Государственное управление развитием экономики региона

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Выпускная квалификационная работа

Государственное управление развитием экономики региона

Введение

государственный рыночный экономика управление

Анализ российской практики управления регионами свидетельствует об отсутствии устоявшегося системного стратегического подхода к развитию регионов. В последние годы на смену идее о приоритете рыночного саморегулирования экономики приходит идея усиления роли государства по подготовке пусковых механизмов рыночной инфраструктуры и развития конкуренции. Во многих зарубежных странах государство активнейшим образом участвует в регулировании экономики.

Долгое время большинство ученых и специалистов рассматривали экономику региона как объект государственного управления федеральных органов власти. Считалось, что региональные органы власти практически не должны заниматься вопросами стратегического управления экономическим развитием.

Как показала практика последних лет, недостаточно совершенствовать механизмы государственного управления лишь на федеральном уровне. Российские регионы характеризуются значительной территориальной удаленностью от центра и не могут эффективно функционировать в рыночном пространстве только на основе общефедеральных законов в режиме саморегулирования без учета региональных особенностей.

Главной целью дипломной работы является научное обоснование эффективной модели государственного управления развитием экономики региона.

Для достижения этой цели были поставлены и, в основном, решены на примере Краснодарского края следующие научные задачи:

1 раскрыть принципы, механизмы и особенности государственного управления экономикой региона;

2 выявить методы управления развитием экономики региона;

3 провести диагностику экономического развития региона и установить перспективы его развития в долгосрочном периоде;

4 определить основные направления государственного управления на региональном уровне.

Объект исследования - экономика региона, являющегося субъектом Федерации, как экономическая подсистема национальной экономики.

Предмет исследования - механизмы повышения эффективности государственного управления экономическим развитием на региональном уровне.

Информационную базу исследования составили данные Федеральной службы статистики РФ и Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Краснодарскому краю, данные Администрации Краснодарского края; отечественные и зарубежные научные источники; материалы, содержащиеся в периодических изданиях, материалах круглых столов, семинаров и конференций, информационной сети INTERNET; результаты исследований и расчетов.

Структура дипломной работы. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.

1. Теоретические аспекты организации системы государственного регулирования экономики

1.1 Особенности государственного управления в рыночной модели экономики

В современной смешанной экономике государство выступает, с одной стороны, субъектом экономики, а с другой стороны, субъектом управления. Вместе с тем ключевым вопросом государственного управления остается соотношение рыночного и государственного регулирования экономики. Вопрос о соотношении рыночного саморегулирования и государственного регулирования является дискуссионным не только в экономической науке, но и на практике. Развитие многих стран, в частности США, свидетельствует о чередовании периодов усиления государственного регулирования экономики с периодами усиления рыночного саморегулирования.

Основные подходы к государственному регулированию экономического развития представлены в ряде научных направлений:

- кейнсианство и неокейнсианство (Дж. Кейнс, Р. Нурксе, Р. Пребиш, Р. Харрод, Е. Домар);

- неолиберализм (В. Ойкен, А. Мюллер-Армак, Л. Эрхард);

- неоклассика (Р. Лукас, В. Нордхауз, Д. Макрэ);

- институционализм и неоинституционализм (Т. Веблен, Дж. Коммонс, У. Митчелл, Ф. Перру, Дж.М. Кларк, Г. Мюрдаль, Дж.К. Гелбрэйт, Д. Норт);

- стокгольмская школа (Б. Олин, Э. Лундберг, А. Линдбек, Э. Вестерлинд, Р. Бекман);

- монетаризм (М. Фридмен).

Наибольшее признание в практике государственного регулирования экономики получили теории антициклического (сейчас более известного как конъюнктурного) регулирования и теории экономического роста. Теория экономического роста (Р. Харрод, Е. Домар) выдвинула две группы проблем:

- проблему факторов, определяющих потенциально возможный темп роста национального дохода в долговременном плане,

- и проблему условий, от которых зависит устойчивость этого темпа как в долгосрочной, так и в краткосрочной перспективе. Авторы анализировали условия наращивания экономического роста на основе поиска «динамичного экономического равновесия», обосновывая целесообразность участия государства в преодолении экономического застоя или «равновесия на низком уровне. [1]

Главное направление государственной политики экономического роста, в соответствии с воззрениями указанных авторов, - это воздействие на инвестиции. Основными ее инструментами являются:

- государственный бюджет;

- налоговая политика;

- регулирование нормы процента.

Из методов регулирования решающее значение этими авторами придается государственным расходам, расширение которых иногда обеспечивается в определенной степени дефицитным финансированием.

Основная цель роста государственных расходов - увеличение эффективного спроса со стороны самого государства и создание благоприятных условий для частных капиталовложений.

Важнейшие направления государственных расходов, согласно этой концепции, - научные исследования, производственная и социальная инфраструктура (образование, подготовка и переподготовка кадров, медицинское обслуживание).

В результате применения комплекса мер возникает эффект мультипликации, согласно которому инвестиции, осуществляемые правительством, благоприятно сказываются на динамике ВВП, обеспечивают рост занятости, расширяют потребление.

