Стратегическое планирование регионального развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• Глава 1. Особенности регионального экономического развития
• 1.1 Основные понятия и составляющие экономического развития регионов
• 1.2 Цели и критерии социально-экономического развития региона
• 1.3 Факторы регионального экономического развития
• 1.4 Тенденции развития регионов
• Глава 2. Прогнозирование и регулирование регионального экономического развития
• 2.1 Государственное регулирование регионального развития
• 2.2 Экономические механизмы регулирования регионального развития
• 2.3 Прогнозирование регионального экономического развития
• Глава 3. Анализ стратегического плана развития г. Гатчины
• 3.1 Характеристика муниципального образования "город Гатчина"
• 3.2 Цели развития города Гатчины Ленинградской области
• 3.3 Анализ преимуществ и недостатков, возможностей и угроз развитию города Гатчины
• 3.4 Основные проблемные сферы
• Заключение
• Список использованной литературы
• Приложение
• Введение
• Для России, страны с огромной территорией и чрезвычайно разнообразными условиями производства и жизни в различных регионах, региональная тематика всегда была актуальной. Проводимые в стране экономические преобразования привели к регионализации экономической жизни, росту роли регионов во всех сферах экономической жизни.
• Исторически сложившаяся неоднородность экономического пространства России оказывает значительное влияние на эволюцию государственного устройства, структуру и эффективность экономики, стратегию и тактику институциональных преобразований и социально-экономической политики.
• Уменьшение пространственной неоднородности (дифференциации) создает более благоприятные условия для развития общенационального рынка, гармонизации социально-экономических преобразований, формирования на качественно более высоком уровне общероссийского менталитета, укрепления единства российского государства. Наоборот, усиление неоднородности затрудняет проведение единой политики социально-экономических преобразований и формирование общенационального рынка, увеличивает опасности региональных кризисов и межрегиональных конфликтов, дезинтеграции национальной экономики, ослабления целостности общества и государства. Из вышесказанного следует, что процесс регионального развития необходимо регулировать и прогнозировать.
• Целью настоящей работы является изучение процесса прогнозирования и регулирования регионального экономического развития, проведение анализа стратегического плана территориального образования (на примере г. Гатчины).
• В соответствии с указанной целью в курсовой работе были поставлены и решены следующие задачи: изучить особенности прогнозирования и регулирования регионального экономического развития и провести анализ стратегического плана развития территориального образования (в данной курсовой работе на примере г. Гатчины).
• Объекты исследования - процесс прогнозирования и регулирование экономического развития регионов, стратегический план развития г. Гатчины до 2010 года.
• Предмет исследования - методология прогнозирования и процесс регулирования экономического развития регионов, методология анализа стратегических планов.
• Курсовая работа содержит три главы. Первая глава раскрывает основные понятия составляющие, цели, критерии и факторы регионального экономического развития. Во второй главе детально рассмотрены процесс регулирования и прогнозирования регионального экономического развития. В третьей главе проведен анализ Стратегического плана г. Гатчины с выявлением сильных и слабых сторон, преимуществ и недостатков.
• Для написания данной курсовой работы были использованы нормативно-правовые акты, учебники и учебные пособия по дисциплинам "Планирование и прогнозирование в условиях рынка", "Региональная экономика", также использовались электронные ресурсы Интернета.
• Глава 1. Особенности регионального экономического развития
• 1.1 Основные понятия и составляющие экономического развития регионов

В экономической литературе чаще всего фигурируют два понятия региона, причем довольно часто между понятиями "регион" и "район" ставится знак равенства. Итак, под регионом подразумевают определенную часть народнохозяйственного комплекса страны, отличающуюся географическими условиями и природно-ресурсной специализацией. Другие под регионом понимают единицу административного деления страны: край, область, город.[3]

Такое разнообразие критериев затрудняет полное раскрытие сущности региона в одном определении. Ведь регион должен рассматриваться одновременно и как элемент территориальной организации национального хозяйства, и как элемент системы расселения, и как элемент социальной организации общества - места всех сфер жизнеобеспечения и жизнедеятельности человека. Регион - целостная система со своими структурой, функциями, связями с внешней средой, историей, культурой, условиями жизни населения. В функционировании региона определяющую роль играет население, трудовые коллективы. Эффективное управление регионом, городом принципиально невозможно без учета социального фактора. Итак, основываясь на вышесказанном, можно принять за основу следующее определение региона.

Регион - это территория в административных границах субъекта Федерации, характеризующаяся: комплексностью, целостностью. Специализацией и управляемостью, т. е. наличием политико-административных органов управления. [9]

Развитие региона - многомерный и многоаспектный процесс, который обычно рассматривается с точки зрения совокупности различных социальных и экономических целей. Даже если речь идет только об экономическом развитии, оно обычно рассматривается совместно с развитием социальным.

Развитие экономики невозможно без решения социальных проблем, без учета нужд и потребностей человека, развития его способностей и творческого потенциала, создания условий для здорового образа жизни, благоприятного морального психического климата, стабильности в обществе, поскольку только в этом случае можно обеспечить рост производительности труда и производства.[5]

В настоящее время основной целью экономического развития большинства стран мира и их регионов является улучшение качества жизни населения. Поэтому процесс социально-экономического развития включает в себя три важнейшие составляющие:

1. Повышение доходов, улучшение здоровья населения и повышение уровня его образования.

