Межбюджетные трансферты и их роль в формировании региональных бюджетов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Проводимая в последние годы реформа публичной власти Российской Федерации внесла существенные изменения в политическую, экономическую и социальную сферы государства на всех уровнях управления. Эволюция государственного устройства сопровождается концентрацией ресурсов и властных полномочий в федеральном и региональных центрах, выстраиванием управленческой вертикали в целях контроля подчиненных мезоэкономических систем. Необходимым условием эффективного функционирования национальной экономики такого типа является наличие масштабной системы перераспределения финансовых средств между уровнями бюджетной системы, основным инструментом которой в соответствии с действующим законодательством является межбюджетный трансферт. бюджет трансферт социальный экономический

Приоритетными целевыми направлениями использования трансфертов являются территориальное выравнивание и устранение вертикального фискального дисбаланса, что оказывает позитивное воздействие на социальную сферу, но имеет слабый экономический эффект. Существенный потенциал инструмента межбюджетных трансфертов как катализатора производственно-экономической активности, регионального экономического роста и оптимизации территориального развития на сегодняшний день в полной мере не использован.

Коррекция субфедеральной системы межбюджетных трансфертов является актуальной научно-теоретической и организационно-практической проблемой, в полной мере коррелирующей с проводимой в настоящее время реформой бюджетного законодательства в части регулирования межбюджетных отношений и переходом на трехлетний цикл бюджетного планирования.

Встраивание инструментов межбюджетного регулирования в механизм обеспечения экономического роста, ориентация на достижение стратегических целей, увязка системы трансфертов и приоритетов пространственного развития территории субъекта Федерации должны стать базисом создания концептуально новой многоцелевой системы трансфертов как основы комплексного и устойчивого долгосрочного развития регионов.

Вопросы регулирования территориального развития, анализа и теоретического осмысления экономической природы и миссии межбюджетных трансфертов, особенностей реформирования системы межбюджетных отношений на современном этапе трансформации российской экономики представлены в трудах отечественных ученых: Гранберга А., Золотарева В., Игудина А., Трунина И., Христенко Д., Шведова А. и других.

Несмотря на наличие положительных результатов исследований межбюджетных отношений на различных уровнях управления, в настоящее время не сложилась теоретическая база организации системы субфедеральных межбюджетных трансфертов как неотъемлемой части проводимой социально-экономической политики, преследующей стратегические цели развития региона на основе существующей законодательной базы. Дискуссионность избранной проблематики, недостаточная разработанность методологических подходов, а также научная актуальность изучения поставленных проблем обусловили выбор темы исследования, формулировку ее цели и задач.

Целью исследования является разработка направлений совершенствования управления социально-экономическим развитием региона с использованием инструмента межбюджетных трансфертов.

Достижение поставленной цели предполагает постановку и решение следующих задач:

- исследование необходимости и сущности межбюджетных трансфертов как инструмента социально-экономической политики региона;

- обоснование основных направлений совершенствования системы межбюджетных трансфертов на региональном уровне.

Предметом исследования выступают экономические отношения по поводу организации и функционирования системы межбюджетных трансфертов.

Теоретическую базу исследования составляют работы отечественных и зарубежных ученых в области региональной экономики и общественных финансов, федеральные и региональные законодательные и нормативные акты в бюджетной сфере, публикации в периодической печати, материалы научно-практических конференций.

Информационная база исследования включает данные Федеральной службы государственной статистики, материалы Министерства финансов РФ, публикации научно-исследовательских организаций, ресурсы сети Интернет.

Глава 1. Роль межбюджетных трансфертов в социально-экономическом развитии региона

1.1 Эволюция межбюджетных отношений и форм межбюджетных трансфертов в Российской Федерации

В соответствии с новой редакцией Бюджетного Кодекса Российской Федерации (БК РФ) межбюджетные трансферты - средства, предоставляемых одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Считаем, что подобная трактовка может и должна использоваться и в академических целях.

Трансферты из бюджета субъекта РФ в бюджеты муниципальных образований осуществляются в законодательно закрепленных формах:

- дотаций,

- субвенций,

- субсидий.

Дотации - денежные средства, выделяемые из государственного и местных бюджетов для оказания финансовой поддержки убыточным предприятиям, у которых денежная выручка от продажи производимого продукта меньше издержек на производство и продажу данного продукта, нижестоящим бюджетам для покрытия разрыва между их доходами и расходами.