Механизм его действия следующий. Отрасли, получившие первоначальный импульс, способствуют расширению производства в смежных отраслях. Это в свою очередь приводит к росту занятости и повышению спроса на потребительские товары, что вызывает расширение производства в отраслях, производящих предметы потребления.

Реализация на практике политики стимулирования экономического роста в США способствовала развитию научно-технической революции, использованию ее достижений в самых различных сферах экономики. Расходы правительства на образование, подготовку и переподготовку кадров сделали возможным повышение общего уровня квалификации занятых в общественном производстве. Кроме того, удалось в определенной степени сгладить циклические колебания.

Совершенно очевидно, что без серьезной государственной поддержки многим европейским странам и США не удалось бы создать и развить современные отрасли экономики.

Государственное управление (public administration) - деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны - деятельности по формулированию политического курса [2].

В теории государственного управления существует три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

- правовой подход;

- политический подход;

- менеджеристский (управленческий) подход.

Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан.

Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

В соответствии с менеджеристским подходом, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая существует в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления» [2].

Из указанных трех подходов в данной работе будет использоваться менеджеристский (управленческий) подход к государственному управлению.

Государственное управление, как и любое управление, есть система, включающая в себя взаимодействующие подсистемы: управляющую подсистему (субъект управления), управляемую подсистему (объект управления) и обеспечивающую подсистему. При этом взаимодействие подразумевает постоянный обмен информацией между субъектом и объектом управления.

Управляющая подсистема, как известно, включает в себя определение целей, функций, методов и структуры управления. Цели управления можно разделить по временному признаку, выделяя стратегические, тактические и оперативные, по функциональному признаку, а также в соответствии с уровнем приоритетности. Определение функций управляющей подсистемы представляет собой выбор совокупности процессов планирования, организации, мотивации, взаимодействия, учета и контроля, необходимых в процессе управления. Методы управляющей подсистемы включают в себя взаимосвязанную совокупность существующих методов управления, направленных на достижение целей управления.

Управляющей подсистемой (субъектом управления) в контексте государственного управления будет выступать система органов трех ветвей государственной власти на разных иерархических уровнях управления - федеральном, региональном и местном.

Обеспечивающая подсистема, состоящая из информационной, ресурсной, методологической, правовой компонент, необходима для обеспечения функционирования системы управления.

Управляемая функциональная подсистема представляет собой совокупность объектов воздействия управляющей подсистемы с использованием обеспечивающей подсистемы. Структура управляемой подсистемы (объекта управления) достаточно сложна. С точки зрения государственного управления объектом управления будут выступать страна, регион, муниципалитет. В процессе управления управляющая подсистема оказывает управляющее воздействие на управляемую подсистему, что, собственно, и является содержанием процесса управления.

Государственное управление развитием экономики, на наш взгляд, есть целенаправленное воздействие государства на экономические процессы на макро- и микроуровне, обеспечивающее создание и совершенствование рамочных условий функционирования бизнеса в рыночной среде.

В современном мире происходит процесс формирования «нового государственного управления». Для определения этого процесса приведем слова А. Гора: «все, что давно поняли бизнесмены и только начинают понимать государственные служащие, можно выразить двумя фразами: концентрироваться на клиентах и прислушиваться к своим работникам» [3]. Клиентами в данном случае выступает население стран. Процесс «нового государственного управления» означает перенос управленческих технологий из частного сектора в государственное управление. Это предполагает реализацию в государственном управлении следующих принципов:

- приоритет целей, а не процессов при организации деятельности и принятии решений;

- контроль над выполнением управленческих решений также фокусируется на результатах деятельности, а не на процессе;

- внутренний контроль дополняется внешним контролем (обратная связь);

- для органов исполнительной власти граждане становятся клиентами;

- децентрализация уровня принятия решений и делегирование полномочий;

- требование экономного и эффективного использования ресурсов. Выделим особенности, присущие государственному управлению, исходя из указанной концепции «нового государственного управления»:

1) целям государственного управления свойственны определенные проблемы: они плохо поддаются количественной формализации, имеют долгосрочный характер, на их достижение влияют не только органы исполнительной власти, ответственность за их достижение размыта;

2) клиенты не предъявляют претензий к качеству услуг государственного управления, а органы исполнительной власти, как правило, стремятся удовлетворить не клиента, а финансирующий орган. Причина этого такова: в частном секторе производятся продукты и услуги, удовлетворяющие индивидуальные потребности и предполагающие прямую оплату, а государственное управление направлено на удовлетворение общественных интересов, оплата услуг государственного управления опосредована;

3) государство располагает уникальным ресурсом - возможностью принуждения;

4) органам государственной власти свойственна низкая склонность к изменениям, что делает необходимым внешнюю оценку деятельности органов исполнительной власти со стороны клиентов.

Ключевым пунктом в концепции «нового государственного управления» является результативное управление, составляющими элементами которого являются:

- система целеполагания;

- делегирование полномочий и ответственности;

- переход от управления на основе поручений к управлению на основе функций;

- бюджетирование;

- подготовка кадров.