2. Создание условий, способствующих росту самоуважения людей в результате формирования социальной, политической, экономической и институциональной систем, ориентированных на уважение человеческого достоинства.

3. Увеличение степени свободы людей, в том числе их экономической свободы.

Последние две составляющие качества жизни не всегда учитываются при оценках степени социально-экономического развития стран и регионов, однако в последнее время в экономической науке и политической практике им придается все большее значение.[6]

1.2 Цели и критерии социально-экономического развития региона

В качестве целей социально-экономического развития региона используются такие, как увеличение доходов, улучшение образования, питания и здравоохранения, снижение уровня нищеты, оздоровление окружающей среды, равенство возможностей, расширение личной свободы, обогащение культурной жизни. Некоторые из этих целей идентичны, но в определенных условиях они могут иметь существенные различия.

Соответственно целям развития регионов строится система критериев и показателей, которые измеряют эти критерии. Несмотря на некоторые различия между странами и регионами в иерархии ценностей и в целях развития, международные организации оценивают степень развития стран и регионов по некоторым универсальным интегральным показателям. Одним из таких показателей является индекс развития человека, разработанный в рамках Программы развития ООН. Данный показатель ранжирует страны по восходящей от 0 до 1. При этом для расчета индекса используются три показателя экономического развития:

* ожидаемая продолжительность жизни при рождении;

* интеллектуальный потенциал (грамотность взрослого населения и средняя продолжительность обучения);

* величина душевого дохода с учетом покупательной способности валюты и снижения предельной полезности дохода.

В межрегиональном сравнении, точно так же, как и в международном анализе, можно использовать индекс развития человека и другие аналогичные показатели.

Наряду с интегральными показателями можно использовать и отдельные частные показатели развития региона. Среди них:

* национальный доход на душу населения;

* уровень потребления отдельных материальных благ;

* степень дифференциации доходов;

* продолжительность жизни;

* уровень физического здоровья;

* уровень образования;

* степень счастья населения.[8]

Целесообразно выделять долгосрочные и краткосрочные цели и соответствующие им критерии экономического развития страны. Среди долгосрочных целей -- становление и развитие постиндустриального общества, создание рабочих мест высшей квалификации для будущих поколений, повышение уровня жизни всех граждан страны, включая уровень здравоохранения, образования и культуры. В качестве краткосрочных целей можно рассматривать преодоление кризиса и достижение конкретных величин прироста валового национального продукта в следующем году, квартале, месяце и пр. Долгосрочные и краткосрочные цели по своему содержанию достаточно сильно различаются, меры по их достижению также неодинаковы.

Критерии экономического развития не всегда играют роль целей или целевых ориентиров, и наоборот. Нередко в качестве тактических целей развития региона выступают промежуточные задачи, играющие роль необходимых условий успешного развития. Среди таких тактических целей развития региона можно назвать:

* привлечение новых видов бизнеса;

* расширение существующего бизнеса;

* развитие малого бизнеса;

* развитие центра города;

* развитие промышленности;

* развитие сферы услуг;

* повышение уровня занятости населения региона.[4]

Особое значение в определении уровня экономического развития региона имеют традиционные показатели, оценивающие уровень производства и потребления благ и рост этого уровня в расчете на душу населения (валовой национальный доход (ВНП), валовой внутренний продукт (ВВП), реальный ВНП на душу населения, темпы роста этих показателей).

Для оценки динамики развития целесообразно использовать показатели, оценивающие темпы экономического роста в регионе: темпы роста душевого дохода, производительности труда, а также темпы структурной трансформации производства и общества. Воздействие на темпы экономического роста -- жизненно важный вопрос для экономической политики как страны в целом, так и отдельного региона.

Чисто экономические показатели, какими являются ВВП, душевой доход, производительность труда и темпы их роста, не могут в полной мере оценить социально-экономическое развитие региона. Не менее важны показатели продолжительности жизни, уровня здоровья населения, степени его образования и квалификации, а также показатели структурных изменений в производстве и обществе.

Экономическое развитие многих стран и регионов сопровождается изменением структуры общественного производства, в частности, на смену индустриальному обществу постепенно приходит постиндустриальное. Все большая часть занятых работает в нематериальном секторе, все меньшая часть -- непосредственно в промышленности и сельском хозяйстве.[6]

Так называемые базовые отрасли перестают быть таковыми и никогда не станут базовыми опять. Потребление индивидуализируется, тиражность производства падает, происходит так называемая демассификация производства. Углубляется его интеллектуализация, основными факторами производства становятся информационные ресурсы. Добавленная стоимость создается главным образом в нематериальной сфере, при этом труд приобретает новые черты: в нем начинают преобладать творческие функции, превалирующим типом работника становится творческая личность, приверженная своему делу и стремящаяся привнести в свою работу новые элементы. Стираются различия между низко- и высокотехнологичными отраслями: все отрасли становятся наукоемкими, абсорбируя поток управленческих, финансовых и коммерческих инноваций. Навыки работников и наличие прогрессивной технологии становятся важнее низких затрат на рабочую силу и других обычных факторов конкурентоспособности. Традиционные преимущества стран и регионов начинают утрачивать былое значение. Все названные тенденции проявляются почти во всех странах мира в большей или меньшей мере.