Субвенция (от лат. subvenire -- приходить на помощь) -- вид денежного пособия местным органам власти со стороны государства, выделяемого на определенный срок на конкретные цели; в отличие от дотации подлежат возврату в случае нецелевого использования или использования не в установленные сроки.

Субсидия (от лат. subsidium -- помощь, поддержка) -- пособие в денежной или натуральной форме, предоставляемое за счёт государственного или местного бюджета, а также специальных фондов юридическим и физическим лицам, местным органам власти, другим государствам [10, С.34].

Частое употребление термина "межбюджетные трансферты" в тесной взаимосвязи с понятием "межбюджетные отношения" обусловило проведение сравнительного анализа указанных категорий с целью установления их соотношения.

Понятия "межбюджетные трансферты" и "межбюджетные отношения" соотносятся как часть и целое: первое ограничивается финансовыми потоками между бюджетами различных уровней в рамках закрепленных доходных и расходных полномочий и направлено на устранение несовершенств сложившейся системы, второе включает в себя всю совокупность вопросов взаимодействия бюджетов: разграничение доходов и расходов каждого уровня бюджетной системы, организацию единого бюджетного процесса, перераспределение средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах.

Отметим основные цели организации системы трансфертов:

1. Выравнивание финансового потенциала и расходных потребностей местных органов власти (дистрибутивная цель).

2. Пространственные внешние эффекты (аллокационная цель).

3. Наполнение местных бюджетов (фискальная цель).

4. "Мериторизация" муниципальных задач.

При том, что каждому из направлений проводимой регионом социально-экономической политики (социальной, структурно-инвестиционной, экологической, бюджетной и т.д.) соответствует определенный набор инструментов, некоторые из них по объекту воздействия выходят за рамки одного блока политики региона, приобретают комплексный характер и являются, по сути, инструментом политики в целом. Ярким примером тому является инструмент межбюджетных трансфертов, классически относимый к направлению бюджетной политики сообразно представлению о том, что межбюджетное регулирование на региональном уровне служит цели обеспечения бюджетов муниципальных образований средствами для исполнения возложенных на них полномочий.

Помимо фискальной и дистрибутивной целей, реализуемых в рамках бюджетной субфедеральной политики, межбюджетные трансферты позволяет оптимизировать структуру регионального хозяйства, развивать капитальное строительство, проводить активную социальную политику, что позволяет говорить об их "включенности" в состав инструментов структурно-инвестиционной, социальной, инфраструктурной, демографической и прочих направлений региональной политики.

На основании вышеизложенного был сделан следующий вывод: формирующаяся на региональном уровне система межбюджетных трансфертов выходит за рамки узконаправленного финансового инструмента и становится в современных условиях важнейшим инструментом социально-экономической политики региона в целом. Этот факт, несомненно, необходимо учитывать при формировании как региональной политики в общем, так и отдельных ее направлений [9, С.52].

Ретроспективный анализ эволюции системы межбюджетных отношений в нашей стране позволяет выделить следующие этапы.

На первом этапе (1991-1993 гг.) была создана основа налоговой системы России. В части межбюджетных отношений она базировалась на концепции «регулирующих налогов». Этот период характерен некоторым расширением налоговых полномочий региональных и местных властей, наличием в межбюджетных отношениях субъективизма. На этом этапе произошла существенная дифференциация бюджетной обеспеченности населения различных регионов России, которую не удается сгладить до сих пор.

На втором этапе (1994-1998 гг.) сделана попытка проведения первой системной реформы межбюджетных отношений. Была разработана Концепция реформирования межбюджетных отношений, предлагающая формирование новой, более прозрачной системы финансовой поддержки субъектов Федерации, исходящей из оценки бюджетной обеспеченности регионов на основе налоговых ресурсов и расходных потребностей, определенных по единой методике. Созданная система не имела достаточной законодательной базы, в основном, ориентировалась на разделение бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы в рамках ежегодных законов о федеральном бюджете. Новым в развитии межбюджетных отношений России стало создание в 1994 г. целевого фонда финансовой поддержки регионов, средства которого должны были расходоваться в соответствии с едиными правилами.

Третьим этапом (1999-2001 гг.) в развитии межбюджетных отношений в России стала одобренная в 1998 году Правительством Российской Федерации Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, одним из наиболее важных разделов которой является ее часть, посвященная методике формирования и распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Существовавшая до 1999 года методика распределения этого фонда имела множество недостатков: использование в качестве базы для расчета трансферта фактических данных за 1991 год, направленность на компенсацию прогнозируемых либо фактических разрывов между доходами и расходами региональных бюджетов. Внедрение, начиная с 1999 года, методики распределения трансфертов предусматривало выделение основной части трансферта пропорционально отклонению душевого налогового потенциала субъектов Федерации от среднего по стране уровня с учетом показателя межрегиональной дифференциации объема и стоимости расходов на предоставление региональных общественных благ по Российской Федерации, который получил название индекса бюджетных расходов [11, С.57].