Далее для обозначения «нового государственного управления» мы будем использовать термин «результативное государственное управление». Итак, современное государственное управление понимается нами как «результативное государственное управление» [4].

Важнейшим элементом результативного государственного управления выступает система бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Переход к государственному управлению, ориентированному на результаты, получил достаточно широкое распространение в деятельности государственных органов многих стран. Впервые этот подход был применен в США в середине XX века, но в настоящее время механизм БОР в этой стране все еще продолжает совершенствоваться. В настоящее время не существует ни единой терминологии БОР, ни единого подхода к его внедрению в различных странах.

В большинстве случаев под термином БОР понимается более прогрессивная - по сравнению с затратным методом - методология подготовки и исполнения бюджета, где акцент переносится с затрат на результаты. При этом термины «бюджетирование по результатам» и «программно-целевой подход» применяются как равнозначные.

Для правительств стран основным побудительным мотивом внедрения БОР является возможность более эффективного распределения бюджетных средств между конкурирующими статьями расходов. Это достигается благодаря получению более полной и точной информации о результатах реализации как отдельных ведомственных программ, так и всей их совокупности, направленной на достижение общих социально- и экономически-значимых целей. При этом следует подчеркнуть, что само по себе БОР не решает вопрос оптимального распределения бюджетных ресурсов между приоритетными направлениями, оно лишь создает для этого благоприятные условия, перенося акцент с разделения бюджетных ресурсов на достижение конечных результатов, на которые эти ресурсы выделяются. Оптимизация же бюджетных расходов с целью достижения максимальных социально- и экономически-значимых результатов требует решения иных задач.

Центральным пунктом системы БОР являются стратегические цели и тактические задачи, ожидаемые социально-экономические результаты деятельности государственных органов власти. Это осуществляется посредством мобилизации ресурсов через соответствующие программы. Кроме того, отправной точкой БОР является определение прямых и конечных результатов расходования бюджетных средств и показателей, на основании которых можно судить о степени достижения поставленных целей.

Система БОР предполагает также управленческую самостоятельность подразделений органов государственной власти, их ответственность за достижение результатов. Практическое применение БОР должно сопровождаться также внедрением перспективного бюджетного планирования и соответствующими институциональными изменениями. Результатом всех этих усилий должно стать более эффективное распределение государством бюджетных ресурсов между приоритетными направлениями государственного управления и повышение эффективности их использования.

Следует подчеркнуть, что все основные приемы программно-целевого бюджетирования основаны на управленческих принципах частного бизнеса (формулировка миссии и стратегий, планирование, управление по целям, использование показателей-индикаторов, учет рисков и др.) [5].

Изучение опыта стран-членов ОЭСР позволяет сделать ряд следующих важнейших выводов, связанных с использованием БОР в практике государственного управления:

- вопросы совершенствования государственного управления должны рассматриваться в едином комплексе с вопросами совершенствования бюджетного планирования;

- необходимо внимательно подходить к вопросу определения надлежащей последовательности проведения реформ, которая бы обеспечивала их поступательный характер;

- необходимо обеспечить наличие соответствующих условий для успешного внедрения программно-целевого подхода в государственном управлении. Как правило, в первую очередь необходимо обеспечить дисциплину исполнения принятых бюджетов;

- опыт показывает, что к проведению реформ государственного управления следует подходить прагматически, т.е. любые нововведения должны строиться с учетом страновых и региональных особенностей, а также с учетом особенностей, существующих в конкретных отраслях государственной деятельности. Та или иная концепция реформы может быть успешно реализована в какой-либо одной сфере государственной деятельности и «забуксовать» в другой из-за различий в организационной структуре и сложившейся практике;

- при проведении реформ большое внимание следует уделять человеческому фактору.

- критически важно заранее позаботиться о создании необходимого потенциала для проведения реформ - выделить соответствующие средства, создать институциональную базу, провести обучение персонала;

- переход к бюджетированию, ориентированному на результат, это многолетний итеративный процесс, в' ходе которого методы планирования социально-экономических результатов деятельности органов государственной власти, измерения этих результатов, а также формы отчетов об их достижении будут неизбежно изменяться и совершенствоваться. Точно так же будет изменяться и сам бюджетный процесс, включая формы представления бюджетных заявок, их анализа и утверждения. Необходимо заранее предусмотреть внедрение эффективных механизмов регулярной переоценки и уточнения ключевых концепций реформы.

Основными проблемами, которые обычно возникают при переходе к системе БОР, являются:

- трудности измерения социально-экономических результатов деятельности государственных учреждений;

- трудности выработки единой системы целей и показателей, отражающих степень их достижения;

- различия в структуре программ и финансовой отчетности;

- несовершенство информационного обеспечения и систем учета;

- недостаточное внимание к мониторингу и оценке результатов.

При переходе на систему БОР возрастает роль отчетности, мониторинга и оценки результатов.

Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает подготовку отчетов о том, выполнены ли намеченные задачи, достигнуты ли запланированные результаты. Ответы на такого рода вопросы предполагают разработку системы показателей, которые позволили бы отслеживать и оценивать результаты произведенных бюджетных расходов в рамках программ, разработанных на основе принципов БОР.