Нематериальное производство становится парадигмой экономического развития, что заставляет по-новому оценивать степень богатства стран и регионов. Традиционно страны и регионы оцениваются с точки зрения богатства лесом, полезными ископаемыми, почвами, климатическими условиями, основными фондами, географическим положением. Новые представления о нематериальном производстве как о сфере, где создается большая часть стоимости, меняют критерии оценки богатства стран и регионов. На первое место выдвигаются такие факторы, как богатство людьми и их квалификацией, управленческими технологиями, рыночной инфраструктурой, сетью бизнеса, культурой организаций. Новые представления об источниках и факторах экономического развития и конкурентоспособности позволяют по-новому посмотреть на образование, науку, медицину, телекоммуникации, навыки менеджмента как на те сферы общественной жизни, которые оказывают решающее влияние на темпы и направление экономического развития и конкурентоспособности страны в целом.

Итак, на уровне региона можно рассматривать следующие критерии и соответствующие им показатели социально-экономического развития:

* ВНП или ВВП (абсолютная величина и на душу населения) и темпы роста этих показателей;

* средний уровень доходов населения и степень их дифференциации;

* продолжительность жизни, уровень физического и психического здоровья людей;

* уровень образования;

* уровень потребления материальных благ и услуг (продуктов питания, жилья, телефонных услуг), обеспеченность домашних хозяйств товарами длительного пользования;

* уровень здравоохранения (обеспеченность поликлиниками, больницами, аптеками, диагностическими центрами и услугами скорой помощи, качество предоставляемых медицинских услуг);

* состояние окружающей среды;

* равенство возможностей людей, развитие и конкурентоспособность малого бизнеса;

* обогащение культурной жизни людей.

Стандартным способом оценки экономического развития региона является оценка уровня производства, к тому же, как правило, материального производства. Такая оценка является сегодня односторонней и недостаточной. Разработанные международными организациями подходы к оценке экономического развития стран заставляют при оценке уровня развития и конкурентоспособности региона рассматривать не только объем производства, но и такие, например, аспекты, как образование, здравоохранение, состояние окружающей среды, равенство возможностей в экономической сфере, личная свобода и культура жизни. Вполне уместно в качестве интегрального показателя развития и конкурентоспособности региона использовать индекс развития человека, разработанный и применяемый Программой развития ООН для оценки развития и конкурентоспособности отдельных стран.[5]

1.3 Факторы регионального экономического развития

Социально-экономическое развитие регионов в настоящее время испытывает возрастающее влияние трех главных факторов.

Рыночного - взаимопроникновение региональных, национальных и мирового рынков. Для России и ее регионов наиболее значимыми являются либерализация внешней торговли и снятие протекционистских ограничений в ближайшем будущем в результате вступления в силу соглашения с ЕС и возможного принятия в ВТО.

Конкурентного - усиление конкуренции на всех перечисленных рынках, особенно неценовой конкуренции - конкуренции в области качества жизни и инноваций.

Производственного - постепенный переход от фордизма к постфордизму как способу организации производства, что подразумевает: замену массового производства мелкосерийным; заменой вертикальной организации труда - горизонтальной; низкой индивидуальной ответственности - соучастием индивида в производственном процессе.

Факторы, благоприятные сегодня для размещения на территории предприятий, завтра означают дополнительные возможности для привлечения инвестиций, увеличения занятости и решения других назревших региональных проблем. То есть они одновременно становятся условиями, индикаторами успешного социально-экономического развития регионов в будущем.

Необходимо учитывать, таким образом, воздействие этих изменений на конкурентоспособность и хозяйствующих субъектов, и регионов. Например, для регионов это означает, что одни развиваются как экономически наиболее сильные области, способны мобилизовать собственные ресурсы и привлечь дополнительные инвестиции. Другие остаются на периферии, третьи развиваются лишь в отдельных специфичных сферах (пример - туризм). Нужно выяснить, следовательно, какие факторы должны в первую очередь учитывать хозяйствующие субъекты и какие факторы должны улучшать регионы для повышения своей конкурентоспособности.[9]

Как и всякая экономическая система, регион имеет внутреннюю и внешнюю среду, которые взаимодействуют. Эти связи могут быть как прямого, так и косвенного воздействия.

Для качественной характеристики и оценки динамики изменения внутренней среды достаточно проанализировать следующие группы факторов, характеризующих:

* производственно-ресурсный потенциал региона;

* структуру регионального рынка:

* кадровый потенциал региона;

* региональный бюджет;

* стратегию развития региона.

Внешняя среда региона прямого воздействия включает взаимосвязи с партнерами:

* внешними поставщиками товаров и услуг;

* внешними потребителями;

* регионами-конкурентами;

* финансовыми организациями;

* транспортными предприятиями.

Среда косвенного воздействия на регион может включать следующие группы факторов влияния:

* общеэкономические;

* общеполитические;

* научно-технические;

* природно-экологические;

* демографические.[2]

1.4 Тенденции развития регионов

Рассмотрим некоторые базовые теоретические представления, лежащие в объяснении основных тенденций экономического развития и конкурентоспособности регионов и городов.