На четвертом этапе (2002-2005 гг.) реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации осуществлялось на основании Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, в которой важной целью реформирования межбюджетных отношений называлось стимулирование регионального развития. Для этого Программой предусмотрено повышение бюджетного статуса и расширение налогово-бюджетных полномочий муниципальных образований, повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов и переход в долгосрочной перспективе к формированию их в основном за счет собственных налогов, а также расширение полномочий регионов и местных органов власти в планировании бюджетных расходов.

На пятом этапе (2006-2008 гг.) межбюджетные отношения строятся на Концепциях и методиках формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на соответствующий год и на среднесрочную перспективу. В соответствии с этими концепциями в 2006-2008 годы предполагается предоставление межбюджетных трансфертов в соответствии с созданными во исполнение Бюджетного кодекса Российской Федерации формами финансовой поддержки.

Таким образом, можно сделать вывод, что изменения, происходившие в межбюджетных отношениях, носили эволюционный характер.

1.2 Формы межбюджетных трансфертов

Межбюджетные трансферты - это средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме:

1. дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, которые распределяются между субъектами РФ в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ. Дотации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

Проект распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ между субъектами РФ вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении.

При этом допускается утверждение на плановый период нераспределенного между субъектами РФ объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в размере не более 15% общего объема указанных дотаций, утвержденного на плановый год планового периода, и не более 20% общего объема указанных дотаций, утвержденного на второй год планового периода.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ предоставляются субъектам РФ, уровень расчетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ [11, С.59].

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики и налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально - экономических, географических, климатических и иных объективных факторов, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

В составе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ могут быть выделены дотации, отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Объем указанных дотаций не может превышать 10%объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Министерство финансов РФ до 1 июля текущего года направляет в исполнительные органы власти субъектов исходные данные для проведения расчетов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на очередной финансовый и плановый период до 20 июля текущего финансового года проводит сверку указанных данных с исполнительными органами власти субъектов РФ в порядке, установленном Министерством Финансов РФ.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ для краев, областей, в состав которых входят автономные округа, рассчитываются для консолидированного бюджета края, области, включая бюджеты автономных округов, и зачисляются в бюджет области или края, если иное не предусмотрено федеральным законом о бюджете и договором между органами государственно власти края, области и органами государственно власти автономного округа.

2. субсидий бюджетам субъектов РФ, под которыми понимается межбюджетные трансферты, предоставляемы бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственно власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам ведения РФ и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения [19, С.63].

Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов.

В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов РФ на выравнивание обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими отдельных расходных обязательств.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов РФ для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами РФ устанавливаются федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ на срок не менее трех лет.

Распределение субсидий устанавливается федеральными законами о федеральном бюджете и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.

3. субвенций бюджетам субъектов РФ, под которыми понимается межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в установленном порядке.

Совокупность субвенций бюджетам субъектам РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

Проект распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета между субъектами РФ вносится в Государственную думу в проекте федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта федерального закона во втором чтении [6, С.137].

Субвенции, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов РФ, зачисляются в бюджет субъекта и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Субвенции распределяются между всеми субъектами РФ единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения, потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных)услуг в субъектах РФ

Методики распределения субвенций представляются Правительством РФ в составе документов и материалов, вносимых в Государственную Думу РФ одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

4. иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ, которые предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии сними нормативно правовыми актами Правительства РФ, бюджетам бюджетной системы РФ могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме:

1.дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов).

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предусматриваются в бюджете субъекта РФ в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и бюджетной обеспеченности. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности образуют фонд финансовой поддержки поселений. Объем данных дотаций утверждается законом РФ о бюджете субъекта РФ.

Право на получение дотаций имеют все городские поселения и сельские поселения субъекта РФ. Законом субъекта РФ органы местного самоуправления муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений за счет средств бюджетов субъектов РФ. Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений между поселениями и заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений утверждаются законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ [6, С.138].

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов предусматриваются в бюджете субъекта РФ в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов. Указанные дотации образуют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов.

Указанные дотации предоставляются муниципальным районам, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района исходя из уровня развития и структуры экономики и налоговой базы, и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта РФ с учетом различий в структуре населения, социально - экономических, климатических и географических факторах, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

2. субсидий местным бюджетам, под которыми понимается межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Совокупность указанных субсидий образует региональный фонд софинансирования расходов. Также в составе бюджета субъекта могут предусматриваться субсидии местным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливается законами субъекта РФ и нормативно правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

3.субвенций местным бюджетам, под которыми понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образования, возникающих при выполнении государственных полномочий РФ, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления установленном порядке.

Совокупность указанных субвенций образует региональный фонд компенсаций. Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта РФ формируется в бюджете субъекта за счет субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти; за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ.

Указанные субвенции распределяются в соответствии с единым для каждого вида субвенции методикам, утверждаемыми законом субъекта РФ, между всеми муниципальными образованиями субъекта РФ, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения, потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях.

Указанные субвенции расходуются в порядке, установленном Правительством РФ.

4. иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ, в том числе дотаций, в пределах 10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта РФ.

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:

1. дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, которые предоставляются поселениям, входящим в состав данного муниципального района, в соответствии с муниципальными правовыми актами представительного органа власти муниципального района, принимаемые в соответствии с БК РФ и соответствующими им законами субъекта РФ.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района образуют районный фонд финансовой поддержки поселений [10, С.37].

Объем и распределение дотаций утверждаются решением представительного органам муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.

Дотации предоставляются поселениям, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности поселений данного муниципального района.

Расчетная бюджетная обеспеченность поселений определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом поселения исходя из налоговой базы, и аналогичного показателя в среднем по поселениям данного муниципального района с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

2. субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера

Законом субъекта РФ может быть предусмотрено предоставление бюджету субъекту РФ субсидий из бюджетов поселений и муниципальных районов, в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ. Объем субсидий, подлежащих перечислению из местных бюджетов в бюджет субъекта РФ, рассчитываются пропорционально превышению расчетных налоговых доходов уровня, установленного законом субъекта РФ. Объем указанной субсидии для отдельного муниципального образования в расчете на одного жителя не может превышать 50% разницы между расчетными налоговыми доходами местного бюджета (без учета доходов по дополнительным нормативам отчислений) в расчете на одного жителя и двукратным средним уровнем расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя в отчетном финансовом году. Расчетные налоговые доходы муниципального образования в расчете на одного жителя после исключения межбюджетной субсидии, подлежащей перечислению в бюджет субъекта РФ, не могут быть ниже расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя иного муниципального образования, которое до исключения указанной межбюджетной субсидии имело более низкий уровень расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя.

Итак, межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Межбюджетные трансферты выполняются в виде определенных бюджетных средств из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются в форме:

1) финансовой помощи бюджетам субъектов РФ, в том числе дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в соответствии со ст. 131 действующего Бюджетного кодекса и иных дотаций и субсидий в соответствии со ст. 132 указанного Кодекса;

2) субвенций бюджетам субъектов РФ из Федерального фонда компенсаций в соответствии со ст. 133 БК РФ и иных субвенций;

3) финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований, предоставляемой в случаях и в порядке, установленных федеральными законами;

4) иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;

5) бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ в соответствии со ст. 134 БК РФ.

Глава 2. Совершенствование системы формирования и распределения межбюджетных трансфертов

2.1 Международный опыт построения межбюджетных отношений

Зарубежный опыт межбюджетного регулирования имеет большое практическое значение для России. Его анализ позволит избежать трудностей в построении и регулировании взаимоотношений между различными уровнями власти (бюджетной системы).

Бюджетная система Канады соответствует федеративной системе органов государственной власти -- правительство каждого уровня имеет свой собственный бюджет. Доходная база федерального бюджета состоит из поступлений федеральных налогов, сборов и прочих платежей, а в доходы бюджетов провинций зачисляются налоговые платежи и межбюджетные трансферты, полученные из федерального бюджета. Финансовая помощь бюджетам провинций из федерального бюджета выделяется в виде целевых и нецелевых трансфертов.

Система трансфертов в Канаде включает прямые трансферты гражданам, обусловленные и необусловленные гранты. При этом прямые трансферты от федерального правительства в местные бюджеты практически отсутствуют [17, С.253].

Нецелевые трансферты выделяются бюджетам провинций для выравнивания их доходов, которые ниже среднего уровня. Доходный потенциал рассчитывается как разность между среднедушевыми поступлениями каждого налога в целом по пяти провинциям, утвержденным в качестве федерального стандарта, и среднедушевыми налоговыми поступлениями на территории провинции. Налоговые поступления при этом рассчитываются по средним ставкам, действовавшим на территории всех провинций. Налоговый потенциал рассчитывается по 33 позициям, включающим прямые и косвенные налоги.

Целевой трансферт для финансирования утвержденных программ выделялся бюджетам провинций с целью расходования полученных средств на здравоохранение и среднее образование. Финансовые ресурсы передавались бюджетам провинций в виде прямых перечислений из федерального бюджета, а также путем передачи в доходы региональных бюджетов части налоговых поступлений федерального бюджета.

Средства в рамках финансирования национальной программы финансовой поддержки выделяются в соответствии с принципом долевого финансирования, а их сумма заранее не определяется. Финансовая помощь выделяется на содержание детских домов, домов инвалидов, прочих учреждений социальной и медицинской помощи, а также напрямую инвалидам, престарелым и безработным. При этом средства целевого трансферта не перечисляются на покрытие капитальных затрат, бремя финансирования которых полностью лежит на бюджетах провинций.

Федеративное устройство Германии очень своеобразно -- отношения между различными уровнями государственной власти ФРГ обладают многими признаками, характерными в основном для унитарных государств: широкие полномочия федерального правительства, единообразие законодательства по всем важнейшим вопросам, а также единство налоговой системы для всей федерации. Тем не менее, ФРГ остается федерацией, состоящей из 16 субъектов -- земель, а также муниципальных образований.

Для германской бюджетной системы характерна трехступенчатая система межбюджетного выравнивания. Во-первых, осуществляется доходное выравнивание через поступления НДС в бюджеты субъектов федерации: 25 % от доли бюджетов земель в общих поступлениях НДС распределяется между всеми землями, при этом 25 % указанной суммы направляется на поддержку земель с низким налоговым потенциалом (суммы трансфертов рассчитываются в соответствии со специальной формулой), а оставшиеся 75 % распределяются пропорционально численности населения [15, С.66].

Второй вид межбюджетного выравнивания заключается в перераспределении бюджетных ресурсов между бюджетами земель без вмешательства со стороны федерального правительства. В качестве критерия для определения получателей трансферта рассчитывается региональный фискальный потенциал, который является суммой налоговых доходов регионального бюджета с корректировками на предоставляемые налоговые льготы и объем налоговых доходов местных бюджетов, скорректированных, в свою очередь, на плотность населения, степень урбанизации и т.д. Также определяется норматив выравнивания для данного субъекта федерации, который рассчитывается как произведение среднего фискального потенциала для всех земель и численности населения данной земли. Затем каждому реципиенту финансовой помощи выделяется трансферт с таким расчетом, чтобы его фискальный потенциал с учетом выравнивания составлял не менее 95% от среднего фискального потенциала. При этом финансовая поддержка осуществляется за счет региональных бюджетов земель-доноров. Обычно сумма трансферта составляет 66,6% от суммы превышения среднего фискального потенциала в регионе-доноре.

Третьим видом финансовой поддержки регионов в ФРГ являются прямые федеральные гранты некоторым территориям. При этом различаются трансферты территориям с низким уровнем бюджетных доходов, а также территориям с высоким уровнем бюджетных доходов в качестве компенсации за высокий объем выравнивающих платежей в пользу восточных земель, трансферты на особые нужды некоторым землям, трансферты на погашение задолженности региональными бюджетами, трансферты бюджетам восточных земель для стимулирования инвестиций и экономического роста.

Сложившаяся в ФРГ бюджетная система предполагает, что внутри каждого субъекта федерации существует собственная методика перераспределения ресурсов между бюджетами муниципальных образований. Обычно при составлении таких методик органы власти земель исходят в первую очередь из расходных потребностей муниципалитетов, принимая во внимание структуру региональной экономики.

Межбюджетное выравнивание в США представлено сложной системой бюджетных грантов, выделяемых бюджетам различных уровней. При этом зависимость бюджетов субнационального уровня от федеральных трансфертов достаточно сильна: так, в 1991 г. средства федерального трансферта составляли в среднем 17,6 % к расходам консолидированных бюджетов штатов. В то же время доля финансовой помощи со стороны региональных бюджетов в расходах местных бюджетов составляла за тот же период 34,4 %.

В Соединенных Штатах бюджетам нижестоящего уровня предоставляется как целевая условная, так и безусловная финансовая помощь. Основным видом безусловной финансовой поддержки является программа межбюджетного доходного выравнивания, основанная на выделении трансфертов, рассчитанных по законодательно утвержденной формуле, учитывающей расходные потребности и фискальный потенциал. В настоящее время федеральный бюджет не оказывает нецелевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня, хотя безусловная финансовая поддержка местным бюджетам со стороны бюджетов штатов широко используется.

Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов двух типов. Первый тип -- блок-гранты -- выделяется на финансирование достаточно широкого спектра расходных статей при установлении ограничений на перераспределение средств между этими статьями. Существуют блок-гранты на здравоохранение, социальное обеспечение, а также на финансирование других расходных групп [19, С.64].

Вторым видом целевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня являются так называемые категорийные гранты (categoricalgrants), в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы. На федеральном уровне используется несколько видов таких грантов. Например, трансферты, рассчитываемые на основе формулы, распределяются между бюджетами штатов и муниципальных образований согласно законодательно или административно установленному критерию. Такой критерий предоставления финансовой помощи составляется с учетом расходных потребностей получателя средств, его возможности оказывать государственные услуги, стоимость оказания таких услуг, а также прилагаемые усилия по сбору налогов. Формулы расчета могут варьироваться, но, как правило, они основываются на таких показателях, как численность населения и душевой доход. Некоторые виды целевых грантов (такие как, например, гранты на осуществление определенного проекта) выделяются на основе решения правительства бюджетам отдельных территорий в течение определенного срока.

Около половины всего объема целевой финансовой помощи предоставляется на долевой основе, то есть выделение средств бюджетами вышестоящего уровня происходит только при условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей, охваченных действием гранта.

Проведенный обзор бюджетных систем и систем межбюджетного выравнивания стран с федеративным и унитарным государственным устройством позволяет сделать следующие выводы.

Особенность бюджетных систем федеративных государств состоит, прежде всего, в гораздо большей самостоятельности органов власти субъектов федерации, то есть второго после центрального правительства уровня власти в стране, в области установления налоговых ставок и введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных бюджетов.

Проведенный анализ показывает, что теоретически бюджеты нижних уровней в унитарных государствах являются промежуточными фондами по распределению ресурсов центрального правительства и аккумуляции тех ресурсов, осуществлять администрирование которых на данном уровне представляется наиболее эффективным. В странах с федеративным государственным устройством бюджет каждого уровня является самостоятельным фондом финансовых ресурсов, мобилизующим и распределяющим свои собственные финансовые ресурсы. При этом бюджеты различного уровня связаны между собой системой межбюджетных отношений, построенной согласно федеральному законодательству.

Состояние этих взаимоотношений различных уровней бюджетной системы в значительной степени обусловлено спецификой этих государств и в меньшей степени зависит от государственного устройства, степени децентрализации государственного управления или иного общего фактора. Этот вывод подтверждается исследованиями Всемирного банка в области межбюджетных отношений.

Вместе с тем, опыт стран с развитой рыночной экономикой достаточно объективно свидетельствует о том, что недостаток бюджетно-финансовых прав у местных органов власти при отсутствии достаточного внимания со стороны центра к их нуждам фактически снижает усилия центра по межбюджетному регулированию, подрывает стимулы субнациональных бюджетов наращивать свой потенциал.

2.2 Современные тенденции развития отношений между федеральным и региональными бюджетами

В соответствии с концепцией и методикой формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на 2016 год и на среднесрочную перспективу основу раздела «Межбюджетные трансферты», как и в предшествующие годы, составляют: Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее ФФПР), Федеральный фонд софинансирования социальных расходов (далее ФССР), Федеральный фонд регионального развития (далее ФРР), Федеральный фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (далее ФРРМФ), Федеральный фонд компенсаций (далее ФК). В 2009-2013 гг. наблюдалась тенденция к постепенному снижению объема федеральных финансовых ресурсов, перечисляемых региональным бюджетам (с 3,03 до 2,17 % ВВП). В 2014 г. эта тенденция изменилась, объем межбюджетных трансфертов увеличился до 2,6 % ВВП. Размер средств, выделяемых из ФФПР, уменьшился с 0,94 до 0,79 % ВВП, что связано с действовавшим в последние годы порядком ежегодной индексации объема фонда на индекс потребительских цен. Объемы федеральной финансовой помощи регионам (так же как и другие виды расходов) росли в 2014 г. темпами, превышающими темп роста ВВП. В результате доля ФФПР в общем объеме межбюджетных трансфертов снизилась.

