Міжбюджетні відносини в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дипломна робота

Міжбюджетні відносини в Україні

ВСТУП

Соціально-економічний розвиток будь-якої країни нерозривно пов'язаний із процесом руху коштів між бюджетами різних рівнів щоб забезпечити необхідним обсягом фінансових ресурсів кожного суб'єкта міжбюджетних відносин. Головною ознакою міжурядових фінансових відносин у будь-якій країні є організація та способи переміщення фінансових ресурсів від одного рівня влади до іншого. Однією з найважливіших і найскладніших проблем державних фінансів у кожній країні є: ефективна організація всередині бюджетної системи, а саме між бюджетом центрального уряду і бюджетами органів місцевого самоврядування; здійснення фінансового вирівнювання з метою забезпечення конституційних гарантій населенню незалежно від місця його проживання.

Формування міжбюджетних відносин досить складна та багатогранна проблема. Вона торкається не лише суто розподілу фінансових ресурсів між різними рівнями бюджетної системи для виконання власних і делегованих повноважень, але й удосконалення діючої системи управління фінансуванням органів місцевого самоврядування та законодавчого розподілу функцій і відповідальності між центральними і місцевими органами влади.

Міжбюджетні відносини залишаються напруженою ланкою в бюджетному процесі. Вимагає вдосконалення система бюджетного регулювання, зберігається недостатня власна дохідна база місцевих бюджетів, потребує поліпшення законодавче забезпечення розмежування функцій та завдань центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо здійснення бюджетних видатків. Однією з найважливіших проблем є створення оптимальної моделі організації міжбюджетних відносин в країні. Саме тому тема дипломної роботи є надзвичайно актуальною.

Теоретичним і практичним основам організації міжбюджетних відносин присвячено праці багатьох відомих українських та зарубіжних науковців, серед яких І. Алєксєєв, В. Асадчев, В. Баранова, О. Василик, І. Волохова, О. Гончаренко, І. Карпухно, С. Слухай, О. Шишко, О. Щербакова та багато інших. Тому під час визначення сутності міжбюджетних відносин були розроблені різні концептуальні підходи, які дають своє власне бачення ролі та сутності міжбюджетних відносин. Зазначені науковці та багато інших досить глибоко та змістовно досліджували систему міжбюджетних відносин в Україні, проте низка проблем у сфері міжбюджетних відносин потребує додаткових досліджень.

Зокрема, ще не знайшов належного наукового узагальнення процес реформування міжбюджетних відносин після набуття чинності Бюджетного кодексу України, подальшої розробки вимагає чинна практика організації міжбюджетних відносин в умовах державного унітаризму України. Наукового аналізу вимагають проблеми чіткого розмежування доходів і видатків відповідно до повноважень в бюджетній системі та раціоналізації розподілу фінансових ресурсів між бюджетами різних рівнів, зміцнення власної дохідної бази місцевого самоврядування, напрями вдосконалення міжбюджетних відносин.

Ступінь розробленості проблеми та актуальність подальшого реформування міжбюджетних відносин в Україні визначила постановку мети і задач.

Метою дипломної роботи є дослідження теоретичних аспектів сутності міжбюджетних відносин, їх організації в Україні, визначення ключових напрямків функціонування міжбюджетних трансфертів при взаємодії бюджетів різних рівнів, вивчення особливостей та проблем міжбюджетних відносин в Україні, виявлення шляхів раціоналізації та подальшого реформування фінансових відносин, які склалися між рівнями бюджетної системи з урахуванням зарубіжного досвіду та розроблення пропозицій щодо вдосконалення міжбюджетних відносин в Україні. Дипломна робота зорієнтована на досягнення наступних завдань:

- дослідити основні етапи становлення та розвитку міжбюджетних відносин в Україні;

- провести теоретичного аналізу сутності міжбюджетних відносин та механізму їх реалізації;

- визначити особливості формування міжбюджетних відносин з урахуванням зарубіжного досвіду;

- проаналізувати сучасні тенденції і факторні умови змін щодо формування нових бюджетних відносин;

- встановити основні напрямки розвитку міжбюджетних відносин в Україні;

- дослідити особливості існуючих моделей організації міжбюджетних відносин та у процесі аналізу запропонувати оптимальну модель в умовах сьогодення України;

- визначити роль місцевих бюджетів у соціально-економічних процесах;

- запропонувати напрями вдосконалення механізму міжбюджетних відносин.

Предметом дослідження є теоретичні, методичні та практичні аспекти функціонування бюджетів всіх рівнів України і реалізації міжбюджетних відносин на місцевому рівні в соціально-економічному розвитку адміністративно-територіальних формувань.

Об'єктом дослідження обрано організацію міжбюджетних відносин в Україні.

Дипломна робота складається з трьох розділів: 1. Теоретичні аспекти міжбюджетних відносин; 2. Особливості реалізації міжбюджетних відносин в Україні; 3. Напрямки вдосконалення міжбюджетних відносин в Україні.

Розділ 1. Теоретичні аспекти міжбюджетних відносин

1.1 Сутність міжбюджетних відносин

Проблема відносин між центральними та місцевими органами влади у сфері розподілу відповідальності за виконання тих чи інших функцій та їх фінансування постала ще з часів виникнення правової держави наприкінці ХVІІІ - ХІХ століття. Розподіл відповідальності між державою та органами місцевого самоврядування обумовив необхідність їх взаємодії між собою, розподілу функцій [2].

