Жилищная политика региона (по материалам Краснодарского края)

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

(ФГБОУ ВПО «КубГУ»)

Кафедра государственного и муниципального управления

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ

(ДИПЛОМНАЯ) РАБОТА

Жилищная политика региона (по материалам Краснодарского края)

Работу выполнил С.С.Пономарев

Научный руководитель

канд.экон. наук, доц.

В.В. Гассий

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Особенности реализации государственной жилищной политики

1.1 Понятие государственной жилищной политики

1.2 Основные цели, принципы и задачи государственной жилищной политики

2. Формирование системы финансового обеспечения жилищной политики

2.1 Российский и зарубежный опыт жилищного финансирования

2.2 Программно-целевой подход в реализации жилищной политики (по материалам приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», федеральных целевых программ «Жилище», «Государственные жилищные сертификаты»)

3. Жилищная политика Краснодарского края: основные итоги, проблемы и перспективы

3.1 Оценка результатов реализации жилищной

3.2 Пути совершенствования жилищной политики Краснодарского края

Заключение

Список использованных источников

жилищная политика регион

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Сегодня стала настоятельно необходимой национальная жилищная политика. Её общегосударственный характер и программные установки предопределяются тем, что достижение жилищной обеспеченности отдельных граждан требует одновременного решения общественных задач: организации системы расселения, проработки её региональных аспектов, формирования современной жилой среды, обеспечения коммуникаций, экологических условий и природоохранных мероприятий.

Поскольку жилье - это самое дорогостоящее благо, и достижение современных удобств предполагает высокий уровень развития соответствующей инфраструктуры и отраслей строительного комплекса, принятие продуманной государственной программы строительства и общедоступной системы предложения жилья является обязательным условием достижения нормальной жилищной обеспеченности. Жилье служит важным фактором стабилизации и устойчивого развития общества.

Реформирование жилищной сферы является сегодня по праву важнейшей составляющей в социальной политике регионов и федеральных структур.

Эти обстоятельства определили актуальность и выбор темы дипломного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Интерес к различным аспектам жилищной политики, социальным и экономическим закономерностям ее реализации, механизмам функционирования жилищного комплекса, авторов как Жилина В.И.[1], Ларионов А.Н.[2], Симионов Ю.С. [3], Авдеев В.В. [4] и др. Их научные изыскания стали фундаментом для выявления закономерностей развития жилищного рынка, анализа и оценки эффективности государственной жилищной политики.

В результате проведенного обзора литературы по теме исследования, можно утверждать, что требуется дальнейшее проведение углубленных теоретико-методологических исследований в этом направлении.

Объектом дипломного исследования является жилищная политика, реализуемая органами исполнительной власти Краснодарского края.

Предметом - совокупность мер, предпринимаемых региональными органами власти в области реализуемой ими жилищной политики.

Цель дипломной работы заключается в исследовании теоретических основ изучения сущности жилищной политики, ее социально-экономической роли в жизнедеятельности современного российского общества, а также оценке итогов и опыта ее реализации в Краснодарском крае.

Постановка цели определила ряд задач исследования:

изучить особенности реализации государственной жилищной политики, рассмотрев основные понятия;

выявить основные цели, принципы и задачи государственной жилищной политики

определить принципы формирования системы финансового обеспечения жилищной политики;

рассмотреть российский и зарубежный опыт жилищного финансирования;

обосновать значимость программно-целевого подхода в реализации жилищной политики;

провести исследование жилищной политики Краснодарского края, оценив основные итоги, выявив проблемы и определив перспективы ее дальнейшей реализации;

предложить пути совершенствования жилищной политики Краснодарского края.

Теоретической и методологической основой исследования являются фундаментальные положения классической, неоклассической и эволюционно-институциональной теорий о социально-экономической природе жилья как одного из дорогого блага человека, представителей различных направлений и научных школ экономической мысли.

Нормативно-законодательную базу исследования составили: Законы РФ и нормативно-правовые акты (постановления) администрации Краснодарского края.

Эмпирическую базу исследования составили: аналитические материалы Министерства экономического развития РФ, Министерства экономики Краснодарского края, департамента строительства Краснодарского края, периодической печати, ресурсов Internet.

В дипломной работе использован ряд научных методов исследований: исторический, социологический, системный, институциональный, сравнительный, статистического анализа и др.

Структура дипломной работы состоит из: введения, трех глав («Особенности реализации государственной жилищной политики», «Формирование системы финансового обеспечения жилищной политики», «Жилищная политика Краснодарского края: основные итоги, проблемы и перспективы»), заключения, списка использованных источников.

1. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ

1.1 Понятие государственной жилищной политики

Одним из важнейших направлений социально-экономических преобразований в стране является реформирование и развитие жилищной сферы, создающей необходимые условия для проживания и жизнедеятельности человека. Стратегической задачей функционирования данной отрасли является создание условий для устойчивого и эффективного экономического оборота жилищного фонда, в рамках которого удовлетворяются жилищные потребности граждан, поддерживаются и развиваются стандарты качества строительства и содержания жилья, воспроизводятся положительные импульсы для развития других секторов.

Существует много определений понятия «жилищная политика». Следует отметить некоторые из них [1]:

1) Под жилищной политикой в целом понимается совокупность целей и способов действий по их реализации, формируемых органами власти и управления и отражающих наиболее предпочтительные направления развития жилищной сферы.

2) Под жилищной политикой понимается деятельность государства и муниципальных образований, направленная на обеспечение граждан Российской Федерации качественным жильем как путем прямого участия в строительстве или субсидирования приобретения жилья, так и с помощью создания эффективных механизмов, способствующих самостоятельному решению гражданами жилищной проблемы.

3) Жилищная политика представляет собой совокупность мер, направленных на создание условий и упорядочение процессов, обеспечивающих возможность свободного выбора, способа удовлетворения индивидуальных жилищных потребностей всех категорий населения, имеющих различные доходы.

Второе определение в большей степени раскрывает сущность жилищной политики государства и дает более точную оценку направлениям, которые включает в себя государственная жилищная политика. Конечно, это далеко не все направления, которые реализуются, как на федеральном, так и на региональном уровне, их гораздо больше, но в этом определении довольно четко отражена специфика деятельности государства в жилищной сфере.

Жилищная сфера в настоящее время находится в состоянии переходного периода, характеризующегося поворотом от административно-распределительной и централизованно-управляемой системы к открытой, свободной, основанной на превращении жилища в товар, на самостоятельном взаимодействии хозяйствующих субъектов, повышении статуса потребителя жилья, удовлетворении потребностей населения в жилье на основе спроса и предложения.[2]

Несмотря на трудности выработки и принятия хозяйственных решений, жилищная сфера начала активное движение в сторону формирования рынка жилья и быстро адаптируется к рыночным принципам.

Для того чтобы выработать наиболее верную жилищную политику, необходимо понять, каких целей требуется достичь и какой должен быть инструментарий (метод) достижения желаемых результатов. При этом нужно также располагать достаточным количеством действенных политических документов и иметь представление об их эффективности и, в первую очередь, о степени воздействия предлагаемых механизмов для достижения цели и быстродействия.

На федеральном уровне в настоящее время ставится задача достижения жилищной обеспеченности 18 - 20 кв. м общей площади на одного гражданина, для этого необходимо решить множество подцелей в увязке с временными факторами.[1]

В условиях развития рынка жилья, предполагающего наиболее полное удовлетворение жилищных предпочтений населения, можно формулировать множество целей, определяющей процесс, связанный с принятием государством стратегического курса решения жилищной проблемы, сформулированного в Конституции РФ.

Следует понимать при этом, что ни один из известных законодательных документов не имеет прямого контакта с целями в современных условиях. Об этом свидетельствует та реальная практика с обеспечением населения жильем в условиях становления рынка, когда провозглашенные политические и законодательные документы содержат инструменты достижения цели, а развитие жилищной системы зависит, в первую очередь, от строительного производства, уровня доступности цен на жилье для населения и т.д.[3]

Население привыкло к максимальной социальной опеке со стороны государства и другой более жесткий вариант может принести к социальным конфликтам.

Представляется, что в условиях экономики переходного периода формирование жилищной политики рассматривалось как совокупность классических теорий рынка жилья, дополненная, что чрезвычайно важно, анализом особенностей трансформационных процессов в каждом из регионов, а также рядом гипотез (или механизмов), подтвержденных в процессе их реализации практикой. Поэтому важно критически анализировать все составляющие жилищной политики в развитых капиталистических странах.

Одной из важнейших характеристик жилищной политики выступает участие (активность) государства.

Классифицируя степень воздействия государства на экономику, можно выделить четыре основных способа влияния государства на жилищную политику и систему в целом.

1) Непосредственное обслуживание. Здесь, очевидно, следует отметить систему технического обслуживания и содержания жилищного фонда, которая, получая значительную роль дотаций из местных бюджетов, по существу является государственной.

2) Регулирование и контроль. Государство регулирует развитие частного предпринимательства в жилищной сфере через систему стимулирования льготного налогообложения, конкурсного привлечения для выполнения отдельных функций. Регулирование также необходимо в сфере инженерной инфраструктуры, где имеет место монопольный характер производства (водоснабжение, энергоснабжение, транспорт и т.д.). Государственные органы разрешают таким организациям получать разумную прибыль, но ограничивают их возможности повышать цены, поскольку общество зависит от предоставления такого рода услуг.

3) Стабилизация и развитие. Государственные органы пытаются удержать под контролем резкие колебания строительного производства от роста к спаду, устанавливая льготные налоговые условия, формируя соответствующее, адекватное рынку правовое обеспечение, осуществляя расходы на жилищное строительство и инженерную инфраструктуру.

4) Прямое воздействие. Государство осуществляет социальную поддержку в виде жилищных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, а также приобретение и строительство жилья через программы адресной помощи малоимущим, военным, мигрантам.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что значительная роль форм участия государства проявляется в издании законов и распорядительных документов, создающих предложения или запреты. Эта деятельность имеет большое результативное влияние на развитие жилищной политики.

Анализируя объемы государственных расходов на развитие жилищной сферы, можно сделать вывод о смещении акцентов: на региональном уровне повышается экономическая самостоятельность решений социальных задач и в том числе жилищной проблемы. На федеральном уровне приоритетным направлением становится формирование законодательно-правовой базы по принципиальным подходам к реализации жилищной политики.

На цели и задачи жилищной политики крупного города объективно влияют [4]:

масштабы и структура ресурсов;

производственная, социальная и инженерная инфраструктура;

местная строй-индустрия и промышленность строительных материалов;

трудовые, природные, финансовые источники;

степени развития рыночных механизмов.