Первое из них -- теория пространственных преимуществ, или теория размещения. Согласно этой теории пространственные преимущества проявляются в любой экономической деятельности. Они заставляют те или иные виды производств располагаться во вполне определенных регионах. Так, алюминиевая промышленность тяготеет к источникам дешевой электроэнергии, металлургические заводы -- к местам добычи железной руды и кокса, любые производства, сильно зависящие от сырья, располагаются, как правило, близко к источникам сырья. Некоторые производства, ориентированные на местные рынки и предполагающие значительные транспортные издержки, располагаются близко к рынкам сбыта. Каждый регион, каждый город обладает своими территориальными преимуществами, связанными либо с источниками сырья, либо с другими факторами производства (рабочая сила, земля, энергия), либо с близостью к рынкам сбыта. Данная теория в значительной степени объясняет сложившееся размещение производительных сил.

Другие традиционные представления, связанные не только с теорией, но и с практикой экономического развития, основываются на закономерностях агломерации, концентрации и комбинации производства. В крупных городах или городских агломерациях дополнительная экономия или дополнительный экономический эффект образуется в связи с тем, что вокруг успешно действующих производств формируется их окружение и благодаря объединенному использованию общих ресурсов (трудовых, энергетических, инфраструктурных) достигается дополнительная экономия. Высокая концентрация промышленности в крупных городах позволяет получить дополнительную экономию, возникающую благодаря агломерационному эффекту (совокупные затраты всех производств в крупной агломерации меньше, чем сумма затрат каждого производства в случае их одиночного размещения вне пределов данной агломерации). В крупных центрах возникает дополнительный потенциал их развития благодаря тому, что некоторые виды высококвалифицированной деятельности возможны только в крупных центрах (музеи, крупные театры, медицинские центры и т.п.).

Весьма плодотворной концепцией, позволяющей эффективно анализировать проблемы экономического развития и конкурентоспособности региона, является концепция основного и вспомогательного производства. В любом регионе можно выделить основную промышленность, т.е. ту, продукция которой в основном вывозится из региона, и вспомогательное производство, продукция которого потребляется преимущественно в пределах региона. Как пример можно рассмотреть машиностроительный завод в качестве основного производства и всю обслуживающую его инфраструктуру -- почту, детские сады, школы, поликлиники, банки, страховые учреждения, экспедиционные и транспортные службы, строительство в качестве вспомогательного. Обычно при расширении основного производства увеличивается и вся обслуживающая его инфраструктура; возникает так называемый мультипликативный эффект: основное производство можно рассматривать как своеобразный ускоритель экономического роста.

Основное производство может быть не только ускорителем, но и тормозом развития и конкурентоспособности, в частности в том случае, когда количество рабочих мест в основном производстве сокращается в процессе структурной перестройки. При достаточно быстрых структурных сдвигах, обусловленных научно-техническим прогрессом, главным фактором успешного развития региона становится не основное, а вспомогательное производство. Долгосрочное процветание региона зависит от того, насколько развита в нем инфраструктура и насколько она готова взять на себя нагрузку нового основного производства. Чем больше развита инфраструктура (вспомогательное производство), тем более гибкой является вся экономика региона, и тем на более прочной основе базируется его экономическое развитие и процветание.

Таким образом, в условиях быстрой смены основных производств, главным фактором устойчивого экономического развития становится степень развитости всей городской инфраструктуры. Это дает основание по-новому взглянуть на роль так называемых вспомогательных производств, оценить их как первичный фактор экономического развития и залог его процветания в будущем.

При анализе качества регионального развития полезно использовать концепцию теории стадий роста Д. Белла. Во всех странах и регионах экономическое развитие проходит три основных стадии: доиндустриальное, индустриальное и постиндустриальное. Доминирующими отраслями доиндустриального развития являются добывающие отрасли, сельское хозяйство, рыбная, лесная и горнодобывающая промышленность. В индустриальной стадии преобладают перерабатывающие отрасли -- машиностроение, легкая и пищевая промышленность. В постиндустриальной стадии основными отраслями, на которых базируется экономическое развитие, становятся отрасли нематериального производства: наука, образование, торговля, финансы, страхование, здравоохранение. Характерными чертами постиндустриального общества становятся относительное Падение производства товаров и относительное увеличение производства услуг, рост наукоемкое производства, повышение уровня квалификации персонала, опережающая интернационализация производства.

Общие закономерности мирового экономического развития дают возможность качественно оценить предысторию и перспективу экономического развития и конкурентоспособности того или иного города или региона. По доминирующей отраслевой принадлежности можно выделить города доиндустриальные, индустриальные и постиндустриальные. В городах и регионах, находящихся на разных стадиях развития, происходят разные по своей сути процессы, и к ним применимы разные рецепты управления процессом экономического развития.

На стадии индустриального развития в городе или регионе действуют закономерности, определяемые ролью ведущих отраслей, "локомотивов индустрии", которые создают так называемый мультипликативный эффект и определяют весь ход развития города или региона в целом. Ведущая отрасль создает дополнительные рабочие места, вся остальная инфраструктура города как бы обслуживает основное производство. В этих условиях нередко формируются города с моноотраслевой структурой, когда одно или несколько предприятий одной отрасли определяют состояние экономики и социальной сферы всего города.

На постиндустриальной стадии развития города или региона главным фактором, определяющем его благосостояние, становится уровень развития городской инфраструктуры. Насколько развиты дороги, связь, жилищный сектор, сфера услуг и индустрия развлечений, насколько доступны офисные помещения, насколько низок уровень преступности и обеспечен город квалифицированными кадрами -- все это определяет потенциал развития постиндустриального города. Насколько вся инфраструктура города способна принять новые виды бизнеса и новых людей, насколько быстро и эффективно может вся городская инфраструктура приспособиться к новым условиям -- все это определяет потенциал постиндустриального развития.[9]

Глава 2. Прогнозирование и регулирование регионального экономического развития

2.1 Государственное регулирование регионального развития

Особенности России (ее масштабы, региональное многообразие, состояние переходной экономики и др.) требуют активной деятельности государства по устранению диспропорций в национальном экономическом пространстве, решению сложных региональных проблем, созданию условий для устойчивого развития всех регионов и страны в целом.

Федеральный центр стремится строить отношения с регионами как целостными экономическими субъектами, и эти отношения осуществляются главным образом в финансовой сфере (перечисления налогов, межбюджетные трансферты, прямые расходы федерального бюджета в регионе и т.д.). Наиболее общие долгосрочные цели развития страны и пути их достижения вырабатываются в рамках стратегии развития России.

Стратегия развития страны конкретизируется в целях, задачах, механизмах, мероприятиях внутренней и внешней политики, главной частью которых является социально-экономическая политика (внутренняя и внешняя). В свою очередь, социально-экономическая политика имеет ряд специализированных направлений: макроэкономическая политика, структурная политика, промышленная политика и т.д. (примерно десять основных направлений). В каждом направлении социально-экономической политики обязательно присутствует свой региональный аспект.

Под региональной политикой понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.[5]

Региональная экономическая политика как интегрирующее ядро государственного регулирования регионального и территориального развития имеет наиболее близкие связи с такими блоками общей системы государственного регулирования, как "Стратегия территориального развития " и "Региональные аспекты экономической и социальной политики". На основе стратегии территориального развития конкретизируются цели и задачи РЭП и необходимые для этого средства реализации. По отношению к региональным аспектам макроэкономической, социальной, структурной, инвестиционной и других политик региональная экономическая политика играет двоякую роль: с одной стороны, она синтезирует региональные аспекты указанных политик для своих комплексных объектов (регионов, региональных систем), а с другой стороны, выдвигает свои требования к основным направлениям национальной экономической и социальной политики.[1]

Государственная региональная экономическая политика имеет два уровня: федеральный и субфедеральный. Предметом федеральной региональной политики являются территориальные проблемы национальной экономики (в том числе межрегиональные), отношения центра с субъектами федерации, комплексное регулирование факторов и связей, влияющих на социально-экономическое положение регионов. При этом центр может включаться в решение проблем "малых" регионов, являющихся частями субъектов федерации, если они имеют федеральную значимость. Примерами являются ликвидация чрезвычайных ситуаций, освоение месторождения стратегического сырья, конверсия промышленного узла с оборонными предприятиями и т.п.

Предмет субфедеральной региональной политики -- это пространственная организация внутри региона (например, улучшение транспортной доступности, обеспечение всех поселений продовольствием и энергией, преодоление депрессивного состояния малых и т.п.), регулирование отношений субъекта федерации с муниципальными образованиями. Муниципальные власти являются субъектами региональной политики, в компетенции которых находится широкий круг вопросов территориальной организации хозяйства и жизнедеятельности. Однако в соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление не входит в структуру государственного управления.

Различия между региональными политиками разных уровней заключаются не только в масштабах региональных задач, но и в средствах их реализации: нормативной правовой базе, участвующих институтах, финансовых источниках, экономических регуляторах и т. д.

Промежуточное положение в региональной экономической политике занимает деятельность межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Предмет деятельности этих субъектов региональной экономической политики -- координация социально-экономического развития групп сопредельных регионов, в том числе в их взаимоотношениях с федеральным центром.

Таким образом, региональная экономическая политика является результатом взаимодействия всех уровней власти, представляющих интересы всего населения.

Цели и задачи региональной экономической политики (РЭП), как следует из анализа мирового опыта, отражают приоритеты государственного регулирования, вытекающие из диагностики региональных (территориальных) проблем, требований стратегии территориального развития, политической и социально-экономической конъюнктуры. При внешнем разнообразии формулировок целей РЭП в разных странах они всегда представляют собой некий компромисс между стремлением к большей экономической эффективности и поддержанием социальной справедливости в территориальном развитии. Цели РЭП нередко формируются также в терминах уменьшения неравенства в уровнях экономического и социального развития регионов страны.

Указанные подходы к определению главных целей РЭП применимы и для России. Однако специфика России требует принципиально важного дополнения: одной из главных целей РЭП в Российской Федерации является укрепление целостности экономики, государства и общества.

Начиная с 1992 г. экономические программы Правительства России включают разделы по РЭП. Хотя формулировки целей РЭП в этих программах различаются, все они выделяют три главные цели:

* укрепление экономического единства страны на основе принципов федерализма, местного самоуправления и общероссийского рынка;

* повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение примерно равных условий социального развития во всех регионах;

* всемерное использование региональных факторов и благоприятных предпосылок для формирования в регионах эффективной социально ориентированной экономики.

