- создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального образования город-курорт Геленджик.

В статьях 36,37,43, 44 Устава муниципального образования город-курорт Геленджик закреплены полномочия администрации муниципального образования город-курорт Геленджик в сфере регулирования земельных ресурсов на территории муниципального образования город-курорт Геленджик.

В главе 8 «Экономическая основа местного самоуправления» статье 68, пунктом 19 определены земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального образования город-курорт Геленджик в соответствии с федеральными законами составляющие экономическую основу местного самоуправления. [12] [13]

Решения земельной политики МО город-курорт Геленджик основываются на следующих принципах:

- обеспечение сохранности и восстановление уникального природного комплекса территории, ее природно-географических особенностей, в том числе уникальной системы реликтовых лесов, памятников природы, археологии и культуры. Организация новых пляжных территорий и комплексов морского спорта;

- устойчивое развитие территории за счет рационального природопользования и охраны природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений;

- оптимальное сочетание и развитие различных курортных функций, включая лечебно-оздоровительное направление семейного отдыха, культурно-развлекательное и туристско-спортивное направления. Создание условий для максимального увеличения продолжительности курортного сезона;

- соблюдение последовательности действий по территориальному планированию, организации рациональной планировочной структуры, функционального и последующего градостроительного зонирования с учетом опережающего развития систем коммунальной инфраструктуры для оптимизации уровня антропогенных нагрузок на природную среду городского округа;

- формирование рекреационных, лечебно-оздоровительных и горно-туристических комплексов, создаваемых посредством реализации инвестиционных проектов при государственном, муниципальном и частном партнерстве с преимущественной направленностью государственного и муниципального участия в развитие инфраструктуры и объектов лечебно-оздоровительного назначения, частного - в развитие быстроокупаемых рекреационных и коммерческих комплексов.

Также основой земельной политики МО город-курорт Геленджик является генеральный план, разработанный в соответствии с Градостроительным кодексом РФ.

Генеральный план является правовым актом территориального планирования муниципального уровня, на основании которого юридически обоснованно осуществляются последующие этапы градостроительной деятельности на территории муниципального образования.

Согласно действующему законодательству генеральным планом муниципального образования городского округа:

1) устанавливаются и утверждаются:

- функциональное зонирование территории округа;

- границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства муниципального уровня;

- границы зон с особыми условиями использования территорий местного значения;

2) содержатся или могут содержаться предложения по установлению на уровне субъекта РФ:

- границ земель, относящихся к категории «земли сельскохозяйственного назначения»;

- границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального уровня;

- границ зон с особыми условиями использования территорий регионального значения;

3) содержатся или могут содержаться предложения по установлению на уровне РФ:

- границ категорий земель, относящихся к компетенции федеральных органов;

- границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального уровня;

- границ зон с особыми условиями использования территорий федерального значения.

Анализируя генеральный план, можно дать следующую характеристику территории.

Территория городского округа Геленджик в административных границах, установленных Законом Краснодарского края от 10 марта 2004 года №668-КЗ «Об установлении границ муниципального образования город-курорт Геленджик и наделении его статусом городского округа», составляет 122754 га. Распределение земель по категориям обозначено в таблице 2.9. [14]

Таблица 2.9. Распределение земель городского округа Геленджик по категориям

Категория земель	Площадь земель
	Существующее положение, га	%
1. Земли поселений, в том числе промышленные и коммунальные зоны	5486,0	4,46
2. Земли лесного фонда	107531,0	87,6
3. Земли сельхозназначения	8015,0	6,53
4. Земли промышленности, транспорта, энергетики, связи, и иного спец. назначения	888,0	0,72
5. Земли особо охраняемых территорий и объектов	135,0	0,1
6. Земли запаса	699,0	0,57
ВСЕГО	122754,0	100

При развитии курорта Геленджик основным дефицитным ресурсом является территориальный, что обусловлено сложным рельефом местности и высокой степенью залесенности территории лесами I категории.

Зонирование территории является одним из важнейших элементов земельной политики.

Основными целями функционального зонирования, муниципального образования город-курорт Геленджик, являются:

- установление назначений и видов использования территорий округа;

- подготовка основы для разработки нормативного правового акта - правил землепользования и застройки, включающих градостроительное зонирование и установление градостроительных регламентов для территориальных зон;

- выявление территориальных ресурсов и оптимальной инвестиционно-строительной стратегии развития муниципального образования город-курорт Геленджик, основанных на эффективном градостроительном использовании главного природного достояния - санаторно-курортного и туристического комплекса территории.

Основаниями для проведения функционального зонирования являются:

- комплексный градостроительный анализ территории и оценка системы планировочных условий, в т.ч. ограничений по развитию территории;

- экономические предпосылки развития городского округа;

- проектная, планировочная организация территории городского округа.

Функциональное зонирование городского округа Геленджик:

- выполнено в соответствии с законодательными и нормативными актами федерального уровня.

- поддерживает планировочную структуру, максимально отвечающую нуждам развития курорта и охраны окружающей среды;

- предусматривает значительное территориальное развитие курортной, рекреационной и жилой зоны;

- направлено на создание условий для развития инженерной и транспортной инфраструктуры, способной принять расчетную численность рекреантов;

- устанавливает функциональные зоны и входящие в них функциональные подзоны с определением границ и особенностей функционального назначения каждой из них;

- содержит характеристику планируемого развития функциональных зон и подзон с определением функционального использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории указанных зон, рекомендации для установления видов разрешенного использования в правилах землепользования и застройки городского округа Геленджик.