В зависимости от финансово-экономических, градостроительных, демографических, фондовых и других факторов, жилищная политика крупного города может иметь различные целевые установки:

приоритетное развитие жилищного строительства;

повышение доли реконструируемого жилья;

активный или замедленный снос не подлежащего амортизации жилья;

соотношение жилой площади, реализуемой на бесплатной и коммерческой основе;

развитие приватизационных процессов и т.д.

Если цели жилищной политики можно считать выявленными, то определяется характер активной политики в рамках процесса перехода к рынку.

В результате реализации жилищной реформы в России, в некоторых регионах, удалось стабилизировать жилищное строительство, изменить структуру жилищного фонда по формам собственности в направлении увеличения частного жилья, активизировать приток внебюджетных инвестиций. При этом важнейшим направлением жилищной политики явилось создание правовой основы, регулирующей все направления деятельности органов государственной власти в области жилищного законодательства.

Одной из главных задач текущего периода является обеспечение нуждающихся в улучшении жилищных условий, состоящих на учете и имеющих менее 10 кв. м общей площади на человека.[5]

Предоставление безвозмездных субсидий позволяет реализовать альтернативные варианты обеспечения очередников жильем.

Вместе с тем, уровень имущественного положения семей не позволяет многим из них реализовать право на субсидии - приобрести жилье.

Высокий уровень рыночных цен на недвижимость, а также себестоимости строительства жилья требует создания интегрированной системы жилищного финансирования, основанной на использовании как личных средств очередника, так и жилищной субсидии. Данная схема приобретения жилья находит широкое распространение в муниципальных округах, и задача состоит в обработке механизма социальной поддержки.

Определяющим направлением, принципиально влияющим на проблему жилищного обеспечения граждан со средними доходами, выступает ипотечное кредитование. Местные органы власти регулируют развитие рынка ипотечных кредитов и взаимодействуют со всеми сторонами, участвующими в процессе жилищного кредитования: заемщиками, кредиторами и инвесторами, предоставляющими в той или иной форме денежные средства для строительства или приобретения жилья.

Реализация жилищной политики в новых условиях невозможна без создания единой общегородской автоматизированной информационной системы «Жилище», объединяющей действующие в жилищной сфере банки данных и содействующей на основе единых принципов их развитию и созданию новых систем, обеспечивающих государственные органы и коммерческие структуры оперативной достоверной информацией о рынке жилья.

Создание такой системы обеспечит принятие более обоснованных управленческих решений при формировании жилищной политики в направлении реализации следующих задач [6]:

защиты прав собственности на недвижимость;

определения оценки стоимости недвижимого имущества;

регистрации учета и отчетности по совершению операций с недвижимостью;

контроля за взиманием налогов в жилищной сфере;

учета данных спроса и предложения на жилье при проектировании и строительстве квартир;

защиты прав инвесторов и регулирования структурных объемов и пропорций жилой площади, реализуемой по коммерческим ценам, и муниципального жилья, распределяемого бесплатно или на льготных принципах, и т.д.

В заключение краткого анализа направлений жилищной политики и механизмов ее реализации следует отметить, что, взаимообусловливая и взаимодополняя, они создают конкурентную среду.

Государственная жилищная политика является важной составной частью социально-экономических преобразований в России и одним из главных направлений деятельности государственных органов. В процессе перехода к рыночной экономике содержание данной деятельности составляет реформирование жилищного сектора, центральное место в котором принадлежит реформе жилищной сферы.

1.2 Основные цели, принципы и задачи государственной жилищной политики

Сегодня стала настоятельно необходимой национальная жилищная политика. Её общегосударственный характер и программные установки предопределяются тем, что достижение жилищной обеспеченности отдельных граждан требует одновременного решения общественных задач: организации системы расселения, проработки её региональных аспектов, формирования современной жилой среды, обеспечения коммуникаций, экологических условий и природоохранных мероприятий.

Поскольку жилье - это самое дорогостоящее благо, и достижение современных удобств предполагает высокий уровень развития соответствующей инфраструктуры и отраслей строительного комплекса, принятие продуманной государственной программы строительства и общедоступной системы предложения жилья является обязательным условием достижения нормальной жилищной обеспеченности. В этой программе должны быть осмыслены многообразные пути удовлетворения жилищных потребностей, которые заведомо будут неодинаковыми для отдельных групп населения в зависимости от их социально-демографических характеристик (возраста, семейного положения, здоровья), рода занятий и профессии, проживания в городских и сельских поселениях, экономического положения, образования и культуры и т.д.

Жилье служит важным фактором стабилизации и устойчивого развития общества.

Неотъемлемым принципом политики должна быть общая доступность удовлетворения жилищных потребностей на основе создания разнообразных форм предложения и кредитования жилья для дифференцированного его приобретения в соответствии с экономическим и социальным положением семей и отдельных граждан.

В иерархии жизненных потребностей людей жилище находится на одном из первых мест. Жилищные условия являются существенным фактором формирования личности, утверждения человеческого достоинства, сохранения здоровья, самореализации в трудовой и духовной сфере.

Во всем мире выработаны и действуют (в развитых странах более полувека) единые принципы государственной жилищной политики. Главные среди них - два следующие [5]:

1) Во-первых, любой человек может получить на доступных основаниях долгосрочную ссуду (и\или субсидию) для приобретения собственного жилья; для неплатежеспособных строится государственное и муниципальное жилье, предоставляемое на правах найма.

