Державний борг України

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Теоретичні аспекти виникнення та регулювання внутрішнього державного боргу

1.1 Поняття внутрішнього державного боргу

Державний борг - це загальний розмір накопиченої заборгованості уряду власникам державних цінних паперів, який дорівнює сумі минулих бюджетних дефіцитів за вилученням бюджетних надлишків. Ґрунтуючись на тому, що держава має борг перед внутрішніми чи зовнішніми кредиторами, державний борг поділяється на внутрішній і зовнішній. Вважається, що наявність внутрішнього боргу є більш сприятливим фактором для фінансового розвитку країни, ніж нарощування зовнішніх запозичень. Це пов'язано з тим, що державним органам управління простіше здійснювати управління внутрішнім боргом, проводити його реструктуризацію. Крім того, виплати держави за внутрішніми зобов'язаннями є вкладами в національну економіку, а не спричинюють відтік капіталу за кордон. Разом з тим, іноземні запозичення дають змогу державним органам управління залучати додаткові фінансові ресурси з метою фінансування програм, які неможливо забезпечити за рахунок внутрішніх джерел. Отже, внутрішній державний борг - заборгованість держави домогосподарствам і фірмам даної країни, які володіють цінними паперами, випущеними їх урядом. [9, с. 256].

Згідно з Законом України «Про державний внутрішній борг України» до державного внутрішнього боргу належать строкові боргові зобов'язання уряду України у грошовій формі. До складу боргу входять позики уряду, а також кредити, одержані за безумовними гарантіями уряду. Державний борг складається із заборгованості попередніх років та поточних зобов'язань. Боргові зобов'язання уряду включають випущені цінні папери, інші зобов'язання у грошовій формі, гарантовані урядом, а також одержані ним кредити. Внутрішня заборгованість містить також частину боргових зобов'язань колишнього СРСР, прийняту на себе Україною. До внутрішнього державного боргу належать всі боргові зобов'язання держави, враховуючи адміністративно-управлінську заборгованість (зобов'язання з виплати зарплати в державних установах та інших виплат державним службовцям), борги, що виникають внаслідок залучення коштів з метою фінансування бюджетного дефіциту та зобов'язань з виплати державних пенсій. Він складається із заборгованості, що виникає щорічно за новими борговими зобов'язаннями уряду, та формується в результаті випуску державних цінних паперів, отримання кредитів. В окремих випадках можуть бути й інші форми урядових боргових зобов'язань. Характер та умови таких зобов'язань у кожному конкретному випадку визначаються Урядом України за погодженням з Національним банком України. [2, с. 228].

Внутрішній борг можна умовно поділити на боргові зобов'язання двох видів: ринкові, що існують у формі державних емісійних цінних паперів, та неринкові, що виникли за підсумками виконання державного бюджету, інших позиках та зобов'язаннях. До ринкових інструментів можна віднести облігації внутрішньої державної позики (ОВДП), облігації внутрішньої державної ощадної позики (ОВДОП) та казначейських векселів. Типовим прикладом неринкових інструментів державного внутрішнього боргу є заборгованість уряду Національному банку України. Сюди входить також заборгованість, що створилась в результаті компенсації гарантованих заощаджень громадянам України чи інших державних боргових сертифікатів, що в свій час були розміщені серед населення. [12, с. 418].

Так, державний внутрішній борг України в своїй структурі відображає заборгованість Уряду України і має таку структуру:

1. Заборгованість перед юридичними особами:

- сума заборгованості за внутрішніми позиками.

2. Заборгованість перед банківськими установами:

- заборгованість перед Національним банком України;

- за позиками, одержаними для фінансування дефіциту бюджету поточного року;

- за позиками, одержаними для фінансування дефіциту бюджету минулих років;

- за іншими позиками та зобов'язаннями;

- за компенсаційними виплатами населенню в установах Ощадного банку України та колишнього Укрдержстраху;

- за залишками вкладів населення, централізованими колишнім Ощадним банком СРСР, та компенсаціями за ними;

- заборгованість перед іншими банками.

3. Заборгованість сільськогосподарських підприємств за довгостроковими та короткостроковими позиками, віднесена на державний борг.

4. За сумами, спрямованими на індексацію оборотних коштів державних підприємств і організацій.

5. Інша внутрішня заборгованість.

6. Заборгованість перед фізичними особами за цінними паперами та компенсаціями за ними.

Залежно від отримувача кредитних ресурсів державний борг може бути прямий та умовний (гарантований).

1. Прямий державний борг - це борг, що відображає обсяги позичених ресурсів, які надійшли в розпорядження уряду країни.

2. Умовний (гарантований) державний борг - це зобов'язання держави як гаранта повернення ресурсів кредитору в разі неплатоспроможності позичальника. [1, с 48].

Внутрішній державний борг формується під впливом як об'єктивних, так і суб'єктивних факторів. До перших з них можна віднести несприятливий інвестиційний клімат, трансформаційний склад виробництва і звуження на цій основі податкової бази, від'ємне сальдо торговельного балансу, переважання застарілої технологічної бази із значною мірою морального старіння і фізичного спрацювання основного капіталу, уповільнені темпи виробничого відтворення. Суб'єктивні фактори пов'язані з ситуативними прорахунками у тактиці впровадження реформ і фактичною відсутністю стратегії щодо розвитку фінансового ринку. [2, с. 405-407].

Загальний обсяг внутрішньої заборгованості держави може бути поділений на дві частини:

- монетизований - борг, який складається з боргів опосередкованих кредитними стосунками держави з банками.

- немонетизований - борг, який складається:

а) з невиконаних державою фінансових зобов'язань, передбачених чинним законодавством (заборгованість по виплаті пенсій, стипендій, допомог, заробітній платі та інших видах соціальних виплат);

б) із заборгованості по господарських стосунках з реальним сектором економіки (заборгованість по державних замовленнях, наданню послуг державними установами та інші). [9, с. 257].

Внутрішній борг переважно формується в національній валюті. Щодо видів і форм державного внутрішнього боргу України, то чинне законодавство передбачає, що боргові зобов'язання Уряду України можуть мати такі терміни: короткостроковий - до одного року, середньостроковий - від року до п'яти і довгостроковий - п'ять і більше років.

Внутрішній державний борг можна поділити також на:

- капітальний, який включає всю сукупність боргових зобов'язань держави на певну дату;

- поточний, що складається з платежів по зобов'язаннях, які позичальник повинен погасити у звітному періоді.

Основними причинами створення і збільшення державного боргу є: збільшення державних видатків без відповідного зростання державних доходів; циклічні спади й автоматичні стабілізатори економіки; скорочення податків з метою стимулювання економіки без відповідного скорочення податків з метою стимулювання економіки без відповідного коригування державних витрат; вплив політичних бізнес-циклів (надмірне збільшення видатків напередодні виборів для завоювання популярності та збереження влади). [2, с. 189].

Правильне розуміння сутності внутрішнього державного боргу має велике значення, адже він впливає на економіку країни і на рівень життя населення. Тому знання і розуміння цього механізму є дуже важливим для розвитку господарства країни.

1.2 Механізм управління та обслуговування внутрішнього державного боргу

Державні цінні папери є надзвичайно специфічним інструментом - адже саме державні цінні папери формують державний борг держави в значній частині, та, крім того, за їхнім посередництвом здійснюється управління державним боргом, і за рахунок нововипущених облігацій уряд обслуговує державний борг. У цьому зв'язку особливої ваги та значення набуває проблема управління державним боргом України. Під управлінням державним боргом слід розуміти комплекс заходів, що приймаються державою в особі її уповноважених органів щодо визначення місць і умов розміщення і погашення державних позик, а також забезпечення гармонізації інтересів позичальників, інвесторів і кредиторів. [3, с. 149].

Управління державним внутрішнім боргом - важлива складова управління всією структури боргу з погляду сумарного його обсягу та строків погашення системою державних фінансів. У процесі управління боргом необхідно дотримуватись оптимальної облігацій. Проблема управління внутрішнім державним боргом полягає в забезпеченні платоспроможності держави, реальних джерел погашення боргу.

Граничний обсяг внутрішнього державних боргів визначається за ст. 18 Бюджетного кодексу України, в якій зазначено, що величина суми боргу не має перевищувати 60% фактичного річного ВВП України. У разі перевищення граничної величини боргу Кабінет Міністрів України зобов'язаний вжити термінових заходів з метою зменшення суми державного боргу до встановленої величини і нижче. Державний внутрішній борг гарантується всім майном, що перебуває у загальнодержавній власності. Уряд не несе відповідальності за борговими зобов'язаннями, якщо вони не були ним гарантовані. [8, с. 150].

У процесі управління державним боргом вирішуються такі завдання:

1) пошук ефективних умов запозичення коштів з точки зору мінімізації вартості боргу;

2) недопущення неефективного та нецільового використання запозичених коштів;

3) забезпечення своєчасної та повної сплати суми основного боргу та нарахованих відсотків;

4) визначення оптимального співвідношення між внутрішніми та зовнішніми запозиченнями за умови збереження фінансової рівноваги в країні;

5) забезпечення стабільності валютного курсу та фондового ринку країни. [3, с. 149].

Для ефективного управління державним боргом потрібно дотримуватись наступних принципів:

- безумовності - забезпечення режиму безумовного виконання державою всіх зобов'язань перед інвесторами і кредиторами, які держава, як позичальник, прийняла на себе при укладанні договору позики;

- зниження ризиків - розміщення і погашення позик таким чином, щоби максимально знизити вплив коливань спекулятивних тенденцій ринку цінних паперів на ринок державних зобов'язань;

- оптимальності структури - підтримання оптимальної структури боргових зобов'язань за термінами обертання і погашення;

- зберігання фінансової незалежності - підтримка оптимальної структури боргових зобов'язань держави між інвесторами-резидентами.

- прозорості - дотримання відкритості при випуску позик, забезпечення доступу рейтингових агентств до достовірної інформації про економічний стан у державі для підтримки високої кредитної репутації і рейтингу держави. [6, с. 408].

У процесі управління державним боргом необхідно враховувати економічну та політичну ситуацію в країні; рівень інфляції; ділову активність суб'єктів підприємницької діяльності. [16, с. 256].

Методами управління державним боргом є: новація - домовленість між позичальником і кредитором щодо заміни зобов'язання по певному фінансовому кредиту іншим зобов'язанням; уніфікація позик - об'єднання декількох раніше випущених позик, при цьому облігації та сертифікати раніше випущених позик обмінюються на облігації та сертифікати нової позики; конверсія - одностороння зміна доходності позики, коли держава заявляє про зниження для кредиторів дохідності по позиках, отриманих державою; консолідація - зміна умов обертання позик в частині терміну їх погашення, тобто рішення про перенесення дати виплати по зобов'язаннях на пізніший термін; відстрочення погашення позик - провадиться, коли випуск нових позик використовується на обслуговування раніше випущених позик; анулювання боргу - відмова держави від усіх зобов'язань щодо раніше випущених позик, може бути зумовлене фінансовою неспроможністю держави або політичними мотивами. [12, с 234].

Слід мати на увазі, що застосування цих методів порушує перший принцип управління державним боргом - принцип безумовності. Тому їх використання вимагає глибокого попереднього вивчення та аналізу подальших економічних і політичних наслідків. Це може бути: скорочення споживання населення країни; збільшення податків для обслуговування державного боргу виступає антистимулом економічної активності; перерозподіл доходу на користь власників державних облігацій;

Управління державним боргом складається з трьох стадій:

- залучення державних запозичень;

- використання коштів;

- погашення та обслуговування боргу.

Джерелами погашення внутрішнього боргу є:

- бюджетні кошти;

- кошти, отримані від приватизації державного майна;

- нові запозичення.

Управління державним внутрішнім боргом України здійснюється Міністерством фінансів України у порядку, погодженому з Національним банком України. Розміщення боргових зобов'язань Уряду України та надання гарантій від імені Уряду України провадиться за його дорученням Міністерством фінансів України. Граничні розміри державного внутрішнього боргу України, його структура, джерела та строки погашення встановлюються Верховною Радою України одночасно із затвердженням Державного бюджету України на наступний рік. Рахункова палата здійснює контроль за утворенням і погашенням державного внутрішнього боргу України. [5, 245-246].

Як вже було вказано, внутрішній борг держави може виникати в результаті емісії цінних паперів: облігацій, казначейських зобов'язань тощо.

Облігація - це цінний папір, що засвідчує внесення її власником коштів до Державного бюджету і підтверджує зобов'язання уряду відшкодувати йому номінальну вартість цього цінного паперу в передбачений у ньому строк із виплатою попередньо визначеного доходу, якщо це передбачається умовами випуску. Випуск облігацій може здійснюватись у документальній формі - у вигляді сертифікатів грошових документів та в без документарній - у вигляді записів на рахунках у системі електронного обігу цінних паперів. Законодавством України передбачено, що обсяг емісії облігацій визначається в межах встановленого бюджетом на поточний рік граничного розміру внутрішнього державного боргу та обсягу дефіциту Державного бюджету.

Казначейські зобов'язання - цінні папери на пред'явника, що розповсюджуються тільки на добровільних засадах серед населення, засвідчують внесення їхніми власниками грошових коштів до бюджету і дають право на одержання фінансового доходу. В Україні казначейські зобов'язання поки що не випускаються. Дефіцит державного бюджету покривається за рахунок випуску облігацій внутрішньої державної позики. [14, с. 198].

Обслуговування державного внутрішнього боргу здійснює Міністерство фінансів України через банківську систему шляхом:

- розміщення облігацій внутрішніх державних позик, інших цінних паперів;

- їхнє погашення;

- виплата доходів за ними

При управлінні внутрішнім боргом головна увага звертається на потенційні можливості розміщення нових боргових зобов'язань серед інвесторів та на наявність фінансових ресурсів у державі для своєчасного і повного обслуговування боргових зобов'язань. Списання частини державного внутрішнього боргу України перед окремими суб'єктами права може бути здійснено лише шляхом прийняття Верховною Радою відповідного законодавчого акту за умови визначення джерел погашення.

Законом України «Про Національний банк України» заборонено Центральному банку купувати облігації на аукціонах з їх первинного розміщення від власного імені та за рахунок власних коштів.

Міністерство фінансів України в межах загальної суми емісії, визначеної Кабінетом Міністрів України, приймає рішення про час, місце, форму проведення торгів; обсяги та умови розміщення облігацій, термін надання покупцями заявок на участь в аукціоні. У порядку, погодженому з Міністерством фінансів України, Національний банк України проводить розміщення облігацій шляхом їх продажу на закритому аукціоні. Перед початком проведення аукціону до інформаційної системи «ЛІГА» Національному банку України надходять пропозиції від покупців щодо придбання ОВДП. Покупцями облігацій на аукціонах є комерційні банки, які купують облігації як у свою власність, так і за дорученням клієнтів (юридичних та фізичних осіб). [5, с. 403].

Заявки від покупців на придбання облігацій можуть бути двох видів: конкурентні та неконкурентні. Конкурентна заявка - передбачає придбання облігацій за встановленою ціною або фіксованим рівнем дохідності. Неконкурентна заявка - зводиться до придбання облігацій за середньозваженою ціною аукціону або середньозваженим рівнем дохідності.

Інформацію щодо результатів попередніх торгів, обсягів погашення облігацій попередніх випусків та пропозиції комерційних банків і їх клієнтів відносно обсягів та цінових умов придбання облігацій, Національний банк України надсилає до Міністерства фінансів України, яке приймає остаточне рішення щодо визначення ціни відсікання (ціна, що встановлюється Міністерством фінансів України, нижче за яку конкурентні заявки не задовольняються). Формуючи ціну відсікання, Міністерство фінансів України надає Національному банку України: глобальний сертифікат, яким оформлюється загальний обсяг випуску облігацій; доручення Національного банку України на задоволення заявок з придбання облігацій, у якому зазначається ціна відсікання та середньозважена ціна торгів (ціна, яка визначається при проведенні аукціону на підставі цін за конкурентними заявками за умови, що ці ціни за значенням більші або дорівнюють ціні відсотка), за якою задовольняються неконкурентні заявки. [18, с. 451];

На Національний банк України покладається функція контролю за надходженням коштів від продажу облігацій на аукціонах і перерахування коштів на Єдиний казначейський рахунок. Строки та порядок перерахування коштів визначені в інформаційному повідомленні про проведення аукціонів, а обсяги коштів - у кліринговій відомості, яка надається їх учасникам. Керуючись цією інформацією, учасники торгів повинні перерахувати кошти в обсязі заявок, які задоволені, на відповідний рахунок Національного банку України. Відповідно до інформаційного повідомлення, в якому зазначені термін та порядок перерахування коштів та клірингової відомості, де вказуються сума перерахування, учасники торгів здійснюють платіж на відповідний рахунок в НБУ в розмірі задоволених заявок. У день надходження коштів від учасників аукціону НБУ здійснює їх перерахування до доходної частини Державного бюджету України. Проведення платежів зі сплати доходу та погашення облігацій здійснюється за дорученням Державного казначейства України за рахунок коштів Державного бюджету. Після завершення погашення облігацій чергового випуску відповідно погашаються Міністерством фінансів України глобальні сертифікати, які зберігаються довічно в НБУ. [18, с. 401-402].

Щодо управління державним внутрішнім боргом Державне казначейство України виконує такі функції:

1. Здійснює контроль за своєчасним проведенням витрат з Державного бюджету з обслуговування внутрішнього державного боргу;

2. Готує необхідні документи для проведення операцій з Державного бюджету з погашення і виплати доходу по державних цінних паперах.

3. Здійснює облік випуску державних цінних паперів у розрізі термінів їх обігу.

4. Здійснює облік витрат з погашення основного боргу та сплати доходу за державними цінними паперами за термінами їх обігу.

5. Здійснює моніторинг надходжень коштів до Державного бюджету від розміщення державних цінних паперів та проведення витрат з їх погашення і обслуговування.

6. Складає довідки про надходження коштів на покриття дефіциту бюджету із джерел внутрішнього та зовнішнього фінансування, в яких зазначається: обсяг державних запозичень, з них внутрішні і зовнішні; витрати щодо погашення та обслуговування внутрішнього і зовнішнього боргу; залучення коштів за рахунок внутрішніх і зовнішніх доходів на покриття дефіциту бюджету; чисте залучення коштів з внутрішніх та зовнішніх надходжень. Інформація надсилається до Міністерства фінансів України.

7. Складає аналітичні довідки про витрати з обслуговування внутрішнього боргу за рахунок Державного бюджету України, які використовуються Міністерством фінансів України та Рахунковою палатою Верховної Ради України.

8. Здійснює щомісячне нарахування процентів за користування кредитами, отриманими на покриття дефіциту бюджету.

9. Готує довідки і розрахунки до структури державного внутрішнього боргу України і граничного розміру державного внутрішнього боргу щодо заборгованості перед Національним банком України, які надсилаються до Міністерства фінансів України.

При управлінні внутрішнім боргом головна увага звертається на потенційні можливості розміщення нових боргових зобов'язань серед інвесторів та на наявність фінансових ресурсів у державі для своєчасного і повного обслуговування боргових зобов'язань. [5, с. 144-145];

Отже, держава здійснює управління державним боргом для оптимізації витрат, пов'язаних з фінансуванням дефіциту державного бюджету, тому механізми управління та обслуговування державним боргом є важливим інструментом в економіці країни, і правильне їх застосування може мати значний вплив на її розвиток. Управління та обслуговування державного боргу є одним із пріоритетних завдань економічної політики держави, важливою умовою стабільності її фінансової системи.

2. Аналіз внутрішнього державного боргу України

2.1 Динаміка внутрішнього державного боргу за 2009-2011 роки

Незбалансованість державного бюджету України, дефіцитність торговельного балансу, прийняття державою боргів підприємств і невиважена політика державного запозичення вкрай загострили проблему державного боргу. Якщо не знизити темпи зростання державного боргу, то це потенційно може привести до проблем в економіці країни. Зокрема це може призвести до падіння життєвого рівня; девальвації національної валюти; інфляція; відставання зарплат і соціальних виплат від зростання цін. [6, с. 305];

Якщо ж брати до уваги проаналізований в роботі період (2009-2011 роки), то ми бачимо що розмір державного та гарантованого державного внутрішнього боргу значно зріс. Згідно даних таблиці 2.1. станом на 31 грудня 2009 року державний та гарантований державою внутрішній борг становив - 105.132. 919,41 тис. грн. (33,18%), або 13.166. 301,74 тис. дол. США. 31 грудня 2010 року - 155.489. 849,46 тис. грн. (35,97%) або 19.529. 729,76 тис. дол. США. 31 грудня 2011 року - 173.707. 699,50 тис. грн. (36,72%) або 21.741. 182,41 тис. дол. США. Тобто, у 2010 році величина внутрішнього боргу в порівнянні з 2009 роком збільшилася на 50356930,05 тис. грн., в основному за рахунок випуску облігацій внутрішньої державної позики для збільшення статутних капіталів банків та НАК «Нафтогаз України», а в 2011 році в порівнянні з 2010 роком на 18217850,04 тис. грн. Як ми бачимо, загальна сума внутрішнього державного боргу значно зростала з року в рік. [20];

Величина внутрішнього державного боргу в 2010 році становила 141662098,06 тис. грн. (91,1%), це на 50592021,29 тис. грн. більше ніж у 2009 році, в 2011 році цей показник, в порівнянні з 2010 роком, ще збільшився на 19804908,21 і становив 161467006,27 (93%)

Розмір внутрішнього гарантованого боргу станом на 31.12.2009 року становив 14062842,64 тис. грн. (13,4%), а в 2010 та 2011 роках він значно скоротився, а саме: на 31.12.2010 рік його розмір становив 13827751,4 тис. грн. (8,9%), це на 235091,24 тис. грн. більше попереднього року. В 2011 році також прослідковується його зменшення на 1587058,17 тис. грн. і становить 12240693,23 тис. грн., що становить 7% від загальної суми внутрішнього боргу, 93% припадає на внутрішній державний борг. [21];

Щодо структури внутрішнього державного боргу, то в 2009 році 3,2% боргу це була заборгованість перед банківськими структурами, в обличчі Національного банку України, а перед юридичними особами 83,4%. В 2010 році ситуація майже не змінилася, питома вага заборгованості перед банківськими установами становила 2,1%, а перед юридичними особами 89%. В 2011 році ситуація кардинально змінилася, питома вага заборгованості перед юридичними особами в структурі державного боргу становила 91,1%, а питома вага перед банківськими установами лише 1,9%. Тобто за цей період постійно зменшувалась величина заборгованості перед банківськими установами, так з 2009 по 2011 роки ця заборгованість зменшилася на 264505,23 тис. грн. (3174060,54-3438565,77). Заборгованість перед юридичними особами мала дещо іншу динаміку, так у 2009 році величина цієї заборгованості становила 87631511,00 тис. грн., у 2010 році вона зросла до 138355785,00 тис. грн., а у 20,11 році до 158292945,73 тис грн. [19];

Якщо заборгованість перед банківським установами це виключно заборгованість перед НБУ по його кредитах, то заборгованість перед юридичними особами це в першу чергу облігації внутрішньої державної позики. Основу внутрішнього боргу перед юридичними особами складають облігації внутрішньої державної позики різного строку користування. Найбільша питома вага в структурі внутрішнього державного боргу належить ОВДП зі строком 9 та 7 років. Питома вага цих облігацій займає відповідно 17,6% та 16,6%. Інші облігації розподілились в незначних відсотках. Слід також відмітити, що казначейські зобов'язання в Україні в аналізований період не практикуються. [22].

Внутрішній гарантований державний борг у 2009 році становив 14062842,64 тис. грн. У 2010 році цей показник порівняно з 2009 роком знизився на 235091,24 тис. грн. і становив 13827751,4 тис. грн., у 2011 році він продовжував зменшуватись - 12240693,23 тис. грн. У 2011 році 12240693,23 тис. грн. Тобто на протязі цих років внутрішній гарантований борг спадає, що є позитивним. Детальніше структуру та динаміку внутрішнього гарантованого боргу показано в Додатку А.

Отже, загальна сума внутрішнього боргу в період з 2009-2011 роки значно зросла, в період з 2009-2011 рік на 68574780,1 млн. грн. (див. рис. 2.1.).

Рис. 2.1. Динаміка внутрішнього боргу за 2009-2011 роки

Проте абсолютний розмір державного боргу не є показовим макроекономічним показником, для його оцінки використовують відносні показники заборгованості, державний борг як відсоток ВВП. [16, с. 201];

Якщо державний борг становить занадто великий відсоток відносно ВВП, це свідчить про його значний негативний вплив на динаміку економічного розвитку країни. Згідно українському законодавству величина основної суми державного боргу не повинна перевищувати 60 відсотків фактичного річного обсягу валового внутрішнього продукту (ст. 18, Бюджетний кодекс України). Динаміка відношення державного боргу до ВВП України за 2009-2011 рр. свідчить про виконання цієї умови (див. таблицю 2.1.).

Таблиця 2.1. Динаміка державного боргу України у відсотках до ВВП

Показник	Роки
	2009	2010	2011
Загальний обсяг боргу, млн. грн.	105132,92	155489,85	173707,70
Номінальний ВВП, млн. грн.	913345	1094607	968000
Загальний обсяг боргу в% до ВВП	11,51	14,21	17,95

Ми бачимо, що в період з 2009-2011 року сума державного боргу та його відношення до ВВП зростає у зв'язку з розгортанням кризових явищ і, відповідно, зростанням потреб держави у державних запозиченнях, з одного боку, та у зв'язку з пригніченням економічної активності - з іншого. Внутрішній борг України на кінець 2009 року складав 11,51% ВВП порівняно з 14,21% на кінець 20010 року і 17,95% - на кінець 2011 року. «Показник відношення державного боргу до ВВП України є відносно невисоким порівняно з іншими країнами світу, включаючи розвинені, не дивлячись на те, що можливості України по управлінню державним боргом істотно обмежені», - повідомило Міністерство фінансів. [16, с 406];

Отже, наявність боргової частини у структурі державних фінансів є явищем характерним для будь-якої країни. Щодо України то за останні 3 роки з 2009 по 2011 рік сума внутрішнього боргу постійно зростала, що говорить про великий дефіцит бюджету.

2.2 Причини збільшення внутрішнього боргу в Україні

Зростання державного боргу - складне явище, обумовлене цілою низкою факторів, яке в кожній країні може мати свою особливість.

Основними причинами створення і збільшення державного боргу в Україні є:

- збільшення державних видатків без відповідного зростання державних доходів;

- циклічні спади й автоматичні стабілізатори економіки;

- скорочення податків з метою стимулювання економіки без відповідного корегування (зменшення) державних витрат;

- вплив політичних бізнес-циклів - надмірне збільшення державних видатків напередодні виборів з метою завоювання популярності виборців та збереження влади.

- хронічний дефіцит Державного бюджету;

- перевищення темпів зростання державних видатків над темпами зростання державних доходів;

- дискреційна фіскальна політика направлена на зменшення податкового навантаження без відповідного скорочення державних витрат;

- розширення економічної функції держави;

- дія автоматичних стабілізаторів (циклічне зменшення податкових надходжень та збільшення соціальних трансфертів під час економічної кризи);

- залучення коштів нерезидентів з метою підтримки стабільності національної валюти; [9, с. 405];

Негативною рисою бюджету України, як і більшості постсоціалістичних країн, є хронічна дефіцитність, яка найбільше викликає збільшення боргу. Такий бюджетний дефіцит важче всього подолати, для цього необхідно вжити заходи по фінансовому оздоровленню економіки, лише при цій умові можна розраховувати на збалансування бюджету. Існує взаємозв'язок між розмірами бюджетного дефіциту і державного боргу. Бюджетний дефіцит збільшує державний борг, а зростання боргу, в свою чергу, потребує додаткових витрат бюджету на його обслуговування і тим самим збільшує бюджетний дефіцит.

Важливою перешкодою налагодженню належної стратегічної ефективності боргової політики в Україні є відсутність цілісної системи законодавчого забезпечення регулювання витрат з обслуговування і погашення державного боргу. Зволікання із прийняттям базового закону про державний борг призводить до виникнення суперечностей між положеннями окремих нормативних актів з питань погашення і обслуговування державного боргу. Базовим нормативним актом, який здійснює регулювання даної сфери, є Бюджетний кодекс України, в якому зафіксовано загальні принципи боргової політики, в тому числі - обов'язковість зменшення державного боргу, якщо його обсяг зросте до 60% ВВП. Існуюче законодавче поле регулювання відносин, що виникають в процесі управління державним боргом та операцій з державною заборгованістю, на думку експертів, не відповідає потребам поглиблення ринкового реформування основ макроекономічної політики та функціонування фінансових ринків і їхнього інституційного забезпечення, має несистемний характер. Усі зазначені вище питання потребують системної законодавчої основи, яка б враховувала передові досягнення боргової теорії та практики здійснення боргової політики. Отже, за відсутності в Україні базового закону «Про державний внутрішній борг» організація управління державним боргом фрагментарно регламентується у різних законодавчо-нормативних актах. Спеціальний окремий державний орган з управління боргом відсутній. Ці функції покладені головним чином на департамент державного боргу у складі Міністерства фінансів України. [7, с. 399-401];

За умов кризи рефінансування заборгованості держави виконання нею своїх зобов'язань у рамках нинішнього курсу економічної політики вимагатиме направлення податкових надходжень до бюджету на боргові виплати, що означатиме кардинальне скорочення бюджетних видатків на соціально-економічний розвиток. Розв'язання боргової проблеми лише за рахунок видатків бюджету призведе до остаточного руйнування сфер науки, освіти та охорони здоров'я, а також розширить масштаби зубожіння населення.

Крім істотного обмеження бюджетних видатків, Уряд намагається покрити нестачу фінансування перенесенням строків сплати за існуючими борговими зобов'язаннями держави. [17, с. 154];

Отже, окреслені заходи не забезпечать розв'язання проблеми державного боргу України: вони тільки сприятимуть поглибленню депресивних тенденцій у вітчизняній економіці - внаслідок послаблення стимулюючого впливу державних видатків на економічний розвиток держави і збільшення боргового навантаження на її платіжний баланс.

Зростання внутрішнього борг у 2009 році відбулось в основному за рахунок випуску облігацій внутрішньої державної позики для збільшення статутних капіталів банків та НАК «Нафтогаз України» (на суму 44 млрд. грн. або 34,5% зростання обсягу боргу) та для поповнення Стабілізаційного фонду (на суму 4,7 млрд. грн. або 3,7%), отримання другого траншу позики Міжнародного валютного фонду (на суму 36,9 млрд. грн. або 28,9%). [9].

Протягом 2010 року сума державного та гарантованого державою внутрішнього боргу України збільшилася у в основному, за рахунок перевищення надходження коштів від випуску облігацій внутрішньої державної позики над погашенням державного внутрішнього боргу. Причиною високої вартості державних внутрішніх запозичень була низька ліквідність державних цінних паперів. Недостатній попит на них з боку вітчизняних інвесторів та трейдерів, повільна торгівля на вторинному ринку свідчать про незаінтересованість вітчизняних фінансових установ у середньостроковому вкладенні фінансових ресурсів у цінні папери з низьким рівнем поточної ліквідності. Крім того, ємність внутрішнього ринку капіталу не достатня для задоволення потреб у фінансуванні бюджету, внаслідок чого план державних внутрішніх запозичень протягом 2009-2011 років не виконувався. [13, с 27-28].

Протягом 2011 року порівняно 2010 роком також відбулось значне збільшення внутрішнього боргу за рахунок:

? отримання двох траншів позики Міжнародного валютного фонду (на суму 16,05 млрд. грн.);

- випуску облігацій внутрішньої державної позики для фінансування державного бюджету та поповнення Стабілізаційного фонду

? збільшення статутних капіталів Укрексімбанку, НАК «Нафтогаз України» та Державної іпотечної установи;

- відшкодування сум податку на додану вартість; [19];

Загальний державний борг України з 2009-2011 рік року поступово зростав. Це обумовлювалося різними чинниками: дефіцитністю державного бюджету та платіжного балансу, високою залежністю від імпорту енергоресурсів, неефективним використанням залучених кредитів та відсутністю належного контролю за цим процесом, несприятливим інвестиційним кліматом. Найбільшою мірою формування боргу було пов'язане з бюджетними дефіцитами. Але основні причини та джерела дефіциту, і насамперед, незбалансованість державного споживання і фінансових можливостей, залишалися. Це може призвести у перспективі до подальшого, ще більшого зростання державного боргу. Залишаючись достатньо високим, рівень державного боргу України водночас не є критичним. Згідно з міжнародними стандартами критичними вважаються боргові зобов'язання держави, які перевищують 60% від ВВП [14, с. 99].

Враховуючи таку швидку тенденцію до нарощування внутрішнього державного боргу та важливість даної категорії виділимо ще такі чинники, які зумовлюють виникнення проблеми заборгованості в Україні:

- незбалансованість державних фінансів та хронічний дефіцит поточного рахунку платіжного балансу;

- нестабільність грошової одиниці, відсутність ефективної державної політики енергозбереження та надмірна енергетична залежність;

- неможливість залучення коштів населення у банківський сегмент, значний відтік капіталу за межі України та пов'язана з ними нестача фінансових ресурсів для реалізації соціально-економічних реформ;

- суттєва потреба в інвестиціях на тлі зниження інвестиційної активності;

- постійне збільшення дефіциту державного бюджету;

- невисокий рівень розвитку фінансових ринків;

- низькі темпи зростання реального ВВП в країна [7, c. 568].

Необхідно зазначити, що зростання загальної заборгованості держави має як позитивний так і негативний вплив. До позитивних моментів нагромадження заборгованості країни є такі:

- прискорення темпів економічного зростання;

- можливість здійснення масштабних капіталовкладень і реалізації довгострокових програм розвитку;

- позики, залучені суб'єктами господарювання. як правило, мають інвестиційне спрямування [2, с. 101].

Тобто, як бачимо, збільшення рівня державного боргу сприяє нагромадженню фінансових ресурсів, які при ефективному їх використання, можуть в майбутньому не тільки покрити основну суму боргу, та відсотків за ним, а й забезпечити стабільний економічний розвиток країни. У випадку нераціонального використання боргових фінансових ресурсів можуть виникнути негативні явища такі, як:

- залежність вітчизняної фінансової системи від кон'юнктури світової фінансової системи;

- нестабільність валютних курсів, яка може вплинути на можливості виконання зобов'язань у визначення строки;

- розриви у строках між залученими коштами на зовнішніх ринках і строками надходжень коштів від реалізації інвестиційних проектів;

- неможливість виконати зобов'язання при ускладненнях з доступом до джерел іноземної валюти;

- загроза фінансовій безпеці держави. [17, с. 202].

Отже, заходи, які вживаються нині Урядом для розв'язання проблеми державного боргу України, вже найближчим часом призведуть до її поглиблення, що унеможливить подолання кризових явищ в економіці.

3. Інструменти регулювання внутрішнього державного боргу

3.1 Міжнародний досвід врегулювання боргових проблем

Існує певна закономірність: чим економічно розвинутіша країна, тим більше державний кредит відтворює економічні, точніше кредитні, відносини держави з юридичними чи фізичними особами даної країни або, як їх називають, резидентами. В індустріальне розвинутих країнах порівняно незначна частка сукупного державного боргу відноситься на зовнішній борг, переважна частина державного боргу припадає на внутрішній.

Доходи, що їх здебільшого отримують уряди країн Заходу через систему державного внутрішнього боргу, стали другим після податків засобом і джерелом фінансування витрат держави. Розвиток державного кредиту, а отже, зростання державного боргу в цих країнах зумовлені факторами, найважливішими з яких є утворення перманентного бюджетного дефіциту, потреби в державних витратах для стабілізації економічного зростання, утримання й розвитку соціальної сфери, створення та функціонування місцевої господарської інфраструктури, побутового обслуговування (громадський транспорт, культура спорт, дозвілля), формування життєвого середовища та перспективного планування (розвиток міста, якість життєвого середовища, екологія, створенню засобів зв'язку та комунікацій) тощо. [13, с. 102].

Російська Федерація теж має велику складову внутрішнього боргу, і тому завданням бюджетної політики у сфері державного внутрішнього боргу полягають у подальшому зниженні вартості його обслуговування, нарощування ринкової складової боргу. У середньостроковій перспективі відповідно до необхідності мінімізації запозичень в умовах стійкого платіжного балансу було збільшено обсяг розміщення державних цінних паперів на внутрішньому ринку. Погашення внутрішнього боргу країни з кожним роком зростає. Це зумовлено збільшенням обсягу погашення боргу за кредитом, наданим Зовнішекономбанком за рахунок коштів Банку Росії, а також значним обсягом погашення зовнішніх облігаційних позик. Пріоритет надається випуску середньо - і довгострокових інструментів, зокрема за рахунок коштів пенсійних накопичень. Крім того, у 2009 році здійснили приватизацію майна, яке не використовувалося для виконання державою своїх функцій. Сума надходжень до федерального бюджету від приватизації майна становила 48,7 млрд. руб., що стало в свою чергу джерелом погашення державного богу на 3,5% за рік Загалом ситуація в російських державних фінансах зовні виглядає досить благополучно [10, с. 155].

Державний кредит Польщі охоплює зобов'язання сектору державних фінансів з таких категорій: емітованих цінних паперів, які є грошовими гарантіями; отриманих кредитів та позик; прийнятих депозитів; стягнених зобов'язань з бюджетних одиниць; на основі законів та судових рішень, виданих гарантій тощо. Розмір державного боргу жорстко регулюється в державі, і вразі потреби може бути покритим за рахунок коштів бюджету, тобто у бюджеті держави створюються цільові резерви для фінансування позик. Крім того, намагаються не опустити першопричини формування боргу - дефіциту державного бюджету, що може бути покритий надходженнями від продажу казначейських цінних паперів, коштів від приватизації майна Державної скарбниці, дефіциту бюджету держави з минулих років тощо [10, с. 103].

Досвід країн Азії та Латинської Америки 90-х років показує, що умовні зобов'язання держави є досить ризиковими і можуть покладати значні фінансові витрати на державний бюджет. З огляду на це, умовні зобов'язання держави повинні враховуватись у складі фінансових зобов'язань уряду і оцінюватись у поєднанні з іншими макроекономічними факторами, що генерують фінансові ризики. Згідно з «Керівництвом із статистики державних фінансів» МВФ, агреговані дані по всіх умовних інструментах повинні відображатися в обліку органів державного управління як довідкові статті. В Україні така вимога не виконується; умовні зобов'язання держави (крім наданих Урядом гарантій і зовнішніх боргів підприємств) не обліковуються і у відповідних звітах не відображаються; оцінка потенційного впливу умовних зобов'язань на стан державних фінансів не проводиться [18, с. 115].

Фахівці Міжнародної організації вищих органів державного контролю (INTOSA) при прогнозуванні параметрів боргової політики держави пропонують враховувати такі види умовних зобов'язань: вклади юридичних і фізичних осіб у державних банках; кредиторська заборгованість державних підприємств і бюджетних установ; зобов'язання уряду щодо пенсійного забезпечення та інших видів соціального страхування осіб, зайнятих у державному секторі економіки; соціальні зобов'язання держави, зафіксовані у чинних на поточний момент законах і нормативних актах; гарантії, надані урядом третім особам (включаючи гарантування і страхування експорту державними установами).

Експерти МБРР рекомендують урядам оцінювати державні гарантії з точки зору їх розподільчої та технічної ефективності, підконтрольності, наявності відповідної звітності та впливу на загальну фінансову стабільність у країні. Вони вказують на те, що для надання державних гарантій, моніторингу реалізації проектів і управління державними гарантіями необхідні чіткі правила [3, c. 41].

Питання побудови ефективної системи управління та контролю у сфері внутрішнього державного боргу розглядалися у червні 2007 року на черговому засіданні Комітету INTOSA з питань державного боргу у столиці Португалії, м. Лісабон. Серед презентованих матеріалів особливий інтерес викликали інформації про досвід Португалії та Великобританії в організації спеціальних урядових офісів для адміністрування борговими зобов'язаннями держави.

В період з 2000 року по 2009 рік номінальний державний борг Португалії в доларовому еквіваленті зріс більш як удвічі з 61 млрд. дол. США до 135 млрд. дол. США. При цьому співвідношення державного боргу до ВВП в останні три роки перетнуло межу у 60% і станом на кінець 2000 року цей показник становив вже 68,5%. Разом з тим, порівняно з іншими країнами Євросоюзу, показник співвідношення державного боргу до ВВП у Португалії знаходиться нижче середнього значення у 69%. А в окремих країнах цей показник сягає 100% (Італія, Греція) [14, с. 204].

Уряд Португалії щорічно виходить на внутрішній ринок запозичень. При цьому, застосовуються два типи внутрішніх цінних паперів: державні (урядові) бонди з фіксованою процентною ставкою та казначейські векселі. Португальська Республіка має окрему установу з питань управління боргом - IGCP. Місія цього органу полягає в інтегрованому управлінні готівковими залишками і прямим боргом Португальської Республіки через:

- стабільне виконання боргових зобов'язань республіки;

- мінімізацію витрат урядового боргу в довготривалій перспективі, ґрунтуючись на урядових стратегіях ризику;

- оптимізацію управління обігом готівки в державному секторі.

Для забезпечення слугування державним інтересам IGCP здійснює свою діяльність керуючись принципами продуктивності, прозорості та підзвітності й відповідальності. Агентство з питань управління боргом (IGCP) підпорядковане та знаходиться під наглядом Міністра фінансів Португалії. Структура IGCP включає: Голову Ради директорів, Раду директорів, Консультативну раду, Аудиторський комітет. [7, с. 244-245].

Діяльність Агентства підлягає нагляду з боку вищої аудиторської установи - Аудиторського суду. Щорічний аудит, який здійснюється Португальським аудиторським судом зосереджується на:

- обліку та звітності з питань державного боргу;

- процедурах управління боргом;

- моделі управління.

Також можуть здійснюватися інші аудиторські процедури у разі їх необхідності та виправданості. Агентство з питань управління боргом також звітує безпосередньо парламенту у наступних випадках: на запит Комітету з питань бюджету та фінансів (зазвичай раз на рік) і під час інформування з питань простроченого боргу, ризиків, програми запозичень, організації та діяльності вторинного ринку цінних паперів. Хоча Агентство з питань управління державним боргом є частиною системи державного управління, його працівники не є державними службовцями (трудові договори укладаються у відповідності до загального трудового законодавства), а для побудови внутрішньої організації Агентства була прийнята корпоративна модель управління.

Агентство з питань управління боргом Великобританії створене 1 квітня 1998 року як виконавчий орган Казначейства Великобританії. З того часу одна з головних його ролей полягає у здійсненні запозичень для фінансування державних витрат. Це робиться переважно шляхом продажу цінних паперів гілтс та казначейських векселів.

Гілтс (gilts) - «золотообрізні цінні папери» - це довгострокові боргові зобов'язання (від 1 до 50 років) Уряду Великобританії. Вони ідентифікуються за «купоном» (загальним щорічним відсотком до сплати утримувачу цінного паперу) і датою погашення (наприклад, 4-х відсотковий Казначейський гілтс 2016). Уряд емітує два основних типи цінних паперів гілтс: договірні та індексовані. Казначейські векселі - це короткострокові боргові зобов'язання (до 12 місяців), які під час емісії мають термін погашення 1, 3 або 6 місяців. Вони випускаються із дисконтом, тобто під час купівлі покупець сплачує меншу суму, а при погашенні отримує номінальну вартість цього векселя. [14, с. 204].

Починаючи з 2002 року, гілтс є одним із основних боргових інструментів і щорічно їх продається на суму 50-60 млрд. фунтів стерлінгів (тобто уп'ятеро більше ніж раніше). Станом на кінець 2006 року номінальна сума непогашеного боргу за гілтс становила 433,2 млрд. фунтів стерлінгів. Щорічні витрати на сплату відсотків дорівнюють близько 27 млрд. фунтів стерлінгів, або 5% загальних державних витрат.

Слід зазначити, що на Агентство з питань управління боргом, поряд із здійсненням боргових запозичень, покладається й низка інших обов'язків, а саме: управління державними грошовими залишками, обслуговування функцій Уповноважених зі зниження національного боргу та Ради кредитних державних проектів, оперативне управління депозитами, адміністрування інших державних зобов'язань з питань гарантування кредитів й інвестицій, а також управління послугами з придбання та продажу цінних паперів гілтс. [18, с. 157].

Основна мета управління боргом у Великобританії полягає у мінімізації у довгостроковій перспективі витрат, пов'язаних із забезпеченням фінансових потреб уряду, беручи до уваги ризик і водночас забезпечуючи те, що політика управління боргом не буде суперечити цілям грошово-кредитної політики.

Основними способами виконання Агентством плану фінансування є наступні:

- виконання ринкових операцій (переважно продаж цінних паперів гілтс та казначейських векселів);

- моніторинг стану виконання плану фінансування та звітування про це Казначейству;

- моніторинг розвитку ринків та своєчасне інформування Казначейству про будь-які зміни, які можуть вплинути на необхідність перегляду плану фінансування.

Агентство задовольняє фінансові потреби держави (уряду) через успішне виконання плану фінансування. Зі свого боку, Казначейство проводить моніторинг програм продажу Агентством цінних паперів гілтс та казначейських векселів для переконання у тому, що план виконується.

Останні зміни у діяльності Агентства характеризуються тим, що воно впровадило спеціальну модель Стратегічного аналізу боргу (SDA), яка розрахована для визначення співвідношень між витратами та ризиками в умовах різних стратегій запозичень. Це робиться шляхом оцінювання вартості різних стратегій випуску цінних паперів гілтс у певній структурній моделі, яка відображає «типову» або стилізовану поведінку економіки Великобританії. [13, с. 204].

Отож, розглянувши досвід європейських країн, можна сказати, що Україні потрібне вдосконалення роботи органів управління державним боргом, а також відповідне законодавство, робимо висновок про актуальність та доцільність застосування різноманітних методів управління внутрішнім боргом, врахування вимог, критеріїв міжнародних кредиторів та й загалом чужих помилок у сфері внутрішньої заборгованості держави.

3.2 Шляхи скорочення внутрішнього державного боргу в Україні

Для економіки кожної країни важливо не тільки слідкувати за обсягами державного боргу, стимулювати їх зменшення, але й своєчасно та ефективно управляти наявною заборгованістю. Питання управління державним боргом повинно вирішуватись на державному рівні, тому що досягнення боргом певних критичних меж є реальною загрозою фінансовій безпеці держави [8, с. 224].

Враховуючи свій і міжнародний досвід обслуговування державного внутрішнього боргу, вважаємо за доцільне запропонувати такі заходи для врегулювання проблеми на українському ринку ОВДП:

1. Потрібно розробити нормативно-законодавчі акти з питань регулювання ринку внутрішніх запозичень держави, де встановити нормативні співвідношення між обсягами емісії державних позик, їх дохідністю та величиною.

2. Поряд зі скороченням обсягів державних запозичень потрібно диференціювати ринок ОВДП за типами боргових фінансових інструментів і умовами їх обігу та реструктуризації: при емісії нових облігацій доцільно передбачити збільшення строку позичкового боргу.