Міжбюджетні відносини як об'єкт дослідження здавна привертали увагу як вітчизняних, так і зарубіжних вчених. Вже А. Сміт у роботі «Дослідження про природу і причини багатства народів» обґрунтував доцільність розмежування функцій державних і місцевих фінансів. На початку XX століття у Німеччині, Франції, Англії, Росії у працях таких вчених, як А. Вагнер, Р. фон Кауфман, А. Марков, І. Озеров, М. Цитович активно досліджувалися проблеми міжбюджетних відносин [6].

Питання визначення поняття «міжбюджетні відносини» сьогодні є досить актуальним, що пояснюється його дослідженням передовими вітчизняними та зарубіжними науковцями. Кожен з авторів пропонує своє тлумачення даного поняття як теоретичними даними, так і практичними результатами дії міжбюджетних відносин. Ґрунтовний аналіз міжбюджетних відносини неможливо повноцінно здійснити без дослідження концептуальних підходів багатьох вчених-економістів до визначення суті поняття «міжбюджетні відносини» (табл. 1.1.).

реформування міжбюджетний розмежування дохід

Таблиця 1.1 Концептуальні підходи до визначення сутності міжбюджетних відносин

Науковець	Країна, рік	Зміст концепції
Якобсон Л.	Росія, 1996 рік	характеризує міжбюджетні відносини, як “відносини, які складаються між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, а також між органами державної влади та органами місцевого самоврядування щодо здійснення державних видатків та формування доходів бюджетів” [7]
Ігудін А.	Росія, 1998 рік	відносини на основі сполучення принципів централізму і децентралізму між федеральними органами влади і органами влади суб'єктів федерації щодо формування і реалізації бюджетної політики держави, розмежування податково-бюджетних повноважень, видатків і доходів, розподілу останніх між федеральним бюджетом і консолідованими бюджетами суб'єктів федерації при низькій самодостатності територіальних бюджетів [7]
Кириленко О.	Україна, 2000 рік	міжбюджетні відносини - це система взаємовідносин між державою та місцевим самоврядуванням щодо розподілу повноважень державних органів влади й органів місцевого самоврядування, а також розподілу видаткових зобов'язань і дохідних джерел між бюджетами різних рівнів [7]
Слухай С.	Україна, 2002 рік	міжбюджетні відносини - це взаємовідносини, що виникають між органами державної влади, місцевого самоврядування, а також між органами місцевого самоврядування щодо розподілу функцій, повноважень, сфер відповідальності у здійсненні видатків та формуванні доходів бюджетів [12]
Грицюк Т.	Росія, 2003 рік	під міжбюджетними відносинами розуміє організовану систему управління бюджетним устроєм держави. При цьому під бюджетним устроєм мається на увазі організація взаємозв'язків між ланками бюджетної системи і учасниками бюджетного процесу, що ґрунтується на правових нормах [7]
Асадчев В.	Україна, 2003 рік	міжбюджетні відносини - це відносини між державою, регіонами і муніципалітетами щодо розробки дієвої бюджетної політики; розмежування бюджетних повноважень; формування, розподілу й використання ресурсів бюджетів різних рівнів; забезпечення вертикального і горизонтального бюджетного вирівнювання та фінансової підтримки регіонів [3]
Луніна І.	Україна, 2004 рік	міжбюджетні відносини - це система взаємовідносин між державою та місцевим самоврядуванням щодо розподілу повноважень державних органів влади і органів місцевого самоврядування, а також розподілу видаткових зобов'язань і дохідних джерел між бюджетами різних рівнів [10]
Баранова В.	Україна, 2008	міжбюджетні відносини - це фінансові відносини в системі перерозподілу фінансових ресурсів між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо здійснення повноважень органів державної влади і органів місцевого самоврядування, спрямованих на розвиток держави та її регіонів як в економічному, так і соціальному плані[4]
Карпухно І.	Україна, 2008 рік	основою міжбюджетних відносин є розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи, яке проводиться відповідно до розподілу повноважень органів державної влади і місцевим самоврядуванням [7]
Лайкам К.	Україна, 2009 рік	міжбюджетні відносини включають поділ і правове закріплення відповідальності за виконання соціальних та економічних функцій; визначення величини видатків,що забезпечують виконання повноважень, закріплених за кожним рівнем бюджетної системи;установлення й правове регулювання джерел доходів бюджетів усіх рівнів [7]
Алєксєєв І.	Україна, 2011 рік	міжбюджетні відносини є «внутрішніми бюджетними потоками, які відображають перерозподіл доходів і видатків місцевих бюджетів» [2]
Кізима Т.	Україна, 2012 рік	міжбюджетні відносини - це форма взаємозв'язків і взаємозалежностей між окремими ланками системи місцевих бюджетів, а також між місцевими бюджетами та Державним бюджетом України - головним елементом системи міжурядових фінансових відносин [8]
Волохова І.	Україна, 2013 рік	міжбюджетні відносини є основною складовою бюджетної системи країни. Визначено міжбюджетні відносини як відносини між ланками бюджетної системи України, пов'язані з перерозподілом бюджетних коштів з метою збалансування обсягів видатків органів влади різних рівнів, обумовлених законодавчо наданими повноваженнями та делегованими функціями, та їх доходами [6]
Бюджетний кодекс України: Закон України від 8 липня 2013 р. зі змінами і доповненнями	міжбюджетні відносини - це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та територіальними громадами щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України [1]

Здійснивши аналіз даної таблиці, можна дійти висновку, що трактування різними науковцями досліджуваного поняття протягом 1996-2013 років по своїй суті були схожими і відрізнялися лише деякими деталями. Так, у більшості трактувань під міжбюджетними відносинами розуміється відносини між органами державної влади та місцевого самоврядування щодо розмежування повноважень та здійснення видатків та отримання доходів з метою забезпечення виконання конституційних функцій держави.

Термін «міжбюджетні відносини» в радянський період не застосовувався. Уживалося інше поняття - «бюджетне регулювання», що означало розподіл і перерозподіл грошових засобів між бюджетами з метою збалансування кожного з них. Необхідно відмітити, що категорія «бюджетний федералізм» часто ототожнюється з категоріями «міжбюджетні відносини» та «бюджетне регулювання» [11].

Сучасна наука не має єдиної думки стосовно тлумачення поняття «міжбюджетні відносини». В економічній літературі поняття «міжбюджетні відносини» розглядається з різних позицій. Так, Бюджетний кодекс визначає міжбюджетні відносини, як відносини між державою, Автономною Республікою Крим та територіальними громадами щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій [2].

На думку українського науковця С. Слухая, міжбюджетні відносини - це взаємовідносини, що виникають між органами державної влади, місцевого самоврядування, а також між органами місцевого самоврядування щодо розподілу функцій, повноважень, сфер відповідальності у здійсненні видатків та формуванні доходів бюджетів [12]. Т. Кізима дає дещо обширне визначення, він тлумачить поняття «міжбюджетні відносини» як «форму взаємозв'язків і взаємозалежностей між окремими ланками системи місцевих бюджетів, а також між місцевими бюджетами та Державним бюджетом України - головним елементом системи міжурядових фінансових відносин» [8]. Міжбюджетні відносини, за визначенням науковця І. Алєксєєва, є «внутрішніми бюджетними потоками, які відображають перерозподіл доходів і видатків місцевих бюджетів» [2].

Західні представники економічної науки здебільшого використовують не термін «міжбюджетні відносини», а поняття «внутрішні міжурядові фінансові відносини», або «міжрівневі фіскальні зв'язки», тому що, на їхню думку, вони найточніше виражають суб'єктивно-об'єктивний аспект досліджуваних взаємних контактів [10].

На думку Н. Вишнівської, підставою для необхідності існування міжбюджетних відносин визначенні законодавством держави, є:

1) розподіл повноважень між державною виконавчою владою та органами місцевого самоврядування;

2) гарантія з боку держави щодо фінансування витрат на реалізацію наданих повноважень органам місцевого самоврядування;

3) розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи і місцевими бюджетами різних видів;

4) фінансова підтримка місцевих бюджетів у зв'язку зі значними коливаннями рівнів податкового потенціалу окремих територій та об'єктивними розбіжностями в обсягах видатків [5].

Однак, у різних країнах, враховуючи історичний аспект розвитку, існують деякі особливості міжбюджетних відносин, що створює їх систему (рис. 1.1.).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1.1 Система міжбюджетних відносин

Міжбюджетні відносини є надзвичайно складним явищем і містять у собі, як вважає О. Гончаренко, правові, економічні та політичні аспекти. Щодо правових аспектів, то міжбюджетні відносини мають юридично-правовий характер і можуть виникати лише в країнах, де існують суб'єкти публічної влади, відмінні від держави. Такі відносини держави, місцевого самоврядування та інших інститутів публічної влади з приводу задоволення суспільних потреб визначаються конституцією, законодавчими актами та іншими нормативними актами центральної влади [17].

Економічний аспект міжбюджетних відносин визначається економічними функціями держави та органів місцевого самоврядування і включає:

1) розподіл видатків між державним та місцевими бюджетами;

2) розподіл доходів між рівнями бюджетної системи;

3) розмір трансфертів, що передаються з державного бюджету місцевим бюджетам і з місцевих бюджетів до державного бюджету;

4) розмежування державної та комунальної власності;

5) публічний контроль за витрачанням коштів.

Політичний аспект проблеми пов'язаний з організацією державної влади в країні, реалізацією державних та місцевих інтересів та можливістю органів державної влади ухвалювати законодавство, яке б максимально збалансовувало державні та місцеві інтереси. Самоврядні одиниці не повинні обмежувати свою діяльність тільки виконанням законних обов'язків, а зобов'язані виконувати також завдання, які випливають з їх публічного характеру і можливості розпоряджатися відповідними засобами [27].

Об'єктивними чинниками виникнення міжбюджетних відносин в Україні стало формування економічної системи держави, власних бюджетної, податкової, банківської систем [8]. Крім того, вчений-економіст В. Баранова стверджує, що спад виробництва, криза платежів, не грошові форми розрахунків, радянська системи управління призводили до зростання штучної дотаційності місцевих бюджетів, взаєморозрахунків між бюджетами, формування непрозорих міжбюджетних відносин [34].

Формування дієвої моделі міжбюджетних відносин є запорукою, з одного боку, створення регіональної економіки, що стабільно розвивається, а з іншого, гарантією того, що кошти державного та місцевих бюджетів будуть витрачатися ефективно. Тому ухвалення Бюджетного кодексу сприяло упорядкуванню й підвищенню ефективності міжбюджетних відносин. Однак модифікація механізму міжбюджетних відносин згідно Бюджетного кодексу не позбавлена негативних моментів. Однією з головних проблем є відсутність принципу пропорційності фінансових засобів, що мають закріплюватися за територіальними громадами, зважаючи на обсяг їхніх повноважень (табл. 1.2.). Фінансовою основою розвитку будь-якої держави є бюджетні кошти, напрями та обсяг використання яких визначають соціально-економічний стан країни в майбутньому.

Таблиця 1.2 Формулювання основних проблем міжбюджетних відносин та визначення напрямків їх розв'язання

№	Проблема	Чинники, що обумовлюють проблему	Напрямки вирішення проблеми
1	Взаємозаліки між Державним та місцевими, а також між місцевими бюджетами	- недостатній обсяг фінансових ресурсів місевих бюджетів; - кредиторська заборгованість місцевих бюджетів; - надмірна централізація бюджетних ресурсів в країні загалом	Вирішено шляхом прямої заборони проведення взаємозаліків із прийняттям Бюджетного кодексу
2	Високий ступінь невизначеності реального обсягу бюджетних ресурсів місцевих бюджетів	- внесення змін до бюджетів в частині міжбюджетних відносин в процесі виконання бюджетів; - подвійний облік сум міжбюджетних трансфертів органами Державного казначейства та місцевих фінансових органів; - непрозорість прийняття рішень на державному рівні та відсутність можливості контролю на регіональному рівні щодо змін в міжбюджетних відносинах	Законодавча заборона внесення змін до формули розподілу дотацій вирівнювання на 3-5 років; Переведення місцевих бюджетів на казначейське обслуговування із підключенням керівництва місцевих фінансових органів до інформаційної системи ДКУ; Застосування системи управлінського обліку для моніторингу міжбюджетних відносин.
3	Розпорошеність бюджетних ресурсів на муніципальному рівні	- Наявність “непрямих” фінансових відносин між бюджетом міста та одержувачами коштів, що фінансуються за рахунок субвенцій із Державного бюджету	Об'єднання фінансових ресурсів на рівні міста, що забезпечить прямі фінансові відносини із Державним бюджетом

Особливу роль тут відіграють міжбюджетні відносини, що представляють собою відносини між державою, АР Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України. Саме ці відносини є головним інструментом забезпечення належного функціонування національної бюджетної системи. Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень. Таким чином, створення обґрунтованої системи міжбюджетних відносин є гарантією забезпечення збалансованого соціально-економічного розвитку країни.

1.2 Види та форми міжбюджетних відносин

Стійкість бюджетної системи України багато в чому залежить від характеру міжбюджетних відносин. Міжбюджетні відносини -- це відносини між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України. Метою регулювання таких відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень.
Правове врегулювання міжбюджетних відносин здійснюється розділом 4 Бюджетного кодексу України.

Міжбюджетні відносини відбивають взаємозв'язки бюджетів різних рівнів. Основоположними для таких відносин є принцип рівності Державного бюджету у взаємовідносинах з місцевими бюджетами та рівності місцевих бюджетів у взаємовідносинах між ними, що передбачає встановлення єдиних для всіх бюджетів нормативів відрахування від загальнодержавних податків та зборів, а також єдиного порядку їх сплати тощо. Крім того, такі відносини повинні базуватися на принципах: розподілу та закріплення видатків по відповідних рівнях бюджетної системи; розмежування та закріплення на постійній основі та по тимчасових нормативах регулюючих доходів; вирівнювання рівня мінімальної бюджетної забезпеченості бюджетів, який є необхідним для виконання певних функцій; забезпечення рівномірного надходження доходів та недопущення касових розривів; забезпечення заінтересованості виконання планів надходження доходів у Державний та місцеві бюджети тощо.

Доходи і видатки всіх бюджетів мають відповідний розподіл, оскільки держава намагається наділити всіх суб'єктів бюджетного права необхідним для виконання їх функцій обсягом доходів. При цьому повинні бути забезпечені збалансованість всіх бюджетів, заінтересованість місцевих органів у збільшенні бюджетних надходжень, запобігання касовим розривам (розбіжність терміну надходження та використання бюджетних коштів), бездефіцитність бюджетів тощо. Окрім того, доходи та видатки кожного бюджету повинні бути найбільшою мірою пов'язані з підвідомчим господарством і соціальною сферою.

Бюджетний кодекс України закріплює розподіл видів видатків, що можуть здійснюватися за рахунок коштів Державного бюджету і місцевих бюджетів, та джерела їх фінансування. Так, до першої групи належать видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші передбачені Бюджетним кодексом видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню. Вони здійснюються тільки за рахунок коштів Державного бюджету України. До другої -- видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані до виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності. До третьої -- видатки на реалізацію прав та обов'язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер та визначені законами України. ці видатки здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, а також трансфертів з Державного бюджету України.

Держава може передати Раді міністрів Автономної Республіки Крим чи органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків лише за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з Державного бюджету України.
Отже, бюджети повинні мати необхідний обсяг коштів, для реалізації переданих державних повноважень, для чого доходи бюджетів повинні бути належним чином розподілені. Розподіл доходів належить до повноважень представницьких органів держави, оскільки це один з основних чинників належного функціонування стійкої бюджетної системи країни та життєдіяльності України взагалі. Головну роль у цьому відіграє Верховна Рада України, яка встановлює постійний розподіл закріплених доходів між ланками бюджетної системи і щорічний перерозподіл регулюючих.
Аналіз бюджетного законодавства дає змогу зробити висновок, що розподіл коштів у бюджетній системі може здійснюватися, по-перше, у порядку закріплення визначених видів доходів за бюджетами різного рівня на постійній чи довгостроковій основі, по-друге, у порядку бюджетного регулювання.

До закріплених належать доходи, які постійно діючими нормативними актами віднесені до дохідної частини бюджетів певного рівня на невизначений у часі строк у розмірі територіального надходження повністю або у твердо фіксованому розмірі (нормативі). Наприклад, закріпленими за Державним бюджетом України є надходження від зовнішньоекономічної діяльності, які повністю, на невизначений строк закріплені за ним; платежі за користування надрами загальнодержавного значення тощо.

Податки і збори, що закріплені Бюджетним кодексом України на постійній основі за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, становлять кошик доходів місцевого самоврядування.

Закріплені доходи створюють основу дохідної бази кожного бюджету. Але для повного покриття потреб кожного з бюджетів їх недостатньо і тому кожен з бюджетів необхідно збалансовувати за допомогою інших дохідних джерел. Досягається це перш за все за допомогою регулюючих доходів та інших методів бюджетного регулювання, про які буде йтися далі.
Регулюючі доходи -- це передбачені в законі про Державний бюджет або в рішенні про бюджет місцевих органів доходи, надходження яких щорічно визначаються та перерозподіляються між різними ланками бюджетів. Виходячи з цього, розмір частини кожного з таких доходів кожного року змінюється і визначається, виходячи з потреб кожного виду бюджету.
Бюджетний кодекс України закріплює перелік доходів кожної з ланок бюджетної системи України, порядок та умови їх зарахування у відповідні види бюджетів, а також перелік видатків, які здійснюються з відповідного рівня бюджетів.

Склад і структура видатків державного і місцевих бюджетів визначаються багатьма факторами, зокрема, їх предметною спрямованістю, яка в загальному вигляді відображена в Бюджетній класифікації, економічним змістом тощо. Але сучасний період характеризується тим, що в будь-якому випадку державі при розподілі видатків доводиться вирішувати питання про пріоритетність об'єктів фінансування, оскільки в Україні, як і в будь-якій іншій державі світу, недостатньо грошових коштів для фінансування всіх нагальних потреб. Виходячи з цього, при плануванні видатків бюджетів вирішуються питання щодо проблеми вибору між конкуруючими потребами. У цьому, крім суто юридичних факторів, велике значення мають економічні, які випливають з конкретних умов конкретного періоду розвитку країни та її завдань на сучасному етапі.
Видатки бюджетів усіх ланок групуються за предметною ознакою відповідно до Бюджетної класифікації України. Крім того, важливим є їх розподіл на поточні видатки і видатки розвитку.

Поточні видатки -- це витрати бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій і органів, які діють на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів щодо соціального захисту населення та інших заходів, що не належать до видатків розвитку. У складі поточних видатків окремо виділяються видатки бюджету, зумовлені зростанням мережі вказаних об'єктів із зазначенням всіх факторів, які вплинули на обсяг видатків. Зазначимо, що саме з цієї категорії видатків кошти направляються на забезпечення здійснення перерозподілу фінансових ресурсів у вигляді міжбюджетних трансфертів (дотацій, субвенцій).

Видатки розвитку -- це витрати на фінансування капітальних внесків продуктивного і непродуктивного характеру призначення, фінансування структурної перебудови народного господарства, субвенції й інші витрати, пов'язані з розширеним виробництвом. Відповідно до бюджетної класифікації такими видатками є: придбання основного капіталу; обладнання і предметів довгострокового користування, капітальне будівництво та ремонт, створення державних запасів і резервів, капітальні трансферти, нерозподілені витрати тощо.

У раніше діючому Законі України «Про бюджетну систему України» розподіл видатків на поточні та розвитку закріплювався статтею 18. У Бюджетному кодексі, на жаль, відсутній такий розподіл. Визначення та закріплення поточних видатків та видатків розвитку є дуже важливим, оскільки їх чітке розмежування пов'язане зі здійсненням механізму скорочення витрат у випадку бюджетного дефіциту (секвестрування), закріпленого ст. 54 Бюджетного кодексу України, у ході якого відповідно до законодавства першочерговому фінансуванню підлягають саме поточні витрати.

При розподілі видатків між окремими ланками бюджетної системи України загальними, принциповими положеннями є значимість, підвідомчість, підпорядкованість тих чи інших об'єктів фінансування, їх територіальне розміщення тощо. Бюджетним кодексом України встановлено перелік видатків всіх ланок бюджетної системи України. Цей перелік разом з бюджетною класифікацією є основою структури видатків щорічного Державного бюджету України.

Розподіл видатків за відповідними бюджетами на здійснення повноважень здійснюється не хаотично, а за певними критеріями, закріпленими у ст. 86 Бюджетного кодексу. Так, розмежування видів видатків між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Виходячи з цього, встановлено такі види видатків [33]:

1. видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів;

2. видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України;

3. видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України.

З метою забезпечення стабільного, цільового, об'єктивного, своєчасного та ефективного здійснення видатків у Бюджетному кодексі закріплюється їх розподіл між конкретними видами бюджетів: Державним, Автономної Республіки Крим, обласними, районними, районними у містах та місцевого самоврядування. наприклад, з Державного бюджету України здійснюються видатки на [14]:

1. державне управління (законодавчу та виконавчу владу, Президента України);

2. судову владу;

3. міжнародну діяльність;

4. фундаментальні та прикладні дослідження і сприяння науковотехнічному прогресу державного значення, міжнародні наукові та інформаційні зв'язки державного значення;

5. національну оборону;

6. правоохоронну діяльність та забезпечення безпеки держави;

7. освіту (загальну середню освіту, професійно-технічну освіту, вищі навчальні заклади, засновані на державній формі власності, тощо);

8. охорону здоров'я (первинну медико-санітарну, амбулаторно - поліклінічну та стаціонарну допомогу, спеціалізовану, високоспеціалізовану амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу, санаторно - реабілітаційну допомогу тощо;

9. соціальний захист та соціальне забезпечення (державні спеціальні пенсійні програми; державні програми соціальної допомоги; державні програми і заходи стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї; державні програми підтримки будівництва (реконструкції) житла для окремих категорій громадян тощо);

10. культуру і мистецтво (державні культурно-освітні програми; державні театрально-видовищні програми тощо);

11. державні програми підтримки телебачення, радіомовлення, преси, книговидання, інформаційних агентств;

12. фізичну культуру і спорт;

13. державні програми підтримки регіонального розвитку та пріоритетних галузей економіки;

14. програми реставрації пам'яток архітектури державного значення;

15. державні програми розвитку транспорту, дорожнього господарства, зв'язку, телекомунікацій та інформатики;

16. державні інвестиційні проекти;

17. державні програми з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки, попередження та ліквідації надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха;

18. створення та поповнення державних запасів і резервів;

19. обслуговування державного боргу;

20. проведення виборів та референдумів;

21. інші програми, які мають виключно державне значення.

Розподіл видатків місцевих бюджетів у Бюджетному кодексі здійснено, по-перше, на ті (1), що враховуються та (2) не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів; та, по-друге, видатки, пов'язані (1) з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування і (2) з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Наприклад, до видатків місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать видатки на [24]:

1. місцеву пожежну охорону;

2. позашкільну освіту;

3. соціальний захист та соціальне забезпечення (програми місцевого значення стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї, соціального захисту окремих категорій населення;

4. місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою населених пунктів;

5. культурно-мистецькі програми місцевого значення;

6. програми підтримки кінематографії та засобів масової інформації місцевого значення;

7. місцеві програми з розвитку фізичної культури і спорту;

8. типове проектування, реставрацію та охорону пам'яток архітектури місцевого значення;

9. транспорт, дорожнє господарство;

10. заходи з організації рятування на воді;

11. обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;

12. програми природоохоронних заходів місцевого значення;

13. управління комунальним майном та ін.

Самостійність усіх бюджетів забезпечується закріпленими за ними відповідними джерелами доходів. Обсяг закріплених доходів безпосередньо пов'язаний з економікою кожної адміністративно-територіальної одиниці. Отримання закріплених доходів кожним бюджетом здебільшого гарантує покриття лише частини його видатків. Розрив у доходах, як різниця між обсягом видатків і обсягом закріплених доходів, покривається при затвердженні бюджетів за рахунок міжбюджетних трансфертів [47].

Міжбюджетні трансферти -- це фінансові ресурси, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету в інший. Розрізняють такі їх види: дотація вирівнювання, субвенція, субсидія.

Субвенція -- це форма фінансової допомоги, що надається в абсолютній сумі грошових коштів. Вона виділяється з бюджету вищого рівня для бюджету нижчого рівня і має виключно цільове призначення для здійснення фінансування певного заходу та підлягає поверненню у випадку порушення її цільового використання. Субвенція здебільшого зумовлюється необхідністю балансування бюджету.

Дотація -- це певна сума грошових коштів, що виділяється з бюджету вищого рівня для бюджету нижчого рівня на безповоротній основі з метою покриття бюджетного дефіциту.

Субсидія -- це виділення певної суми грошових коштів з бюджету вищого рівня для бюджету нижчого рівня у формі допомоги з метою проведення певного заходу. Кошти субсидії підлягають поверненню у випадку порушення цільового використання. Субсидія здебільшого не пов'язується з балансуванням бюджету.

Міжбюджетні відносини -- це відносини між державою, Автономною Республікою Крим і місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України.

Головною ознакою міжурядових фінансових відносин у будь-якій країні є організація та способи переміщення фінансових ресурсів від одного рівня влади до іншого. Основним інструментом такого переміщення ресурсів є система бюджетних трансфертів (рис. 1.2.).

Бюджетні трансферти - кошти, що передаються з Державного бюджету до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого рівня до бюджетів нижчого рівня (і навпаки) у формі дотацій, субсидій, субвенцій тощо.

Усі бюджетні трансферти поділяються на дві групи* залежно від цільового спрямування коштів [57]:

- поточні - грошові допомоги (дотації), які одержують бюджети нижчих рівнів при нестачі доходних джерел, тобто метою надання поточних трансфертів є збалансування цих бюджетів;

- капітальні (субвенції) - передбачають цільове використання одержаних коштів і тому безпосередньо впливають на структуру видатків бюджетів, які їх отримують. Цілі , на які спрямовуються субвенції, пов'язані в основному з виконанням органами місцевого самоврядування делегованих державою повноважень.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1.2 Класифікація бюджетних (офіційних) трансфертів

Згідно із законодавством, доходи місцевих бюджетів України можуть включати дотації, субсидії та субвенції, що надаються з Державного або місцевих бюджетів рад вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів рад нижчого рівня.

Органи державної виконавчої влади, виконавчі органи місцевого самоврядування вищого рівня здійснюють нагляд за дотриманням вимог законодавства, рішень органів влади вищого рівня з питань виконання бюджету відповідними виконавчими органами нижчого рівня. У разі невитрачення у встановлений термін або використання не за цільовим призначенням субвенцій, виділених бюджету нижчого територіального рівня, субсидіювання припиняється, а виділені кошти підлягають поверненню до бюджету, з якого їх було отримано.

За допомогою бюджетних трансфертів вирішуються такі завдання [33]:

- досягається збалансування бюджетів, здійснюється активний вплив на структуру видаткової частини;

- проводиться вирівнювання бюджетних диспропорцій у розрізі територій країни;

- здійснюється фінансування соціально-економічних програм загальнодержавного значення;

- місцеве господарство розвивається відповідно до визначених загальнонаціональних пріоритетів.

Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, й бюджетними ресурсами, які мають забезпечувати виконання цих повноважень.

Видатки на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок коштів Державного бюджету та місцевих бюджетів, поділяються на[54]:

- видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності й суверенітету, незалежного судочинства, а також інші, передбачені цим кодексом видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим і місцевому самоврядуванню;

- видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим і місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найефективнішого їх виконання на основі принципу субсидіарності;

- видатки на реалізацію прав та обов?язків Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування, які мають місцевий характер і визначені законами України.

Видатки на забезпечення конституційного ладу держави здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету України. Інші видатки здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, у тому числі трансфертів із Державного бюджету України. Відповідальність за здійснення видатків за рахунок коштів Державного бюджету покладається на відповідні органи державної влади. Відповідальність за здійснення видатків за рахунок місцевих бюджетів і трансфертів покладається на Раду Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад, міських, селищних, сільських голів (якщо відповідні виконавчі органи не створені).

Держава може передати Раді Міністрів Автономної Республіки Крим чи органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків лише за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов?язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів із Державного бюджету України.

Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад, міські, селищні, сільські голови (якщо відповідні виконавчі органи не створені) зобов?язані забезпечити здійснення видатків, визначених із відповідних місцевих бюджетів з додержанням розподілу цих видатків між бюджетами, визначеного Бюджетним кодексом. Забороняється планувати та здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів Бюджетним кодексом, а також здійснювати упродовж бюджетного періоду видатки на фінансування бюджетних установ одночасно з різних бюджетів. Важлива роль у регулюванні міжбюджетних відносин належить міжбюджетним трансфертам. Для визначення розподілу міжбюджетних трансфертів використовується фінансовий норматив бюджетної забезпеченості. Він визначається шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, що спрямовуються на реалізацію бюджетних програм, на кількість мешканців, споживачів соціальних послуг чи інших контингентів.

Загальний обсяг фінансових ресурсів, що спрямовується на виконання бюджетних програм місцевими бюджетами, розподіляється між видами видатків відповідно до пріоритетів бюджетної політики держави.

При розрахунку фінансового нормативу бюджетної забезпеченості може передбачатися обсяг нерозподілених видатків, який об?єднує види видатків на ті повноваження, за якими встановлення нормативів недоцільне. Фінансові нормативи бюджетної забезпеченості для місцевих бюджетів коригуються коефіцієнтами, що враховують відмінності у вартості надання соціальних послуг залежно від таких показників [45]:

- кількості населення та споживачів соціальних послуг;

- соціально-економічних, демографічних, кліматичних, екологічних та інших особливостей (з часу їх визначення) адміністративно-територіальних одиниць.

Коефіцієнти коригування затверджуються Кабінетом Міністрів України.

У Державному бюджеті України затверджується обсяг дотації та умови його обчислення, визначених відповідними статтями Бюджетного кодексу. Якщо прогнозні показники доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, міських (міст Києва й Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення) бюджетів перевищують розрахунковий обсяг видатків відповідного бюджету, обчислений із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів, для такого бюджету встановлюється обсяг коштів, що підлягають передачі до Державного бюджету України.

Коефіцієнт вирівнювання застосовується до обчисленого за формулою обсягу коштів, що підлягають передачі до Державного бюджету України, і визначається у межах від 0,60 до одиниці.

Міські (міст Києва й Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення) та районні ради можуть передбачати у відповідних бюджетах дотації вирівнювання бюджетам районів у містах, бюджетам сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань, а також кошти, що передаються з цих бюджетів.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим і відповідні ради можуть передбачати у відповідних бюджетах такі види міжбюджетних трансфертів:

- субвенції на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування;

- субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань;

- субвенції на виконання інвестиційних проектів;

- інші субвенції.

Надання державою податкових пільг, що зменшують доходи бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень, має супроводжуватися внесенням змін до Закону «Про Державний бюджет України» на поточний бюджетний період, що передбачають надання субвенції на компенсацію відповідних втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування. Субвенція на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування надається з одного місцевого бюджету іншому для компенсації цих видатків. Умови утримання об'єктів спільного користування чи ліквідації негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування та надання субвенції визначаються на договірних засадах між надавачам субвенції та її утримувачем.

Субвенції з Державного бюджету України на виконання інвестиційних проектів надаються з Державного бюджету України бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва й Севастополя з їхнім подальшим перерозподілом для бюджетів місцевого самоврядування. Субвенції на виконання інвестиційних проектів надаються на засадах конкурентності між бюджетами місцевого самоврядування та передбачають фінансову участь бюджету утримувача субвенції у здійсненні програми чи проекту. Органи місцевого самоврядування, у яких середньорічний фактичний обсяг видатків на утримання бюджетних установ за три останніх бюджетних періоди менший за обсяг, визначений згідно з фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості, мають пріоритетне право на отримання субвенції на виконання інвестиційних проектів. Основні засади надання субвенцій визначаються окремим законом, порядок та умови їх надання визначаються Кабінетом Міністрів України, а обсяг субвенцій на наступний бюджетний період визначається Законом «Про Державний бюджет України».

Субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад можуть передбачатися у складі їх бюджетів у разі, якщо інший орган державної влади чи місцевого самоврядування може виконати цю функцію ефективніше. Умови та порядок надання субвенції на виконання власних повноважень територіальних громад визначаються відповідною угодою сторін.

Субвенції на виконання інвестиційних проектів надаються з одного місцевого бюджету іншому на підставі договору між надавачем субвенції та її отримувачем.

Дотація вирівнювання та субвенції з Державного бюджету України місцевим бюджетам перераховуються з рахунків Державного бюджету України органами Державного казначейства України бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва й Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення та районним бюджетам. Перерахування коштів, що передаються до Державного бюджету України з бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів міст Києва й Севастополя, бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення, районних та обласних бюджетів, забезпечується відповідними органами Державного казначейства України.

Порядок перерахування дотації вирівнювання та субвенцій з Державного бюджету України місцевим бюджетам, коштів, що передаються до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, а також порядок перерахування міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами визначаються Кабінетом Міністрів України і мають забезпечувати своєчасність, рівномірність, гарантованість і повноту перерахування трансфертів.

Регулювання міжбюджетних відносин -- це не лише збалансування бюджетів і перерозподіл бюджетних ресурсів, але й економічна діяльність народногосподарського значення. У процесі міжбюджетного регулювання втілюються загальнодержавні цілі щодо створення необхідних умов для економічного зростання, розвитку продуктивних сил, ліквідації розбіжностей у рівнях розвитку окремих територій на основі економічно обґрунтованого забезпечення місцевих органів самоврядування відповідними обсягами фінансових ресурсів [35].

З метою зміцнення бази доходів місцевих бюджетів видається Доцільним закріпити за ними доходи, що надходять у формі платежів за ресурси. Такий підхід забезпечить реалізацію права власності Місцевих рад на ресурси, що надані в їх розпорядження й користування суб'єктам господарювання. Це сприятиме підвищенню ефективності їх використання та зацікавленості місцевих органів у розширеному відтворенні ресурсів та посиленні контролю за їх використанням. Крім того, виникає потреба у запровадженні місцевих податків з доходів за перепродаж нерухомого майна, автомобілів, технічних засобів та податку за забруднення довкілля.

Загалом удосконалення регулювання міжбюджетних відносин стосовно зміцнення місцевих бюджетів і посилення їх ролі у формуванні фінансової основи місцевого самоврядування потребує реформування оподаткування на базі відповідних наукових досліджень, вивчення досвіду зарубіжних країн та запровадження їх у практику бюджетного процесу в Україні.

1.3 Зарубіжний досвід міжбюджетних відносин

Діючі системи бюджетів у зарубіжних країнах може бути згруповано в три основні моделі [11]:

- Перша модель ґрунтується на повному розмежуванні окремих податків між різними адміністративними рівнями влади і на закріпленні їх у законодавчому порядку за відповідними рівнями системи бюджетів. Така модель частково характерна для США.

- Друга модель ґрунтується на зафіксованому в законодавстві пайовому розподілі основних податків між різними адміністративними рівнями влади і на відповідному закріпленні цих часток за рівнями системи бюджетів. Ця модель частково характерна для ФРН. У такий спосіб у цій країні розподіляється податок на додану вартість.

- Третя модель характеризується застосуванням різними рівнями влади спільної бази оподаткування. При цьому кожен рівень* влади встановлює власну ставку на основі однієї бази оподаткування. Загальна ставка оподаткування, таким чином, є сумою податкових ставок різних рівнів влади. У такий спосіб розподіляється прибутковий податок у Швеції.

З основних інструментів міжбюджетних взаємовідносин у зарубіжних країнах можна виділити такі [19]:

- розподіл окремих видів податків між рівнями влади;

- пайова участь різних рівнів влади в розподілі доходів від окремих видів податків;

- використання різними рівнями влади спільної бази оподаткування й участь у розподілі окремих податків на основі власних ставок оподаткування;

- система загальних і спеціальних трансфертів. Децентралізація бюджетних і податкових повноважень спостерігається і в процесі організації міжбюджетних взаємовідносин у багатьох унітарних та федеративних державах (Італія, Португалія, Франція, ФРН).

Трансферти - це узагальнюючий термін, яким у зарубіжних країнах називаються фінансові ресурси, що передаються з бюджету центрального уряду до бюджетів місцевого самоврядування, а також із бюджетів територіальних одиниць вищого адміністративного рівня до бюджетів одиниць нижчого адміністративного рівня, а також у зворотному напрямку.

За рахунок трансфертів у багатьох країнах формується домінуюча частина доходів місцевих органів влади (на Мальті - 98% доходів муніципальних бюджетів, у Румунії - 79, у Латвії - 68, у Словенії - 67, у Великобританії - 77, у Нідерландах-60%) [10].

У зарубіжних країнах сформувалася розгалужена система трансфертів. Вони є інструментом проведення державної регіональної фінансової політики. За допомогою трансфертів [19]:

- здійснюється фінансове вирівнювання;

- фінансуються так звані агентські послуги (делеговані повноваження);

- забезпечуються послуги місцевої влади на рівні встановлених центральною владою мінімальних соціальних стандартів;

- компенсуються втрати окремих громад через додаткові витрати на послуги, якими користуються жителі інших територіальних колективів. Трансферти поділяються на чотири групи [12]: