Особенности механизмов и программ государственного регулирования рынка жилья в Ставропольском крае

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. РЫНОК ЖИЛЬЯ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

1.1 Необходимость государственного регулирования жилищной сферы

1.2 Региональные особенности реализации государственной жилищной политики

1.3 Механизм регулирования отношений в сфере жилья с помощью реализации федеральной целевой программы «Жилище» 28

2. АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ РЫНКА НЕДВИЖИМОСТИ В СТАВРОПОЛЬСКОМ КРАЕ

2.1 Структура жилищно-строительного комплекса Ставропольского края

2.2 Реализация краевой целевой программы «Жилище» в Ставропольском крае

2.3 Информация о ходе реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье -- гражданам России» в Ставропольском крае

3. НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ РЫНКА НЕДВИЖИМОСТИ В РЕГИОНЕ

3.1 Проблемы развития рынка недвижимости

3.2 Пути и перспективы развития рынка недвижимости в регионе

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность работы. Жилье, являясь важной социальной составляющей развития общества, несомненно, находится в сфере государственных интересов. Ни у кого уже не вызывает сомнений тезис о том, что без государственного регулирования жилищной сферы не решить проблемы социального оздоровления страны.

Специфика жилья как экономического блага длительного пользования, а также дорогостоящий характер этого блага и постоянный рост его стоимости делает весьма актуальной проблему доступности жилья с точки зрения покупательной способности потребителей и обусловливает необходимость государственной поддержки как общественного, так и частного секторов жилья. Таким образом, основными предпосылками государственного регулирования жилищной сферы в странах с рыночной экономикой являются решение социальных вопросов и обеспечение эффективной работы рыночных механизмов.

Направления жилищной реформы в России во многом опираются на использование современных моделей развития жилищной сферы за рубежом. Вместе с тем, изучая особенности формирования и развития рынка жилья в России нельзя не учитывать специфику переходной экономики. Процессы экономического реформирования весьма существенно затрагивают сферу жилой недвижимости. Особое значение имеет имущественное расслоение общества, которое явилось прямым следствием рыночных реформ. Имущественная дифференциация резко понизила уровень доходов большей части населения. Учитывая высокую капиталоемкость жилья, для большинства россиян решить свою жилищную проблему и улучшить жилищные условия самостоятельно оказывается непосильной задачей. В связи с этим в настоящее время в России не может существовать эффективного рынка жилья без активной регулирующей роли государства. Более того, государственная жилищная политика, сформировавшаяся в России в последние годы, все в большей мере превращается в главное направление социальной политики.

Важнейшая цель современного этапа социально-экономического развития России - это создание социально-ориентированного рыночного государства. И с этой точки зрения анализ жилищной политики правительства как части социальной политики является актуальной задачей. При этом особое значение приобретает характеристика механизма государственной жилищной политики, определение ее главных направлений и инструментов, выявление недостатков и путей совершенствования. Совокупность указанных обстоятельств обусловила актуальность и целесообразность данного исследования.

Анализ теории и практики государственного регулирования рынка жилья представляется также актуальным и в теоретическом аспекте. В частности, сегодня существует потребность в более глубоком теоретическом обосновании необходимости государственного вмешательства в рыночный механизм не только в общем плане концепции недостатков рынка, но и в более конкретном применении этой концепции к различным сферам экономики. Жилищная сфера - это одна из тех сфер экономики, в отношении которой теоретическая база механизмов государственного вмешательства недостаточно разработана с позиций современной экономической мысли. Так рамки современной микроэкономической теории и особенно тех ее разделов, которые посвящены анализу недостатков рынка и теории благосостояния, позволяют более глубоко обосновать необходимость государственного регулирования жилищной сферы и определить направления этого регулирования.

Степень разработанности проблемы. В последнее время в российской экономической литературе уделяется достаточно много внимания анализу положения в жилищной сфере. Так, исследованию проблем рынка жилья и влиянию государства на этот процесс посвятили свои труды Бессонова О.Э., Богданова P.M., Григорьев В.В., Сайгак Е.К., Шишкин СВ., Хуторецкий А.Б.

Проблемам развития жилищно-коммунального хозяйства посвящены работы Бузырева В.В., Игнатова В.Т., Гориной А.П., Сиваева С.Б, Стародубровской И. Проблемам финансирования жилищно-строительного комплекса, а также разработке схем жилищного кредитования посвящены научные труды Косаревой Н.Н., Пузанова А.В., Остапенко В.М. Устименко В.В, Анализ потенциального платежеспособного спроса на жилье в условиях жилищной реформы проведен в работах Тихомировой М.В., Ржаницыной Л.А., Пчелинцева О.С. Огромную работу в исследовании жилищной системы проводят специалисты Института экономики города. Исследования зарубежных ученых Страйка Р., Дэниелла Д., Поляковского Г., Роземберга Д., О'Салливана А., Галстера Г. раскрывают функционирование экономики жилищного сектора, как части развитой рыночной системы.

Следует отметить, что большинство написанных научных трудов посвящено исследованию отдельных составляющих жилищной сферы, а именно: рынка жилья, жилищно-коммунального хозяйства, жилищного строительства. Однако комплексный анализ взаимодействия рынка жилья и рынка жилищно-коммунальных услуг не предпринимался ни с теоретических, ни с практических позиций.

Целью исследования является разработка теоретических положений, методических принципов и практических рекомендаций по совершенствованию государственного регулирования рынка жилья в Ставропольском крае.

Исходя из поставленной цели, были определены следующие задачи исследования:

- проанализировать специфику экономических отношений в жилищной сфере вообще и на рынке жилья, в частности. Рассмотреть особенности взаимодействия составляющих жилищной сферы;

- раскрыть особенности становления и развития рынка жилья в России и определить его границы с учетом действующей нормативно-правовой базы.

Дать анализ направлений государственного регулирования рынка жилья в переходной экономике России;

- выявить проблемы, которые возникают на рынке жилья и в жилищно-коммунальном хозяйстве в процессе проведения жилищной реформы, и представить практические рекомендации по совершенствованию государственного регулирования рынка жилья и жилищно-коммунального хозяйства в Ставропольском крае.

Объектом исследовании выступают жилищная сфера вообще, как часть социально-экономической системы общества, а также рынок жилья и рынок жилищно-коммунальных услуг, являющиеся важнейшими составляющими жилищной сферы, их функционирование в условиях переходной экономики России.

Предметом исследования являются специфические особенности механизмов и программ государственного регулирования рынка жилья в Ставропольском крае.

Теоретическая и методологическая база исследования включает фундаментальные научные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам развития и регулирования рынка жилья, экономики жилищно- коммунального хозяйства, экономики общественного сектора, а также законодательные и нормативные акты по вопросам регулирования и развития жилищной сферы. С теоретической точки зрения важную роль для построения модели функционирования рынка жилья сыграли концепция недостатков рыночного экономического механизма, в том числе проблема производства общественных благ, проблема асимметричной информации, проблема социального неравенства в рыночной экономике.

В работе использованы следующие методы научного исследования: метод системно-структурного анализа, индукции и дедукции, метод пошаговых приближений, сравнительный, экономико-статистический.

Информационную базу работы составляют: Конституция РФ, Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)», Указ Президента РФ «О разработке федеральной целевой программы «Свой дом», Постановление Правительства РФ «О федеральной целевой программе «Свой дом», статистические материалы, отчеты органов государственной власти, результаты собственных расчетов и проведенных исследований.

Разработанные средства решения задач: программа государственного регулирования информационного обеспечения рынка жилья в Ставропольском крае.

Для наиболее полного раскрытия темы и достижения поставленной цели настоящая работа имеет следующую структуру: введение; три главы; заключение; список использованной литературы.



1. РЫНОК ЖИЛЬЯ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

1.1 Необходимость государственного регулирования жилищной сферы

По мере реформирования российской экономики происходит становление различных рынков. Не является исключением и рынок жилья, поскольку в последние годы значительно увеличилось число сделок, заключаемых именно в этом секторе рынка, что способствовало созданию определенной тенденции к росту объема и количества сделок с объектами гражданского назначения в целом, а также появились предпосылки активизации рыночных процессов в промышленном строительстве. В то же время, среди наиболее острых на сегодняшний день выделяются проблемы создания действенных схем регулирования экономических процессов на этом рынке. В том числе и его инвестиционного обеспечения, построение системы управления объектами рынка жилья, способной обеспечить поступательный рост и развитие данной сферы и сформировать на этой основе совокупность базисных элементов для решения наиболее актуальных экономических, социальных и экологических задач общества.

Необходимость участия государства в процессе реформирования и обеспечения функционирования жилищно-коммунальной отрасли определяется тем, что она является сферой жизнеобеспечения российских граждан, то есть фактором, обуславливающим состояние национальной безопасности. Государство должно нести ответственность перед гражданами за результаты проводимой реформы.

Единой государственной политикой должны быть объединены функции: регулирования нормативно-правовой базы; бюджетной поддержки, тарифной и ценовой политики, обеспечивающих финансовую устойчивость ЖКХ; технической политики в ходе модернизации основных фондов отрасли, основанной на энергосберегающих технологиях; технической регламентации качества и надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг;

социальной защиты и социальных гарантий; формирования системы рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере и другие.

Важнейшими функциями государства являются:

- координация основных мероприятий реформы жилищной сферы с другими проводимыми реформами;

- обеспечение согласованности действий на федеральном, региональном и местном уровнях.

Во взаимосвязи с ходом и результатами реформы жилищной политики роль управления и регулирования, в общем объеме государственных функций, должна существенно уменьшиться, при сохранении на достаточно длительный период функций контроля и надзора.

Более высокой ступенью развития государственного регулирования является целевое программирование, т. е. комплексное использование в общих целях различных программ решения краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных задач. В них определяется последовательность решения задач, обозначаются органы власти, ответственные за исполнение этих программ, указываются источники финансирования.

При разработке программ и осуществлении жилищной политики Российская Федерация следует проторенным курсом, учитывающим мировой опыт, тем более, что практически во всех странах с развитой рыночной экономикой реально осуществляются целевые программы подобного рода. Как правило, ответственными за целевое планирование и целевое программирование являются государственные учреждения, разрабатывающие программы и осуществляющие контроль за их реализацией. Программирование преобразований в жилищной сфере позволяет использовать все средства государственного регулирования, избежать противоречивости и несогласованности мероприятий отдельных государственных органов в центре и на местах.

Тем не менее, в период переходной экономики такие противоречия и несогласованности всегда неизбежны. Особенно в правовом оформлении политики и практики таких сложных сфер, как жилищная. Ведь в этой области за короткое время пришлось зачастую без каких-либо правовых прецедентов в отечественной практике создать около сотни актов и нормативных предписаний, касающихся многих тысяч позиций поведения самых разных субъектов права в различных направлениях их деятельности: жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства; землепользования и градостроительного регулирования; системы жилищного финансирования и создания инфраструктуры рынка жилья и т. д. По каждому из этих направлений были разработаны и приняты законы, в которых предусмотрены отдельные нормы, учитывающие рыночные изменения в жилищной сфере.

В силу такого обилия разработанных в короткое время законодательных актов, реализация федеральных целевых программ в жилищной сфере сталкивается с трудностями, создаваемыми противоречиями друг другу отдельных положений в этих законах. Особенно по таким позициям, как: классификация жилищных фондов.

Изменение государственной жилищной политики в рыночных условиях внесло в нее существенные коррективы. Если в Жилищном кодексе РСФСР выделялось четыре вида жилищных фондов (государственный, общественный, жилищно-строительных кооперативов и индивидуальный), то Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики», положив в основу классификации жилищных фондов их принадлежность к тому и иному виду собственности, выделил шесть разновидностей:

Частный жилищный фонд - фонд, находящийся в собственности граждан и находящийся в собственности юридических лиц;

Государственный жилищный фонд - ведомственный фонд, находящихся в хозяйственном ведении федеральных государственных предприятий, учреждений, относящихся к федеральной государственной собственности; фонд, находящийся в собственности республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также ведомственный фонд, принадлежащий соответствующему субъекту федерации;

Муниципальный жилищный фонд, находящийся в собственности районов, городов, входящих в административно-территориальные образования, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий и учреждений;

Общественный жилищный фонд, состоящий в собственности общественных организаций.

Между тем практика в жилищной сфере создала такую разновидность жилищного фонда как жилищный фонд смешанной формы собственности, состоящий в совместной или долевой собственности различных субъектов частной, государственной, муниципальной собственности.

Некоторая правовая несбалансированность одновременно действующих законодательных актов в части классификации жилищных фондов ни к чему, кроме правовой путаницы, в дебрях которой способны разобраться лишь высококвалифицированные профессионалы, привести не может. Она осложняет практику государственных органов, особенно регионального и муниципального уровней. Предстоит законотворческая работа по приведению жилищного законодательства к нормам Гражданского кодекса РФ с тем, чтобы принадлежность, порядок владения, пользования и распоряжения жильем соответствовали гражданскому законодательству.

Основным требованием к государственному регулированию и поддержке воспроизводства основных жилых фондов является комплексность и полнота мер и понимание действий во всех составляющих жилищной сферы. Основная роль государства при этом сводится к созданию необходимых условий для функционирования финансового механизма, включая принятие соответствующих законов, внесение изменений в действующее законодательство, первоначальную финансовую поддержку рыночных институтов и физических лиц, участвующих в долгосрочном финансировании строительства жилья.

Что касается функций государства и органов местного самоуправления по реализации жилищной политики, то здесь противоречия связаны с недостаточной или неодинаковой прописанностью в разных правовых актах объема полномочий различных уровней власти в пользовании, распоряжении и владении жилищным фондом тех или иных видов собственности. Государственная жилищная политика разрабатывается на федеральном уровне и конкретизируется с учетом местных условий государственными органами управления нижестоящих уровней. Она осуществляется в соответствии с полномочиями властей всех ветвей и уровней. На федеральном уровне государство обеспечивает:

- формирование государственной политики в данной сфере экономики;

- разработку федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, норм, правил и государственных стандартов качества, строительства, эксплуатации, капитального ремонта и реконструкции жилых объектов и объектов социальной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства;

- согласование деятельности государственных органов, осуществляющих жилищную политику на уровне субъектов Российской Федерации;

- анализ и обобщение тенденций реализации жилищной политики на основе государственной статистической и бухгалтерской отчетности;

- координацию деятельности по переходу к новым тарифам оплаты жилья и коммунальных услуг;

- разработку федеральных стандартов строительства, содержания жилья, обеспечивающих соблюдение качества предоставляемых жилищных и коммунальных услуг и использования их в качестве нормативов при заключении договоров между подрядчиками и заказчиками.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничения государственной собственности, а также административное, жилищное, земельное законодательство.

На уровне субъектов Российской Федерации жилищная политика и государственное регулирование жилищным и коммунальным хозяйством осуществляется соответствующими органами управления субъектов Российской Федерации, наделенными необходимыми полномочиями (министерство, комитет, департамент, государственная жилищная инспекция субъекта Российской Федерации и другие).

Функции местного самоуправления в реализации жилищной политики раскрываются в связи с реализацией государственной программы «Жилище», которая предусматривает структурные изменения и в области управления и обслуживания жилищного хозяйства. Главным здесь является передача органам местного самоуправления полномочий государства, в том числе и прав собственности на жилищные объекты.

Большинство вопросов жилищных правоотношений, ранее относившиеся к ведению государства, с началом рыночных реформ были переданы субъектам федерации и органам местного самоуправления, однако несовершенство правового поля деятельности последнего негативно сказывается на реализации жилищной политики, а потому нуждается в дальнейшем правотворчестве по его устранению.

Принятие закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» положило начало жилищной реформе в стране. Важнейшие направления в области жилищной реформы в России определялись указами Президента Российской Федерации, Постановлениями Правительства Российской Федерации. За десятилетие были созданы правовые и организационные основы жилищной политики, определены приоритетные направления, отработаны механизмы ее реализации.

Реформирование жилищной сферы является сегодня по праву важнейшей составляющей в социальной политике регионов и федеральных структур.

В центре государственной социальной политики в сфере жилищных отношений стоит человек, взаимодействующий с рыночной средой по поводу организации своей жизнедеятельности. Жилищная сфера является важнейшим сектором экономики, от которого зависит общее экономическое благополучие страны.

Успех реформирования жилищной сферы зависит от отношения к нему населения, прежде всего, от признания потребителями услуг соответствия целей и задач реформ их собственным интересам. Активное привлечение населения к решению задач жилищной сферы через поощрение организации самоуправляемых товариществ жильцов, объединений собственников жилья, территориальных сообществ жителей, создания жильцам благоприятных условий для осуществления ими выбора коммунальных служб в районах и городах, действенного контроля над работой последних, широкого развития жилищного движения и т.д. создадут необходимую общественную поддержку объективно назревшим преобразованиям в жилищной сферы, которые обеспечат успех этого сложнейшего, одного из ключевых для российских рыночных реформ, дела.

1.2 Региональные особенности реализации государственной жилищной политики

Особую значимость государственное регулирование приобретает на региональном уровне, поскольку именно здесь происходят основные рыночные преобразования. Различие условий и сложившихся тенденций на местных рынках жилья вызывает потребность в разработке индивидуальных моделей, учитывающих специфику данной территории. Существенную роль здесь играет и политика властей, экономико-финансовые, географические, демографические и другие особенности регионов.

Рынок жилья включает в себя два существенно отличающихся элемента -- жилой фонд и жилищные услуги. Первый из них (дома, квартиры) уникален в плане разнообразия, иммобильности и высокой стоимости [58. С. 114]. Второй относится к текущему функционированию жилья, поскольку каждая его единица может производить непрерывный поток потребительских услуг -- служить убежищем, средством развития семьи, местом отдыха и т.д. Именно эта сторона понятия «жилье» оценивается покупателем при приобретении им квартиры или дома.

Материальную основу современного жилищного рынка в регионах составляет существующий приватизированный жилой фонд. Причем обеспеченность жильем практически не зависит от уровня дохода. Данная связь прослеживается только в крайних группах -- у самых бедных и самых богатых. Указанная ситуация предопределяет особенности формирования факторов предложения и спроса на рынке жилья.

Анализ потенциального платежеспособного спроса приводит к выводу, что сегодня личные трудовые сбережения не позволяют большинству граждан приобрести жилье на рынке: реальным источником для этого могут быть в основном средства, вырученные от продажи уже имеющихся квартир. Положение усугубляется тем, что стоимость строительства по темпам роста значительно опережает доходы населения.

В регионах рыночные механизмы действуют с определенными допущениями на рынке вторичного (т.е. находящегося в эксплуатации) жилья. Его участниками в подавляющем числе случаев являются физические лица. Граждане продают квартиры (дома), как правило, не с коммерческими целями. В определенной степени данный сегмент рынка играет роль промежуточной ниши -- позволяет создать стартовый капитал, с которого начинается инвестирование или приобретение нового дома. Учитывая, что строительство и продажа так называемого доходного жилья в стране пока слабо развиты, можно говорить о социальном, потребительском характере рынка вторичного жилья.

Иная картина наблюдается на рынке первичного жилья, на который значительное влияние оказывают внеэкономические факторы. Здесь главными участниками выступают заказчик (инвестор) и подрядчик, в большинстве своем имеющие статус юридического лица. Именно они при заключении договора подряда формируют цену на строительную продукцию. В целом же имеет место резкий отрыв по стоимости вновь вводимого жилья от того, которое находится в эксплуатации. Это означает, что речь идет не о едином, а о совокупности жилищных рынков, реальное состояние которых отражено на рисунке 1.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 1 - Современная структура региональных рынков жилья

В городах России начиная с 1999 года наметилась стойкая тенденция: большая жилплощадь обменивается на меньшую или менее престижную. Этим способом малообеспеченные и незащищенные категории населения пытаются решить свои материальные проблемы. И доля таких неравноценных обменов постоянно растет. Причем люди, как правило, совершенно не знают ни рынка недвижимости, ни реальной стоимости своего жилья, ни требований оформления сделок. Это порождает так называемых черных маклеров, действующих на жилищном рынке на грани, а чаще за гранью законности. Подобная неграмотность большинства населения служит наживы, сокрытия истинных доходов посредников (клиент не знает во сколько в действительности обходится ему услуга риэлтера). Преодолеть названные негативные тенденции призвана государственная политика в жилищной сфере.

Существующие федеральные программы ставят целью либо изменение условий предложения жилья, либо повышение спроса на него со стороны бедных семей. В то же время отсутствует активная государственная поддержка, прямо нацеленная на поощрение развития этого сегмента рынка. Не учитывается и такой актуальный в российских условиях вид воздействия, как регулирование самих жилищных рынков через цену. Представляется, что государственная политика в данной сфере экономики должна строиться на комплексном подходе, учитывающем все факторы, в частности ипотеку, налогообложение объекта недвижимости, регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, правовое зонирование вместе с градостроительным регламентом, развитие рынка земли, инвестиции, градостроительство и т.п. [63. С. 58].

В целях повышения эффективности регулирования требуется применение новых технологий, позволяющих снизить затраты бюджета на содержание жилищной недвижимости и управление ею. А это в свою очередь обусловливает необходимость формирования соответствующей специфической (так как управление недвижимостью имеет свои особенности) правовой среды, как на федеральном, так и на местном уровнях.

Существует подход, согласно которому выделяют два вида государственного регулирования жилья: прямое и косвенное, каждый из которых содержит определенный набор инструментов [65. С. 118-135].

Косвенные методы состоят в изменениях в налоговой системе, системе ценообразования и других институтов государственного регулирования. Среди них выделяют [56. С. 98-99]:

1. Налоговое регулирование.

2. Ценообразование.

3. Приоритеты жилья, участков, ресурсов, льгот.

Косвенные методы могут служить эффективной мерой по сдерживанию роста цен на жилье [66. С. 111-121]. Во-первых, можно значительно увеличить налог на жилье (до 10-20 % в год) для физических лиц в случае превышения нормы в размере 60-80 кв. м на одного человека. Указанная мера будет способствовать снижению привлекательности жилой недвижимости как объекта инвестирования. Во-вторых, можно запретить приобретение жилой недвижимости юридическими лицами, а также свести до минимума перевод помещений из жилого фонда в нежилой. Удаление с рынка жилой недвижимости юридических лиц значительно уменьшит спрос на жилье, следствием чего станет снижение цен. В-третьих, можно ввести экспортные пошлины при приобретении жилья нерезидентами в «проблемных» регионах, в первую очередь в Москве, Московской области и Санкт-Петербурге. Размер таких пошлин должен составлять не менее 50-100 %.

В настоящее время механизм регулирования рынка жилья смещается в большей мере в сторону управления инвестиционными потоками. На смену инвестициям в перепродажу приобретенных объектов для получения единовременной и, зачастую, незначительной прибыли приходят крупные, долговременные инвестиционные проекты, направленные на получение постоянных денежных поступлений.

Остальное жилье строится исключительно на деньги заказчиков, то есть конкретных покупателей, по мере строительства вносящих свои взносы. Подобным образом строится и как достаточно ординарное, так и элитное и полуэлитное жилье, которое в большей степени преобладает.

Что касается механизма регулирования инвестиционных потоков в целях формирования рынка жилья в городах областного подчинения и сельской местности, то роль его достаточно ограничена, так как строительство в них ведется лишь выборочно, причем в очень малых объемах.

Основным инструментом прямого регулирования рынка жилья является законодательно-нормативная база (правовое регулирование).

Реализация права на жилище закреплена в Конституции РФ [1]. Согласно ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Основным источником законодательства, регулирующего реализацию жилищных прав граждан, является Жилищный кодекс РФ [4]. По юридической силе он занимает второе место после Конституции РФ [1] и фактически является фундаментом всего жилищного законодательства РФ.

Наряду с положениями Кодекса в регулировании жилищных отношений особое место занимают федеральные законы, принятые в соответствии с Кодексом и не противоречащие ему [67. С. 270-278]. Например, Закон РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» [18], Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» [19], утративший силу с принятием Жилищного Кодекса РФ [4].

На современном этапе реформирования жилищной сферы в России основная задача государственной жилищной политики -- разработка механизмов повышения доступности жилья для различных категорий населения. В настоящее время осуществляется приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье -- гражданам России». Основным инструментом его реализации послужила федеральная целевая программа

«Жилище» на 2002-2010 годы [29] и федеральная целевая программа

«Жилище» на 2011-2015 годы [32]. Основной целью Программы является комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающее доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем. Законы, ставшие платформой для реализации Программы, в целом направлены, с одной стороны, на увеличение объемов жилищного строительства, с другой -- на расширение платежеспособного спроса населения. Среди них, в частности:

— Федеральный закон «О долевом участии в строительстве объектов недвижимости», направленный на защиту прав граждан, вкладывающих средства в строительство жилья, на основании и в порядке защиты прав потребителей [14];

— Федеральный закон «О жилищных накопительных кооперативах»

-- Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» [13];

-- Федеральный закон «Об инвестиционных соглашениях в сфере деятельности по оказанию коммунальных услуг» [12].

Жилищный кодекс [4] обеспечивает поддержку частной собственности и социальные гарантии для тех, кто не способен оплачивать жилье. Кодекс вводит понятие социального найма, который дает возможность людям переезжать в те места, где они смогут достойно трудиться и жить, предусматривает создание маневренного фонда для переселения граждан, сохраняет договор найма специализированного жилого помещения (служебное жилье, жилое помещение в общежитии) в случае смены его собственника (владельца), закрепляет исключительное право на создание и предоставление жилищного фонда социального использования только за государством и муниципалитетами, то есть за публичной властью.

Среди законов, ориентированных на увеличение строительства, основным является Градостроительный кодекс [2]. Он направлен на снижение существующих административных барьеров при строительстве, на установление прозрачных процедур землепользования и застройки.

Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» [11] требует доработки для обеспечения большей детализации особенностей осуществления инвестиций в разных отраслях, в частности, в жилищном строительстве и ипотеке, поскольку законодательными актами определены порядок участия в ипотеке и права на обеспечение граждан жилищем с учетом категорий льготников, но не известны механизмы финансового обеспечения таких затрат.

Федеральный закон «Об ипотеке» [9] разрешил многие вопросы, связанные с ипотекой жилой недвижимости, но одновременно создал новые проблемы. Одной из таких проблем является статус закладных и порядок их обращения на рынке ценных бумаг, другой -- отсутствие четкого механизма обращения взыскания на заложенное имущество.

Развитию рынка жилья и ипотеки содействовали Федеральный закон «О риэлтерской деятельности в РФ» [8], Федеральный закон «Об оценочной деятельности» [10] и законы о страховой деятельности, создавшие базу для страховой защиты ипотеки.

Дальнейшее совершенствование этих аспектов законодательства связано с совершенствованием механизмов лицензирования оценочной и страховой деятельности [57. C. 367].

Гражданский кодекс РФ [3] и Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [7] предусматривают обязательную государственную регистрацию недвижимости. Регистрации подлежат: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека сервитуты, а также иные права.

Земельный кодекс [5] направлен на устранение административных барьеров при оформлении земельного участка под застройку. Согласно изменениям этого документа, земельные участки под жилищное строительство предоставляются только на открытых аукционах.

К нормативно-правовым актам, регламентирующих жилищное строительство относят Федеральный закон «О стандартизации» [6], определяющий четыре основные вида нормативных документов: государственные стандарты (далее -- ГОСТ), отраслевые стандарты (далее

-- ОСТ), стандарты предприятия (далее -- СТП), стандарты научно-технических обществ (далее -- СТО). К федеральным нормативным документам относятся строительные нормы и правила (далее -- СНиП), ГОСТ, своды правил по проектированию и строительству (далее -- СП) и руководящие документы системы (далее -- РДС). Для субъектов РФ введен новый нормативный документ -- территориальные строительные нормы (далее -- ТСН), а СТП и СТО относят к производственно-отраслевым нормативным документам.

В развитие законов о формировании системы ипотечного кредитования разработана Инструкция Минюста России о порядке государственной регистрации ипотеки жилого помещения, возникающей в силу закона или договора, а также о порядке регистрации смены залогодержателя в связи с переходом прав требования по ипотечным кредитам. Центральный Банк РФ разработал и утвердил изменения в Инструкцию Банка России «О порядке формирования и использования резерва на возможные потери по ссудам» [36].

Кроме этого, к документам законодательной базы РФ в части ипотеки можно отнести: Письмо Госкомитета РФ по строительству и жилищно- коммунальному комплексу «О развитии системы ипотечного жилищного кредитования» от 9 августа 1999 г. №СК-2725/19, Постановление Правительства РФ «О мерах по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации» от 11 января 2000 г. №28, Концепция развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации (одобрена Постановлением Правительства РФ от 11 января 2000г. № 28), Постановление Правительства «О создании Агентства по Ипотечному Жилищному Кредитованию» [73].

В соответствии с постановлением Правительства РФ «О государственной жилищной инспекции в РФ» [73] создан орган (жилищная инспекция), осуществляющий контроль за обеспечением прав и законных интересов граждан и государства при предоставлении населению жилищно- коммунальных услуг (далее -- ЖКУ), отвечающих требованиям федеральных стандартов качества, использованием и сохранностью жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме независимо от их принадлежности.

В настоящее время 77 % жилищного фонда в стране находится в частной собственности, и преобладающая доля населения ориентируется именно на покупку жилья (49,3 % домохозяйств хотели бы улучшить жилищные условия путем приобретения (строительства) жилья на рынке, в том числе с частичной государственной поддержкой) [68. С. 9-13].

Для удовлетворения потребностей страны объемы строительства должны существенно превышать предусмотренные федеральной целевой программой «Жилище» -- 80 млн. кв. м в текущем 2015 году. По международным нормам, годовой объем строительства жилой недвижимости должен держаться на уровне 1 кв. м на человека (даже в Китае при численности населения в 1,3 млрд. чел. объем строительства по результатам 2015 года составил 1,3 млрд.кв. м). Соответственно, Россия должна строить как минимум 145 млн. кв. м в год -- то есть почти в 2 раза больше, чем сейчас.

Ипотечное кредитование наиболее активно развивается в регионах с высокими доходами населения, которые в сочетании с ограниченными объемами предложения качественного жилья и определяют рыночные цены.

Объем ввода жилья в России в расчете на 1 млн. руб. реальных доходов населения (в ценах 2015 года) составил в 2015 году 3,7 кв. м против 4,7 кв. м в 2013 г. Уменьшение значения этого показателя свидетельствует о росте неудовлетворенного платежеспособного спроса на жилье, так как объемы строительства не соответствуют растущим финансовым возможностям населения. Эго является одним из факторов роста цен на жилье и способствует снижению уровня его доступности.

В 2015 году общий объем жилищного фонда России составил 2,996 млрд. кв. м (это примерно 20 млн. строений), а средняя обеспеченность граждан жильем -- 21,3кв. м на человека.

Огромной проблемой остается высокий уровень износа коммунальной инфраструктуры. В России он составляет 60 % -- из общего количества аварий на водопроводных и канализационных сетях 53 % происходят из-за их ветхости [57.C. 411]. Высокий износ мощностей предприятий ЖКХ определяет растущий тренд эксплуатационных затрат. Ныне они практически в полном объеме ложатся на собственников и съемщиков жилья. Таким образом, большинство граждан России вынуждены все больше расходовать на оплату коммунальных услуг и содержание жилья, имея при этом реальную перспективу вывода его из эксплуатации в ближайшие 10-20 лет.

В советский период государство финансировало не только строительство жилья, но и его эксплуатацию. Из-за кардинального сокращения финансирования жилищной сферы в период рыночных реформ сроки ремонта откладывались. В результате масштабы износа сегодня оцениваются на уровне 50-70 % жилищного фонда, а объемы ветхого и аварийного жилья достигли 3,1 %. По официальным данным, в ветхом и аварийном фонде проживают около 2 млн. чел. Тенденция увеличения доли жилья, непригодного для проживания, уже в ближайшее время может приобрести угрожающие масштабы, когда критическим станет уровень износа зданий, возведенных в первое десятилетие массового строительства.

Важнейшими проблемами, сдерживающими формирование рынка доступного жилья, остаются [67. C. 276]:

— дефицит платежеспособного спроса населения;

— высокие кредитные ставки;

— административные барьеры, неурегулированные законодательством взаимоотношения между органами исполнительной власти, застройщиками и строителями (например, на оформление площадок в некоторых регионах требуется около двух лет и порядка 200 подписей);

— недостаточные объемы строительства жилья, а значит, низкий уровень предложения;

— качество жилищных и коммунальных услуг остается очень низким, а уровень износа коммунальной инфраструктуры -- высоким;

— неразвитость институтов жилищного кредитования и накопительных схем, высокий уровень рисков и издержек;

— монополизация строительных рынков;

— отставание инженерной и транспортной инфраструктуры строительных площадок (при этом удельный вес работ по подключению к инженерной инфраструктуре в стоимости 1кв. м составляет 35-40 %);

— завышенные цены на продукцию строительного комплекса, зачастую при низком качестве материалов, работ и услуг;

— малый объем финансирования федеральных и региональных программ;

— социальное жилье и жилье для инвалидов, ветеранов и других категорий граждан выделяется слишком низкими темпами;

— дефицит заемных и привлеченных финансовых средств и неиспользованный в полной мере арсенал государственных регулирующих средств воздействия на жилищный сектор экономики и др.

Но в то же время в развитии рынка жилья усилились некоторые положительные тенденции: происходит постоянный рост доходов населения в денежной форме, вследствие чего высвобождаются ресурсы для создания сбережений, наблюдается постепенное повышение доступности приобретения жилья, увеличение объема выдаваемых ипотечных кредитов, усиливается деятельность государственных органов по обеспечению жильем социально уязвимых граждан.

Видимым пробелом российского жилищного законодательства являются нерешенные проблемы современного жилищного законодательства в сфере социального жилья -- жилья для малообеспеченных групп населения, не способных самостоятельно решить проблему обеспечения своих семей жильем.

Решить данную проблему можно путем создания в системе оказания государственной помощи гражданам единых механизмов расчета размера предоставляемой помощи, четко разделить категории граждан и формы предоставляемой им государственной помощи: ссуды, субсидии, компенсации, льготы и т.д.

Необходимо шире использовать зарубежный опыт и частично пересмотреть федеральную программу «Доступное жилье» с тем, чтобы включить в нее систему поддержки предоставления жилья в аренду и субсидирования арендной платы, а также исключение возможности использования господдержки для инвестирования в жилье и покупки его обеспеченными слоями населения способствовали бы уменьшению риска возникновения резких колебаний цен на недвижимость и, следовательно, повышению доступности жилья для всех граждан страны.

Другой немаловажной проблемой жилищного законодательства в сфере социального жилья является отсутствие законодательных документов, регламентирующих механизмы создания жилищного фонда социального использования.

Основным выходом из сложившейся ситуации для России может быть возврат в федеральное законодательство дифференциации форм и методов создания жилищного фонда социального назначения, а также форм управления им и форм собственности -- прямой (например, ТСЖ) и непрямой (жилищные и жилищно-строительные кооперативы), которые почему-то бесследно исчезли из статей Жилищного кодекса.

Сегодня в России необходимо совершенствовать и жилищную политику, и жилищное законодательство -- вводить в сферу строительства и ЖКХ некоммерческие формы жилищных объединений, призванных сделать массовым участие самих нуждающихся в решении собственных жилищных проблем. Это особенно актуально в отношении жилищных объединений. В связи с этим логично рассмотреть предложения по формированию и развитию в России некоммерческого жилищного фонда с использованием различных форм его предоставления.

1. Должна быть законодательно сформулирована многоуровневая система создания, предоставления и управления некоммерческим жильем, в том числе социальным. Кроме государства и муниципалитетов обеспечением нуждающихся граждан социальным жильем должны заниматься некоммерческие организации, стандарты, деятельности которых надлежит сформулировать и законодательно закрепить.

2. Законодательно должны быть определены преференции некоммерческих жилищных объединений, для которых должна быть создана система льгот и преимуществ.

3. Целесообразно сформировать в России национальную систему по созданию и управлению некоммерческим жильем.

4. Создание и деятельность специальных сервисных служб по обслуживанию жилищных некоммерческих организаций должны стимулироваться.

5. На финансово-жилищном рынке необходимо законодательно создать систему депозитно-кредитных жилищных банков. Такая система была внедрена в большинстве европейских стран одновременно с ипотечной системой, не являясь ее конкурентом.

6. Необходимо принять специальный федеральный закон «О коммерческих жилищных организациях». Это ключевая идея. В таком законе надо прописать все нюансы для жилищных кооперативов, товариществ, ассоциаций, создаваемых в различных типах застройки: одноэтажной, многоэтажной, дачной.

Также выходом из проблемы по сокращению очереди на предоставление жилья социального использования малоимущими семьями должно стать широкое, законодательно подкрепленное, распространение жилищно-строительных кооперативов, что даст возможность приобретения жилья очередниками по себестоимости.

Необходима также продуманная и реалистичная политика по оказанию государственной поддержки молодым семьям в приобретении или строительстве жилья, что позволит повлиять на репродуктивное поведение молодежи. С этой целью следует изменить условия реализации программы по обеспечению жильем молодых семей, предусмотрев:

1) предоставление молодым семьям льготного банковского кредита (под 4-5 % годовых) на 15-20 лет;

2) расширение круга лиц, имеющих право участвовать в программе (изменив, например, возрастной критерий отбора, можно увеличить тем самым число семей -- участников программы).

Таким образом, нормативно-правовая база в области регулирования современного российского рынка жилья имеет ряд недостатков, пробелов и несоответствий и нуждается в серьезной доработке. В связи с этим основными направлениями совершенствования российского жилищного законодательства должны стать: доработка законов, направленных на увеличение объемов жилищного строительства и расширение платежеспособного спроса населения как решение задачи по формированию рыночных форм развития жилищных отношений, а также обеспечение прозрачности, открытости и гласности деятельности органов власти по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, перед которыми государство несет социальные обязательства.

1.3 Механизм регулирования отношений в сфере жилья с помощью реализации федеральной целевой программы «Жилище»

Необходимость ускоренного перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы определяет целесообразность использования программно-целевого метода для решения указанных проблем. Поскольку они входят в число приоритетов для формирования федеральных целевых программ, а их решение позволяет обеспечить возможности для улучшения жилищных условий и качества жизни населения. Также предотвратить чрезвычайные ситуации, связанные с функционированием систем жизнеобеспечения. Создать условия для устойчивого развития жилищно-коммунального хозяйства, эффективного функционирования рынка жилья. Также они носят межотраслевой и межведомственный характер и не могут быть решены без участия федерального центра; не могут быть решены в пределах одного финансового года и требуют бюджетных расходов капитального характера, а также расходов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в течение 8-10 лет; носят комплексный характер и их решение окажет значительный мультипликативный эффект на социальное благополучие в обществе, общее экономическое развитие и рост производства.

Одной из основной программ в сфере жилья является принятое Правительством РФ постановление «О федеральной целевой программе

«Жилище» на 2002-2014 годы» [29]. В нем, в частности, говорится, что Министерству экономического развития и торговли РФ, Минфину РФ и Министерству промышленности, науки и технологий РФ ежегодно по и разработке проектов федерального бюджета на 2002-2014 годы необходимо предусматривать выделение средств на финансирование Программы.

Председателем Межведомственной комиссии по реализации программы «Жилище» утвержден председатель Госкомитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу Шамузафаров А.

Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2014 годы (далее

-- Программа) направлена на продолжение преобразований в жилищной сфере, начатых в рамках реализации Государственной целевой программы

«Жилище» [25], и Основных направлений нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище», одобренных Указом Президента Российской Федерации от 29.03.1996 г. № 431 [22].

В результате осуществления намеченных мероприятий были созданы правовые и организационные основы государственной жилищной политики, определены ее приоритетные направления и отработаны механизмы их реализации.

Сформирована нормативно-правовая база, которая является основой для дальнейших преобразований в жилищной сфере. За период реализации указанных программных документов было принято более 230 законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с жилищным строительством, жилищно-коммунальным хозяйством, обеспечением прав собственности и сделками в жилищной сфере в условиях развивающихся рыночных отношений.

Проведенные реформы обеспечили коренной поворот от планово-административных методов регулирования к рыночным механизмам при соблюдении принципов обеспечения социальных гарантий в области жилищных прав малоимущих граждан и иных категорий населения, установленных законодательством Российской Федерации. Право собственности на жилье, а также рынок жилья стали неотъемлемой частью отношений в данной сфере.

Кардинальным образом изменилась структура жилищного фонда Российской Федерации по формам собственности, сформирован новый слой собственников как социальная база жилищной реформы.

В результате принятия Закона РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» [18] частного жилищного фонда в 2000 году составила более 63 % по сравнению с 33 % в 1990 году, а доля государственного и муниципального жилищного фонда сократилась с 67 до 34,8 %.

По экспертной оценке, в крупных городах России ежегодно осуществляются сделки, в которые вовлечено 1,5-2 % квартир, находящихся в частной собственности, что является существенным показателем для начального этапа функционирования рынка жилья.

Радикальные изменения произошли в системе финансирования жилищного строительства, основную роль стали играть частные и индивидуальные застройщики. Доля жилья, вводимого государственными и муниципальными предприятиями и организациями, сократилась с 80 % в 1990 году до 19 % в 2000 году, в том числе предприятиями федеральной собственности до 7,5 %. При этом доля жилья, вводимого предприятиями и организациями частной формы собственности и индивидуальными застройщиками, в общем объеме строительства составляет уже более 60 %, в том числе доля жилья, вводимого индивидуальными застройщиками, увеличилась более чем в 4 раза и достигла почти 43 %.

Приоритетной формой участия федерального бюджета в обеспечении жильем населения была признана поддержка отдельных категорий граждан, перед которыми государство имеет определенные обязательства в решении их жилищных проблем, через предоставление им субсидий на приобретение жилья.

С использованием бюджетных источников продолжалось строительство и предоставление на льготных условиях жилья наиболее нуждающимся категориям населения, хотя и более медленными темпами. Численность семей, стоящих в очереди на улучшение жилищных условий, уменьшилась в 1990-2000 годах с 9,45 млн. семей до 5,9 млн. семей, при этом средняя обеспеченность жильем увеличилась на 2,8 кв. м общей площади и составила 19,3 кв. м на человека.