2) Во-вторых, уровень текущей платы за коммунальные услуги находится под контролем центральных или местных органов власти, которые, с одной стороны, следят за обоснованностью устанавливаемых тарифов фирмами, предоставляющими коммунальные услуги, с другой стороны. Дотируют квартплату отдельным категориям жильцов по имущественным показаниям.

Активное участие государства и местного самоуправления в решении проблемы обеспечения граждан жильем предусмотрено Конституцией Российской Федерации, и служит реализацией гарантированного права на жилище. Реализация жилищных прав является одной из важнейших составляющих прав и свобод человека и гражданина. Статья 40 Конституции Российской Федерации относит право на жилище к числу основных прав человека и гражданина. Согласно статье 17 Конституции Российской Федерации основные права и свободы человека и гражданина неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Право на жилище не может быть ограничено даже в условиях чрезвычайного положения (ст. 56). Конституция Российской Федерации предусматривает вполне определенные гарантии этого права на жилище, что делает его стабильным.[3] Также статья 40 Конституции определяет следующие действия по реализации жилищной политики:

1) Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

2) Малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

Преамбула Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» установила цели федеральной жилищной политики [7]:

обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан;

осуществление строительства и реконструкции государственного, муниципального и частного жилищных фондов;

создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования (средств населения, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, отечественных и иностранных предпринимателей, кредитов банков и других источников);

развитие частной собственности, обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере;

развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда, производстве строительных материалов, изделий и предметов домоустройства.

Закон также определил следующие основные формы помощи гражданам, не обеспеченным жильем [8]:

строительство домов государственного и муниципального жилищных фондов, предназначенных для предоставления жилых помещений по договору [социального] найма;

компенсации (субсидии) и льготы по оплате строительства, содержания и ремонта жилья.

Основными задачами государственной жилищной политики являются:

1) Обеспечение соответствия объемов жилищного фонда потребностям населения и доступности жилья для всех категорий граждан Российской Федерации.

2) Привлечение во все компоненты жилищной сферы внебюджетных финансовых ресурсов.

3) Создание набора механизмов жилищного финансирования, позволяющего каждой категории граждан решать свои жилищные проблемы в соответствии со своими возможностями и адекватно им сформированными потребностями.

4) Обеспечение массового строительства жилья на уровне 1 кв.м. на человека в год путем:

устранение правовых и административных барьеров в деятельности по строительству, предоставлению и обслуживанию жилья;

развития кадрового потенциала сферы строительства и управления жильем;

организации территориального планирования и проведения эффективной градостроительной политики, обеспечивающей сбалансированное развитие новых и ранее застроенных территорий путем обеспечения строительства инженерной, социальной и транспортной инфраструктуры;

внедрения инноваций на рынке жилья, наиболее эффективных технологий строительства, управления и обслуживания жилья;

контроля соблюдения правил конкуренции и условий недискриминационного доступа к инфраструктуре и земельным ресурсам;

эффективной тарифно-ценовой политики в жилищной сфере;

5) Создание условий для приобретения собственного жилья широкими слоями населения (применяя различные способы снижения стоимости либо субсидирования приобретения жилья для отдельных категорий граждан).

6) Развитие сектора социального жилья.

7) Создание сектора наемного жилья.

8) Повышение комфортности проживания населения в жилищном фонде.

9) Обеспечение доступности расходов на эксплуатацию жилья;

10) Расширение сферы частно-государственного партнерства в жилищной сфере и др. [4]

Жилищная сфера - это не только экономика, но и, в большей степени, сфера социальной жизни общества. Обеспечивая одни из самых важных потребностей человека, она является неотъемлемой частью государственной политики в целом.

Необходимость участия государства в процессе реформирования и обеспечения функционирования жилищно-коммунальной отрасли определяется тем, что она является сферой жизнеобеспечения российских граждан, то есть фактором, обуславливающим состояние национальной безопасности. Государство должно нести ответственность перед гражданами за результаты проводимой реформы.

Единой государственной политикой должны быть объединены функции [7]:

регулирования нормативно-правовой базы;

бюджетной поддержки, тарифной и ценовой политики, обеспечивающих финансовую устойчивость ЖКХ;

технической политики в ходе модернизации основных фондов отрасли, основанной на энергосберегающих технологиях;

технической регламентации качества и надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг; социальной защиты и социальных гарантий;

формирования системы рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере и другие.

Важнейшими функциями государства являются:

координация основных мероприятий реформы жилищной сферы с другими проводимыми реформами;

обеспечение согласованности действий на федеральном, региональном и местном уровнях.

Во взаимосвязи с ходом и результатами реформы жилищной политики роль управления и регулирования, в общем объеме государственных функций, должна существенно уменьшиться, при сохранении на достаточно длительный период функций контроля и надзора.

Более высокой ступенью развития государственного регулирования является целевое программирование, т. е. комплексное использование в общих целях различных программ решения краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных задач. В них определяется последовательность решения задач, обозначаются органы власти, ответственные за исполнение этих программ, указываются источники финансирования.

При разработке программ и осуществлении жилищной политики Российская Федерация следует проторенным курсом, учитывающим мировой опыт, тем более что практически во всех странах с развитой рыночной экономикой реально осуществляются целевые программы подобного рода. Как правило, ответственными за целевое планирование и целевое программирование являются государственные учреждения, разрабатывающие программы и осуществляющие контроль за их реализацией. Программирование преобразований в жилищной сфере позволяет использовать все средства государственного регулирования, избежать противоречивости и несогласованности мероприятий отдельных государственных органов в центре и на местах.

Тем не менее, в период переходной экономики такие противоречия и несогласованности всегда неизбежны. Особенно в правовом оформлении политики и практики таких сложных сфер, как жилищная. Ведь в этой области за короткое время пришлось зачастую без каких-либо правовых прецедентов в отечественной практике создать около сотни актов и нормативных предписаний, касающихся многих тысяч позиций поведения самых разных субъектов права в различных направлениях их деятельности: жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства; землепользования и градостроительного регулирования; системы жилищного финансирования и создания инфраструктуры рынка жилья и т. д. По каждому из этих направлений были разработаны и приняты законы, в которых предусмотрены отдельные нормы, учитывающие рыночные изменения в жилищной сфере.

В силу такого обилия разработанных в короткое время законодательных актов, реализация федеральных целевых программ в жилищной сфере сталкивается с трудностями, создаваемыми противоречиями друг другу отдельных положений в этих законах. Особенно по таким позициям, как: классификация жилищных фондов.[9]

Изменение государственной жилищной политики в рыночных условиях внесло в нее существенные коррективы. Если в Жилищном кодексе РСФСР выделялось четыре вида жилищных фондов (государственный, общественный, жилищно-строительных кооперативов и индивидуальный), то Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики», положив в основу классификации жилищных фондов их принадлежность к тому и иному виду собственности, выделил шесть разновидностей:

1) Частный жилищный фонд - фонд, находящийся в собственности граждан и находящийся в собственности юридических лиц.

2) Государственный жилищный фонд - ведомственный фонд, находящихся в хозяйственном ведении федеральных государственных предприятий, учреждений, относящихся к федеральной государственной собственности; фонд, находящийся в собственности республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также ведомственный фонд, принадлежащий соответствующему субъекту федерации;

3) Муниципальный жилищный фонд, находящийся в собственности районов, городов, входящих в административно-территориальные образования, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий и учреждений;

4) Общественный жилищный фонд, состоящий в собственности общественных организаций.

Между тем практика в жилищной сфере создала такую разновидность жилищного фонда как жилищный фонд смешанной формы собственности, состоящий в совместной или долевой собственности различных субъектов частной, государственной, муниципальной собственности.

Некоторая правовая несбалансированность одновременно действующих законодательных актов в части классификации жилищных фондов ни к чему, кроме правовой путаницы, в дебрях которой способны разобраться лишь высококвалифицированные профессионалы, привести не может. Она осложняет практику государственных органов, особенно регионального и муниципального уровней. Предстоит законотворческая работа по приведению жилищного законодательства к нормам Гражданского кодекса РФ с тем, чтобы принадлежность, порядок владения, пользования и распоряжения жильем соответствовали гражданскому законодательству.

Основным требованием к государственному регулированию и поддержке воспроизводства основных жилых фондов является комплексность и полнота мер и понимание действий во всех составляющих жилищной сферы. Основная роль государства при этом сводится к созданию необходимых условий для функционирования финансового механизма, включая принятие соответствующих законов, внесение изменений в действующее законодательство, первоначальную финансовую поддержку рыночных институтов и физических лиц, участвующих в долгосрочном финансировании строительства жилья.[9]

Что касается функций государства и органов местного самоуправления по реализации жилищной политики, то здесь противоречия связаны с недостаточной или неодинаковой прописанностью в разных правовых актах объема полномочий различных уровней власти в пользовании, распоряжении и владении жилищным фондом тех или иных видов собственности. Государственная жилищная политика разрабатывается на федеральном уровне и конкретизируется с учетом местных условий государственными органами управления нижестоящих уровней. Она осуществляется в соответствии с полномочиями властей всех ветвей и уровней. На федеральном уровне государство обеспечивает:

формирование государственной политики в данной сфере экономики;

разработку федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, норм, правил и государственных стандартов качества, строительства, эксплуатации, капитального ремонта и реконструкции жилых объектов и объектов социальной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства;

согласование деятельности государственных органов, осуществляющих жилищную политику на уровне субъектов Российской Федерации;

анализ и обобщение тенденций реализации жилищной политики на основе государственной статистической и бухгалтерской отчетности;

координацию деятельности по переходу к новым тарифам оплаты жилья и коммунальных услуг;

разработку федеральных стандартов строительства, содержания жилья, обеспечивающих соблюдение качества предоставляемых жилищных и коммунальных услуг и использования их в качестве нормативов при заключении договоров между подрядчиками и заказчиками.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничения государственной собственности, а также административное, жилищное, земельное законодательство.

На уровне субъектов Российской Федерации жилищная политика и государственное регулирование жилищным и коммунальным хозяйством осуществляется соответствующими органами управления субъектов Российской Федерации, наделенными необходимыми полномочиями (министерство, комитет, департамент, государственная жилищная инспекция субъекта Российской Федерации и другие).[11]

Функции местного самоуправления в реализации жилищной политики раскрываются в связи с реализацией государственной программы «Жилище», которая предусматривает структурные изменения и в области управления и обслуживания жилищного хозяйства. Главным здесь является передача органам местного самоуправления полномочий государства, в том числе и прав собственности на жилищные объекты.

Большинство вопросов жилищных правоотношений, ранее относившиеся к ведению государства, с началом рыночных реформ были переданы субъектам федерации и органам местного самоуправления, однако несовершенство правового поля деятельности последнего негативно сказывается на реализации жилищной политики, а потому нуждается в дальнейшем правотворчестве по его устранению.

Принятие закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» положило начало жилищной реформе в стране. Важнейшие направления в области жилищной реформы в России определялись указами Президента Российской Федерации, Постановлениями Правительства Российской Федерации. За десятилетие были созданы правовые и организационные основы жилищной политики, определены приоритетные направления, отработаны механизмы ее реализации.[6]

Реформирование жилищной сферы является сегодня по праву важнейшей составляющей в социальной политике регионов и федеральных структур.

В центре государственной социальной политики в сфере жилищных отношений стоит человек, взаимодействующий с рыночной средой по поводу организации своей жизнедеятельности. Жилищная сфера является важнейшим сектором экономики, от которого зависит общее экономическое благополучие страны.

Успех реформирования жилищной сферы зависит от отношения к нему населения, прежде всего, от признания потребителями услуг соответствия целей и задач реформ их собственным интересам. Активное привлечение населения к решению задач жилищной сферы через поощрение организации самоуправляемых товариществ жильцов, объединений собственников жилья, территориальных сообществ жителей, создания жильцам благоприятных условий для осуществления ими выбора коммунальных служб в районах и городах, действенного контроля над работой последних, широкого развития жилищного движения и т. д. создадут необходимую общественную поддержку объективно назревшим преобразованиям в жилищной сферы, которые обеспечат успех этого сложнейшего, одного из ключевых для российских рыночных реформ, дела.

2. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ

2.1 Российский и зарубежный опыт жилищного финансирования

Социально защищенный человек должен быть обеспечен, как минимум, питанием, одеждой и жильем. В мире, который мы создали, решение всех трех проблем связано с видом трудовой деятельности и уровнем оплаты за труд. По уровню получаемого дохода за труд можно выделить три социальные группы населения: с высоким уровнем дохода, средним уровнем дохода и низким уровнем дохода. Из трех выделенных социальных проблем (питание, одежда, жилье) проблема жилья решается наиболее сложно, так как требует больших финансовых затрат. Особенно тяжело ее решение для социальной группы с низким уровнем дохода. В сегодняшней России социальная группа с низким уровнем дохода составляет 55-60% населения страны, социальная группа со средним доходом составляет 30-35% населения страны и социальная группа с высоким уровнем дохода составляет 6 - 10% населения страны. Таким образом, проблема финансирования жилья сегодня актуальна для большей части населения страны. [13]

До перехода к рыночным отношениям основными источниками финансирования жилья были государственный бюджет, денежные средства предприятия и кооперативные средства. В рыночных условиях на смену бюджетным средствам и средствам предприятия приходят коммерческие отношения на рынке жилья.

Страны с рыночной экономикой накопили определенный опыт финансирования национальных программ по финансированию жилья. Основных схем финансирования или моделей финансирования жилья сегодня две [14]:

депозитарная модель жилищного финансирования;

модель ипотечного жилищного финансирования.

Депозитарная модель жилищного финансирования базируется на привлечении средств самих граждан, нуждающихся в приобретении жилья. Основная схема финансирования представлена на Рисунке 1. Сберегательный банк накапливает денежные средства одних граждан и выдает на сумму накопленных средств кредиты другим гражданам. Возвращаемые кредиты снова идут на рефинансирование жилья. За счет депозитных процентов вкладчик увеличивает свой капитал. За счет выплаты процентов за пользование кредитом и страховых взносов увеличивается стоимость покупаемого жилья.

Проведем небольшой расчет. Гражданин планирует самостоятельно купить жилье за 200 тыс. руб. Его месячный доход 5 тыс. руб. Если он будет откладывать 1 тыс. в месяц на покупку жилья (20% от дохода, 12 тыс. руб. в год), то он сможет купить жилье только через (200 тыс.:12 тыс. = 16,6 лет) 17 лет. Если гражданин воспользуется депозитарной моделью, то (при ставке депозита 8% годовых, и тех же ежегодных сумм накопления в 12 тыс. руб.) он сможет накопить за 7 лет примерно 100 тыс. руб. и взять на оставшуюся сумму 100 тыс. руб. кредит, под 10% годовых, на 10 лет. Таким образом, уже через 7 лет гражданин может иметь свою квартиру. Эта квартира ему обойдется (100 тыс. + 100 тыс. + 100 тыс. (%)) в 300 тыс.руб. (дороже на 50%). Пятидесяти процентное удорожание квартиры - это плата за досрочное ее получение с использованием кредитных средств.

Депозитарная модель жилищного финансирования удорожает стоимость приобретаемого жилья, но позволяет гражданину получить квартиру значительно раньше. Степень удорожания стоимости жилья зависит от уровня процентной ставки по кредитам. В зарубежной практике депозитарная модель поощряется государством в виде налоговых льгот по накапливаемым долголетним депозитам и снижения процентных ставок за кредит, что позволяет сделать данный тип кредитов значительно дешевле стоимости финансовых ресурсов на общем рынке страны.

Рисунок 1 - Депозитарная модель жилищного финансирования [14]

Депозитарной модели присущи риски как для гражданина, так и для сберегательного банка. Риск гражданина (клиента банка) вытекает из возможности банкротства банка и потери всех или части денег, положенных на депозит. Риски банка (банкротство) связаны с невозвратом взятых кредитов и невыплатой процентов по ним, а также с возможностью изменения процентных ставок на рынке капитала в долгосрочном плане.

Модель ипотечного жилищного финансирования предусматривает использование собственных средств коммерческих банка, страховых компаний, иностранных инвесторов, пенсионных фондов для выдачи займов на покупку жилья сроком на 15 - 30 лет под закладную или под доверенность на право распоряжения жильем, которое покупает клиент на выданный ему заем. Закладная или доверенность, которую получает банк, снижает риск не возврата заемных средств. Получив закладную или доверенность на недвижимость, банк продает ее на вторичном рынке жилья, пополняя, таким образом, свои собственные средства для дальнейшего жилищного финансирования. Эта схема требует создания национальных финансовых институтов, которые осуществляли бы покупку закладных и формировали вторичный рынок ипотечных ценных бумаг. Модель ипотечного жилищного финансирования приведена на Рисунке 2.

Модель ипотечного жилищного финансирования снижает риск коммерческих банков по невозврату кредитов за счет покупки закладных финансовыми институтами. Снижается риск и заемщика ипотечных ссуд, так как он уже не хранит деньги на депозитах банка. Риск смещается в сторону финансовых институтов, скупающих ипотечные закладные и в сторону инвесторов, покупающих ипотечные ценные бумаги. Модель ипотечного жилищного финансирования более сложная, но она позволяет привлекать гораздо большие суммы денег, чем депозитная модель жилищного финансирования. Эта схема привлекает финансовые средства коммерческих банков, которых намного больше, чем сбережения социальных групп с низким и средним годовым доходом. Получение ипотечного кредита является длительным процессом, а иногда и изнурительным. Это процесс, в который вовлечено много людей и компаний [17]:

заемщик;

риэлтор;

ипотечный брокер;

кредитор;

оценщик;

банки;

инспектор, исследователь, компания по страхованию, юрист.

Сам процесс оформления ипотечного займа включает такие этапы, как предварительная проверка на соответствие критериям платежеспособности заемщика, выбор типа закладной и кредитора, проверка документов, подписание документов и закрытие сделки.

Рисунок 2 - Модель ипотечного жилищного финансирования [18]

Кроме процентной ставки, при использовании ипотечного займа вы несете еще ряд дополнительных затрат [19]:

дисконтные пункты (проценты);

сбор на начало оформления закладной;

сбор на составление отчета об оценке и кредитном рейтинге;

сбор на проведение проверки;

сбор на проведение инспекции объекта недвижимости;

сбор на подготовку документов.

Перечисленные дополнительные затраты могут увеличить издержки по долговому обязательству от 2,5% до 10% стоимости недвижимости.

Обе схемы (депозитная и ипотечная), которые сегодня хорошо отработаны в странах с развитой рыночной экономикой, приводят к удорожанию стоимости покупаемого жилья, но создают реальные коммерческие возможности по его приобретению.

Основная социальная проблема обеих схем - это отсутствие гарантий, того, что гражданин, взявший ссуду на 10 - 20 лет для покупки квартиры, все 20 лет будет иметь стабильную работу со стабильным уровнем оплаты труда. Отсутствие таких гарантий приводит к большому количеству невозврата выданных ссуд. Даже в такой развитой стране, как Япония, сумма невозврата ипотечных кредитов достигала 500 млрд. долл.

В качестве примера российской практики жилищного финансирования можно привести пример г. Москвы. Правительство Москвы продолжает выдавать бесплатное жилье очередникам на уровне 6 000 квартир в год и внедряет новые формы жилищного финансирования [20]:

выплачиваются очередникам безвозвратные ссуды в размере до 60 -70 % стоимости жилья, на недостающую сумму очередник вносит собственные деньги;

выпускаются жилищные займы на 10 лет для москвичей и жителей Московской области;

выплачивается безвозвратная ссуда от 5 до 70% стоимости реальной квартиры с возможностью покупать облигации московского жилищного займа.

Практически эти схемы используют элементы депозитарной модели жилищного финансирования. При таких схемах человек все-таки живет в старой квартире и копит недостающие деньги. Схемы финансирования, при которых человек мог бы проживать в новой квартире и выплачивать свой долг городу, сегодня не работают из-за несовершенства жилищного законодательства.

В Республике Башкортостан также осуществляется государственная поддержка жилищного кредитования в виде ежегодежегодных ассигнований из бюджета республики, выдача ссуд населению на индивидуальное жилищное строительство, целевые кредиты молодым малообеспеченным семьям и безвозмездное финансирование внутриплощадочных инженерных коммуникаций районов индивидуальной застройки.

Российские коммерческие банки накопили определенный опыт в развитии ипотечного кредитования. По данным Фонда «Институт экономики города», с 1994 г. более 50 банков в Москве и регионах страны осуществляют операции по ипотечному кредитованию населения страны. Характерными чертами российских ипотечных кредитов, выдаваемых под залог недвижимости, являются:

срок кредитов не более 2 -3 лет,

выдача кредитов физическим лицам с высокими документально подтвержденными доходами.

Практически коммерческие банки не обслуживают людей с низким и средним уровнями дохода. Сегодня в России нет практики массового коммерческого жилищного финансирования. Отечественные банки не умеют работать с «длинными» кредитами на срок 10 - 20 лет.

Россия должна найти свой путь жилищного финансирования социальных групп населения с низкими и средними уровнями дохода. Зарубежная практика жилищного финансирования разработана для людей, у которых доходы значительно выше среднего дохода россиянина. Эта практика применима только для россиян с высоким уровнем дохода.

Решение проблемы жилищного финансирования можно искать в следующих направлениях:

совершенствование банковской системы в направлении работы с «длинными» и дешевыми кредитами для жилищного финансирования;

значительное снижение стоимости строительства жилья для социальных групп с низким и средним уровнями дохода за счет новых строительных материалов и новых технологий строительства;

создание новых предприятий с высоким уровнем рентабельности и высоким уровнем оплаты труда;

средний уровень оплаты труда должен достигать 15000 - 20000 руб. в месяц, и при этом должна существовать правительственная программа, запрещающая ввод новых производств с низким уровнем оплаты труда работников;

разработка программы перераспределения дохода страны в пользу предприятий с высоким уровнем оплаты труда.

Эффективное финансирование жилищного строительства - одно из важнейших условий развития ЖКХ. Приобретение жилья - насущная необходимость многих людей, а превращение этой необходимости в обоснованный спрос - одна из актуальных задач социальной политики. Жилищную проблему в странах Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) и России можно охарактеризовать как несоответствие между потребностью в жилье (которая высока) и спросом на жилье (который низок). Многочисленные схемы финансирования, которые активно заимствуются из западного опыта, и направлены на решение задачи преобразования необходимости в жилье в спрос на жилье. Сопоставление различных моделей экономического обеспечения жилищной политики будет направлено на выявление сильных и слабых сторон каждой из них в контексте условий стран переходного периода.

В развитых странах большая часть финансирования состояла и состоит из добровольных взносов физических и юридических лиц, вкладывающих средства в жилье по собственной инициативе. Выделяется три источника добровольных взносов. Первый источник - это депозиты в банках и организациях, занимающихся сбережениями. Второй источник - контрактное кредитование жилищных систем посредством кооперативных сбережений. Этот тип финансирования наиболее представлен в Австрии, Франции, Германии. Третий важный ресурс основывается на долговременных сбережениях из систем пожизненного страхования.

Это самая быстрорастущая форма накоплений, используемых в жилищно-коммунальном хозяйствовании в последние годы, что связано с опорой на частные многосоставные пенсионные фонды. Легко заметить, что в странах ЦВЕ и России данные источники финансирования не традиционны. Это обстоятельство становится одним из основных препятствий для использования опыта развитых стран. Незначительное количество стран использует для финансирования жилищно-коммунального хозяйства государственные ресурсы, по преимуществу налоги. Это типично для стран, в которых сохраняются в той или иной степени элементы плановой экономики. Вариантом такого подхода становится требование к предприятиям со стороны государства обеспечивать жильем своих работников. В Китае финансирование ЖКХ осуществляется на основе налога на заработную плату и налогов, которыми облагаются частные банки.

Основным инструментом включения налоговых средств в оборот жилищного хозяйства является предоставление ссуд под риск инвестора или под строящуюся недвижимость. Простейший инструмент использования таких средств - сберегательные вклады, предоставленные на различных условиях и с разными ограничениями. Другим инструментом являются облигации, которые могут быть защищены ссудами под недвижимость (ипотечными ссудами) или негарантированными обязательствами. Возможность использования этих инструментов в бывших социалистических странах значительно ограничена - население не доверяет таким финансовым схемам и предпочитает держать сбережения вне сферы экономических институтов.

Наряду с добровольными взносами в ряде стран финансирование жилищно-коммунальной сферы осуществляется через институционализированные взносы, т.е. взносы организаций, которые аккумулируют средства вне сферы жилищного хозяйствования. Институты, предоставляющие займы, могут увеличивать свои денежные фонды, продавая кредиты как другим организациям, так и напрямую инвесторам или целыми займами, или отдельными пакетами. Этот путь развития представляется более вероятным в странах ЦВЕ и России, однако его реализация зависит от стабильности курса национальной валюты.

На современном этапе развития у любой модели финансирования жилищного строительства в развитых странах выделяются четыре основные функции [21]:

продажа кредитов;

производство ценных бумаг;

обслуживание (организация) процесса насыщения фондов средствами;

управление рисками.

Ведущей тенденцией развития моделей становится выделение каждой из функций в деятельность отдельных организаций, как это будет показано ниже. Достижение согласованности действий институтов, ответственных за реализацию каждой из функций, еще одна проблема реализации западного опыта в Восточной Европе и странах бывшего СССР.

Примечательной чертой процесса институционализации финансирования жилищного строительства становится активизация роли государства в деятельности различных финансовых институтов. Модели финансирования, в том числе, можно различать и по тому, какую роль выполняет государство в функционировании каждого из институтов:

контроль;

поддержка посредством налоговых льгот;

субсидирование и т.д.

На данный момент в России можно наблюдать обратную тенденцию - исхода государственных структур из жилищной сферы или уподобление их поведения деятельности частных организаций.

2.2 Программно-целевой подход в реализации жилищной политики

Системно-программный (программно-целевой) подход - конкретизация и приложение системного подхода применительно к решению крупных локальных научных, технических, социальных, экономических и иных проблем объектов стратегического планирования. Характерные черты системно-программного подхода: единство четкой целевой ориентации, комплексности мероприятий, определенности сроков осуществления, и указания источников ресурсов. В процессе практической реализации системно-программного подхода необходимо обеспечить: