Управление капитальным строительством в муниципальном образовании (на примере управления капитального строительства администрации муниципального образования город–курорт Анапа)

Размещено на http://www.allbest.ru/

УПРАВЛЕНИЕ КАПИТАЛЬНЫМ СТРОИТЕЛЬСТВОМ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ (НА ПРИМЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА АДМИНИСТРАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ГОРОД-КУРОРТ АНАПА)

Введение

В настоящее время строительство как отрасль материального производства занимает значимое место в индустриальном комплексе страны, а управление строительным комплексом и планирование строительства выступает одним из важнейших элементов управления структурным и социально-экономическим развитием территории.

С точки зрения системного подхода строительство представляет собой большую хозяйственную систему, входящую в состав инвестиционной сферы, где происходит вложение инвестиций в основные и оборотные производственные фонды многих отраслей народного хозяйства. Сфера строительства объединяет деятельность различных хозяйствующих субъектов: заказчиков-инвесторов, исполнителей работ - подрядчиков, пользователей объектов инвестиционной деятельности, поставщиков стройматериалов, оборудования и товарно-материальных ценностей, проектировщиков, финансовых, страховых и посреднических организаций.

Исходя из этого, строительство как инвестиционно-экономический процесс представляет собой непрерывную инвестиционную деятельность собственников капитала на протяжении жизненных циклов зданий и сооружений, в возведение которых этот капитал был вложен.

Строительство является приоритетной сферой экономики, которая непосредственным образом влияет на качество жизни населения, поэтому темпы развития строительной отрасли можно рассматривать как один из ключевых индикаторов, по которым можно судить об экономическом и социальном развитии страны, региона, муниципального образования. При этом в последние десятилетия в муниципальном строительном комплексе Российской Федерации существует ряд проблем, препятствующих его развитию. К ним относятся: низкий удельный вес квалифицированных кадров среди рабочих специальностей; неразвитость конкурентной среды, обусловленная относительно низкой долей в структуре строительного комплекса предприятий малого и среднего бизнеса; несформированность законодательной базы, регулирующей строительную сферу; несоответствие строительных норм и правил современным требованиям к объектам строительства; низкая эффективность инвестиций; отсутствие проработанного механизма координации взаимодействия всех участников инвестиционно-строительного процесса.

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью поиска эффективных управленческих решений, направленных на устранение проблем, препятствующих развитию сферы капитального строительства на муниципальном уровне.

Объектом исследования выступает строительный комплекс муниципального образования город-курорт Анапа.

Предметом исследования является процесс управления капитальным строительством в муниципальном образовании.

Цель настоящей работы - на основе анализа состояния строительного комплекса МО город-курорт Анапа разработать и обосновать направления повышения эффективности муниципального управления капитальным строительством.

В соответствии с целью исследования необходимо решить следующие задачи:

- выявить место и роль муниципального строительного комплекса в социально-экономическом развитии муниципального образования;

- изучить нормативно-правовые акты, регулирующие взаимодействие основных участников инвестиционно-строительного процесса на территории муниципального образования;

- проанализировать деятельность местных органов управления капитальным строительством;

- предложить основные направления совершенствования управления капитальным строительством в муниципальном образовании город-курорт Анапа.

Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что положения выпускной квалификационной работы дополняют представления о развитии муниципального управления капитальным строительством в период нестабильной экономической ситуации и могут быть использованы в практической работе региональных органов власти при разработке планов и программ по управлению капитальным строительством в муниципальном образовании.

Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды ученых, затрагивающие вопросы повышения эффективности управления капитальным строительством в муниципальном образовании. В процессе исследования были использованы методы историко-логического, статистического и сравнительного анализа.

Информационной базой исследования стали нормативные источники в области регулирования деятельности по управлению капитальным строительством в муниципальном образовании; ресурсы Интернет, материалы Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, департамента строительства Краснодарского края, ресурсы Федеральной службы государственной статистики РФ; отечественный и международный опыт создания, развития и функционирования муниципального строительного комплекса.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

Глава 1. Теоретические аспекты муниципального управления капитальным строительством

1.1 Место и роль строительного комплекса в социально-экономическом развитии муниципального образования

Строительство - одна из важнейших отраслей городского хозяйства. Его структура и мощности зависят от типа и размера муниципального образования.

В понятие «строительство» входит новое капитальное строительство, а также реконструкция и инженерно-техническое переоснащение (переоборудование) существующих жилых и нежилых зданий, сооружений, коммуникаций, зачастую совмещаемые с капитальным ремонтом.

С точки зрения В.В. Бузырева, строительство как отрасль материального производства имеет свои технико-экономические особенности, которые определяются, прежде всего, характером продукции строительного комплекса, которая крупногабаритна, неподвижна и может использоваться только по месту создания. Во-вторых, эта сфера отличается достаточной продолжительностью цикла строительных работ[14]. Кроме того, производство единицы такой продукции, то есть возведение каждого объекта требует значительных материальных, финансовых и трудовых затрат и отвлечения ресурсов на длительное время, что удлиняет срок окупаемости инвестиций. В-третьих, указанная специфика строительной продукции определяет ее рыночный кругооборот как товара. Если обычный товар в акте купли-продажи перемещается из сферы производства в сферу обращения или наоборот, то в отношении строительной продукции происходит замещение этих сфер одной на другую. После сдачи готового объекта строительства он, не перемещаясь, принимает форму основных фондов какого-либо производственного объекта.

В целом технико-технологические особенности строительной продукции оказывают влияние на организацию всей системы финансирования инвестиций, т.к. капитальное строительство является не только важнейшей частью затратной стадии инвестиционного кругооборота, но и во многом определяет объемы первоначального финансирования и размеры потока будущих доходов.

Строительный комплекс относится к ключевым отраслям экономики и, по мнению Н.В. Беспаловой, «во многом определяет уровень экономических, социальных, технических проблем территории муниципального образования» [11, 16].

Строительный комплекс - один из межотраслевых хозяйственных комплексов, представляющий собой совокупность отраслей материального производства и проектно-изыскательских работ, обеспечивающих воспроизводство основных фондов. В строительном комплексе осуществляется полный цикл работ по созданию новых объектов от их проектирования до ввода в действие, которые сопровождаются созданием необходимой для этого строительной базой и производством специальных видов материальных ресурсов.

В состав строительного комплекса большинство исследователей включают непосредственно строительство, производство строительных и отделочных материалов и санитарно-технического оборудования, производство строительных конструкций, в том числе сборного железобетона, конструкций из металла и дерева и проч.

Минимально необходимый местный строительный комплекс состоит из:

- предприятий по добыче местных строительных материалов (песок, гравий, щебень);

- предприятий по производству строительного бетона, кирпича, асфальта и т.п.;

- транспортных предприятий;

- организаций, осуществляющих строительные, монтажные и иные работы.

С.В. Калашникова и А.В. Токарева полагают, что в состав строительного комплекса входят следующие составные части:

1.Капитальноестроительство.

2. производящие товары и оказывающие рыночные услуги для строительной сферы);

3.Строительное проектирование, обеспечивающее возможность профессионального функционирования строительного производства [29].

По исследованиям В. Б.Зотова, «строительный комплекс - это система организаций и фирм, осуществляющих весь объем строительно-монтажных работ, начиная с проектирования до завершения всей совокупности работ по строительству объектов, необходимых для обеспечения ввода производственных мощностей и основных фондов в эксплуатацию» [24,15].

В соответствии с содержанием строительного комплекса, в его структуру В. Б.Зотов включает проектно-изыскательские и научно-исследовательские организации; подрядные строительные и монтажные организации и обслуживающие их транспортные подразделения; предприятия стройиндустрии и производства строительных материалов; организации, осуществляющие снабжение и производственно-технологическую комплектацию строительными материалами, конструкциями и деталями [24].

Однако многоотраслевой строительный комплекс существует лишь в крупных городских муниципальных образованиях.

Масштабы и темпы развития строительного комплекса определяются, с одной стороны, возможностями строительных мощностей, уровнем инвестиционных предпочтений хозяйствующих субъектов и социальными потребностями населения, особенно в жилищном секторе, а, с другой, - поддержанием на определенном уровне баланса экологической и техногенной безопасности, который был создан в народном хозяйстве в химической и нефтехимической промышленности, магистральном транспорте, военно- промышленном комплексе.

Состав строительного комплекса Российской Федерации представлен в таблице 1.

Таблица 1. Состав строительного комплекса РФ

Составные части СК	Отрасли, предприятия, учреждения
Капитальное строительство как межотраслевой комплекс	Строительное производство: подрядные, строительно-монтажные организации, строительная техника, проектно-изыскательские и научно-исследовательские организации
Отрасли, производящие товары и оказывающие рыночные услуги и поставляющие их для строительства: а) предметы труда (материалы, изделия и конструкции б) специализированные средства труда в составе активной части основных фондов строительного комплекса в) ремонтные, монтажные, транспортные услуги, а также услуги оптовой торговли продукцией производственного назначения	Материально-техническая база строительного комплекса Совокупность отраслей и отдельных производств, среди них: промышленность строительных материалов; промышленность строительных конструкций и деталей; стекольная и фарфоро-фаянсовая промышленность в части строительного стекла, фарфора и фаянса; производство санитарно-технического оборудования; изготовление конструкций и деталей для строительства в составе машиностроения и металлообработки, а также лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности Строительное и дорожное машиностроение; производство технологического оборудования для промышленности строительных материалов, Заводы капитального ремонта агрегатов и узлов строительных машин, автомобилей. Мастерские технического обслуживания и ремонта строительных машин и др. Производство монтажных заготовок.
Организации и учреждения, способствующие функционированию строительного комплекса, развитию научно-технического прогресса и реализации основной цели комплекса: а) организации, осуществляющие функции регулирования и управления б) организации, обеспечивающие материально-техническую и производственно-технологическую комплектацию в) научно-исследовательские и проектные организации, конструкторские бюро учреждения по подготовке специализированных кадров	Министерство промышленности и торговли РФ, Министерство строительства и ЖКХ РФ, другие министерства и ведомства экономического блока. На муниципальном уровне - Управление капстроительства администрации муниципального образования. Органы материально-технического снабжения, производственно-технологической комплектации, специализированный транспорт Научно-исследовательские институты, проектно-изыскательские и опытно- конструкторские организации по строительству и отраслям, входящим в состав комплекса Строительные вузы, техникумы, колледжи, профессиональные училища, учебные комбинаты

фирм, осуществляющих весь объем строительно-монтажных работ, начиная с проектирования до завершения всей совокупности работ по строительству объектов, необходимых для обеспечения ввода производственных мощностей и основных фондов в эксплуатацию.

Гусаков А. А. считает, что «смысл перестройки и реформирования строительного комплекса состоит в том, чтобы на основе прямого экономического интереса создать постоянно действующие стимулы для всех участников строительства в обеспечении ввода в действие производственных мощностей, жилых домов и других объектов социального назначения в нормативные сроки, снижении их стоимости, материалоемкости и трудоемкости, существенном повышении качества работ» [21, 37].

Строительный комплекс объединяет несколько базовых подсистем, но, несмотря на то, что они отвечают классификационному признаку общности вида деятельности - инвестиционно-строительная деятельность, все они очень сильно отличаются друг от друга именно по виду деятельности и даже относятся к разным отраслям.

Капитальное строительство, по мнению М.М. Волкова и М.Н. Жулиной, представляет собой «деятельность государственных и иных органов, юридических и физических лиц, направленную на создание новых и модернизацию имеющихся основных фондов производственного и непроизводственного назначения» [18, 144].

Капитальное строительство - одна из основных отраслей материального производства, основа для развития других его отраслей, является основным источником расширенного воспроизводства. К нему также относится деятельность по подготовке проектных и изыскательских работ, а также технической документации, которая необходима для осуществления монтажных, строительных, пусконаладочных и других капитальных работ. Продукцией капитального строительства являются здания и сооружения разного функционального назначения, а также объекты инфраструктуры.

Т.А. Шиндина разграничивает понятия «строительный сектор», «строительная сфера» и «строительная отрасль», а в структуре современного строительного комплекса выделяет три уровня (рисунок 1) [40].

Рис. 1. Структура строительного комплекса

Производственный уровень определяется всем тем объемом продукции и услуг, которые может обеспечить строительный комплекс и создается на основе имеющихся производственных фондов, трудового и технологического потенциала, информационно-управленческих ресурсов.

Хозяйственный уровень регулирует объем продукции и услуг, необходимых для социально-экономического развития территории. Он образуется на основе характеристик финансовой среды, деловой активности частного предпринимательства и организованной функциональной деятельности. В деятельности хозяйственного уровня могут принимать участие, как структуры строительного производства, так и структуры, основная деятельность которых не связана со строительством или связана лишь частично, следовательно, хозяйственный уровень отличается нестабильностью и высокой подвижностью.

Институциональный уровень, в отличие от хозяйственного, характеризуется относительной стабильностью. Он регламентирует основы управления в строительном комплексе и решает задачи, связанные с инвестиционной, хозяйственной и нормативно-законодательной деятельностью.

Между деятельностью строительного комплекса и уровнем социально- экономического развития муниципального образования существует непосредственная связь и зависимость. Именно строительной сфере принадлежит особая обеспечивающая роль в процессе удовлетворения потребностей человека, которые начинаются с потребностей в жилье, помещениях для производства, хранения и сбыта продуктов производства, для выпуска средств производства, которые необходимы человеку для его трудовой деятельности, для выпуска предметов потребления, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека и т. д. [40].

Как указывает Г.М. Загидуллина, ввод в действие производственных и социальных объектов положительно влияет на общеэкономическое положение муниципального образования, решает проблемы занятости населения, улучшает социально-бытовые условия жизни населения [23].

Исходя из этого, воздействие муниципальной социально-экономической системы на функционирование строительного комплекса можно рассматривать как систему элементов, часть из которых направлена на развитие строительной деятельности, а другие тормозят, или накладывают на нее ограничения. В свою очередь, ответная реакция муниципальной социально- экономической системы просматривается как в социально-экономической сфере в виде появления новых потребностей в строительстве, так и в социально-экологической в форме ограничений на строительную деятельность.

Холопов В. А. считает, что «условием оптимального развития строительной деятельности в муниципальной социально-экономической системе является формирование рычагов, регулирующих его влияние на муниципальную социально-экономическую систему, которые обеспечивают на планируемый период достижение наилучших параметров ее состояния» [39, 240].

Общественно-экономическая оценка принимаемых управленческих решений при этом зависит от того, в какой мере они способствуют развитию муниципального образования.

В.В. Бузырев считает, что основой построения рациональной схемы планирования развития строительного комплекса служат конкретные социально-экономические условия, экологические ограничения и приоритеты развития данного муниципального образования. Однако прежде чем искать оптимальный вариант функционирования строительного комплекса в муниципальном образовании, следует установить критерии этой оптимальности, которые можно сформулировать как «степень максимально возможного соответствия осуществляемой строительной деятельности параметрам устойчивого развития муниципального образования» [15], т. е. строительство само должно быть устойчивым по отношению к муниципальной социально-экономической системе.

Содержание понятий «устойчивое проектирование» и «устойчивое строительство» появились сравнительно недавно и пока еще окончательно не оформились. В 1994 году на первой конференции по устойчивому строительству в американском городе Тампа было предложено следующее определение: «под устойчивым строительством понимается создание и ответственное поддержание здоровой искусственной среды обитания, основанной на экологических принципах и эффективном использовании природных ресурсов»[44].

Устойчивое проектирование и строительство способствуют созданию здоровой жизни городов, регионов и стран, благополучию общества. Это понятие тесно связано с экологизацией городов, с их экореконструкцией, а также с экологизацией человеческой деятельности в городах. Экологизация городов, зданий и инженерных сооружений связана, в свою очередь, с экологичной реставрацией всех компонентов ландшафтов, с восстановлением экологического равновесия между городом и природной средой.

В настоящее время в среде ученых еще не появилось единого мнения о методике применения показателей устойчивости строительства по отношению к муниципальной социально-экономической системе из-за разнообразия взаимодействующих элементов и показателей системы в целом. Как и всякая сложная система, строительный комплекс характеризуется многоотраслевой структурой, широтой номенклатуры выпускаемой продукции, а, следовательно, должен измеряться не одним, а целым набором показателей, которые можно использовать в конкретных ситуациях, оценивая весомость каждого ее элемента.

Я.Я. Кайль полагает, что уровень и перспективы развития муниципального образования можно оценить с помощью таких показателей развития строительного комплекса, как инвестиции в развитие строительных предприятий, инвестиции на строительство жилья, ввод в действие общей площади жилых помещений, общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя, удельный вес частного, муниципального и государственного жилья в структуре жилищного фонда, показатели, характеризующие производство основных видов строительных материалов и др. [28].

Управление строительством на муниципальном уровне призвано решать задачи по воспроизводству и приращению основных фондов в жилищной и социальной сферах, городском хозяйстве, обеспечивать реализацию планов и программ социально-экономического развития муниципального образования.

Воздействие муниципальной социально-экономической системы на функционирование строительного комплекса направлено на развитие строительной деятельности. В свою очередь влияние строительного комплекса на муниципальную социально-экономическую систему заключается в том, что, создавая капитал, строители по воле заказчиков (инвесторов) рассредоточивают его по различным отраслям. Поэтому при управлении деятельностью строительного комплекса как социально-экономической системы необходимо рассматривать три составляющих: социальную, экологическую и экономическую эффективности его функционирования и развития.

1.2 Нормативно-правовые основы взаимодействия участников инвестиционно-строительного процесса на территории муниципального образования

Строительство как технологический процесс сопровождается инвестиционным процессом поэтапного вложения денежных средств. Поэтому его можно рассматривать как инвестиционно-строительный процесс, в котором на территории муниципального образования задействован большой круг субъектов.

Субъекты инвестиционно-строительного процесса на территории муниципального образования представлены на рисунке 2.



Рис.2. Субъекты строительного процесса

Часть из них непосредственно участвует в строительном процессе, другая

-формирует обслуживающую инфраструктуру, напрямую или косвенно участвующую в создании строительной продукции.

По мнению И.А. Василенко, муниципальное образование может выступать как пользователем объектов строительной деятельности, так и инвестором или заказчиком при осуществлении строительства за счет бюджетных средств. В этом случае они выполняют обязанности планирования строительства, обеспечение его финансирования, контроля в период производства строительных работ и осуществляют приемку законченных зданий и сооружений [17].

В роли подрядчиков (исполнителей) отдельных этапов строительной деятельности выступают научно-исследовательские, проектно-изыскательские, строительные, монтажные и иные организации, пусконаладочные и другие организации, участвующие в строительном процессе. Из числа подрядных организаций заказчиком назначается генеральный подрядчик, ответственный за организацию строительного процесса и сдачу в эксплуатацию законченного объекта строительства. Генеральный подрядчик привлекает для выполнения отдельных видов строительных, монтажных и иных работ субподрядные организации.

Подрядчики могут располагаться как на территории муниципального образования, так и за его пределами, особенно субподрядные организации, специализированные на отдельных видах работ. Технологическое и иное сложное оборудование для строящегося объекта обычно заказывается и поставляется на строительную площадку непосредственно заказчиком строительства, однако он может поручить эту работу генподрядчику.

Схема взаимодействия между основными участниками инвестиционно-строительного процесса на территории муниципального образования представлена на рисунке 3 [12].

Рис. 3. Схема взаимодействия основных участников инвестиционно-строительного процесса на территории муниципального образования

Учитывая особо важную роль проектной стадии в строительном процессе, проектно-изыскательские организации выделены в качестве отдельного участника этого процесса.

Для руководства и координации инвестиционного процесса местная администрация или иной немуниципальный инвестор могут создать управляющую компанию.

Поставщиками выступают предприятия, выпускающие необходимые для строительства сборные конструкции, строительные материалы и изделия, техническое оборудование. В широком смысле все отрасли народного хозяйства в большей или меньшей степени являются поставщиками продукции для строительства.

В настоящее время в инвестиционно-строительном комплексе страны занято более двух миллионов участников, поэтому важную роль играет выстраивание эффективных взаимоотношений между ними, гарантирующее своевременное и качественное возведение зданий и сооружений.

Основными нормативно-правовыми актами, регламентирующими взаимоотношения участников инвестиционно-строительной деятельности, являются:

1) Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ[2];

2) Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. (ред. от 28.12.2013) № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» [5];

3) Гражданский кодекс РФ (часть 2) [1];

4) Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [6];

5) Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ (ред. от 25.06.2012) «О саморегулируемых организациях» (с изм. и доп. от 01.01.2013) [4];

Основу рыночных отношений между субъектами инвестиционно-строительного процесса составляют устойчивые договорные отношения, направленные на реализацию экономических интересов и удовлетворение определенных потребностей всех его участников. При этом спрос на строительную продукцию определяется объемами и направлениями инвестиций, выражающими интересы потребителей этой продукции, а предложение строительной продукции формируется под воздействием ресурсных рынков и зависит от наличия, состояния и уровня использования всех природных, трудовых и материальных ресурсов, обеспечивающих строительный процесс.

Основным правовым документом, регулирующим производственно- хозяйственные и другие взаимоотношения субъектов инвестиционной деятельности выступает договор (п. 1 ст. 8 закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений») [5].

Правовой основой для заключения договоров на реализацию инвестиционных проектов является ст. 421 ГК РФ (часть вторая), согласно которой стороны могут заключать договоры как предусмотренные, так и не предусмотренные законом или иными правовыми актами. Согласно ст. 422 ГК РФ договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом или иными правовыми актами, действующими в момент его заключения [1].

К рыночным механизмам управления капитальным строительством, кроме того, относится система подрядных торгов с целью выбора лучшего предложения для выполнения работ и оказания услуг.

Торги (тендер - зарубежный аналог) - отбор поставщиков или услуг производственного назначения с помощью формализованных процедур, которые регламентируются законодательством или ведомственными инструкциями.

Правовое положение договора строительного подряда регулируется ст. 740-757 части второй ГК РФ [1]. Статьей 702 ГК РФ предусмотрено, что по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. относит к компетенции поселений и городских округов организацию строительства муниципального жилищного фонда и создание условий для жилищного строительства [7].

В компетенцию отраслевых органов администраций муниципальных образований всех типов входит управление строительством автомобильных дорог, находящихся в пределах соответствующих территорий, а также сооружаемых на них объектов. Кроме того, под контролем органов местного самоуправления находятся не только жилищное и дорожное строительство, но и строительство промышленных объектов коммунального хозяйства, потребительского рынка, социальной сферы, инженерных коммуникаций.

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» от 01.12.2007 г. в редакции от 25.06.2012 года в сфере строительства действует один из механизмов государственно-частного партнерства - саморегулирование предпринимательской деятельности, в соответствии с которым часть государственных компетенций по регулированию предпринимательской деятельности в сфере капитального строительства передается специализированным организациям - СРО [4].

Опосредованный контроль государства за деятельностью организаций в сфере капитального строительства заключается в утверждении стандартов, правил и технических регламентов предпринимательской или профессиональной деятельности соответствующими отраслевыми уполномоченными государственными органами и гармонизации этих требований с действующим законодательством. На основании федерального закона от 22.07.2008 г. № 148 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» саморегулирование деятельности осуществляется в области инженерных изысканий, проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства [3].

В настоящее время в Российской Федерации выбор поставщиков (подрядчиков, исполнителей), организация закупок и размещение заказов для государственных и муниципальных нужд регламентируется Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [6].

В соответствии со ст. 6 ФЗ № 44 контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

В статье 24 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» оговорено, что конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы, аукционы, запрос котировок, а также запрос предложений.

Под конкурсом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения государственного или муниципального контракта. В соответствии с настоящим законом применяются следующие виды конкурсов: открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс.

Под аукционом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта. Применяются: аукцион в электронной форме и закрытый аукцион.

В соответствии с положениями ФЗ-44 заказчик сам вправе выбрать способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), однако он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

В соответствии с ФЗ № 44 размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, в том числе автомобильных дорог и т. п., осуществляется путем проведения электронного аукциона [6].

В перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион), утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2016 г. № 471-р попали работы по возведению зданий, сооружений и строительные работы в области гражданского строительства.

Постановление Правительства РФ от 04.02.2015 № 99 в редакции от 07.12.2015 года «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям» с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 03.01.2016 года, регламентирует выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, в случае если начальная (максимальная) цена контракта при осуществлении закупок для обеспечения государственных нужд превышает 150 млн. рублей, для обеспечения муниципальных нужд - превышает 50 млн. рублей.

В Гражданском Кодексе оговорено, что между заказчиком в лице государства, муниципальных органов власти, физическими или юридическими лицами и строительной организацией заключается договор строительного подряда, по которому подрядчик обязан в установленный договором срок построить по заданию заказчика определенный объект либо выполнить иные строительные работы, а заказчик обязуется создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результат и уплатить обусловленную цену (п. 1 ст. 740 Г К РФ) [1].

Исходя из п.2 ст. 763 ГК, в содержание государственного или муниципального контракта входит обязанность подрядчика выполнить строительные, проектные и иные работы, которые связаны со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера, и передать их государственному или муниципальному заказчику, а обязанность государственного или муниципального заказчика состоит в принятии выполненной работы и обеспечении ее оплаты.

В соответствии с вышесказанным и статьей 764 ГК, сторонами по договору подряда для государственных и муниципальных нужд могут являться:

- государственный заказчик (орган, который обладает необходимыми инвестиционными ресурсами, или организация, которая наделена правом распоряжения такими ресурсами);

- подрядчик (любое юридическое или физическое лицо, которое обладает статусом индивидуального предпринимателя и имеет необходимую лицензию на осуществление соответствующего вида работ).

Государственный заказчик вправе передавать хозяйствующим субъектам часть своих функций. При этом в договорах с ними указываются обязательства по выполнению переданных им функций, эффективному использованию выделенных средств, регулируется ответственность сторон за нарушение обязательств.

Выбор определенного подрядчика происходит путем подрядных торгов на конкурсной основе. В случае заключения государственного контракта по результатам торгов его условия определяются объявленными условиями конкурса и с представленным на конкурс предложением подрядчика, которого признали победителем конкурса.

Заключение контракта сопровождается указанием в нем конкретного объема и видов работ, результат которых и является предметом подрядного договора для государственных и муниципальных нужд.

Существенным условием данного договора является и его цена, которая в соответствии с п.1 ст. 766 ГК должна быть также конкретно оговорена. Под понятием цены в данном случае понимается стоимость предстоящей работы, а также размер и порядок финансирования и оплаты работ. Государственный заказчик, как правило, предоставляет подрядчику в установленном порядке аванс, обеспечивает непрерывное и своевременное финансирование работ [1].

В соответствии с ГК в договоре подряда указываются начальный и конечный сроки выполнения работы. По согласованию между сторонами в договоре могут быть предусмотрены также сроки завершения отдельных этапов работы (промежуточные сроки).

Проведение подрядных торгов в виде электронного аукциона или открытого конкурса по объектам, строящимся за счет или с участием бюджетных средств, является обязательным.

По объектам, строящимся без участия бюджетных средств, проведение подрядных торгов является рекомендательным, и решения по этому вопросу принимают соответствующие органы управления предприятий и организаций-застройщиков. Заказчик может заключить двусторонний договор с подрядчиком.

Основной целью проведения подрядных торгов в строительстве является выбор подрядчика для выполнения работ по критериям надежности, своевременности, качества и стоимости исполнения подрядного договора.

Торги, в отличие от прямых двусторонних договоров, создают условия конкуренции между подрядными строительными и проектными фирмами, поставщиками и позволяют заказчику выбрать наиболее выгодные предложения с точки зрения, как цены, так и других коммерческих и технических условий.

Процедура проведения торгов представлена на рисунке 4 [34, 420].

Рис.4 Процедура проведения торгов

При этом имеют место проблемы развития рынка подрядных работ в строительстве со стороны отечественных заказчиков и организаторов торгов, к которым можно отнести:

а) проведение торгов по упрощенной схеме с недостаточной подготовкой конкурсной документации;

б) участие в торгах «подставных фирм»;

в) демпинг со стороны подрядных организаций и, как следствие, завышение стоимости строительства до 50 %;

г) невыполнение условий контракта строительными предприятиями, обладающими сравнительно небольшими мощностями и выигравшими подряд несколько тендеров, тем самым строительство остается незавершенным.

Все вышеперечисленное определяет необходимость совершенствования механизма организации и проведения подрядных торгов и поиска новых решений.

1.3 Функции местных органов управления капитальным строительством в современных условиях

В течение последних десятилетий в Российской Федерации менялась структура управления строительной отраслью. В 80-х гг. ХХ в. центральным органом управления капитальным строительством являлся Государственный комитет СССР (и соответственно РСФСР на территории РФ) по вопросам архитектуры и строительства (Госстрой СССР и Госстрой РСФСР).

Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству явилось правопреемником Госстроя СССР и Госстроя РСФСР, которое находилось в ведении Министерства регионального развития Российской Федерации. Оно осуществляло функции по реализации государственной политики, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства. Это агентство было упразднено Указом Президента РФ от 12.05.2008

№ 724 и его функции переданы Министерству регионального развития Российской Федерации [9]. Министерство регионального развития Российской Федерации - высший на тот момент орган управления строительством на территории России, являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом в сфере градостроительства, строительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства. Кроме того, оно координировало деятельность государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

В Министерство входили отдельные департаменты. Ему же подчинялось Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству с официальной аббревиатурой Госстрой, которое было создано в 2012 г. по решению президента РФ вместо упраздненного в 2008 г. Росстроя.

Указом Президента Российской Федерации от 1 ноября 2013 года Федеральное агентство по строительству и ЖКХ преобразовано в Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, которое осуществляет выработку и реализацию государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, оказывает государственные услуги, управляет государственным имуществом в соответствующей сфере.

Специфика управления инвестиционно-строительными проектами представлена в статье М.М. Волкова и М.Н Жулиной «Практические проблемы управления инвестиционно-строительными проектами в сфере капитального строительства» [18, 147]. Эта специфика связана с особенностями строительного производства, которые проявляются в работе организаций строительной индустрии и определяют необходимость применения специфических методов управления, с обязательной адаптацией этих методов для учета особенностей современного строительства.

Основными особенностями управления капитальным строительством являются:

– подверженность хода строительства внешним рискам и повышенные требования к этому виду деятельности;

– сложность управленческих и организационных структур;

– большое количество привлекаемых к строительству участников;

– высокое социальное значение строительства;

– необходимость продолжения взаимоотношений между участниками строительства после ввода объекта в эксплуатацию;

– регулирование строительной деятельности с участием государства через госстандарты, законы, градостроительные требования, обязательные нормы и правила;

– значительное участие профессионального сообщества в регламентации строительных процессов.

Сложный проект в силу инновационного характера и масштабов оказывают значительное влияние на окружающую среду, изменяет и формирует ее, а потому затрагивает множество разнообразных интересов.

В капитальном строительстве распространены следующие организационные формы строительства: подрядный способ, строительство объектов «под ключ».

Инвестиционные строительные проекты характеризуются значительной капиталоемкостью, долгосрочной окупаемостью, большой технической и организационно-управленческой сложностью исполнения [18, 146].

Государство берет на себя функции управления строительным комплексом и принимает меры по развитию строительного производства на рыночных принципах. Эти меры ориентированы на институциональные преобразования как самого объекта строительной деятельности - земельного участка и сооружаемого объекта недвижимости, так и на стимулирование основного потребителя строительной продукции - частного инвестора и застройщика. Эти меры сводятся к адаптации действующих строительных норм и правил к требованиям прогрессивных форм и технологий жилищного строительства, упрощению процедур получения разрешения на строительство и экспертизы проектной документации, контролю за обязательной конкурсной системой отбора поставщиков материалов и подрядчиков для жилищного строительства, финансируемого с привлечением бюджетных средств [36].

С целью регулирования процессов строительства на всех его этапах в местной администрации обычно создается муниципальный орган управления капитальным строительством - отдел или управление капитального строительства, который, как правило, имеет форму структурного подразделения администрации или муниципального учреждения. В администрациях крупных муниципальных образований существует должность заместителя главы администрации по строительству. Отдел или управление капитального строительства как заказчик-застройщик осуществляет следующие функции:

- участвует в разработке стратегических и годовых планов капитального строительства и обеспечивает их согласование в установленном порядке, выступает полномочным органом в организации проведения конкурсов (аукционов) по определению подрядчиков на проектно-изыскательские, строительно-монтажные и ремонтные работы;

- готовит для проектной организации полную и качественную информацию и задания на разработку проектно-сметной документации, производит согласование календарного графика работ, а также заключает с соответствующими организациями договоры на выполнение проектно- изыскательских работ;

-оформляет в установленные сроки договоры подряда на капитальное строительство с генеральным подрядчиком, составляет и представляет в установленном порядке и в установленные сроки соответствующими органам отчетность по всем видам деятельности по утвержденным формам и несет ответственность за ее достоверность;

- осуществляет контроль и технический надзор за соответствием объемов, стоимости и качества выполняемых строительных работ по проектам и сметным расчетам, строительным нормам и правилам на производство и приемку этих работ, а также обеспечивает проектными организациями авторского надзора;

- оформляет необходимые документы государственной приемочной комиссии по законченным строительством объектам.

Основные функции муниципального органа управления капитальным строительством отражены на рисунке 5 [24].

Рис. 5. Основные функции муниципального органа управления капитальным строительством

Деятельность муниципального органа управления капитальным строительством и контроль за выполнением возложенных на него функций осуществляет заместитель главы администрации муниципального образования, в ведении которого находятся вопросы градостроительства [21].

Структура и штатное расписание муниципального органа управления капитальным строительством утверждаются главой администрации города, либо его заместителем.

Должности руководителя, его заместителя и специалистов муниципального органа управления капитальным строительством относятся к муниципальным должностям муниципальной службы. На должность начальника Управления назначается лицо, имеющее законченное высшее профессиональное образование, а также опыт работы, отвечающие нормативно установленным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы.

В штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к муниципальным должностям муниципальной службы.

Теоретическое исследование показало, что в настоящее время в системе управления строительным комплексом на уровне муниципального образования имеется ряд проблем объективного и субъективного характера [18].

М.М. Волков и М.Н. Жулина к проблемам управления за деятельностью строительных организаций со стороны местных органов управления капитальным строительством на территории муниципального образования относят:

- недостаточную координацию деловых и информационных связей между исполнителями и проектировщиками, приводящая к игнорированию имеющегося опыта генерального подрядчика и препятствующая повышению уровня генерального подряда;

- недостаток необходимой технической и технологической поддержки и контроля за фактическим состоянием строительства, как со стороны проектной организации, так и со стороны инспекции государственного строительного надзора;

- наличие дефицита квалифицированных управленческих кадров, что снижает эффективность инвестиционного процесса;

- низкую взаимосвязь между заказчиком, руководителем проекта и руководителями субподрядных организаций в процессе строительства;

- несовершенство методики мониторинга и оценки системы управления проектом на всех этапах строительных работ [18].

Таким образом, в первой главе выпускной квалификационной работы мы проанализировали место и роль капитального строительства в социально- экономическом развитии муниципального образования, рассмотрели особенности строительной отрасли и управления ею со стороны муниципальных органов исполнительной власти, провели анализ нормативно- правовой базы, регулирующей данную отрасль, а также, рассмотрев алгоритм работы строительно-инвестиционного комплекса на территории муниципального образования, выявили основные проблемы управления его функционированием.

Глава 2. Направления совершенствования управления капитальным строительством в муниципальном образовании город-курорт Анапа

2.1 Состояние строительного комплекса муниципального образования город-курорт Анапа

22 сентября 1994 года Указом Президента Российской Федерации № 1954 «О федеральном курортном регионе Анапа» Анапе был придан статус федерального курортного региона. Это означает, что земли муниципального образования являются землями, ограниченными в обороте, а земельные участки, предоставляемые на территории муниципального образования, являются, преимущественно, объектом арендных отношений [45].

Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, в общей площади территории муниципального образования город-курорт Анапа в 2013 году составляла 51,2%, в 2014 году - 52,2%. В 2015 году доля земельных участков, являющихся объектами налогообложения, увеличилась на 0,2 процентных пункта и составила 52,4%. В дальнейшем, в период с 2016 по 2018 годы резкого роста доли площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, в общей площади территории муниципального образования не ожидается: планируемые значения показателя в 2016-2018 годах составят, соответственно, 52,6%, 52,8%, 53,0%.

Обладая богатейшим рекреационным потенциалом, Анапа является одной из самых инвестиционно привлекательных территорий Краснодарского края. Объем инвестиций, привлеченных в основной капитал крупных и средних организаций за 2015 год, составил 3855,6 млн. рублей, на 10,4% превысив аналогичный показатель 2014 года. При этом общее снижение платежеспособности хозяйствующих субъектов в 2015 году явилось следствием кризисных явлений в экономике страны в целом и отразилось на территории муниципального образования.

Объем инвестиций в основной капитал крупных и средних организаций (за исключением бюджетных средств), приходящийся на душу населения муниципального образования город-курорт Анапа, в 2013 году составлял 16,5 тыс. рублей, в 2014 году - 16,6 тыс. рублей. В 2015 году, в связи со значительным - от 15,5% до 28,1% - увеличением в объеме привлеченных инвестиций удельного веса бюджетных средств (в номинальном выражении - рост в 2,1 раза) значение показателя сократилось до 15,5 тыс. рублей.

В структуре инвестиций преобладают привлеченные средства, удельный вес которых в общем объеме составил 71,2%, в том числе 43,9% - средства бюджетов всех уровней, 24,8% - средства населения, привлеченные на строительство жилья.

В 2016 году ожидается привлечение инвестиций в основной капитал в расчете на душу населения в размере 16,7 тыс. рублей, в 2017 году планируется увеличение значения показателя до 20,0 тыс. рублей, в 2018 году - до 22,0 тыс. рублей.