В 2014 г. продолжилась тенденция последних лет к увеличению финансирования из ФК. Общая сумма субвенций из этого фонда выросла по сравнению с 2013 г. с 0,30 до 0,43 % ВВП. Данная тенденция объясняется разграничением полномочий между уровнями бюджетной системы и стремлением финансировать федеральные мандаты в полном объеме. После резкого роста ФССР (с 0,04% ВВП в 2014 г. до 0,12% ВВП в 2015 г.), вызванного монетизацией льгот, наблюдается постепенное снижение объема данного вида трансфертов - в 2014 г. доля этого фонда составила 0,1% ВВП. Финансирование из ФФРМФ в 20147 году практически не изменилось и составило около 0,01% ВВП. Несколько увеличился объем ФРР - с 0,01% ВВП в 2013 г. до 0,02% ВВП в 2014 г. [11, С.61]

В качестве негативной тенденции следует отметить увеличение дотаций на обеспечение мер по поддержанию сбалансированности региональных бюджетов с 0,16 до 0,17% ВВП. Активное использование этого механизма финансирования, безусловно, усиливает проблему «мягких бюджетных ограничений». Однако, начиная с 2014 г., увеличивается прозрачность межбюджетных отношений. В настоящее время средства ФФПР, ФК, ФРРМФ и ФРР распределяются согласно методике, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации. На формализованной основе осуществляется формирование и использование ФССР. Тем не менее, доля межбюджетных трансфертов, распределяемых на формализованной основе, в 2014 г. составила около 59% всей суммы средств, переданных федеральным центром субъектам Российской Федерации, а также в 2014 г. продолжилась практика пересмотра в течение года Закона о федеральном бюджете и увеличения объема изначально предусмотренных сумм финансовой помощи регионам.

Общая сумма средств, планируемая к перечислению в региональные и местные бюджеты в 2015г. в 1,17 раза больше, чем в 2007 г. Общие расходы федерального бюджета вырастут в 1,20 раза, в результате чего доля межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета снизится по сравнению с 2014 г. с 14,2 до 14%. В дальнейшем эта тенденция продолжится: 12,1% в 2016 г., 10,8% в 2017 г. Учитывая, что в конце 1990-х годов доля одних только дотаций из ФФПР составляла 14% расходов федерального бюджета, а основные доходные источники в настоящее время сосредоточены в федеральном бюджете, снижение доли межбюджетных трансфертов другим уровням бюджетной системы в расходах федерального бюджета представляется небесспорным. Межбюджетные трансферты в современных условиях должны остаться одним из основных инструментов обеспечения финансовой стабильности публичных образований Российской Федерации и реализации государственной политики.

С каждым годом расширяется количество форм финансовой поддержки осуществления полномочий субъектов Российской Федерации: в 2001 г. предоставлялось 17 субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, в 2015 г. - 84. Так, в 2015 г. были предусмотрены 11 каналов финансовой поддержки образования, 11 - здравоохранения, 5 - социальной политики, 9 - жилищно-коммунального хозяйства. При наличии столь значительного числа каналов финансовой поддержки из федерального бюджета практически во всех отраслях происходит размывание приоритетности отдельных отраслей, снижается стимулирующее влияние целевых межбюджетных трансфертов на модернизацию бюджетных отраслей в целом. В то же время резко возросла доля узкоцелевых межбюджетных трансфертов, что негативно сказывается на укреплении финансовой самостоятельности регионов и муниципальных образований. Следовательно, необходимо осуществить объединение ряда субсидий в одну (блочный трансферт) - на осуществление программ модернизации соответствующей отрасли в целом.

Блочный трансферт - это консолидированная субсидия на финансирование конкретной отрасли, которая не имеет жестких условий расходования получаемых средств. Суть блочного трансферта заключается в том, что финансовые ресурсы в рамках одного межбюджетного трансферта можно использовать по нескольким направлениям. При этом федеральный уровень власти может устанавливать формулу ее распределения и условия расходования средств по каждому направлению финансирования. Региональный уровень власти может самостоятельно выбрать пропорции использования выделенных средств по каждому направлению, включенному в субсидию [13, С.82].

Это позволит расширить самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в использовании получаемых средств с учетом особенностей субъектов Российской Федерации и одновременно осуществлять стимулирование модернизации социальных отраслей в целом, а не отдельных направлений деятельности.

При этом федеральным уровнем власти должен быть предложен перечень показателей, характеризующих качество бюджетных услуг, их целевых значений, а также концепция действий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на основе которой ими будут разрабатываться программы действий с учетом региональных особенностей.

Методика выделения блочных трансфертов должна учитывать бюджетную обеспеченность регионов, но прогрессивность выравнивания должна быть существенно ниже, чем при выделении дотаций из ФФПР. Следует выделять блочные трансферты пропорционально отставанию бюджетной обеспеченности регионов от бюджетной обеспеченности самого обеспеченного региона. В данном случае только самый обеспеченный регион (самые обеспеченные регионы) не получит блочных трансфертов.

Одним из основных условий предоставления субсидий из федерального бюджета должен стать учет качества оказываемых бюджетных услуг. Предоставление средств необходимо осуществлять на основании заключенных соглашений с учетом оценки достижения целевых значений показателей, обуславливающих предоставление субсидий. Соглашения, заключаемые с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, должны предусматривать приостановление и даже сокращение предоставления межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации, не обеспечивающим достижение целевых значений показателей качества бюджетных услуг.

Одновременно следует сохранить возможность предоставления субсидий целевого характера, направляемых на стимулирование деятельности при осуществлении конкретных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Выводы и предложения

Система финансовой помощи бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам призвана способствовать:

- выравниванию бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов);

- доступу граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям;

- созданию стимулов для проведения на региональном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики;

- повышению эффективности бюджетных расходов.

В настоящее время определены структура и объем межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета.

Для этих целей в составе федерального бюджета действуют пять фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных финансов. Формирование и распределение этих фондов формализовано и строго регламентировано нормативно-правовыми актами Правительства РФ.

На практике финансовая поддержка регионам не ограничивается поступлением средств только из этих фондов. В условиях изменения налоговой системы, передачи расходных обязательств бюджетной системы одного уровня другому расширилось применение межбюджетных трансфертов в виде дотаций, субсидий, субвенций, которые выходят за рамки сформированной системы межбюджетных отношений.

Основной формой предоставления финансовой помощи из федерального бюджета остаются дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, направленные на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов.

Межбюджетные трансферты должны стимулировать субъекты Федерации зарабатывать собственные средства, а не создавать иждивенческие настроения. Существует практика: чем ниже темпы роста экономики региона и наполняемость бюджета, тем большую поддержку оказывает федеральный бюджет. Естественно, такое положение вызывает недовольство со стороны субъектов РФ, наращивающих свой налоговый потенциал, и в результате получающих меньшие объемы финансовой помощи, что, в свою очередь, сводит практически «на нет» все их усилия. За последние годы произошли принципиальные изменения в межбюджетных отношениях, повысились качество и эффективность системы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета. Для дальнейшего совершенствования финансовой помощи регионам необходимо учитывать следующее:

1) Федеральная финансовая поддержка бюджетов других уровней должна формироваться как единая система, цель которой - создание стабильных условий функционирования и развития региональных и муниципальных финансов, обеспечивающих максимально эффективное использование финансовых ресурсов для предоставления государственных и муниципальных услуг.

2) В зависимости от поставленных целей и механизмов распределения финансовая помощь должна быть разделена на текущую и инвестиционную, а также на «выравнивающую» и «стимулирующую».

3) Финансовая поддержка должна производиться таким образом, чтобы расходуемые средства по одному направлению создавали синергетический эффект: не только не нарушали общих задач и принципов, решаемых по другим направлениям, но и усиливали положительный эффект за счет комплексного характера финансовой помощи. Для этого необходим мониторинг системы межбюджетных трансфертов с целью выявления оптимального сочетания ее составляющих и своевременного исключения, несогласованных между собой механизмов.

4) Необходимо обеспечение стабильности распределения финансовой помощи. Бюджетным кодексом предусмотрено законодательное закрепление разграничения поступлений в бюджеты разных уровней от федеральных налогов и сборов, а также установление обязанности региональных властей осуществлять трехгодичное закрепление за местными бюджетами распределяемых между ними налогов. В связи с этим необходимо в течение этого периода отказаться от внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство.

5) Должны быть определены цели и задачи каждого элемента системы межбюджетных трансфертов. Установление нескольких целей для одной формы поддержки может привести к тому, что ни одна из них не будет достигнута эффективно.

6) Установление на федеральном уровне общих принципов и требований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

7) Распределение финансовой помощи должно производиться по единой методике на основе прозрачных формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и с использованием объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов либо по заранее установленным условиям и процедурам конкурсного отбора.

8) В расчетах бюджетной обеспеченности необходима объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах. Необходимы методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики.