация имеет смысл только при постоянном контроле со стороны государственных органов и невысоком уровне коррупции. Разумная приватизация, к примеру, снижает сохранение качества питьевой воды, приватизация при высоком же уровне коррупции разрушает систему водоснабжения.

Децентрализация системы обращения с отходами в России идет медленно. Можно предположить, что давно ожидаемое экономическое оживление в России приведет к обострению проблемы отходов, а неконтролируемая децентрализация усилит опасность превращения России в импортера отходов.

Проблему отходов, нужно решать, учитывая экономическое, политическое и моральное состояние общества. При условии общего поступательного развития экономики России, политической стабильности и уменьшения коррупции децентрализация есть более прогрессивная форма обращения с отходами.

В области транспортировки отходов процент предприятий различной формы собственности велик и механизм контроля за их деятельностью отработан.

Экономическая слабость страны не позволяет приватизировать высокотехнологичные заводы по переработке отходов. Созданные уже частные полигоны по складированию отходов ухудшили экологическую ситуацию в пригородах и совместными усилиями городских и областных администраций необходимо в ближайшие годы навести порядок, усилить.

Дальнейшая децентрализация и приватизация в России целесообразна при усилении роли государственного регулирования.

2.3 Использование отходов как вторичных материальных ресурсов в России

Любые отходы можно рассматривать в качестве вторичных материальных ресурсов (ВМР), поскольку они могут быть использованы в хозяйственных целях, либо частично (т. е. в качестве добавки), либо полностью замещая традиционные виды материально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, причем главной особенностью таких ресурсов является их постоянная воспроизводимость в процессе материального производства, оказания услуг и конечного потребления.

В Российской Федерации ВМР используются практически во всех отраслях промышленности. При этом масштабы и степень переработки различных видов ВМР значительно варьируют в зависимости от ресурсной ценности отходов, от экологической ситуации, обусловленной их свойствами как загрязнителей среды, и -- самое главное -- от конкретных экономических условий, определяющих рентабельность использования отходов в том или ином виде производства.

Так, традиционные виды вторичного сырья -- лом и отходы металлов, высококачественные отходы полимеров, текстиля, макулатуры легко поддаются сбору и переработке. Напротив, сложные многокомпонентные отходы, а также загрязненные отходы практически не перерабатываются. К последним относятся смешанные и загрязненные нефтепродукты, изношенные шины, отходы упаковки из ламинированной бумаги, осадки и шламы очистных сооружений, гальваношламы и т. п.

В качестве вторичного сырья отходы наиболее полно используются в металлургии, целлюлозно-бумажной промышленности, при производстве строительных материалов (рис. 2). Некоторые виды продукции изготавливаются полностью или почти целиком из вторичного сырья, это некоторые виды бумаги и картона, изделия широкого хозяйственного потребления из полиэтилена (ящики, ведра, поливочные шланги, пленка и т. д.).

Рис. 2. Оценка доли вторичного сырья в производстве важнейших видов промышленной продукции

Средний коэффициент использования отходов в качестве вторичного сырья в России можно оценить примерно в одну треть, что в 2-2,5 раза ниже, чем в более развитых странах. При этом необходимо иметь в виду, что в нашей стране многие виды отходов практически вообще не используются в хозяйственных целях. Так, уровень переработки ТБО в среднем по России не превышает 4-5%. Плохо перерабатываются золы и шлаки ТЭС, фосфогипс, изношенные шины, полимерные отходы, осадки очистных сооружений, жидкий свиной навоз и птичий помет. Эта ситуация имеет двоякие последствия: во-первых, промышленность несет значительные потери материально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов (ТЭР), содержащихся в отходах, во-вторых, продолжается интенсивное накопление неиспользуемых отходов в окружающей среде -- каждый год примерно 60-70% от их возникшего объема, или, в абсолютных показателях, -- 2-2,5 млрд. т. в год.

Столь слабое вовлечение отходов в хозяйственный оборот объясняется во многих случаях высокими затратами на их сбор и подготовку к переработке. Это понижает рентабельность переработки отходов либо вовсе делает ее убыточной для предпринимателей. В первую очередь сказанное относится к отходам потребления, при том что в них зачастую содержатся хорошо рециркулируемые материалы: черные и цветные металлы, термопласты, резина, волокнистое картонно-бумажное сырье.

Каковы же причины, приводящие к столь высоким затратам на сбор и переработку отходов потребления? Это, во-первых, необходимость создания специальной производственной инфраструктуры, включающей пункты сбора вторсырья и заготовительные предприятия; во-вторых, трудоемкость сортировки и дезагрегации сложных отходов на отдельные компоненты по видам материала, а также их чистки, мойки и дезинфекции, проверки на наличие радиоактивных и других опасных материалов; в-третьих, значительный расход энергии на их дробление и выпуск из них вторичного сырья или полуфабрикатов; и наконец, в-четвертых, снижение производительности оборудования из-за наличия в перерабатываемых отходах примесей и мусора (особенно это относится к переработке полимерных отходов).

Экономические стимулы, которые могли бы побудить предпринимателей заняться сбором и переработкой «нерентабельных» ВМР, также довольно низки. Вызвано это относительно низкой конкурентоспособностью товаров, произведенных с использованием отходов, поскольку даже при относительной дешевизне соотношение цена/качество для них менее благоприятно, чем у продукции, изготовленной только из природного сырья. В первую очередь это относится к широкому ассортименту продукции из отходов термопластов и резины (таре, поливочным шлангам, полимерной пленке, изделиям технического назначения из термопластов и резины), регенерированным моторным маслам, туалетной бумаге из макулатуры и т. д. Спрос на такую продукцию нередко остается довольно низким даже при существенном -- до 50% и более -- снижении цены на нее.

Высокая обеспеченность промышленности России сырьевыми ресурсами, их доступность на фоне высоких мировых цен также не способствует развитию активности в сфере переработки отходов.

В целом, даже при наличии серьезных технологических трудностей можно утверждать, что недостаточный уровень использования вторичных материальных ресурсов в России обусловлен в первую очередь не технологическими факторами, а несовершенством институциональных основ в этой области, прежде всего -- нормативно-правовых механизмов. Поэтому интенсифицировать использование отходов в качестве ВМР можно, лишь создав для этого более благоприятные организационные, нормативно-правовые и экономические условия, что, на наш взгляд, потребует значительного усиления государственного регулирования в этой области.

2.4 Практика управления отходами в СССР

За три последние десятилетия экономическая и политическая ситуация в России коренным образом изменилась, тем не менее мы не вправе игнорировать значительный опыт государственного контроля над системой управления отходами, который был накоплен в нашей стране в 1970-80-х годах. Руководство сбором и переработкой отходов (равно как ресурсосбережением в целом) осуществлялось тогда на общесоюзном (федеральном) уровне специальными подразделениями Госплана и Госснаба. Для информационного обеспечения государственного управления велась подробная и строго формализованная статистическая отчетность -- как общая, так и по различным категориям отходов; кроме того, составлялась ведомственная статистическая отчетность по объемам образования и использования отходов добычи и обогащения полезных ископаемых.

В СССР широко применялось программно-целевое планирование и нормирование уровня сбора и переработки важнейших видов вторичного сырья с помощью государственных общесоюзных, республиканских, а также отраслевых программ по вторичным материальным ресурсам. Была создана довольно мощная специальная производственная инфраструктура для сбора и промышленной переработки основных видов вторичного сырья по всей территории СССР. Высокий уровень затрат на сбор и переработку «нерентабельных» отходов производства компенсировался установившейся в то время практикой включения этих затрат в себестоимость основной продукции соответствующих отраслей промышленности.

С 1986 года была введено общее положение, согласно которому «организация, ответственная за разработку новых видов материалов или продукции, одновременно должна была разрабатывать технологию их повторного использования или переработки после истечения срока службы или эксплуатации, предусматривая создание соответствующих мощностей одновременно с созданием мощностей по производству материалов или продукции» (Постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 23.05.86 г.).

Для решения инженерных проблем переработки отходов в рамках ГКНТ СССР и отраслевых министерств были созданы специальные научно-технические программы. К разработке соответствующих технологий и оборудования были привлечены десятки научно-исследовательских институтов. В 1975 году специально для этих целей был учрежден Всесоюзный научно-исследовательский проектно-конструкторский и технологический институт вторичных ресурсов (ВИВР) Госснаба СССР (ныне ФГУ НИЦПУРО). К 1990 году институтами страны было создано и внедрено немало технологических линий для сбора и переработки макулатуры, текстильных, полимерных и древесных отходов, изношенных шин, стеклобоя, отработанных нефтепродуктов, ртутьсодержащих ламп и гальванических элементов, металлургических и теплоэлектроэнергетических шлаков, гальваношламов и других отходов.

С помощью перечисленных мер в 1980-х годах сбору и переработке основных многотоннажных видов отходов удалось придать промышленный масштаб, а заготовка и подготовка к производству некоторых видов отходов в ряде материалоемких отраслей промышленности были выделены по существу в самостоятельные подотрасли.

Только в системе «Союзвторглавресурсов» Госснаба СССР в 1980-х годах функционировало 527 предприятий вторичных ресурсов и 5 677 приемных пунктов по заготовке вторичного сырья от населения, в том числе предприятия по переработке макулатуры, вторичного текстильного сырья, вторичного полимерного сырья и др.

Государственная политика в области сбора и переработки отходов предусматривала высокие темпы увеличения коэффициента их хозяйственного использования. При этом по большинству позиций использование отходов в качестве ВМР росло более высокими темпами, чем образование отходов.

Специальной государственной программой было предусмотрено увеличение использования важнейших видов ВМР в период с 1986 до 2000 год в среднем более чем в два раза. В соответствии с Комплексной программой научно-технического прогресса СССР, к 2010 году уровень переработки большинства видов отходов должен был повыситься значительно (по некоторым видам отходов даже приблизиться к 100%). В первую очередь это относилось к лому черных и цветных металлов, отработанным нефтепродуктам, пиритным огаркам, шлакам черной и цветной металлургии, лигнину, макулатуре, текстильным, полимерным, кожевенным и древесным отходам производства. Уровень переработки зол и шлаков ТЭС предполагалось поднять до 59%, ТБО -- до 35-50%, изношенных шин -- до 82-100%, фосфогипса -- до 60-82%. Для достижения этих целей планировалось проведение широкомасштабных НИОКР и введение в строй отраслевыми министерствами необходимых производственных мощностей.

В процессе реформирования экономики, начиная с 1991 года, все созданные в 1970-80-х годах инструменты государственной политики в области управления вторичными материальными ресурсами были упразднены. Разработанные к настоящему времени новые методы государственного регулирования в области обращения с отходами несовершенны и в принципе не могут обеспечить существенных сдвигов в деле использования отходов как ВМР.

2.5 Предложения по реорганизации системы управления отходами в России

Чтобы стимулировать в нашей стране процесс сбора и переработки отходов и создать для этого более благоприятные условия, представляется целесообразным принять следующие меры:

Ввести законодательное положение, согласно которому хозяйственное использование отходов в качестве ВМР становится специально выделенным объектом государственного регулирования, наделив при этом одно из федеральных министерств или ведомств полномочиями по осуществлению государственной политики в этой области.

Ввести систему всеобщей ответственности за организацию сбора и переработки отходов, возложив эту ответственность на хозяйствующих субъектов как собственников отходов производства, физических лиц как собственников образующихся у них бытовых отходов, органы муниципального управления как на субъектов хозяйственной деятельности, организующих сбор, вывоз, переработку и захоронение отходов.

Необходимо также ввести в России правовую норму, устанавливающую ответственность производителей за организацию сбора и переработки определенных видов выпускаемой ими продукции после ее использования потребителем, а также использованной в производстве упаковки. Этой юридической нормой в первую очередь должны быть охвачены следующие виды продукции:

-- нефтепродукты (различные масла, технологические охлаждающие жидкости);

-- автотранспортная техника (автомобили и их прицепы, автобусы, мотоциклы);

-- продукция электротехнической и радиоэлектронной промышленности (холодильники, морозильники, электрические плиты, стиральные машины, пылесосы, швейные машины, мелкие бытовые приборы домашнего обихода, осветительные ртутные приборы, гальванические источники электроэнергии, телевизионная и компьютерная техника, звуко- и видеозаписывающая аппаратура, средства телефонной и радиотелефонной связи, игрушки и спортивный инвентарь с электрическими и электронными компонентами, измерительные приборы и т. д.).

Чтобы дать хозяйствующим субъектам дополнительный стимул к вовлечению отходов в хозяйственный оборот, нужно создать нормативно-правовые условия для более эффективного использования природоохранных механизмов и инструментов государственного регулирования -- разрешительной системы размещения отходов с установлением лимитов, платежей за размещение отходов, лицензирования, государственной экологической экспертизы. В частности, указанные инструменты и механизмы можно было бы использовать для введения ограничений на захоронение общераспространенных ВМР, экономического поощрения сбора и переработки отходов, стимулирования технического перевооружения производственной базы.

Особые нормативно-правовые условия следует также создать для применения традиционных методов государственного регулирования предпринимательской деятельности в данной сфере. Так, желательно было бы установить ряд льгот:

-- льготы по налогу на прибыль, инвестируемую в создание производств по переработке ВМР или в техническое перевооружение в этой области;

-- льготы по налогу на землю производственно-заготовительных предприятий и пунктов сбора наиболее распространенных видов вторичного сырья;

-- снижение нормы амортизации для оборудования по сбору и переработке ТБО, отходов полимерной тары и упаковки, алюминиевых банок, стеклобоя, изношенных автомобильных шин, ртутьсодержащих ламп и гальванических элементов;

-- льготы по арендной плате за производственные помещения для предприятий, осуществляющих сбор и переработку вторичного сырья;

-- льготы по тарифам на железнодорожные перевозки отходов, предназначенных для использования в качестве вторичного сырья.

Нормативы льгот в этой области, порядок их обоснования и установления должны регламентироваться специальным (налоговым) законодательством.

Целесообразно было бы на основе отмененной 4 года назад. Федеральной программы «Отходы» создать новую целевую программу национального уровня, в рамках которой можно было бы сосредоточить имеющиеся ресурсы и последовательно решить накопившиеся проблемы в данной области.

Предложенные меры должны способствовать формированию особой организационно-производственной инфраструктуры, способной к саморегуляции. Устойчивость такой системы должна обеспечиваться за счет покрытия убытков от организации сбора и переработки «нерентабельных» отходов потребления с помощью уже имеющихся и предложенных выше механизмов государственного регулирования предпринимательской и природоохранной деятельности. Кроме того, для стимулирования спроса на продукцию, изготовленную с применением «нерентабельных» отходов, следует более интенсивно использовать механизмы государственного и муниципального заказов.

Как представляется, наиболее рациональной формой введения предложенных выше нормативно-правовых положений могло бы стать принятие специального федерального закона «О вторичных материальных ресурсах». Проект этого ФЗ был подготовлен, в частности, ФГУ НИЦПУРО в 2004 году по заказу Минпромнауки России.

В 2006 году ФГУ НИЦПУРО и ОАО «НТК “Механобртехника”» по заказу Минпромэнерго России подготовили новый вариант Концепции данного закона, предусматривающий установление норм прямого действия по уровню ответственности производителей за сбор и переработку своей продукции после использования ее потребителями.

Введение ФЗ «О вторичных материальных ресурсах» не потребует отмены ФЗ «Об отходах производства и потребления», но будет лишь дополнять его в части обращения с отходами как с вторичными материальными ресурсами.

Таким образом, в России экономика отходов в настоящее время находится в неудовлетворительном состоянии. Чтобы кардинально исправить положение, необходимо реформировать государственную политику в этой области, существенно усилив государственное регулирование сбора и переработки отходов, прежде всего -- отходов конечного потребления, поскольку работа с такими отходами по большей части нерентабельна и не дает предпринимателям приемлемой для них прибыли. Реальные предпосылки для такой реформы существуют в виде апробированного в 1980-х годах отечественного и, позднее, зарубежного опыта. Предлагаемый подход основан на принципе «загрязнитель платит» и на распределении ответственности за сбор и переработку отходов на всех членов российского общества.

Глава 3. Совершенствование системы управления отходами в регионах

3.1 Недостатки современной системы управления отходами в регионах

Как уже указывалось, современное состояние управления отходами в регионах может быть охарактеризовано как кризисное. Данное положение принимается представителями администрации различных уровней, хозяйственными организациями, профессиональным сообществом и населением регионов.

Однако степень кризиса существенно различается в городах и сельских территориях. На территориях крупных городов он пока проявляется не в такой большой степени за счет усилий городских администраций по сбору, транспортировке и захоронению отходов, поддержанию определенного уровня эксплуатации городских полигонов. Необходимо отметить, что именно крупные города являются инициаторами улучшения ситуации в управлении отходами в регионах. На других территориях регионов кризис проявляется явно уже сегодня и обещает в ближайшем будущем принять катастрофические формы и размеры.

Попытки выявить причины этого кризиса убеждают в том, что современная организационно-экономическая схема управления отходами является не достаточно эффективной, она не способна обеспечить радикальное оздоровление сложившейся практики обращения с отходами.

К числу основных недостатков современной системы управления отходами относится несогласованность в ней интересов городов и регионов. Фактически в регионах существуют по две изолированные друг от друга системы управления отходами: городская и региональная. Их деятельность практически не согласуется и не координируется.

Используемые сегодня экономические и управленческие механизмы не способны адекватно реагировать на постоянно изменяющуюся ситуацию. Это представляется опасным в связи с тем, что динамика ее развития направлена в сторону анархичности в сфере перераспределения потоков отходов и сопровождающих их финансовых средств.