Проблемам региональной политики уделяется значительное место также в ежегодных Посланиях Президента страны Федеральному Собранию.

Перечень задач РЭП, содержащийся в нормативных документах, более подробен и менее устойчив, чем перечень целей. Значительная часть задач -- "вечные", или традиционные, доставшиеся в наследство от предшествующего периода. Новые задачи РЭП определяются экономическими, геополитическими, институциональными и другими изменениями, происходящими в переходном периоде. Например, это реструктуризация приграничных регионов, осуществление региональных программ приватизации, формирование свободных экономических зон и т.п.

Между целями (задачами) РЭП существуют противоречия, обусловленные прежде всего ограниченностью средств для их достижения, а также подвижностью представлений об их приоритетности со стороны субъектов РЭП и общества.

Важные предпосылки для правового обеспечения РЭП содержит Конституция РФ, принятая в конце 1993 г. Она определяет принципы государственного устройства, основы экономических взаимоотношений федерации, субъектов федерации и местного самоуправления, правовые рамки осуществления экономической политики, в том числе в территориальном разрезе. В Конституции с редкостной для такого общего правового документа конкретностью зафиксированы фундаментальные требования, обеспечивающие единство экономического пространства страны:

? равноправие субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами власти (ст. 5);

* гарантируемое единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, защита конкуренции, свобода экономической деятельности, не запрещенной законом (ст. 8);

* недопущение установления внутренних таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного движения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74);

* запрещение введения и эмиссии других денег в России, кроме рубля (ст. 75).

Развитие нормативной правовой базы государственной региональной политики в виде федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства РФ, других федеральных нормативных актов, договоров и соглашений между РФ и ее субъектами, а также законов и различных актов субъектов РФ осуществляется по двум линиям:

* принятие федеральных законов и других нормативных актов, регулирующих важные сферы регионального (территориального) развития;

* совершенствование правовых основ экономического федерализма.

Государственные институты субъектов федерации взаимодействуют с федеральными органами в соответствии с существующим распределением прав и полномочий в различных сферах. Субфедеральная региональная политика не имеет четко выраженной специальной институциональной структуры Она опирается практически на все институты государства в регионах и органы местного самоуправления. Имеются существенные различия структур государственного управления в республиках, краях и областях, автономных округах.

Новой для России организационной формой регулирования регионального развития являются ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Они стали образовываться на добровольной основе с 1990 г. Сейчас существует 8 межрегиональных ассоциаций, покрывающих всю территорию России. География ассоциаций близка к сетке крупных экономических районов.[5]

Основная деятельность указанных ассоциаций ведется по следующим линиям:

· координация усилий региональных властей по социально-экономической стабилизации и развитию макрорегиона;

· попытки осуществлять интеграционную политику в масштабах данного макрорегиона;

· диалог с федеральными властями на коллективной основе по широкому кругу вопросов;

· оказание влияния на Правительство при решении вопросов об экономических правах территорий, о выделении ресурсов для регионального развития и т.д.

Первоначальные опасения, что межрегиональные ассоциации могут стать плацдармами регионального сепаратизма и даже приведут к образованию независимых республик (Дальневосточной, Сибирской и др.), практически рассеялись. Но очевидно и другое: интеграционный потенциал межрегиональных ассоциаций накапливается и используется чересчур медленно.

В декабре 1999 г. вступил в действие Федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации". Статус ассоциации определяется как "некоммерческая организация, учредителями которой являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации и которая создается на добровольной основе в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Российской Федерации".

В законе подробно излагаются принципы деятельности ассоциации. Особо следует выделить: содействие формированию и функционированию единого экономического и правового пространства РФ; 17 основных целей и задач; характер взаимодействия ассоциации с федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления.

Средства реализации РЭП

Анализ средств реализации РЭП в современной России проводится в следующей последовательности:

* прогнозирование территориального и регионального социально-экономического развития;

* прямое государственное участие в развитии объектов экономики и социальной сферы в регионах;

* размещение государственных заказов (закупок);

* организационная, правовая, информационная поддержка регионов в тех областях деятельности, где компетенция и возможности региональных властей недостаточны или ограничены;

* применение экономических механизмов и регуляторов;

* федеральные программы регионального развития;

* создание особых экономических зон.

В последнее время наблюдается возрождение народнохозяйственного и регионального прогнозирования. Руководство страны приняло решение о разработке Стратегии экономического и социального развития. Министерство экономики подготовило новые методические положения по системе прогнозирования, включающие и региональный разрез. Научные организации активизировали исследования по долгосрочным перспективам территориального и регионального развития. В стадии рассмотрения находится законопроект о новой системе прогнозирования и планирования в России.

Методология прогнозирования в субъектах федерации еще далека от стандартизации вследствие слишком больших различий в информационном обеспечении и квалификации кадров. В ряде регионов создаются свои оригинальные технологии прогнозирования, активно используемые в субфедеральной региональной экономической политике.

Прямое участие государства в развитии объектов экономики и социальной сферы в регионах - это один из способов адресного регулирования (микроинструмент). Наиболее типичный пример такой деятельности государства в регионах -- осуществление инвестиционных проектов, имеющих федеральную значимость: строительство и реконструкция за счет федерального бюджета железных дорог, автомагистралей, научных, образовательных и медицинских центров и т.д. Государство финансирует также проекты, оказывающие сильное позитивное влияние на рост занятости, увеличение налоговой базы, качество социального обслуживания в конкретных регионах. В настоящее время значительное число инвестиционных проектов осуществляется на долевой основе с использованием средств региональных бюджетов и частных инвесторов (так называемый "револьверный" принцип финансирования).

Государство оказывает селективную поддержку действующим предприятиям в форме дотирования производимой ими продукции. В первую очередь это относится к предприятиям государственного сектора. С точки зрения РЭП важно, где размещаются такие предприятия, в какой региональной ситуации. Финансовая поддержка особенно целесообразна, когда она предотвращает более значительные экономические и социальные издержки в регионе от снижения производства, занятости или банкротства предприятия.

Размещение государственных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд. В условиях экономического спада особенно важно обеспечивать заказами градообразующие предприятия, чтобы снизить безработицу и другие негативные социально-экономические последствия.

Организационная, правовая, информационная поддержка регионов в особых областях деятельности. Наиболее важна такого рода поддержка регионов в тех видах деятельности, где возможности и компетенция региональных властей ограничены или недостаточны. Прежде всего это внешнеэкономическая деятельность. Государство оказывает помощь регионам в установлении контактов с внешнеторговыми партнерами и иностранными инвесторами, в получении международных кредитов и займов, в распространении региональных ценных бумаг на мировых финансовых рынках, во включении в международные программы и проекты технического содействия. Как правило, эти формы международного участия регионов реализуются на основе соглашений, заключаемых Правительством Российской Федерации; оно же выступает гарантом возврата кредитов и завершения проектов.

2.2 Экономические механизмы регулирования регионального развития

В настоящее время в России главным экономическим механизмом государственного регулирования территориального и регионального развития является бюджетная система. Так же как и в большинстве стран она строится по принципам бюджетного федерализма и имеет три уровня: федеральный, региональный (субфедеральный) и местный (муниципальный). Бюджетная система включает также государственные внебюджетные фонды (федеральные и субфедеральные). Практически ежегодно происходят уточнения правил конструирования бюджетов и межбюджетных отношений. Бюджеты принимаются и используются на основе законодательных актов: Бюджетного, Налогового кодексов Российской Федерации, Закона о федеральном бюджете на очередной год, актов законодательных органов субъектов федерации и органов местного самоуправления.

Преобладающую часть доходов федерального и субфедеральных бюджетов составляют налоги (примерно 80%) Наиболее значительные неналоговые доходы поступают от внешнеэкономической деятельности, от имущества, находящегося в государственной собственности, от продажи принадлежащего государству имущества, а также в виде доходов целевых бюджетных фондов и внешних займов. Налоговая система Российской Федерации объединяет три группы налогов и сборов: федеральные, региональные и местные. Распределение федеральных налогов между бюджетными уровнями осуществляется по смешанной схеме.

В бюджеты субъектов РФ помимо федеральных налогов и сборов (в определенных долях), поступают собственные региональные налоги и сборы, налог на имущество организаций, налог на недвижимость, дорожный налог, транспортный налог, налог с продаж, налог на игорный бизнес, региональные лицензионные сборы. Кроме того, региональные бюджеты включают неналоговые доходы и доходы региональных бюджетных фондов, регулируемые законами субъектов федерации, а также средства от региональных займов (в том числе международных).

В классификации расходов федерального бюджета их региональное назначение определяется лишь частично. Преобладающая часть федеральных расходов в регионах учитывается в "экстерриториальных" статьях бюджета.

Фонд регионального развития используется в основном на финансирование федеральных программ развития регионов, а также для дополнительной финансовой помощи высокодотационным субъектам федерации. Фонд развития региональных финансов создан временно для активизации процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов федерации, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в регионах. В 2000 г. источником образования этого фонда является кредит Международного банка реконструкции и развития.

Подавляющая часть всех расходов бюджетов субъектов федерации используется для нужд экономики и населения соответствующих регионов. В структуре расходов этих бюджетов первое место занимают социально-культурные мероприятия, далее -- государственная поддержка отраслей народного хозяйства. При существующем распределении полномочий по бюджетным расходам на долю субъектов Российской Федерации приходится почти половина расходов консолидированного бюджета на государственное управление, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности, около 90% расходов на государственную поддержку отраслей, более 3/4 расходов на социально-культурные мероприятия.

В бюджетной системе России используются только вертикальные трансферты: от бюджета вышестоящего уровня к нижестоящему. Горизонтальные отношения между бюджетами (как, например, между федеральными землями в Германии) отсутствуют.

Основной источник межбюджетных трансфертов -- Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР). Назначение общих трансфертов из ФФПР -- выравнивание так называемой бюджетной обеспеченности регионов. В течение ряда лет величина трансферта для определенного субъекта федерации определяется по формуле

Тр= К(0,9Дс-Др)Нр,

экономический муниципальный город гатчина

где Тр -- величина трансферта региону р, нуждающемуся в поддержке,

Дс -- средняя по всем регионам величина бюджетного дохода на душу населения;

Др-- бюджетный доход на душу населения в регионе р,

Нр-- численность населения региона р;

К-- поправочный коэффициент.

Смысл формулы состоит в том, что финансовую поддержку получают только регионы, у которых душевой бюджетный доход ниже среднего (по всем регионам) с учетом понижающего коэффициента. Величины Др и Дс определяются по базовому году. Коэффициент К (единый для всех регионов) корректирует величины трансфертов с учетом общей бюджетной обеспеченности (в принципе он может быть и меньше, и больше единицы в зависимости от сбалансированности планируемого бюджета).

Выравнивающая функция трансферта обеспечивает определенный уровень социального обслуживания региона. Недостатки применяемой формулы заключаются в том, что она не воздействует на причины бюджетной недостаточности регионов, не мобилизует регионы увеличивать собственные бюджетные доходы, не стимулирует экономический рост. Иначе говоря, формула расчета трансферта побуждает региональные власти бороться с центром за величину трансферта, а не за результативность своей финансово-экономической деятельности. Известно, что выравнивающие трансферты применяются в ряде стран, но их действие дополняется, как правило, специальными трансфертами, стимулирующими экономическую активность. Признается, что применяемая формула должна базироваться не на фактических бюджетных доходах Др и Дс, а на оценках объективных финансовых возможностей (финансового потенциала) регионов и их финансовых потребностей для обеспечения хотя бы минимальных социальных стандартов.

Помимо общего выравнивающего трансферта в бюджеты субъектов федерации поступают различные целевые трансферты. Это три указанных выше трансферта из ФФПР, дополнительная помощь высокодефицитным регионам (из Фонда регионального развития), дотации бюджету Дагестана (на осуществление мер по преодолению последствий вооруженного конфликта) и городу курорту Сочи и т.д. Особой формой финансовой поддержки регионов является передача в их собственность акций предприятий, находившихся ранее в федеральной собственности. В результате этого региональные бюджеты получают дополнительные неналоговые доходы (дивиденды по акциям), а региональные власти -- права акционера по управлению предприятиями в интересах регионального развития.

Главными задачами совершенствования межбюджетных отношений являются: 1) уменьшение числа регионов, получающих выравнивающий трансферт, посредством укрепления собственной финансовой базы региональных бюджетов; 2) переориентация финансовой помощи из федерального бюджета в большей степени на стимулирование экономического развития регионов; 3) усиление контроля за целевым и эффективным использованием финансовой помощи.

Макроэкономические регуляторы регионального развития (или макроинструменты региональной политики) применяются как средства воздействия на поведение экономических субъектов на определенных территориях. Они представляют собой дифференцированные по регионам параметры и условия общегосударственной налоговой, кредитной, инвестиционной, ценовой, социальной и другой политики. Огромные различия российских регионов создают объективную основу для целесообразной региональной дифференциации макроэкономических регуляторов в целях компенсации неблагоприятных региональных факторов и стимулирования использования благоприятных факторов. Однако эта дифференциация не должна вредить единству общероссийского рынка, усиливать неравенства условий для экономических субъектов в разных регионах, создавать неоправданные преимущества одним регионам в ущерб другим. Поэтому необходима тщательная оценка последствий применения дифференцированных регуляторов не только в рамках избранных для этого регионов, но и на всем экономическом пространстве страны.

Для зоны Севера применяются повышенные нормативы заработной платы, пенсий и другие компенсаторы дискомфортных природно-климатических условий, существует льготное финансирование завоза необходимых грузов.

В рамках системы государственного регулирования естественных монополий устанавливаются пониженные тарифы на перевозки грузов между Дальним Востоком, Восточной Сибирью и другими регионами страны, а также пониженные тарифы на электроэнергию на территории Дальнего Востока, Архангельской области и др. Эти меры позволяют поддерживать конкурентоспособность производств, уровень жизни населения и межрегиональную кооперацию в период реструктуризации хозяйства.

Отдельным регионам в случаях особой необходимости предоставляются льготные кредиты (с уплатой процентов в размере одной трети ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации) из специального фонда льготного кредитования, а также отсрочки по погашению задолженности по бюджетным ссудам. Отдельным регионам могут также выделяться беспроцентные бюджетные ссуды, например на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении региональных бюджетов.

Большинство налоговых льгот в настоящее время предоставляется только свободным экономическим зонам и закрытым административно-территориальным образованиям.

В дальнейшем региональная дифференциация макроэкономических регуляторов должна осуществляться не индивидуальным образом (для отдельных регионов), а на основе научной типологизации проблемных регионов, так, чтобы определенному типу региона соответствовал адекватный механизм экономического регулирования.

Система экономического регулирования регионального развития наряду с бюджетами и макроинструментами дополняется новыми региональными финансовыми институтами. К ним относятся гарантийно-страховые (залоговые) фонды, траст-фонды, региональные займы, разнообразные формы использования региональной и муниципальной собственности.[5]

2.3 Прогнозирование регионального экономического развития

Прогноз социально-экономического развития регион является сложной научной проблемой, которая до настоящего времени не доведена до оптимизации принятия решении на основе макроэкономических математических моделей. В практической работе федеральных и региональных органов чаще всего используется метод бюджетного планирования развития региона на основе следующих принципиальных установок: