Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• Глава 1. Теоретические аспекты территориального управления экономикой
• 1.1 Сущность и содержание территориального управления экономикой
• 1.2 Правовые основы территориального управления экономикой
• Глава 2. Организация территориального управления экономикой в городах федерального значения (на примере Адмиралтейского района г. Санкт-Петербурга)
• 2.1 Административная и экономическая характеристика Адмиралтейского района г. Санкт-Петербурга
• 2.2 Современное состояние территориального управления экономикой Адмиралтейского района г. Санкт-Петербурга
• Глава 3. Основные направления совершенствования территориального управления экономикой Адмиралтейского района г. Санкт-Петербурга
• 3.1 Характеристика проблем взаимодействия государственного управления и местного самоуправления Адмиралтейского района г. Санкт-Петербурга при территориальном управлении экономикой
• 3.2 Предложения по развитию территориального управления экономикой на примере Адмиралтейского района г. Санкт-Петербурга
• Заключение
• Литература

Введение

Актуальность темы исследования. В настоящее время значительное внимание уделяется вопросам исследования управления экономикой как страны в целом, так и ее территориальных образований. Ограниченное количество природных и производственных ресурсов, снижение инвестиционной активности, особенно иностранных инвесторов, предопределяют активизацию регионов по поиску новых возможностей для формирования конкурентных преимуществ. Все регионы рассчитывают на инвестора в лице государства, который будет поддерживать, и способствовать развитию наиболее перспективных территорий, обладающих значительными производственными мощностями и высоким качеством управления экономическим развитием. Частные инвесторы все более тщательно ведут отбор объектов инвестирования, особенно территориальных объектов, при этом на наибольший спрос могут рассчитывать регионы со стабильно благоприятным инвестиционным климатом и высоким показателем инвестиционного потенциала. Кроме этого внешние инвесторы анализируют такие показатели, как: криминальная активность, уровень административного менеджмента, наличие развитой территориальной нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы инвестиционного законодательства.

Способность к сохранению стабильного экономического положения и обеспечение роста качества жизни населения наравне с продолжением дальнейшего развития при изменении внешних и внутренних условий и факторов характеризует в целом устойчивость территории. Однако, достичь устойчивого развития территории невозможно применением экономических или только административных методов, так как очень часто в принципе нельзя установить степень изменения внешних и внутренних условий и факторов воздействия на территориальную экономику. Специфика современной российской экономики регионов определяется несбалансированным развитием рыночного хозяйства, несовершенной территориальной правовой базой и отсутствием отлаженного механизма финансирования территориальных программ, что приводит к дифференциации развития регионов Российской Федерации, одним из проявлений которой является существенная неоднородность структуры как бюджетных доходов, так и расходов, а другим - наличие значительного уровня межтерриториальных различий по показателям, отражающим качество жизни населения. Одновременно с этим, концепции и программы стратегического развития территорий, несомненно, отражают цели и задачи, которые направлены на достижение устойчивого развития экономики территории: повышение качества жизни территориального социума, стабилизацию демографической ситуации, экономический рост, совершенствование имеющейся инфраструктуры, обеспечение безопасности, развития менеджмента во всех производственных и непроизводственных сферах. При реализации стратегии развития территории удается убедиться в факте достижения устойчивости территориального развития, так как все составляющие учтены и по мере реализации программ проводится мониторинг результатов на основании количественных и качественных показателей, которые конкретизируют долю государственного участия в регулировании данного процесса. Со стороны федеральных органов власти большое внимание уделяется наличию разработанных стратегических планов на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу, повышение уровня инвестиционной привлекательности территории, увеличение количества бизнес - структур, увеличение количества рынков сбыта продукции и услуг местных производителей, определение приоритетных для территории отраслей и осуществление их поддержки. С учетом изложенных выше аспектов, можно сделать вывод о том, что теоретические и практические вопросы разработки механизма управления экономикой территории являются актуальными.

территориальное управление местное государственное

Целью исследования является разработка методических положений и практических рекомендаций по формированию механизма управления экономикой территории. В соответствии с целью поставлены следующие задачи:

1) проанализировать научные основы управления экономики территории;

2) выбор показателей, позволяющих оценить устойчивое развитие экономики территории;

3) определить методы механизма управления экономикой территории;

4) предложить направления развития механизма управления экономикой территории.

Объектом исследования является Адмиралтейский район города федерального значения Санкт-Петербурга как социально-экономическая система.

Предметом исследования выступают теоретические и практические основы формирования механизма управления экономикой территории.

Глава 1. Теоретические аспекты территориального управления экономикой

1.1 Сущность и содержание территориального управления экономикой

Территориальное стратегическое планирование применяется в практике регионального управления с конца 1970-х годов - первоначально в США, Европе и Канаде, а затем с середины 1990-х - в России (с использованием опыта Испании и Канады). Начиная с разработки стратегий развития малых городов России, организованной Фондом Сороса в 2000 году, до "Стратегии 2020" развития РФ (2008 год) стратегическое планирование охватывает практически все уровни управления в стране. О важности стратегического планирования в сфере государственного управления неоднократно и в последние годы указывалось в правительственных документах и выступлениях руководителей РФ.

Практически параллельно с распространением в мировой практике управления территориального стратегического планирования развивалась и теория этого научного направления. В широко известных работах М. Портера сформулированы определения, принципы построения международных и региональных моделей конкуренции и сделан вывод, что в условиях рыночной экономики превалирующее значение отдается не отрасли или компании, как объекту экономического управления, а территории, что приводит к повышению ее конкурентоспособности. В качестве экономических преимуществ территории обычно фигурирует то, что составляет "конкурентный ромб Портера":

факторные условия производства, то есть известные базисные факторы (земля, труд и капитал), рассматриваемые достаточно широко и понимаемые как ресурсное обеспечение территории: природные, людские, финансовые, инфраструктурные ресурсы, ресурсы знаний, традиций, умений и навыков и др.;

условия внутреннего спроса, то есть спрос на внутренних рынках данной территории на товары и услуги собственного производства, который характеризуется структурой или характером потребностей внутри территории, объемами и механизмами передачи внутренних предпочтений на внешние рынки;

конкурентоспособность на внешних рынках родственных отраслей, то есть выпускающих близкую по назначению продукцию, и поддерживающих отраслей, обеспечивающих сырьем, полуфабрикатом или комплектующими изделиями;

конкурентоспособность на внешних рынках стратегий отдельных предприятий, прогрессивность их внутренних структур и уровень соперничества внутри территории.

К сожалению, как верно отмечает В.А. Гордеев, в работах М. Портера отражается лишь форма, а не сущностное содержание конкуренции, нет даже определения этой экономической категории; слабой стороной представляется абсолютизация структурных признаков исследуемого предмета и абстрагирование от его социально-экономической природы, а также недостаточное внимание к таким функциям конкуренции, как содействие кооперации и сотрудничеству товаропроизводителей, - что особенно важно именно в аспекте рассмотрения конкурентоспособности территории.

В российской практике территориального стратегического планирования начал использоваться свой, с учетом специфических условий переходного периода развития страны, опыт, успешно, на наш взгляд, обобщаемый и развиваемый на ежегодно, начиная с 2001 г., проводимых в Санкт-Петербурге форумах. На основе международного и российского опыта территориального и стратегического планирования ведущий организатор форумов МЦСЭИ "Леонтьевский центр" (г. Санкт-Петербург) разработал технологию КРЭП, в которой предлагается выделять четыре линии деятельности, равно необходимые для успеха стратегического планирования. Они условно обозначаются как Координация, Разработка, Экспертиза и Продвижение. Здесь же дано определение: "под понятием территориальное стратегическое планирование понимается самостоятельное определение местным сообществом целей и основных направлений устойчивого социально-экономического развития в динамичной конкурентной среде" и выделяются два главных признака, определяющих специфичность стратегического планирования в отличие от других видов планирования. Они выражаются двумя ключевыми словами - конкурентоспособность и диалог, характеризующими соответственно содержание (предмет) стратегического плана и процесса стратегического планирования.

Однако, несмотря на большое количество научных работ, более-менее четкого определения этих понятий и тем более методики оценки конкурентоспособности территории до сих пор нет, что, как будет показано ниже из нашего опыта, может привести к серьезным проблемам в практике разработки и реализации проектов развития районов.В.Е. Селиверстов (СО РАН) также отмечает, что в отечественной экономической науке конкурентоспособность региона как экономическое явление относится к числу слабо разработанных, а теория регионального стратегического планирования и прикладные разработки фактически целиком основывались на механическом перенесении теоретических конструкций, принципов и инструментов, которые предлагались для управления отдельными фирмами, компаниями и некоммерческими организациями. Целый ряд различий между производственным предприятием и регионом говорит об ошибочности такого подхода. Так, если конечной целью фирмы и компании является максимизация прибыли, то конечной целью любой региональной системы - повышение благосостояния, уровня и качества жизни ее населения. В отраслях конкурируют как предприятия, так и в какой-то степени регионы. Предприятия должны сами создавать и завоевывать конкурентное преимущество на том или ином рынке. Региональная власть, хотя и не может формировать или оказывать влияние на институциональные структуры, в окружении которых работают фирмы, тем не менее, должна создать условия, позволяющие предприятиям достигать конкурентного преимущества. Регионы достигают преимуществ благодаря различиям, а не сходству. В каждом регионе есть свой, одному ему присущий набор конкурентных отраслей. Это коренным образом определяет специфику целеполагания в региональном или в корпоративном стратегическом планировании. Субъект регионального стратегического планирования - региональное сообщество (население региона, делегирующее права управления региональным органам власти и непосредственно участвующее в принятии стратегических решений с использованием институтов гражданского общества, а также представители федеральных органов власти и управления и бизнес - структур, имеющие стратегические интересы в данном регионе). Иными словами, региональное сообщество является конечным субъектом стратегического планирования, региональные органы власти - непосредственным. Среди основных принципов регионального стратегического планирования автор отмечает принцип повышения конкурентоспособности регионов различного ранга и их систем управления. При этом категория конкурентоспособности региона не должна подменяться понятием его конкурентной борьбы за привлекаемые внешние ресурсы и инвестиции.

Конкурентоспособность региональной экономики - это способность реализовать основную целевую задачу ее функционирования - устойчивое социально-экономическое развитие региона с обеспечением высокого качества жизни его населения. Конкурентоспособность реализуется через конкурентные преимущества, которые сгруппированы в базовые и обеспечивающие (или глубинные) и поверхностные признаки конкурентоспособности региона. Однако суть их одна и та же. К первым (базовым) относятся природно-сырьевые ресурсы, трудовые ресурсы и их квалификация, научный, управленческий потенциал, производственная база; ко вторым (обеспечивающим) - предпринимательский климат, качество управленческого потенциала, стоимость рабочей силы, инфраструктура. Предметом конкурентной борьбы между субъектами Федерации могут стать государственные программы и проекты, связанные с размещением и территориальной организацией хозяйства, а также с решением социальных проблем. При постоянной нехватке ресурсов претендовать на участие в реализации таких программ и проектов смогут лишь регионы с наиболее высоким уровнем конкурентоспособности. Надежные конкурентные позиции становятся важнейшими условиями устойчивого развития региональной экономики. Стабильное развитие региональной экономики находится в прямой зависимости от наличия соответствующего социально-экономического, научно-технического и кадрового потенциала, и это определяет привлекательность региона для размещения новых и реконструкции существующих производств, а тем самым - для создания новых рабочих мест. В свою очередь, рост численности работающих определяет социально-экономическое благополучие населения и улучшение финансово-бюджетного состояния региона.

В рыночном пространстве страны приток капитала в тот или иной регион все меньше зависит от централизованно принимаемых отраслевых решений, а целиком определяется конкурентными возможностями региона и перспективами их наращивания. Предпринимательский капитал устремляется в те районы и сферы деятельности, где можно размещать конкурентоспособные производства и организовывать доходный бизнес. Каждый регион призван оценить свои конкурентные позиции, чтобы способствовать привлечению региона к осуществлению программ размещения и территориальной организации производительных сил.

Современные экономисты вводят в понятие конкурентоспособности формирование и удержание устойчивых конкурентных преимуществ. Следует различать конкурентоспособность региона как потенциальную возможность участвовать в конкуренции с другими регионами на основе обладания достаточным уровнем составляющих, формирующих этот потенциал, когда интегральными элементами конкурентоспособности являются понятия "конкуренция" и "конкурентная позиция региона". Эти два понятия в науке нередко подменяют друг друга, поскольку на практике конкурентоспособность очень трудно определить, а тем более рассчитать. Конкурентная же позиция четко проявляется в хозяйственном, социальном и политическом поведении региона. В связи с этим нередко эта позиция выдается за сильную или слабую конкурентоспособность определенного региона. Поэтому только четкое разделение указанных категорий позволит выделить конкурентоспособность как объективную характеристику и конкурентную позицию как субъективное поведение региона как хозяйствующего субъекта.

Конкурентоспособность территорий связана с умением определять свои особые черты и эффективно распространять информацию о своих конкурентных преимуществах. Но конкурентные преимущества не могут сохраняться вечно, их необходимо обновлять и развивать. При этом районы конкурируют между собой за инвестиции, технологии, квалифицированных специалистов, экологические, экономические, социальные и культурные проекты и при этом в выигрышном положении окажутся те из регионов, кто не только будет обладать востребованными региональными ресурсами, но и сумеет с выгодой для своего развития воспользоваться ими.

Анализ и пути решения этих вопросов дает территориальный маркетинг, представляющий собой один из инновационных методов муниципального и регионального управления, нацеленный на рост конкурентоспособности и активное привлечение внимания к территории со стороны целевых групп потребителей. В широком смысле территориальный маркетинг предусматривает постоянное сопряжение конкурентных свойств территории с наиболее востребованными показателями качества жизни. Территориальный маркетинг способствует:

повышению привлекательности города или региона как места проживания населения и потенциальных мигрантов на основе дальнейшего развития наиболее востребованных качеств жилой среды;

обеспечению конкурентоспособности города или региона как места размещения частных и государственных инвестиций в действующие и новые предприятия и рабочие места;

разработке отдельных мероприятий по улучшению инвестиционного и предпринимательского климата и качеству жизни, которые не реализуются по другим целевым программам.

Для повышения и поддержки конкурентоспособности приоритетными являются стратегия создания конкурентных преимуществ и стратегия их удержания. Реализация стратегии создания конкурентных преимуществ направлена на формирование в регионе особых условий и среды, выгодных для проживания и ведения бизнеса. Реализация стратегии удержания конкурентных преимуществ предполагает реализацию мероприятий по поддержанию созданных условий. Региональные конкурентные стратегии должны базироваться на региональных особенностях и предпосылках развития. Их уникальное сочетание создает конкурентные преимущества. Одно из правил создания конкурентного преимущества - стать непохожим на других, создать ценности на основе уникального сочетания ресурсов и факторов. Такой подход позволяет создать различия в цепочках создания стоимости в регионе, являющихся источником конкурентных преимуществ. Необходимо выделение региональных особенностей, на основе которых возможно создание конкурентных преимуществ. по сравнению с другими регионами. Как правило, такие конкурентные преимущества являются базой для специализации экономики на традиционных и базовых секторах. На их основе региональные компании способны самостоятельно генерировать цепочки создания стоимости. Цепочки будут включать различные элементы, участвующие в создании добавленной стоимости, в том числе - предмет труда (сырье и природные ресурсы); кадры, транспорт и логистика, финансовое обслуживание и т.д., в обеспечении которыми власть обязана максимально полно содействовать предприятиям.

Таким образом, первостепенной становится задача обеспечения конкурентоспособности муниципальных образований. В этой связи серьезное значение приобретает разработка и внедрение в практику муниципального менеджмента новых подходов к оценке уровня конкурентоспособности, обеспечивающих базу для принятия обоснованных управленческих решений, определения стратегических ориентиров развития, выявления направлений укрепления конкурентных преимуществ территорий в рыночном пространстве. Учитывая, что уровень конкурентоспособности есть интегрированное выражение степени использования факторов и предпосылок финансово-экономического развития муниципальных образований для достижения соответствующих им социальных результатов, следует различать цели, инструментарий и субъекты оценки конкурентных позиций и конкурентоспособности муниципальных образований.

Следует отметить, что зачастую в литературе понятие "факторы" часто отождествляется с понятием "источники" конкурентоспособности региона. Разграничить эти понятия можно следующим образом. Источники - это ресурсы региона. Факторы - все то, что может обеспечить и влияет на наилучшее использование имеющихся ресурсов, актуализацию потенциальных ресурсов и создание новых ресурсов, то есть все то, что влияет на превращение ресурсов в конкретные преимущества.

Под понятием "муниципальное образование" в теории и практике управления понимается территория, в пределах которой граждане реализуют свое конституционное право на местное самоуправление непосредственно и через выборные органы.

В соответствие с Федеральным Законом от 6.10.03г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в РФ существует пять видов муниципальных образований: муниципальные районы, городские поселения, сельские поселения, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения.

На основании экспертного анализа подходов к типологическим разработкам и классификациям поселений может быть обозначен круг базовых типологических характеристик муниципальных образований. Основные требования к разработке типологии муниципальных образований были сформулированы в соответствии с принципами: целостности представлений; исторической преемственности разработок; правовой обоснованности (соответствие действующему законодательству).

Могут быть выделены и рассмотрены следующие типологические характеристики муниципальных образований: территориальная основа и состав территории; численность населения; площадь; географическое положение (по основным экономико-географическим районам); возраст освоения территории и дата основания центрального поселения; уровень социально-экономического развития; профильность хозяйства; основные сферы деятельности.

Эффективность использования потенциала муниципальных образований, устойчивость их социально-экономического развития в современных условиях в значительной степени зависят от качества и обоснованности управленческих решений, принимаемых органами местного самоуправления. Без полной своевременной и достоверной информации о процессах, происходящих в различных отраслях и сферах жизнедеятельности муниципального образования, формируемой с помощью мониторинга, невозможно осуществить эффективное управление его развитием.

Перечень показателей эффективности развития городских округов и муниципальных районов, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р [2] гораздо меньше показателей, чем рассмотренный перечень, применяемый Росстатом. Кроме того, многие из утвержденных указанным Распоряжением показателей являются относительными, а не абсолютными, то есть, имеют в качестве единицы измерения процент от какого-либо базового показателя. При этом многих абсолютных базовых показателей рассматриваемый перечень не содержит. В то же время, практическое применение перечня показателей эффективности деятельности и развития территорий обладает важным преимуществом по сравнению с двумя рассмотренными выше системами показателей: отчеты, формируемые его основе должны содержать не только достигнутые значения показателей в отчетном году, но их (показателей) планируемые значения на трехлетний период в будущем.

Анализ условий развития исследуемых муниципальных районов позволяет выявить влияние на состояние муниципальной экономики следующих основных факторов:

степень разработанности законодательной базы, обеспечивающей экономическую самостоятельность органов местного самоуправления и сбалансированность налоговых и расходных полномочий на муниципальном уровне;

уровень развития предпринимательского климата, способствующего развитию малого и среднего бизнеса на территории района, расширению масштабов деятельности хозяйствующих субъектов и укреплению экономической самостоятельности муниципального образования за счет пополнения собственных источников формирования доходной части местного бюджета;

полнота использования имеющихся потенциалов муниципального образования, определяющая степень вовлечения в сферу экономической деятельности свободных земельных участков и природных ресурсов для развития предпринимательства и обеспечения жильем населения;

степень развитости производственной, социальной и рыночной инфраструктуры в экономике МО, создающей условия для активизации предпринимательской активности и занятости населения;

уровень самоорганизации населения и его участие в принятии управленческих решений.

Могут быть выделены основные проблемы социально-экономического развития муниципальных образований:

низкая доля налоговой составляющей в доходной части местного бюджета, снижающая возможность местных органов власти принимать самостоятельные управленческие решения в реализации расходных полномочий;

значительный объем полномочий, делегированных субъектами федерации на муниципальный уровень, многие из которых не обеспечены в должной мере материальными и финансовыми ресурсами;

значительный удельный вес дотаций и субвенций в составе доходной части местного бюджета, определяющий его финансовую зависимость от межбюджетных трансфертов бюджета вышестоящего уровня;

недостаточная мотивация к полному использованию имеющегося экономического потенциала территории, вызванная отсутствием перспектив в повышении налогооблагаемой базы и, сложившаяся в связи с этим, устойчивая тенденция снижения неналоговой составляющей доходной части местного бюджета за счет неэффективного использования имущества муниципалитетов;

отсутствие механизмов привлечения к процессам управления населения и учета его мнения при принятии управленческих решений в вопросах жизнеобеспечения и повышения комфортности проживания в данном муниципальном образовании.

Своевременному выявлению и решению данных проблем и повышению эффективности принятия управленческих решений в значительной степени будет способствовать мониторинг социально-экономического развития, главной задачей которого является создание надежной и объективной информационной основы для выработки обоснованной политики регулирования территориального развития, определения её приоритетов, как со стороны органов государственного управления, так и муниципального образования.

Возможны несколько методических подходов к проведению анализа внутрирегиональной социально-экономической дифференциации.

Первый подход основывается на применении традиционных методов вариационного анализа (использование показателей среднего линейного отклонения, дисперсии, коэффициентов вариации, оценка формы распределения данных и др.). В частности, данный подход положен в основу исследования Н.А. Смирновой, Е.А. Шильцина. Применение этого подхода обусловлено детальной проработкой соответствующих методов в статистической литературе, благодаря чему достигается высокая степень достоверности и точности получаемых результатов. Однако в силу универсальности указанного подхода, традиционных методов часто недостаточно для решения задач анализа социально-экономической дифференциации. Поэтому приходится либо сокращать перечень исследовательских задач, либо видоизменять и расширять традиционные методики.

Второй подход основывается на применении методов многомерного статистического анализа (факторный, компонентный, дискриминантный анализ, кластерный анализ, каноническая корреляция и др.). Примером применения подобного подхода являются работы Л. Лыковой. Достоинствами предлагаемых в рамках указанного подхода методик является получение четкого численно определенного результата даже при наличии большого массива анализируемых данных, возможность выявления глубоких и часто невыраженных связей между различными показателями. Недостатком указанного подхода является громоздкость и сложность математического аппарата. Кроме того, полученные результаты не всегда поддаются трактовке в рамках анализируемого объекта. Решению перечисленных проблем во многом способствует детальная предварительная подготовка исследования, подбор соответствующих методов при условии глубокого понимания механизма их использования, применение современного программного обеспечения.

Третий подход предполагает классификацию территориальных единиц на основе определения типичных социально-экономических проблем. Здесь можно сослаться на работу А. Позднякова, Б. Лавровского и В. Масакова и исследование "Типология российских регионов". Несомненным достоинством подхода является получение в итоге понятных и легко интерпретируемых результатов, поскольку группировка часто основывается на перечне конкретных социально-экономических проблем. Однако не всегда критерии классификации базируются на выявлении глубоких закономерностей социально-экономического развития. Существует опасность сильной зависимости полученных результатов от начальной исследовательской гипотезы и используемого теоретического аппарата.

Четвертый подход решает задачу комплексного анализа внутрирегиональной дифференциации и представлен, в частности, в исследованиях А.Е. Евченко и Д.Н. Воробьева. Данный подход предполагает максимальное расширение перечня анализируемых факторов, а также, при наличии соответствующей возможности, учет динамики социально-экономических показателей. При этом часто используются самые разные методики, в том числе перечисленные при рассмотрении других исследовательских подходов. Именно применение данного подхода позволяет получить наиболее объективные результаты, поскольку учитывается большое количество показателей социально-экономического развития.

Необходимость формирования механизма стратегического управления экономическим развитием регионов и муниципальных образований связана со спецификой социально-экономической системы в том или ином территориальном образовании, наличием специфических условий и особенностей в развитии и размещении производств, в природных, климатических и этнографических особенностях.

Проблема территориального самоопределения в общей системе воспроизводственных сил отношений наиболее остро встала перед регионами в процессе трансформации экономики во взаимосвязи с изменением форм поступления и распределения ресурсов. Традиционно рассмотрение проблем управления региональной экономикой предусматривает поиск ответа на вопрос о системе инструментов регулирования регионального развития.

На практике до настоящего времени традиционно разрабатываются такие инструменты, как прогноз, концепция, стратегии развития в рамках генеральной схемы развития и размещения производительных сил и индикативного плана развития экономики региона.

Происходящие изменения в современной России, особенно в части социально-экономических преобразований, создают объективные предпосылки для новых подходов в формировании механизма управления развитием региона, к осмыслению законов общественного воспроизводства, отражающих связи и зависимости между различными элементами социально-экономической системы.

В региональной науке появляются новые объекты теории, такие, как размещение инвестиций и инноваций, телекоммуникационных и компьютерных систем. В числе основных факторов выступают факторы инфраструктурного обеспечения и экологических ограничений.

Известны многочисленные трудности во взаимоотношениях Федерации и регионов. Регулирование на уровне региона не опирается на ресурсы, механизмы и принципы, которые обеспечивают возможность создания условий для устойчивого, сбалансированного и социально ориентированного территориального развития, направленного на сохранение и развитие человеческого капитала. В новых условиях хозяйствования необходимо формировать новую государственную региональную политику, необходимую в качестве фундамента механизма стратегического и тактического управления.

Регионы более десяти лет в основном предоставлены сами себе в выборе путей стабилизации экономического и социального положения. К основным результатам самостоятельной деятельности регионов следует отнести:

во-первых, принятие региональных конституций (не всегда согласованных с Конституцией Российской Федерации);

во-вторых, модель социально-экономического развития выбиралась администрацией субъекта федерации в соответствии с ресурсными возможностями. Поэтому экономические приоритеты превалировали над приоритетами социальными,

внешнеэкономическая деятельность регионов зачастую не согласовывалась с эффективностью экономики страны;

в-третьих, интересы национальной (региональной) элиты (занятой в бизнесе) зачастую противоречили интересам государства в целом.

На современном этапе формирования механизма стратегического управления социально-хозяйственным комплексом региона на первый план выступает стратегия как искусство руководства общественно-политической борьбой. Стратегия же как общий план управленческих функций (процедур, технологий), исходящий из расстановки и соотношения ресурсов и создания механизма "саморегулирования" конкурентного рынка на данном этапе для достижения целей по установленным социально-экономическим критериям (нормативам), практически не сформирована.

Учитывая то, что экономическое реформирование осуществляется в ходя становления рыночного саморегулирования (особого механизма координации социально-экономической деятельности), которое осуществляется одновременно с регионализацией экономических отношений, усилием самостоятельности регионов в выборе и реализации стратегий развития, возникает необходимость моделирования стратегии управления. Поэтому весьма актуальным является формирование механизма стратегического управления территориально-локализованной экономической системой, социально-хозяйственным комплексом, которое позволит изучить природу и закономерности региональной социально направленной экономики. В модели территориально-локализованной экономической системы обеспечиваются условия для анализа взаимодействия основных хозяйствующих субъектов и властных структур в системе региональных социально-экономических связей, которые превращают регион в единый социально-хозяйственный комплекс.

Движущей силой стратегического управления, как показывает мировой опыт, является обострение межтерриториальной конкуренции. Это вызывает необходимость в региональных интеграционных процессах, достижении целей развития регионов на основе творчества, инициативы, предприимчивости на фоне относительно стабильного политического и экономического пространств.

В России ситуационные условия формирования механизма стратегического управления развитием регионов характеризуются следующими особенностями:

в подавляющем большинстве регионов и муниципальных образований структурообразующие предприятия находятся в состоянии производственного и финансового кризиса;

формирование самих муниципальных образований происходит в границах сложившейся административно-территориальных единиц, созданных в свое время без учета экономических возможностей их самостоятельного существования;

процесс регламентации форм собственности, в том числе на землю как основной ресурс территориального развития, также далек от завершения;

не сложилась еще система взаимоотношений и четкого разделения полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, входящими в их состав, что увеличивает степень неопределенности, в которой приходится планировать свое будущее большинству территориальных единиц страны;

деловая этика в сфере бизнеса еще не включает понятия "социальная ответственность", что затрудняет взаимопонимание власти и бизнеса и их взаимодействие в определении и реализации перспектив развития территориальных единиц различного ранга.

В экономическом контексте право территориальной собственности образуется как сочетание государственного и частного, т.е. предусматривает, с одной стороны, влияние политических структур и процессов, использование налоговой системы и инструментов насилия, с другой - конкурентоспособность, необходимость осуществления доходного хозяйствования, наличие выгоды. Законодательство РФ содержит нормы, ограничивающие данное право по составу объектов и формам некоторых процедур, но подчеркивает самостоятельность, независимость субъектов в принятии решений.

Во-первых, территориальное имущество и средства бюджета используются для исполнения "обязательных" (не исключаемых) компетенций, т.е. такой деятельности, посредством которой достигаются нормальные условия жизни, хотя при этом возможны издержки, не компенсируемые путем сделок. Это вопросы коммунальной инфраструктуры, поддержания чистоты, транспортного сообщения и т.п. В отличие от структур государства органы местного самоуправления лучше регулируют объемы производства и потребления коллективных благ и услуг.

Во-вторых, для осуществления хозяйствования кроме распределения доходов в их денежном выражении огромное значение имеет закрепление земельных участков как основы создания имущественных комплексов. Хотите ли вы построить дом или разместить в населенном пункте предприятие, главный вопрос - выделение земельных ресурсов и согласование условий их использования. Органы государства не в состоянии справится без больших затрат с решением данной проблемы и обеспечить эффективный контроль оппортунистического поведения задействованных в этом чиновников, а оставлять ее на усмотрение частных лиц нельзя ввиду возникновения побочного источника доходов в пользу тех или иных граждан и вполне вероятного нарушения интересов всех остальных.

В-третьих, право территориальной собственности позволяет формировать поведение, ориентированное на совместное проживание определенной группы людей, сохранение полезных качеств и безопасности их среды обитания (государственное управление направлено на неограниченный круг лиц, а частное - на избранных, с которыми может быть заключен договор).

В-четвертых, всякое поселение представляет собой материальную ценность, которую нельзя или экономически бессмысленно делить на доли и которая должна управляться в интересах всех своих жителей, но не всего общества.

В-пятых, государство может установить, что именно должно быть сделано в рамках управления общественными благами, в том числе и по месту жительства. Но учесть все разнообразие предпочтений частных лиц и условий осуществления их деятельности невозможно, и это обстоятельство заставляет передавать на местный уровень принятие решений о том, как и какими средствами будет осуществляться это управление.

В-шестых, государство по своей сути призвано не создавать коммерческие организации, способные конкурировать между собой, а определять условия и упорядочивать среду взаимодействия для формирования дохода в структурах, преследующих частные интересы. При этом последние должны функционировать по единым правилам и не иметь возможности задействовать механизмы государства в ущерб другим. Конкурентное хозяйствование на основе общественных и коллективных благ, связанное с возможностью (в ряде случаев с необходимостью) получения дохода, а также с увеличением производительности ресурсов, делегируется на территориальный уровень, правда, ограничивается так называемыми вопросами местного значения.

Важной особенностью институтов местного самоуправления является их тесная связь с развитием домашних хозяйств. Объекты территориальной собственности используются не только для производства и предоставления благ и услуг, но и для специфичных инвестиций, обеспечивающих расширение возможностей потребления и содействие предпринимательской активности на локальных рынках. Финансовые ресурсы этого уровня призваны создать гарантии цикла "сбережения-инвестиции", в том числе на основе доверия населения к местной власти как экономически состоятельной и уверенности в ценности принимаемых программ. Потенциал собственности должен быть достаточен для гарантии включения в оборот местных сбережений, а также человеческого капитала как активов малого и среднего бизнеса.

Опыт показывает, что люди, проголосовавшие рублем за те или иные программы администрации и территориальный бюджет, почувствовавшие себя совладельцами доходов и соучастниками в местном самоуправлении, становятся также более активными и грамотными при голосовании на выборах. Неграмотное управление собственностью, излишняя приватизация приводят население к экономическому пессимизму (вплоть до нежелания трудиться и зарабатывать) и политической пассивности. Например, передача элеваторов и структур кооперации в сельскохозяйственных районах в частные руки или пренебрежение территориальной логистикой в городах привели многие из них к экономическому и политическому параличу.

Теоретически для создания полноценной юрисдикции территориальной собственности необходима законодательно оформленная передача от государства:

права собственности на землю, причем должно допускаться приобретение земельных участков вне территории конкретного территориального образования;

права на долю в налоговых сборах, реализуемого через межбюджетные отношения или путем прямого взимания определенных местных налогов;

права на выпуск территориальных ценных бумаг, имеющих при необходимости такие же преференции, как и государственные или гарантируемые правом государственной собственности;

права на введение и использование платежей граждан в соответствии с законодательством и решениями, принятыми на местном референдуме или иным легальным образом.

"Частные" возможности правомочий территориальной собственности осуществляются через создание коммерчески ориентированных фирм как унитарной, так и корпоративной организационных форм, и признание капиталистического титула данного вида собственности, т.е. объединения права на

принятие решения с правом на получение дохода. При этом субъекты должны соответствовать трем условиям одновременно:

быть активными и заинтересованными в успехе собственниками;

демонстрировать сильную ориентацию на увеличение денежного дохода при сохранении общей ценности активов;

признавать процедуру банкротства и отказываться от использования бюджетного финансирования как метода, позволяющего избежать личной экономической или политической ответственности.

Связанность общественных целей производства и частных интересов присвоения обеспечивается соответствующей технологией бюджетирования. В рамках единого бюджета ответственность и ресурсы децентрализуются таким образом, что лицо, принимающее решение, может и должно действовать без специальных команд, постоянно соизмеряя необходимость выполнить установленные задачи и достаточность ограниченных бюджетом средств. Причем важно не только создать условия, чтобы получаемые доходы по величине были соразмерны запланированным расходам, но и не допустить при обязательном достижении результатов превышения фактических расходов над запланированными доходами. Равно непозволительно покрывать расходы за счет роста цен или создания дефицита и осуществлять расходы без имеющего ценность результата.

Бюджетирование как соглашение на этом уровне представляет собой компромисс между политикой и хозяйственными целями, задаваемыми территориальным бюджетом (управлением собственностью), с одной стороны, и имеющимся организационным потенциалом, с другой. В конечном счете, важно не сколько жителей получает медицинскую помощь, а каковы экономические потери от нетрудоспособности или каково соотношение больных и здоровых, не кто, где и по какой цене учится, а формирует ли политика, осуществляемая в сфере образования, возможность создания рабочих мест именно в данном поселении или районе.

Итак, отмеченные особенности трудно характеризовать в качестве благоприятных условий для осуществления стратегического территориального планирования. Вследствие их влияния у большинства субъектов территориального управления нет осознанной потребности в стратегическом планировании своего развития, устойчивой мотивации к проведению соответствующих прогнозно-аналитических работ.

Следует отметить, что стратегическое развитие субъектов Российской Федерации становится объектом не только теории, но и практики российской действительности.

На современном этапе развития все больше российских регионов вносят изменения в свою деятельность, так как факторы внешней среды, следуя законам системного подхода, не позволяют оставаться на месте. В данной связи перед управленцами возникает ряд задач, связанных с формулированием, детализацией и реализацией стратегии развития целой социально-экономической системы. Поиск и применение подходящего инструментария является необходимым условием для нормального функционирования области как системы.

1.2 Правовые основы территориального управления экономикой

Взаимодействие региональных и федеральных органов власти определялись в основном стремлением центра к системному реформированию экономики, а регионов - к защите от наиболее болезненных последствий реформ. При этом одни регионы стремились максимально использовать возникающие в процессе реформ возможности для экономического продвижения, другие же пытались скорректировать само направление экономического реформирования. Эти тенденции имели место в весьма сложной политической обстановке открытой конфронтации примерно равных по потенциальным возможностям ветвей власти, в условиях отсутствия институтов национальной государственности, высокого уровня социальной напряженности, ограниченной лояльности силовых госу - дарственных структур.

Территориальная организация общества, базируясь на принципах федерализма и местного самоуправления, требует для своего поддержания и функционирования особых экономических условий и механизмов (региональные бюджетно-налоговые системы, территориальное распределение собственности, региональное регулирование деятельности хозяйственных субъектов и т.д.). Анализ же современного состояния РФ э рассматриваемом отношении предполагает учет двух обстоятельств, не имеющих аналогов в мире. Во-первых, качественно видоизменяются сами экономические отношения, которые находятся в начале длительного становления рынка. Во-вторых, качественно обновляются и также находятся на начальном этапе не менее длительного становления сам федерализм и местное самоуправление.

Анализ разных конструкций взаимодействия экономики, управления и федерализма показывает, что все они в той или иной степени должны использовать одни в те же исходные посылки такого соединения. Актуальность и приоритетность решаемых в настоящее время задач социально-экономического развития РФ позволяют выделить следующие принципы:

разделение действий, ответственности, ресурсов. Признание того, что каждый регион в составе РФ, при всех отличиях от других, должен обязательно иметь сферу самостоятельного регулирования экономических отношений, самостоятельно принимаемых под свою ответственность и реализуемых за счет собственных ресурсов (материальных, финансовых и др.), решений. Все регионы равны в правах осуществлять соответствующую регулирующую деятельность;

правовая регламентация. Четкое определение и законодательное закрепление вышеуказанной сферы и степени ответственности для каждого уровня территориальной организации общества. Федеральные, субфедеральные, местные органы представительной и исполнительной властей должны нести эту ответственность в законодательно установленной области их деятельности;

содержание и пределы регулирования. Установление системы норм, процедур ж форм регулирования и регламентации хозяйственной деятельности на определенной территории с учетом интересов территориального развития. Определение для каждого территориального уровня конкретного перечня допустимых налоговых, административных и иных рычагов воздействия на деятельность хозяйственных субъектов;

специфика местного хозяйствования. Представление о регионе любого уровня как о специфическом объекте в системе хозяйствования. Властные структуры, выражающие интересы региона, обязаны использовать имеющиеся в их распоряжении ресурсы исключительно для социально-экономического, национально-этнического, экологического развития территории;

межуровневые отношения. Признание необходимости единой) подхода к организации взаимодействий между территориальными уровнями власти и управления (Федерации, ее субъектов, административно-территориальных образований всех видов) в сфере их деятельности, полномочий и компетенции. Отношение по поводу собственности, организации бюджетно-налогового процесса и т.д. между субъектами Федерации и местными структурами должны основываться на тех же принципах и механизмах, на каких базируются аналогичные отношения между Федерацией и ее субъектами;

механизм взаимодействия. Взаимодействие территориальных органов власти и управления разных уровней между собой, сельско - хозяйствующими субъектами, отраслевыми органами управления, с общественными организациями в сфере совместных интересов строится преимущественно на основе механизмов делегирования полномочий, доверительного управления собственностью и договорно-согласительных процедур. Признание возможности формирования базирующихся на добровольном объединении и делегировании полномочий новых территориальных структур и необходимости введения их деятельности в русло, не противоречащее целям системной организации экономических отношений в условиях федерализма и местного самоуправления;

адекватность управленческих структур. Соответствие организационно-институциональных структур Федерации, ее субъектов и административно-территориальных образований всех уровней целям системной организации экономических отношений в условиях федерализма и местного самоуправления с позиций их функций, состава и информационно-аналитического обеспечения.

Перечисленные принципы представляют собой преимущественно возможные формулы взаимных договоренностей, ограничений и компромиссов. Общепризнанных окончательных и универсальных решений рассматриваемой проблемы не найдено ни в одном из федеративных государств.

На настоящий момент в нормативно-правовом поле Российской Федерации отсутствует законодательный акт, регламентирующий общие требования к структуре, содержанию и порядку утверждения документов, определяющих стратегическое экономическое развитие территорий муниципальных образований. Проект федерального закона "О государственном стратегическом планировании", подготовленный Министерством экономического развития РФ, готов к представлению на рассмотрение в Государственную Думу РФ. Однако этот документ на протяжении нескольких лет не регистрируется в качестве законопроекта, что обусловлено обширной критикой содержательной части.

Эффективная система государственного регулирования стратегического планирования развития урбанизированных территорий не может быть основана на одном нормативно-правовом акте и требует принятия дополнительных регламентирующих документов в области экономического планирования направлений регионально-муниципальной политики.