Мониторинг, осуществляемый в ходе исполнения бюджетных целевых программ, представляет собой непрерывный процесс отслеживания результатов, достигаемых в ходе реализации программ.

В отличие от мониторинга, оценка результатов, как правило, представляет собой разовое мероприятие, позволяющее провести более глубокий анализ программ и охватить, помимо прочего, такие вопросы, как актуальность (польза от реализации той или иной программы для удовлетворения конкретных потребностей) и устойчивость ожидаемого (полученного) эффекта от реализации программ. Оценка полученных результатов является важным инструментом поддержки принятия управленческих решений органами государственной власти [5].

Таким образом, переход к результативному государственному управлению предполагает необходимость планирования деятельности органов государственной власти и ее нацеленности на конечные результаты. Это приводит к актуализации построения организационной структуры органов государственной власти в соответствии с системой целей и задач, стоящих перед органами государственной власти.

В соответствии с управленческими принципами частного бизнеса, основой для социально-экономического развития стран и регионов должна стать четко выстроенная система индикативного государственного планирования, состоящая из стратегического и тактического планирования. Как известно, важнейшим компонентом стратегического планирования выступает постановка долгосрочных целей развития. В связи с этим можно выделить три этапа деятельности органов государственной власти:

планирование деятельности, ресурсов, результатов;

исполнение деятельности, ресурсов, результатов;

отчетность за деятельность, ресурсы, результаты. Следовательно, мы можем сделать вывод, что результативное государственное управление является основным механизмом реализации стратегий развития стран и регионов.

Глубокий анализ целей и инструментов экономической политики государства был проведен автором нормативной теории государственного регулирования, голландским экономистом Яном Тинбергеном в работе «Теория экономической политики» (1952 г.). Он определил, что важнейшей проблемой государственного управления экономикой является определение точных соотношений между зависимыми переменными (целями управления) и независимыми переменными (инструментами). Тинберген пришел к выводу, что государство может достичь целей тогда, когда количество инструментов равно или больше количества целей государственной экономической политики [6].

Существует множество теорий экономического развития. В большинстве случаев именно экономическое развитие выступает общепризнанной главной целью государственного управления экономикой, а не экономический рост. В то же время на практике главной целью государственного управления экономикой становится стимулирование экономического роста. Для разрешения этого противоречия в зарубежных странах появилась «концепция устойчивого развития», подразумевающая соотнесение экономического роста с экологическими последствиями этого процесса. Исходя из этого, достижение экономического роста в рамках концепции устойчивого развития будет принято нами за конечную цель государственного управления развитием экономики, эта цель конкретизируется и дополняется иерархической системой целей. Для реализации своих целей государство использует различные методы управления.

В экономической литературе отсутствует единый подход к определению методов государственного регулирования экономики.

По мнению Черныш Е.А., Молчановой Н.П. и др., можно выделить следующие методы государственного регулирования экономики [7]:

1) косвенные методы финансового и денежно-кредитного регулирования (установление налоговых ставок и предоставление налоговых льгот, норм амортизации, регулирование учетной ставки процента, норм обязательного резервирования, гарантии государства под выдаваемые или получаемые кредиты, введение экспортно-импортных пошлин и т.д.);

2) прямое государственное финансовое регулирование (распределение бюджетных инвестиций, субвенций, дотаций и т.п.);

3) методы регулирования материальных потоков и производственной деятельности, заказы на поставки продукции и выполнение работ для государственных нужд, квотирование и лицензирование;

4) государственное предпринимательство;

5) программно-целевой метод планирования и управления.

С точки зрения Атаманчука Г.В., выделяются две группы методов государственного управления [2]:

- методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, которые охватывают способы, приемы, действия лиц, вовлеченных в процессы государственного управления, которые связаны с подготовкой и реализацией управленческих решений, а также осуществлением правовой и организационной государственно-управленческой деятельности;

- методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления, которые по аспектам влияния на интересы и мотивы поведения человека, по содержанию можно подразделить на морально-этические, социально-политические, экономические и административные.

В соответствии с мнением Киселевой Е.А., современное рыночное хозяйство регулируется государством как экономическими, так и административными методами. Среди экономических. методов широкое распространение получили балансовый, нормативный и программно-целевой. К административным методам государственного регулирования экономики относят: контроль над монопольными рынками (антимонопольное законодательство), различные штрафные санкции, разработка стандартов в области экологии и контроль за их соблюдением, установление верхней и нижней границы различных цен, ставок минимальной заработной платы и т.п. В идеале административные и экономические меры должны дополнять друг друга, а не конкурировать. В настоящее время во многих сферах экономической жизни, где традиционно применялись административные меры, стали использоваться экономические. Так, например, вместо использования административных мер борьбы с загрязнением окружающей среды в настоящее время применяются экономические - создан рынок прав на загрязнение [6].

Согласно макроэкономическому подходу, методы государственного регулирования экономики делятся на [8]:

1) методы регулирования спроса;

2) методы регулирования предложения.

Для регулирования спроса могут использоваться:

1) бюджетно-налоговая политика;

2) денежно-кредитная политика;

3) внешнеэкономическая политика.

Для регулирования предложения применяются:

- расширение инвестиций;

- контроль над ценами;

- сокращение издержек производства;

- государственные закупки.

В качестве базы для определения методов государственного регулирования экономики в данной работе будет использоваться макроэкономический подход.

Систематизация методов государственного регулирования экономики в соответствии с указанными принципами классификации представлена нами в табл. 1, 2.

Таблица 1 - Методы государственного регулирования спроса

Денежно-кредитная политика	Бюджетно-налоговая политика	Внешнеэкономическая политика
Операции на открытом рынке	Рост или ограничение государственных расходов	Валютная политика (регулирование валютного курса)
Операции, схожие с операциями на открытом рынке	Рост или ограничение налогов	Внешнеторговая политика
Прямой контроль	Расширение источников финансирования	Ограничения на движение капитала
Резервные требования	Регулирование внебюджетных фондов	Ограничения миграции рабочей силы

Таблица 2 - Методы государственного регулирования предложения

Расширение инвестиций	Контроль над ценами	Сокращение издержек производства	Государственные закупки
Налоговые льготы	Ограничение цен на продукцию государственных предприятий	Обеспечение пропорциональности между ростом производительности труда и заработной платы	Формирование государственной системы закупки товаров и услуг
Сокращение процентной ставки	Субсидирование цен (преимущественно в сельском хозяйстве)	Субсидирование цен на энергетические ресурсы и транспорт
Привлечение сбережений в реальный сектор экономики	Законодательное ограничение рентабельности	Контроль над процентными ставками
Государственные инвестиции и частно-государственное партнерство	Государственное регулирование цен	Развитие материальной инфраструктуры (дороги, коммунальные услуги, газоснабжение и проч.)
Управление научно-техническим комплексом

1.2 Государственное управление экономическим развитием региона

При рассмотрении вопросов государственного управления экономическим развитием региона применим к региону парадигму «регион-квазигосударство».

Правомерность подхода к региону как к квазигосударству можно подтвердить на примере Краснодарского края, как одного из крупных регионов современной России.

Статус и организацию Краснодарского края, как субъекта Российской Федерации, определяет Устав Краснодарского края («квазиконституция»), являющийся, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, учредительным нормативным правовым актом, имеющим высшую юридическую силу в системе законодательства Краснодарского края [9]. Краснодарский край, подобно стране, также имеет официальные символы: герб и флаг.

В статье 6 Устава Краснодарского края указывается, что Край является самостоятельным участником соглашений и связей с другими субъектами Российской Федерации, а также международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральным законодательством.

Статья 16 Устава Краснодарского края устанавливает, что органы государственной власти края осуществляют свою деятельность на основе принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную [9].

Высший исполнительный орган государственной власти Краснодарского края - администрация Краснодарского края.

Законодательная ветвь власти края представлена Законодательным Собранием Краснодарского края.

Судебная власть в Краснодарском крае осуществляется федеральными судами и мировыми судьями края.

Кроме того, на территории края имеются еще два государственных органа, аналогичных тем, которые существуют на уровне страны - избирательная комиссия и Контрольно-счетная палата Краснодарского края.

В современной российской и зарубежной научной литературе под государственным управлением экономического развития региона в большинстве случаев понимаются целенаправленные действия центральных органов власти, без упоминания типа государства - унитарного или федеративного. Это приводит к тому, что государственное управление экономического развития региона отождествляется с действиями федеральных органов власти, а под региональной экономической политикой понимаются действия только федеральных органов власти. Поэтому в подавляющем большинстве научных работ речь идет о региональной экономической политике, проводимой федеральными органами власти. Соответственно, эти аспекты являются наиболее разработанными. Уровень же региональных органов власти выпадает из поля зрения большинства исследователей и в силу этого является недостаточно разработанным.

Таким образом, под государственным управлением экономическим развитием региона понимаются целенаправленные действия региональных органов власти. Региональная экономическая политика принимается нами как синоним государственного управления (регулирования) экономического развития региона региональными органами власти и не включает в себя экономическую политику федеральных органов власти.

В федеративном государстве, как известно, существует иерархия уровней власти и уровней государственного управления: федеративный уровень, региональный и муниципальный. Следовательно, на каждом иерархическом уровне будут применяться свои методы государственного регулирования экономики. В данной работе нами принимается, что достижение экономического роста в рамках концепции устойчивого развития является главной целью государственного регулирования экономического развития региона. Основываясь на данных табл. 1,2, произведем деление указанных методов в соответствии с уровнями государственного управления.

Государственное регулирование спроса, предполагающее использование методов денежно-кредитной и внешнеэкономической политики, возможно лишь на макроэкономическом уровне, следовательно, может осуществляться только на федеральном уровне - уровне всей страны. Методы бюджетно-налоговой политики могут использоваться на всех трех уровнях иерархии в соответствии с полномочиями и компетенцией федеральных, региональных и муниципальных органов государственной власти (см. табл. 3).

Таблица 3. - Методы государственного регулирования спроса в соответствии с уровнями государственного управления

Уровень государственного управления	Денежно-кредитная политика	Бюджетно-налоговая политика	Внешнеэкономическая политика
Федеральный	+	+	+
Региональный	-	+	-
Муниципальный	-	+	-

Государственное регулирование предложения, как нам представляется, может осуществляться не только на федеральном уровне. Следовательно, использование указанных методов допустимо на всех трех уровнях иерархии в соответствии с полномочиями и компетенцией федеральных, региональных и муниципальных органов государственной власти (см. табл. 4).

Таблица 4 - Методы государственного регулирования предложения в соответствии с уровнями государственного управления

Уровень государственного управления	Расширение инвестиций	Контроль над ценами	Сокращение издержек производства	Государственные закупки
Федеральный	+	+	+	+
Региональный	+	+	+	+
Муниципальный	+	-	-	+

Важнейшим направлением государственного регулирования экономики, которое может осуществляться на' всех трех уровнях государственного управления, является расширение инвестиций. При этом следует подчеркнуть, что инвестиции оказывают влияние не только на совокупное предложение, но и на расширение совокупного спроса, а, следовательно, и на общую экономическую динамику в регионе. Кроме того, ключевой проблемой экономического роста в любой теории является именно проблема инвестиций. Важнейшим здесь является механизм трансформации доходов в инвестиции, что имеет большое значение для выработки адекватной экономической политики поддержания экономического роста [10].

Итак, с содержательной точки зрения, на различных уровнях государственного управления будут использоваться экономические и административные методы. При этом на федеральном и региональном уровнях могут применяться методы государственной бюджетно-налоговой политики регулирования спроса, а также все методы государственного регулирования предложения. Указанные нами принципы мы будем считать ключевой методологической предпосылкой формирования системы государственного управления экономическим развитием региона.

Произведем совмещение методов регулирования спроса и методов регулирования предложения с использованием матричного подхода и определим систему методов государственного регулирования экономики на региональном уровне (см. табл. 5).

Таблица 5 - Методы государственного регулирования экономики на региональном уровне

Методы регулирования	Бюджетно-налоговая политика	Нормативно-правовые и институциональные методы
Расширение инвестиций	1. Налоговые льготы 2. Государственные инвестиции 3. Управление научно-техническим комплексом 4. Субсидирование части процентной ставки 5. Предоставление государственных гарантий 6. Инвестиционный налоговый кредит	1. Привлечение сбережений в реальный сектор экономики 2. Частно-государственное партнерство 3. Управление научно-техническим комплексом
Контроль над ценами	1. Субсидирование цен 2. Гарантирование производителям уровня продажных цен	1. Ограничение цен на продукцию государственных предприятий 2. Государственное регулирование цен
Сокращение издержек производства	1. Субсидирование цен на энергетические ресурсы и транспорт 2. Развитие материальной инфраструктуры (дороги, коммунальные услуги, газоснабжение и проч.)	1. Регулирующее воздействие на общий уровень заработной платы 2. Развитие материальной инфраструктуры (дороги, коммунальные услуги, газоснабжение и проч.)
Государственные закупки	1. Закупки товаров и услуг со стороны органов государственной власти

Таким образом, согласно классификации методов государственного регулирования экономики, на региональном уровне следует применять методы бюджетно-налоговой политики, а также нормативно-правовые и институциональные методы государственного регулирования экономики, обеспечивающие стимулирование совокупного спроса и предложения в регионе.

Потребность в целенаправленном государственном управлении развитием экономики региона актуализируется в следующих случаях:

- прежде всего, на экономические процессы в регионе влияют многочисленные внешние (экзогенные) и внутренние (эндогенные) шоки, которые нужно предвидеть, на которые нужно адекватно отвечать, минимизируя негативные последствия.

- существование QWERTY-эффекта в экономике региона и появление точек бифуркации требует изменения пути экономического развития в точке бифуркации, что будет зависеть от управляющих воздействий на экономику. Поскольку потенциальных траекторий развития региональной экономики может быть много, переход на новую траекторию развития будет зависеть от вновь принятых решений исполнительных органов государственной власти региона, исключающих возникновение QWERTY-эффекта [11].

К внутренним шокам мы будем относить импульсы, зарождающиеся внутри региональной социально-экономической системы и связанные с нарушениями ее экономической и институциональной структуры. Они проявляются через проблемы, возникающие в различных сферах социально-экономического развития региона.

К внешним шокам региональной экономики правомерно относить две группы импульсов:

- импульсы, вызванные изменениями в мировой экономике: изменения мировых цен на структурообразующие товары регионального экспорта, движение иностранного капитала, изменения в мировой валютно-финансовой сфере и проч.

- импульсы, вызванные изменениями в российской экономике: в банковской системе, на фондовом рынке, на рынке труда, динамика валютного курса рубля, решения, принимаемые федеральными органами государственной власти и проч.

Механизм целенаправленного государственного управления развитием экономики региона будет действовать следующим образом.

Первоначально исполнительные органы государственной власти региона дают импульс региональной экономике через целенаправленное применение определенных методов государственного управления.

Вслед за этим в действие вступают рыночные силы, и в экономике региона происходит цепь определенных изменений, которые осуществляются уже независимо от решений органов государственной власти, поскольку вызываются объективными экономическими закономерностями.