Первоочередными мероприятиями в организации градостроительной деятельности на территории городского округа Геленджик являются:

- разработка и утверждение плана реализации генерального плана округа;

- разработка и утверждение проектов границ населенных пунктов;

- разработка и утверждение правил землепользования и застройки, в которых устанавливаются границы и градостроительные регламенты территориальных зон, выполненные с учетом функционального зонирования генерального плана округа;

- разработка и утверждение градостроительной документации по застройке территорий первоочередного освоения (проекты планировки, проекты межевания);

- разработка проектов по инженерному обеспечению, берегозащите, пляжеобразованию территории округа.

Генеральным планом городского округа определены следующие функциональные зоны:

- санаторно-курортная зона;

- жилая зона;

- общественно-деловая зона;

- зона рекреационного назначения;

- зона производственной, инженерной и транспортной инфраструктур;

- зона специального назначения. [14]

Для эффективного и упорядоченного взаимодействия функциональных зон в них выделяются подзоны.

Санаторно-курортная зона предназначена для размещения учреждений санаторно-курортного и туристического комплекса с целью организации полноценного отдыха и оздоровления населения.

В составе санаторно-курортной зоны выделены следующие подзоны:

- зона санаторно-курортных учреждений;

- курортная зона многофункционального назначения;

- резерв курортных территорий.

Зона санаторно-курортных учреждений включена в границы населенных пунктов и представлена как существующими здравницами, так и проектируемыми курортными образованиями, предлагаемыми к освоению на землях сельхозназначения и гослесфонда.

В период курортного сезона в отрасли занята половина трудоспособного населения Геленджика: 13,5 тысяч в здравницах и более 12 тысяч человек в частном секторе. В общем объеме налоговых поступлений в местный бюджет налоги от санаторно-курортной отрасли составляют порядка 40%.

Количество отдохнувших и поправивших своё здоровье в 2009 году составило 1,8 млн. человек, что на 271 тыс. человек (или на 17,8%) превышает уровень 2007 года (в том числе неорганизованных - на 25,8%). Увеличение числа отдыхающих объясняется расширением номерного фонда здравниц, повышением уровня благоустроенности прибрежного города, развитием индустрии развлечений, а также активизацией рекламной кампании.

Таблица 2.10. Основные показатели развития курортно-туристического комплекса

Показатели	Ед. изм.	2007 г.	2008 г.	2009 г.
Количество организаций в комплексе - всего	единиц	100,0	110,0	117,0
в % к пред. году	%		110,0	106,4
в том числе: гостиниц	единиц	5,0	10,0	12,0
прочих мест временного проживания	единиц	63,0	73,0	78,0
санаторно-курортных учреждений	единиц	32,0	27,0	27,0
Количество мест в коллективных средствах размещения - всего	единиц	27462,0	26216,0	26537,0
в % к пред. году	%		95,5	101,2
Количество отдыхающих - всего	тыс. чел.	1284,8	2675,8	2888,8
в % к пред. году	%		208,3	108,0
Доходы предприятий курортно-туристического комплекса - всего	млн. руб.	4125,9	5108,8	6194,6
в сопоставимых ценах	в % к пр. году		110,0	105,6
в том числе:
коллективных и специализированных мест размещения	млн. руб.	2146,9	2405,6	2833,2
из них:
гостиниц	млн. руб.	2,6	8,9	10,6
организаций отдыха и туристических баз	млн. руб.	498,9	586,8	712,2
санаторно-курортных учреждений	млн. руб.	1645,4	1810,0	2110,5
индивидуальных средств размещения	млн. руб.	1979,0	2703,2	3361,3

Жилая зона предназначена для организации благоприятной и безопасной среды проживания населения, отвечающей его социальным, культурным, бытовым и другим потребностям.

В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

В целом по округу не предусмотрена значительная урбанизация застройки. Необходимо сохранить тот ареол уюта и сомасштабности, который сложился на Геленджикских курортах. Компактные кварталы многоэтажной застройки предусмотрены в с. Кабардинка, г. Геленджике, с. Дивноморском, с. Береговом, на участках, отдаленных от береговой линии. С целью создания высотных акцентов на градостроительно значимых участках, также возможно размещение отдельных точечных высотных зданий среди малоэтажной застройки.

Тем не менее, учитывая дефицитность территориального ресурса, генпланом предусматривается частичное уплотнение жилой застройки, в основном, за счет размещения плотной и среднеплотной застройки типа «таунхаузов» на территориях нового освоения.

Расчет потребности территории для обеспечения проживания постоянного населения на расчетный срок выполнен в соответствии с принятой нормативной плотностью и представлен в таблице 2.11.

Таблица 2.11. Потребность территории для проживания постоянного населения

№ п/п	Наименование	Численность населения	Площадь жилых территорий, га	Плотность постоянного населения, чел./га
		сущ.	проект.	сущ.	проект.	сущ.	проект.
1.	Кабардинский	7,48	12,88	176,0	263,16	25	49
	с. Кабардинка	7,42	12,12	162,5	231,07	46	52
	х. Афонка	0,06	0,76	13,45	32,09	4	24
2.	Геленджикский	53,09	97,00	746,6	1177,77	71	82
3.	Дивноморкий	9,85	28,71	339,2	754,00	29	38
	с. Дивноморское	5,90	17,36	86,22	241,61	68	72
	х. Джанхот	0,34	1,50	7,06	28,90	48	52
	село-курорт Прасковеевка	0,26	3,50	47,18	160,98	6	22
	с. Адербиевка	1,30	2,85	96,22	163,15	14	17
	с. Возрождение	1,50	2,50	75,87	114,58	20	22
	п. Светлый	0,43	0,76	20,58	35,22	21	22
	х. Широкая Щель	0,12	0,24	6,16	9,56	19	25

Прогнозируемая демографическая нагрузка на жилую территорию курортных населенных пунктов в пиковый период сезона с учетом временного неорганизованного населения представлена в таблице 2.12. [14]

Таблица 2.12. Прогнозируемая демографическая нагрузка на жилую территорию курортных населенных пунктов в пиковый период сезона с учетом временного неорганизованного населения

№	Наименование курортного населенного пункта	Численность населения на расчетный срок	Плотность в пиковый период, чел./га
		Постоянное население	Временное население	Всего, в пиковый период
1	с. Кабардинка	12,12	10,00	22,12	96
2	г. Геленджик	97,00	86,00	183,00	155
3	с. Дивноморское	17,36	10,00	27,36	113
4	х. Джанхот	1,50	2,00	3,50	152
5	село-курорт Прасковеевка	3,50	2,00	5,50	48
6	с. Береговое	22,70	1,00	23,70	65
7	х. Бетта	0,95	1,30	2,25	161
8	с. Криница	1,68	0,70	2,38	34
9	с. Архипо-Осиповка,	16,00	14,00	30,00	97
	ВСЕГО	173,0	127,0	300,0	102

Всего на расчетный срок генпланом предусмотрено 4119,6 га жилой зоны (дополнительно зарезервировано 978,1 га).

Общая проектная численность постоянного населения 220,0 тыс. человек (дополнительно резерв на 70 тыс. человек), численность временного неорганизованного населения в пиковый период - 127 тыс. человек.

Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего и высшего профессионального образования, административных, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности постоянного и временного населения.

Для эффективного и упорядоченного взаимодействия функциональных зон выделяют следующие подзоны:

- зона делового, общественного и коммерческого назначения;

- зона объектов придорожного сервиса и торговли;

- зона многофункционального использования.

Зона делового, общественного и коммерческого назначения предназначена для размещения административно-деловых и хозяйственных учреждений, учреждений образования, культуры и искусства, здравоохранения и социального обеспечения, физкультурно-спортивных сооружений, предприятий торговли и общественного питания, учреждения бытового и коммунального обслуживания.

Зона объектов придорожного сервиса и торговли размещается вдоль магистралей и вблизи основных транспортных узлов, предусмотрена для организации системы обслуживания транспортно-логистического комплекса. В этой зоне предполагается размещение объектов обслуживания транспорта (СТО, АЗС) объектов торговли (преимущественно оптовая торговля, крупногабаритные товары, курортные товары), объектов обслуживания и питания (службы размещения отдыхающих, транспортные и туристические агентства, объекты питания. Следует обеспечить условия безопасности при размещении учреждений и предприятий обслуживания по нормируемым санитарно-гигиеническим и противопожарным требованиям.

Зона многофункционального использования предполагает многофункциональный набор объектов общественного назначения с фрагментарным включением объектов других зон, а именно - коммунально-производственных (исключающих вредное воздействие на окружающую среду), рекреационных (спортивно-оздоровительных, курортно-туристических, и др.), жилых и иных в соответствии с регламентом, установленным Правилами землепользования и застройки.

Таблица 2.13. Баланс территорий общественно-деловой зоны

№	Наименование населенного пункта	Зона делового, общественного и коммерческого назначения	Зона объектов придорожного сервиса и торговли	Зона многофункционального использования	Итого, общественно-деловая зона
1.	Кабардинский	64,47	7,45	106,15	178,07
2.	Геленджикский	338,20	15,43	418,57	772,20
3.	Дивноморский	55,42	11,43	4,87	71,72
4.	Пшадский	90,43	17,16	46,02	153,61
5.	Архипо-Осиповский	81,88	56,77	40,75	179,4
	ВСЕГО	630,4	108,24	616,36	1355

Произведен подробный расчет потребности в учреждениях социального и культурно-бытового обслуживания на постоянное и временного население. Расчет выполнен в разрезе населенных пунктов на основании действующих нормативов и представляет собой прогнозные показатели, минимально необходимые для устойчивого развития округа. В результате инвестиционной деятельности возможно развитие дополнительных сфер представления курортных и иных услуг, способствующих повышению уровня привлекательности курорта.

Таблица 2.14. Расчет вместимости и территорий для объектов культурно-бытового обслуживания

№	Наименование	Единица измерения	Кол-во	Территории (га)
1	2	3	4	5
I	Объекты образования, ВСЕГО в том числе:	266,22
1	Детские дошкольные учреждения (дети до 7 лет)	тыс. мест	12,54	43,89
2	Общеобразовательные школы (дети от 7 до 15 лет)	тыс учащихся	30,8	154
3	Межшкольные учебно-производственные комбинаты, внешкольные учреждения	мест	5544	18,78
4	Средние специальные профессиональные заведения, высшие учебные заведения.	место	9910	49,55
II	Объекты здравоохранения и социального обеспечения, ВСЕГО в том числе:	168,3
1	Стационарные больницы	коек	3500	42
2	Поликлиники, амбулатории, диспансеры без стационара	посещений в смену	6600	6,6
3	Курортные поликлиники	то же	42000	42
4	Дома-интернаты для престарелых ветеранов войны и труда, детские, психоневрологические, для взрослых инвалидов с физическими нарушениями	место	1183	11,8

Зона рекреационного назначения представляет собой участки территории в пределах границ населенных пунктов, предназначенные для организации массового отдыха населения, туризма, занятий физической культурой и спортом, а также для улучшения экологической обстановки городского округа и включают парки, сады, городские леса, лесопарки, пляжи, водоемы и иные объекты, используемые в рекреационных целях и формирующие систему открытых пространств города и сельских поселений.

Зона рекреационного назначения представлена тремя подзонами:

- зона общественных пространств;

- зона лесопарков;

- зона пляжей.

Зона общественных пространств занимает свободные от транспорта территории общего пользования, в том числе пешеходные зоны, площади, улицы, скверы, бульвары, специально предназначенные для использования неограниченным кругом лиц в целях досуга, проведения массовых мероприятий, организации пешеходных потоков на территориях объектов массового посещения общественного, делового назначения.

Зона лесопарков занимает залесенные участки территории в пределах границ населенных пунктов, свободные от застройки зданиями и сооружениями, предназначенные для улучшения экологической ситуации и обеспечения дополнительных видов отдыха населения, преимущественно для прогулок и повседневного отдыха.

Зона пляжей играет формирующую роль при организации курортных территорий. Наличие пляжей - основной фактор развития курорта Геленджик.

Несмотря на значительную протяженность береговой полосы в границах городского округа Геленджик (102 км), площадь пригодных к использованию пляжных территорий невелика и не может удовлетворить потребности рекреантов.

Необходимым условием развития данного курорта является осуществление комплекса мероприятий по расширению и реконструкции существующих и созданию новых пляжей.

Таблица 2.15. Расчетная потребность в пляжных территориях в разрезе курортов

№	Наименование населенного пункта	Потребность в пляжных территориях
		По площади из расчета 5 м.кв. на 1 человека, га	По протяженности, из расчета 0,2 м на 1 человека, м
1.	Кабардинский	13,68	5472,40
2.	Геленджикский	44,26	17702,00
3.	Дивноморский	22,48	8990,30
4.	Пшадский, в т.ч. х. Бетта - с. Криница с учетом западной части проектируемой курортной зоны	22,00	8801,70
5.	Архипо-Осиповский, в т.ч. восточная часть проектируемой курортной зоны	14,68	5873,90
	ВСЕГО	117,10	46840,30

Основной задачей функциональной зоны производственной, инженерной и транспортной инфраструктур является обеспечение жизнедеятельности курорта и размещение производственных, складских, коммунальных, транспортных объектов, сооружений инженерного обеспечения, в соответствии с требованиями технических регламентов.

Предусматривается компактное размещение объектов и составных частей функциональной зоны производственной, инженерной и транспортной инфраструктур и расположение их вблизи основных автомагистралей на достаточном удалении от курортных, жилых и рекреационных территорий.

В составе зоны производственной, инженерной и транспортной инфраструктур генеральным планом выделены подзоны:

- производственно-коммунально-складская зона;

- резерв производственно-коммунально-складской зоны;

- зона объектов транспортной инфраструктуры;

- зона источников питьевого водоснабжения;

- зона объектов инженерной инфраструктуры.

Производственно-коммунально-складская зона предназначена для размещения производственных, складских, коммунальных объектов, направленных на обеспечение повседневной потребности жизнедеятельности городского округа. Основная направленность производственных объектов - пищевая и строительная отрасль. Планируемая категория вредности - IV, V класс с размерами санитарно-защитных зон 50-100 м.

С целью решения проблемы сезонной занятости постоянного населения, особенно проживающих вдали от г. Геленджика и г. Новороссийска, данным проектом предложена организация в районе с. Архипо-Осиповка высокотехнологичного предприятия круглогодичного функционирования по сборке из комплектующих материалов бытовой техники, яхт и других востребованных в условиях курортов товаров.

Зона объектов транспортной инфраструктуры представляет собой совокупность территорий, предусмотренных для размещения объектов автомобильного, авиационного, морского и железнодорожного транспорта. Общая площадь указанной зоны с учетом аэропорта, транспортно - логистических комплексов и развития сети автодорог составит 1555,2 га.

Зона объектов инженерной инфраструктуры. Развитие инженерного обеспечения на проектируемых территориях планируется путем реконструкции и капитального ремонта существующих систем в сочетании с созданием современной сети инженерных коммуникаций и головных сооружений, вводимых в строй в рамках планируемого строительства и реализации инвестиционных проектов по развитию курорта.

Предусматривается объединение основных ресурсов в закольцованную систему. Организуемая внутрирайонная магистральная сеть инженерных коммуникаций разбивается на две части: первая включает районный водовод и магистраль энергоснабжения, вторая - газовую магистраль. Первая магистральная сеть размещается в коммунальном коридоре, идущем вдоль планируемой федеральной трассы Новороссийск - Туапсе. Газовая магистраль располагается отдельно, также вдоль планируемой дороги.

Давая оценку состоянию земельной политики в МО город-курорт Геленджик можно сказать, что земельное управление имеет ряд слабых и сильных сторон.

Таблица 2.16. Сильные и слабые стороны земельной политики г. Геленджика

Сильные стороны 1. Выгодное географическое расположение территории, связанное с уникальными топографическими характеристиками (горный ландшафт и речные долины с одновременным беспрепятственным доступом к береговой линии у моря). 2. Близость крупнейшего на Юге России морского торгового порта Новороссийск (удаленность 40 км). 3. Богатое культурно-историческое наследие территории, берущее начало из глубокой древности; 4. Благоприятный климат, характеризующийся теплым и мягким летом и почти безморозной зимой. 5. Примыкание территории к Федеральной Трассе (М4), что обеспечивает доступ к Новороссийску на западе и к Туапсе на востоке. 6. Высокая степень обеспеченности населенных пунктов МО асфальтированными дорогами. 7. Высокая степень обеспеченности газом благодаря трубопроводу Голубой Поток, который выходит на севере от Геленджика. 8. Отсутствие дефицита электроэнергии. 9. Развитая инфраструктура связи. 10. Стабильность социально-экономического развития города-курорта, стабильность власти. 11. Высокая численность занятых в малом бизнесе.	Слабые стороны 1. Недостаточное использование минеральных вод в лечебных целях. 2. Туристический продукт предполагает использование ресурсов только прибрежной полосы (море, солнце, пляж). 3. Неспособность местного аэропорта принимать воздушные суда повышенной вместимости из-за недостаточной протяженности взлетно-посадочной полосы. 4. Не функционирует морское пассажирское сообщение. 5. Отсутствует железнодорожное сообщение. 6. Сезонность предоставляемых туристических услуг. 7. Отсутствие определенного узнаваемого имиджа курорта. 8. Низкий уровень квалификации трудовых ресурсов в курортно-туристической отрасли г. Геленджик. 9. Моральный и физический износ инфраструктуры размещения отдыхающих, требующая обновления и модернизации.

Исходя из таблицы 2.16 можно составить ряд проблем, требующих различного решения:

Таблица 2.17. Основные проблемы инвестиционного развития муниципального образования город-курорт Геленджик

Проблемы, требующие незамедлительного решения:
Инфраструктурные проблемы	Капитальный ремонт существующей инженерной инфраструктуры (систем водоснабжения и водоотведения, электроснабжения)
Кадровые проблемы	Повышение уровня квалификации трудовых ресурсов в курортно-туристической отрасли
Моральный и физический износ инфраструктуры размещения отдыхающих	Повышения качества средств размещения
Проблемы, которые потребуют действий в ближайшем будущем
Ресурсные проблемы	Развитие лечебной направленности курорта с использованием минеральных источников, расположенных на территории муниципального образования город-курорт Геленджик
Проблемы, по которым нет ясности, но которые должны быть под контролем
Социальные проблемы	Реализация приоритетного национального проекта «Доступное жилье» и решения жилищной проблемы жителей

2.3 Правовое обеспечение развития земельных отношений в Краснодарском крае

Под источниками права понимаются различные способы выражения правотворческой деятельности государства, с помощью которой воля законодателя становится обязательной для исполнения. Уполномоченные органы государства через наиболее распространенную форму источника права - нормативные правовые акты устанавливают (санкционируют) правовые нормы, рассчитанные на многократное применение при регулировании земельных отношений. [10]

Каждый источник права обладает такими признаками, как:

* документальная форма закрепления. Нормы земельного права содержатся в соответствующих нормативно-правовых актах;

* особая форма документа, предусмотренная законом или не противоречащая ему;

* соответствие органа или должностного лица в принятии правового акта действующему законодательству;

* наличие в нормативном акте правовых норм.

Различают действие нормативно-правовых актов по территории, времени и кругу лиц:

а) действие нормативно-правовых актов по территории;

б) действие земельно-правовых актов по времени, как правило, не имеет обратной силы;

в) действие нормативно-правовых актов по кругу субъектов осуществляется в отношении:

- общих субъектов, т.е. лиц, по своей юридической природе не отличающихся какими-либо особыми признаками;

- специальных субъектов, т.е. лиц, обладающих признаками, обеспечивающими им определенные дополнительные права или льготы либо лишающими этих льгот.

Система права предполагает прежде всего иерархию составляющих ее элементов, а применительно к нормативно-правовой системе эта иерархия выражается в соподчиненности нормативно-правовых актов (Рис. 1.6).

Нормативно-правовые акты субъектов РФ. В республиках, входящих в состав Российской Федерации, роль источников земельного права выполняют конституции республик, а также нормативные постановления по вопросам использования и охраны отдельных природных ресурсов, нормативные указы президентов республик (там, где они выбраны), а также нормативные постановления и распоряжения правительств республик.

Указы Президента РФ. Президент РФ является главой государства. Он в соответствии с Конституцией РФ может издавать указы и распоряжения.

земельный кадастр оценка политика

Рис. 3.1. Классификация источников права

Следует отметить, что нормативные указы Президента РФ относятся к федеральному уровню.

Акты министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти. В межотраслевом и отраслевом масштабах источниками земельного права служат нормативные акты государственных комитетов, министерств и служб РФ - нормативные приказы, инструкции и др. По общему правилу, эти акты обязательны только для учреждений и должностных лиц данного ведомства. Однако в тех случаях, когда данное ведомство в силу закона или постановления Правительства РФ получило право на издание обязательного акта, а также если этот ведомственный акт был утвержден постановлением Правительства РФ, он получает общеобязательную силу.

Конституция РФ - ведущее начало всего нормотворчества, основной источник для всех отраслей российского права. Она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется по всей территории России.

Все принимаемые подзаконные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, конституциям республик, законодательству других субъектов РФ. Если законодательные и иные нормативно-правовые акты, принимаемые в России, вошли в противоречие с Конституцией РФ, то они подлежат отмене или изменению.

Федеральные конституционные законы. Федеральные конституционные законы, принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ (ст. 65, 66, 68, 70, 84, 114, 118, 128 и 135). Принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию (ст. 108 Конституции РФ).

Федеральные законы. Они принимаются Федеральным Собранием РФ, которое состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

Необходимо отметить, что в сфере земельного законодательства имеются серьезные юридические изъяны. Такое развитие законодательства о земле вызывает недоумение, поскольку создана конституционная основа для нормального правового регулирования земельных вопросов. Конституция Российской Федерации, с одной стороны, выделяет в российской правовой системе земельное законодательство в качестве самостоятельной отрасли, а с другой подчеркивает необходимость определения порядка и условий пользования землей в федеральных законах (пункт «к» части 1 статьи 72 и пункт 3 статьи 36). Неслучайно законодательство о земле предусмотрено в общеправовом классификаторе отраслей российского законодательства, подготовленном Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. №2171. Конституционные нормы касающиеся значения земли, самостоятельности земельного законодательства и основополагающей роли федеральных законов в регулировании земельных вопросов, закрепляются наряду с положениями Конституции Российской Федерации, определяющими основы рыночного оборота земель. Так, установлено многообразие форм земельной собственности, признана частная собственность на землю, определены гарантии реализации прав собственника земельного участка (статьи 9 и 36). Для выполнения указанных положений Конституции Российской Федерации требуется лишь изменить сложившуюся систему правового регулирования земельных вопросов. Тем не менее, пока этого не происходит. Действующее федеральное земельное законодательство до сих пор не приведено в соответствие с Конституцией Российской Федерации и продолжает регулировать земельные вопросы на основе положений советского земельного права и его теоретической базы. Тем временем сложившаяся обстановка настоятельно требует выработки новых подходов к регулированию земельных вопросов. Земельное законодательство должно гармонизировать свободную экономическую деятельность и государственное управление, которые в настоящее время во многом несовместимы друг с другом. Без кардинального изменения взглядов на пути разрешения земельно-правовой проблемы окажется невозможным сформировать взаимосвязанную систему земельного законодательства. Федеральное земельное законодательство чрезвычайно усложнено и запутано.

В Краснодарском крае помимо существующих земельных законов принят ряд законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения и направленных на обеспечение реализации прав граждан и юридических лиц на землю.

Преамбула Закона Краснодарского края «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» указывает, что земля на территории Краснодарского края, в чьей бы собственности она ни находилась: государственной (федеральной, краевой), муниципальной, частной, общей долевой и общей совместной, не может быть предметом купли-продажи и других сделок по передаче прав собственности, кроме случаев сделок с земельными участками, предоставляемыми под индивидуальное жилищное строительство, личное подсобное хозяйство, садоводство, огородничество, а также в иных случаях, прямо предусмотренных законом. Вопрос о купле-продаже и других сделках по передаче прав собственности на земли сельскохозяйственного назначения может быть решен только Законодательным Собранием Краснодарского края. Таким образом, на территории Краснодарского края вопреки Конституции Российской Федерации и Гражданскому кодексу Российской Федерации, с одной стороны, в ряде случаев собственник не вправе распоряжаться своим имуществом, если об этом прямо не сказано в законе, а с другой - частная собственность на те или иные земли может быть установлена только законодательной властью.

Обращает на себя внимание тот факт, что нормы, регулирующие земельно-имущественные отношения, формулируются без учета требований гражданского законодательства. Эта позиция очень характерна для противников частной собственности на землю и гражданского оборота земельных участков, которые нередко говорят о неприменимости норм гражданского права по отношению к земельным участкам. Видимо, в Краснодарском крае эта позиция нашла понимание. Закон Краснодарского края «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» установил частную собственность на землю и разрешил оборот земельных участков в тех случаях, когда это допускается федеральными законами.

В нем не только закреплена частная собственность и возможность гражданского оборота садовых и подобных им земельных участков (статья 11), но и вслед за Федеральным законом «О сельскохозяйственной кооперации», Градостроительным кодексом Российской Федерации допускаются соответствующие сделки с земельными долями (статья 12), а также с земельными участками под застройку (статья 17). Вопрос о возможности получения земельных участков в собственность для предпринимательской деятельности Закон вроде бы не разрешил. Однако из содержания Закона можно сделать вывод, что предприниматель (хотя это понятие не употребляется, что также неслучайно) может приобрести земельный участок только под застройку. Вместе с тем нельзя утверждать, что краевой законодатель полностью соблюдает федеральные законы. Так, статья 11 Закона Краснодарского «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» запрещает любые сделки с полевыми участками личных подсобных хозяйств, хотя федеральный закон говорит лишь о недопустимости их залога, а статьи 11 и 14 упомянутого Закона Краснодарского края допускают приватизацию земельных участков, предоставленных для коллективного огородничества, и распоряжение ими несмотря на отсутствие подобных норм в федеральных законах. Закон Краснодарского края «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» и Закон Краснодарского края от 13 мая 1999 г. №180-КЗ «Об управлении государственной собственностью Краснодарского края» разграничил государственную собственность на землю на федеральную и краевую, хотя этот вопрос в соответствии с пунктом 5 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации может разрешаться только в порядке, установленном федеральным законом. Все это свидетельствует о применении краевым законодателем двойных стандартов при решении земельно-правовых вопросов. Когда позиции федерального и краевого законодателя совпадают, то акцент делается на необходимости соблюдения требований федеральных законов. В тех же случаях, когда они не согласуются между собой, о федеральных законах и не вспоминают. Особое значение придается в Краснодарском крае вопросам охраны земель сельскохозяйственного назначения. При этом в Краснодарском крае предлагается под «соответствующей охраной» понимать не только охрану земель, как это закреплено в разделе IX Земельного кодекса РСФСР (рациональное использование, восстановление продуктивности, повышение плодородия и так далее), но и применение различных санкций в виде штрафов, прекращения прав на землю и так далее.

В Законе Краснодарского края от 2 декабря 1996 г. №54-КЗ «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения на территории Краснодарского края» собственно охране земель посвящено лишь четыре статьи, зато вопросам предоставления и изъятия земель, прекращения прав на землю, административной ответственности, возмещения вреда и потерь уделено внимание в десяти статьях. Столь широкое содержание понятия «охрана земель сельскохозяйственного назначения» неслучайно. Такая трактовка позволяет регулировать имущественные и иные отношения, возникающие в земельной сфере, иначе, чем это установлено в Гражданском кодексе Российской Федерации, Кодексе РСФСР об административных правонарушениях и других законодательных актах Российской Федерации. Статья 35 Конституции Российской Федерации указывает, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.

Статья 8 Закона Краснодарского края «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения на территории Краснодарского края» допускает принудительный внесудебный порядок лишения граждан и юридических лиц принадлежащих им земельных участков. При этом речь идет и о возмещении их стоимости. По существу, в случае нарушения требований, установленных названным Законом, после наложения штрафов и предупреждений предлагается конфисковывать земли. Лицемерно выглядит пункт 6 статьи 11 Закона, запрещающий конфисковывать землю в административном порядке.

В одних случаях за совершение правонарушений предусматривается конфискация земельных участков, а в других - прекращение прав на землю. Прекращение прав на землю от конфискации в этих случаях отличается лишь характером совершенного правонарушения и порядком применения этих санкций. Закон имеет и другие подобного рода недостатки. Земельное законодательство Краснодарского края воплотило в себя ту идеологию, которая на федеральном уровне не смогла быть полностью воплощена в правовой сфере Государственной Думой второго созыва из-за противодействия Президента Российской Федерации. Позиция федерального законодателя по земельным вопросам заключалась в том, чтобы в максимально возможной мере препятствовать установлению частной собственности на землю и вовлечению земельных участков в гражданский оборот. Если не удается ввести соответствующие запреты, то собственник или иной участник оборота земель ставится в такие условия, когда без доброй воли чиновничьего аппарата он не может распорядиться своими земельными участками. Такая задача не может быть реализована, если полностью не вывести земельную сферу из-под действия гражданского законодательства. Поэтому хотя на словах и признается необходимость применения гражданского законодательства, делается все, чтобы на практике вместо норм гражданского права использовались нормы земельного права, зафиксированные в специальных законах о земле. Действительно, как можно сохранить абсолютную власть чиновника в сфере оборота земель, если гражданское право декларирует равенство, автономию воли, имущественную самостоятельность. Раз нет возможности запретить частную собственность на землю и гражданский оборот земельных участков, то делается попытка регулировать земельно-имущественные отношения на основе принципа властного подчинения одной стороны другой. Регулировать вопросы собственности, сделок и так далее нормами земельного, а не гражданского права абсурдно.

Тем не менее, большинство депутатов Государственной Думы второго созыва считали необходимым регламентировать земельно-имущественные отношения не гражданским, а земельным законодательством. Президент Российской Федерации на федеральном уровне не давал возможности закрепить этот взгляд федеральным законодательством, так как обоснованно считал, что это приведет к нарушению Конституции Российской Федерации. Однако в некоторых субъектах Российской Федерации в региональном земельном законодательстве позиция большинства Государственной Думы второго созыва взята за основу решения земельно-правовой проблемы.

3. Разработка направлений совершенствования системы управления земельными ресурсами

3.1 Кадастровая оценка земель поселений как система регулирования земельных отношений

Государственная кадастровая оценка земель поселений (ГКОЗП) - комплекс правовых, административных и технических мероприятий, направленных на установление кадастровой стоимости земельных участков по состоянию на определенную дату.

Кадастровая стоимость земельного участка - расчетная величина, отражающая представления о ценности (полезности) земельного участка при существующем его использовании.

Объекты государственной кадастровой оценки земель поселений - территория поселения в целом, кадастровый квартал в границах поселения, отдельный земельный участок.

Удельный показатель кадастровой стоимости земель - расчетная величина, представляющая собой кадастровую стоимость единицы площади (1 м²) объекта ГКОЗП.

Оценочный показатель - качественная или количественная характеристика объекта городской инфраструктуры, влияющая на кадастровую стоимость земельного участка, выраженная в конкретных единицах измерения или в формализованном виде.

Потенциал влияния - выражение влияния определенного объекта городской инфраструктуры на конкретную оцениваемую точку (в том числе характерную точку) территории поселения.

Факторы (главные компоненты) - линейные комбинации значений или потенциалов оценочных показателей, полученные путем их факторного анализа (или методом главных компонент).

Сжатые факторы - наиболее информативные факторы, оказывающие наибольшее влияние на величину кадастровой стоимости земельных участков.

Кластеризация - процедура группировки объектов ГКОЗП по общности признаков, в качестве которых выступают сжатые факторы. Объединение объектов ГКОЗП в единую совокупность (кластер) производится на основе близости величин расстояний между сжатыми факторами.

В современном обществе кадастровая оценка земель используется в следующих целях:

· в фискальных целях для налогообложения недвижимости, установления ставок земельного налога и величины арендной платы;

· для информационной поддержки рынка земли, фондового рынка ценных земельных бумаг и ипотеки;

· для оценки эффективности существующего функционального использования территории, расчетной поддержки проектных разработок генерального плана города и в планировании крупномасштабных мероприятий общегородского характера;

· для информирования широкого круга заинтересованных лиц о стоимости городских земель для осуществления их прав и обязанностей в отношении принадлежащей им недвижимости и планируемых сделок с недвижимостью.

Кадастровая оценка городских земель является массовой оценкой, которая одновременно выполняется на всей территории города и может включать следующие основные этапы:

Этап 1 - подготовительные работы, сбор и обработка исходной рыночной и нормативной информации;

Этап 2 - функциональное зонирование территории города;

Этап 3 - исчисление стоимостных показателей кадастровой оценки земель;

Этап 4 - ценовое зонирование территории города;

Этап 5 - оформление результатов кадастровой оценки городских земель (цифровых и графических).

Результатом кадастровой оценки является кадастровая стоимость земли оценочной зоны, определяемая как рыночная стоимость единицы площади типичного для данной зоны земельного участка, установленная по уровню текущих рыночных цен на аналогичные земельные участки.

На стоимость земель влияют характеристики объектов недвижимости, расположенных на соответствующих земельных участках, место расположения, соседство, экология, обременения и ограничения, физические характеристики грунтов и многие другие факторы.

Кадастровая оценка земли проводится одновременно по всем землям административно-территориального образования.

Показатели кадастровой стоимости не должны превышать уровня рыночных цен или предельных значений базовой стоимости на земельные участки аналогичного целевого использования, устанавливаемых органами власти субъекта Федерации по оценочно-территориальным зонам, различным городам и поселкам.

Основные этапы проведения кадастровой оценки земель населенных пунктов:

Этап 1. Подготовительные работы, сбор и обработка исходной рыночной и нормативной информации.

Подготовительные работы включают:

- сбор общих сведений о городе, климате, гидрографии, экологии, инженерно-геологических характеристиках территории;

- определение городской черты в соответствии с генеральным планом развития города;

- классификацию земель по землепользователям города, правовому режиму;

- классификацию земель по функциональному использованию;

- классификацию земель по градостроительной ценности, типам объектов недвижимости и основным видам текущего использования с выделением оценочных микрозон;

- оценку текущего использования и прогноз наиболее эффективных направлений развития земель отдельных оценочных микрозон с уточнением их границ и площадей;

- определение типичных земельных участков, входящих в состав оценочных микрозон;

- сбор, проверку достоверности и группировку данных рынка земельных участков по оценочным микрозонам.

Этап 2. Функциональное зонирование территории города.

Территория городов, поселков, сельских населенных пунктов дифференцируется на отдельные зоны, в зависимости от функционального использования земли. При этом выделяют следующие основные зоны:

- Селитебная зона, которая включает жилую застройку всех видов, учреждения культурно-бытового обслуживания, бульвары, скверы и другие виды зеленых насаждений, а также улицы и площади, обслуживающие зону, спортивные сооружения. В селитебной зоне выделяется общегородской общественный центр.

- Промышленная и коммунально-складская зона, состоящая из земель, занятых предприятиями промышленности, транспорта, энергетики, связи, складами, базами, объектами коммунального хозяйства, а также земель других землепользователей сферы производства;

- Сельскохозяйственная зона, объединяющая земли предприятий, организаций, садоводческих и огороднических некоммерческих объединений граждан, используемые для сельскохозяйственного производства;

- Транспортная зона - зона железнодорожного, водного, внешнего автомобильного транспорта, а также система городского транспорта, включающая улично-дорожную сеть, автобусные парки и т.п.;

- Зона отдыха, включающая лесные массивы, расположенные на территории города, имеющие почвозащитное, водоохранное, санитарно-гигиеническое и рекреационное значение;

- Прочие земли, объединяющие другие категории земель, не вошедшие в вышеуказанные зоны, например, земли обороны, запаса и другие.

Территории выделенных функциональных земельных зон, в свою очередь, подразделяются на отдельные оценочные микрозоны в зависимости от их использования и расположенных на них видов, а в необходимых случаях и подвидов объектов недвижимости.

Например, на землях жилой застройки, занимающих, как правило, значительную часть территории поселения, выделяются в отдельные оценочные микрозоны земли, застроенные жилыми однотипными домами:

- малоэтажной усадебной жилой застройки;

- малоэтажной жилой застройки без приусадебных земельных участков;

- многоэтажной секционной застройкой (3-5 этажей),

- многоэтажной секционной застройкой (6-9 этажей);

- многоэтажной секционной застройкой (10-12 этажей) и т.д. Земельные участки с малоэтажными благоустроенными или не полностью благоустроенными жилыми домами можно подразделить на следующие виды объектов недвижимости: земельные участки с жилыми кирпичными, рубленными, щитовыми, панельными и другими домами.

Земельные участки с жилыми многоэтажными домами можно подразделить на оценочные микрозоны по видам объектов недвижимости, то есть участки с многоквартирными пятиэтажными домами, панельными, кирпичными, улучшенного качества, элитными домами-новостройками и т.д. Количество микрозон определяется с учетом плотности инженерных и транспортных магистральных сетей, насыщенности социально-культурными объектами, капиталовложений в инженерную подготовку территории, наличия историко-культурных и архитектурно-ландшафтных ценностей. В качестве границ оценочных микрозон принимаются:

- естественные рубежи (ярко выраженные элементы рельефа - реки, озера, овраги, обрывы и т.п.);

- границы крупных инженерных сооружений (железные дороги, эстакады, трубопроводы, насыпи, мосты и т.п.);

- улицы, площади, проезды;

- границы (заборы) предприятий и объектов производственного и непроизводственного назначения;

- границы лесных, сельскохозяйственных и иных угодий. В границах оценочных микрозон устанавливаются параметры типичных земельных участков по общей площади, площади застройки, форме, уровню инженерного обустройства и местоположению относительно границ кварталов, автомагистралей, улиц.

Этап 3. Исчисление стоимостных показателей кадастровой оценки земель.

На основе анализа данных, полученных различными методами оценки земельных участков, в каждой оценочной микрозоне определяется кадастровая стоимость земли как усредненная величина по конкретному виду использования или максимальное значение из возможных видов использования. Основными методами обработки исходной рыночной информации являются регрессионный корреляционный анализ и статистический метод группировок.