Следовательно, результаты использования того или иного метода государственного управления будут зависеть от целей, выбранных исполнительными органами государственной власти региона. Итак, постановка целей социально-экономического развития региона является исходным моментом государственного управления развитием региональной экономики. Как известно, постановка долгосрочных целей развития выступает важнейшим компонентом стратегического планирования. Следовательно, это предопределяет необходимость построения и применения системы индикативного планирования экономики региона.

В связи с такой постановкой правомерным является вопрос об адекватном обобщающем измерителе экономики региона.

На макроэкономическом уровне (страна) в качестве измерителя экономического роста применяется показатель ВВП (ВНП). Для измерения количественной динамики экономического роста, как известно, используют: [12]

- годовой прирост объема ВВП;

- годовые темпы роста ВВП в расчете на душу населения.

Аналогом ВВП на уровне региона является валовый региональный продукт (ВРП). Центральным вопросом при его расчете выступает применяющаяся методология.

В России методология расчета ВРП является единой для всех регионов. Расчет ВРП производится территориальными органами государственной статистики в соответствии с международным стандартом системы национальных счетов. В соответствии с этим, в России ВРП определяется производственным методом как совокупность добавленных стоимостей отраслей экономики региона и чистых налогов на продукты.

Расчет величины ВРП производственным методом является длительным процессом, поэтому информация о ВРП публикуется с опозданием на один год по сравнению с информацией об остальных экономических индикаторах. В этой связи он не очень удобен для оперативной диагностики экономики региона, что актуализирует задачу нахождения адекватного заменителя общепринятой официальной методологии расчета ВРП.

1.3 Основные методы государственного регулирования экономики региона

Первая группа методов государственного регулирования экономики на региональном уровне - бюджетно-налоговая политика [13].

Одним из компонентов бюджетно-налоговой политики выступают налоговые льготы. Первоначальный импульс государственного воздействия в случае применения этого инструмента состоит в предоставлении льгот по уплате одного из налогов, поступающих в консолидированный бюджет региона, например, снижение налога на имущество. Важнейшим здесь является требование избирательности применения данного инструмента к отдельным категориям налогоплательщиков.

Государственные инвестиции - еще один инструмент бюджетно-налоговой политики. Их использование вызывается рядом обстоятельств. Прежде всего, они закрывают «провалы рынка» в тех сферах, которые являются инвестиционно непривлекательными для частного капитала, «узкими местами» в экономике региона. Кроме того, инвестиционные затраты требуются государству для выполнения своих функций. Далее, государственные инвестиции призваны мультиплицировать инвестиции частного капитала в региональную экономику и вызывать ее экономическую модернизацию. Применение данного инструмента состоит как в предоставлении бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, так и в осуществлении бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий).

Управление научно-техническим комплексом, как инструмент бюджетно-налоговой политики, на уровне региона заключается в:

- финансировании части научно-технических расходов в регионе;

- применении дифференцированной налоговой политики в отношении частного сектора с целью воздействия на выделение частным сектором собственных средств на НИОКР;

- формировании поощрительного налогового режима для предприятий и организаций научно-технического комплекса региона.

При этом главными особенностями процесса управления научно-техническим комплексом региона являются:

- конкурентный принцип выделения финансовых ресурсов, выполнения программ НИОКР;

- финансовое стимулирование и поощрение инноваций;

- финансовое стимулирование коммерциализации научно-технических изобретений и разработок.

Субсидирование части процентной ставки является еще одним инструментом бюджетно-налоговой политики. Его применение на уровне региона состоит в том, что за счет бюджетных средств осуществляется субсидирование части процентной ставки по кредитам, привлекаемым предприятиями и организациями с целью инвестирования в основной капитал. Этот инструмент целесообразно применять избирательно, для поощрения роста производства товаров и услуг определенных отраслей. Требование избирательности вызвано следующими обстоятельствами:

- возможностью наличия в регионе качественного разрыва и структурного неравновесия между отраслями, это требует изменения межотраслевых пропорций в экономике региона;

- необходимостью «выращивания» новых отраслей и производств, соответствующих следующему технологическому укладу в соответствии с мировыми тенденциями.

В некоторых случаях возможно применение данного инструмента в целях изменения межтерриториальных пропорций экономического развития в рамках региона, в этом случае данный инструмент будет также считаться инструментом пространственной региональной политики. Это будет требовать адресного субсидирования при инвестировании в определенные территориальные центры региона.

Предоставление государственных гарантий по кредитам выступает следующим инструментом бюджетно-налоговой политики, который также подлежит адресному ограниченному использованию.

Государственной гарантией является способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого регион-гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому предоставляется гарантия, обязательств перед третьими лицами полностью или частично. При этом оговаривается сумма предоставляемой государственной гарантии, срок ее действия, источник средств бюджета, за счет которого обеспечивается исполнение гарантии при невыполнении обязательств третьими лицами. Обязательство региона по государственной гарантии перед третьим лицом ограничивается суммой, включающей сумму основного долга и начисленных процентов в соответствии с кредитным договором.

Инвестиционный налоговый кредит, являющийся следующим инструментом бюджетно-налоговой политики, выражается в виде отсрочки уплаты определенных налогов в региональный бюджет. Инвестиционный налоговый кредит является инструментом избирательного действия, предоставляется экономическим субъектам, осуществляющим инвестиции в форме капитальных вложений в ключевые приоритетные отрасли в регионе.

Субсидирование цен на товары и услуги, производимые в регионе, является еще одним инструментом бюджетно-налоговой политики. Подобно предыдущему инструменту, его использование следует производить избирательно. Избирательность в этом случае связана со следующими обстоятельствами:

- необходимость субсидирования региональных сельскохозяйственных товаропроизводителей, вызванная более высокими издержками сельскохозяйственного производства в регионе по сравнению с регионами - конкурентами; определяется требованиями проведения протекционистской политики по отношению к сельскохозяйственному производству в регионе;

- необходимость субсидирования цен на новую региональную инновационную продукцию, вызванная высокими издержками по ее производству в связи с начальной стадией освоения инновационной продукции; определяется необходимостью стимулирования спроса на инновационную продукцию на ранних стадиях ее производства;

- необходимость субсидирования цен на социально значимую продукцию для отдельных категорий населения [10].

Регулирование цен путем субсидирования издержек производства в целях повышения производительности труда в сельском хозяйстве подразумевает предоставление субсидий за счет консолидированного бюджета региона региональным производителям на закупку удобрений, сельскохозяйственных машин, приобретение высококачественных семян, проведение мелиоративных работ и т.д.

Гарантирование производителям уровня продажных цен в качестве инструмента бюджетно-налоговой политики состоит в том, что индивидуальным сельскохозяйственным производителям (фермерам) предоставляются субсидии из консолидированного бюджета региона в случае падения рыночных цен ниже гарантированного минимума. Специальная государственная региональная организация, допустим, «Товарно-кредитная корпорация», по гарантированным ценам принимает в залог (выкупает) у фермеров сельхозпродукты. Если в период действия залога (до 12 месяцев) цены на региональном продовольственном рынке поднимутся выше уровня залоговых цен, то фермер может выкупить свой товар и реализовать его самостоятельно на рынке. Если же рыночные цены остаются ниже залоговых цен, товар не выкупается и переходит в собственность корпорации. Соответственно эта корпорация реализует впоследствии эту продукцию.

Субсидирование цен на энергетические ресурсы и транспорт выступает следующим инструментом бюджетно-налоговой политики региональных органов власти. Осуществляется в виде прямых целевых выплат из консолидированного бюджета региона потребителям энергетических ресурсов, имеет своей целью обеспечение прибыльности для определенных видов бизнеса.

Использование этого инструмента следует производить избирательно, только для ограниченного числа предприятий и организаций, что может быть вызвано следующими обстоятельствами:

- возможностью наличия в регионе качественного разрыва и структурного неравновесия между отраслями, что требует изменения межотраслевых пропорций в экономике региона;

- требованием обеспечения проведения перспективных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в регионе;

- необходимостью «выращивания» новых отраслей и производств, соответствующих следующему технологическому укладу.

Применение данного инструмента возможно и в рамках проведения пространственной региональной политики для изменения межтерриториальных пропорций экономического развития в регионе. Это будет требовать адресного субсидирования производителей товаров и услуг, сосредоточенных в определенных территориях региона.

Развитие материальной инфраструктуры (дороги, коммунальные услуги, газоснабжение и проч.) является следующим инструментом бюджетно-налоговой политики региональных органов власти. Необходимость развития материальной инфраструктуры вызвана ее важностью с точки зрения создания в регионе благоприятных условий для жизни населения и развития бизнеса. Инфраструктура позволяет создать благоприятные условия для экономического роста на перспективу, что многократно усиливает ее значение. Ее адекватное развитие обеспечивает не только снижение издержек региональных производителей товаров и услуг, но и создает мультипликационный эффект в региональной экономике.

Этот инструмент также может применяться для проведения пространственной региональной политики с целью изменения межтерриториальных пропорций экономического развития в регионе. В этом случае происходит сфокусированное развитие инфраструктуры на определенных территориях внутри региона.

Закупки товаров и услуг со стороны органов государственной власти являются важнейшим инструментом бюджетно-налоговой политики региональных органов власти. Закупки товаров и услуг со стороны органов государственной власти региона формируют государственный региональный рынок товаров и услуг, который составляет значительную часть внутреннего рынка региона. При этом платежеспособность региональных органов власти обеспечивается консолидированным бюджетом региона. Состав закупок товаров и услуг со стороны органов государственной власти региона определяется заранее основными направлениями государственного потребления, прописанными в консолидированном бюджете региона. Государственные закупки предоставляют региональным поставщикам возможность получения высоких и стабильных доходов, что стимулирует региональное экономическое развитие. Все бюджетные расходы производятся на конкурсной основе и подразумевают конкуренцию между поставщиками товаров и услуг, при этом в протекционистских целях приоритет следует отдавать региональным, а не инорегиональным поставщикам.