Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Теоретические и исторические аспекты становления налоговых органов России

1.1 История возникновения и развития налоговых органов РФ

До начала рыночной перестройки хозяйства России - на конечном этапе существования СССР - налоговая система фактически отсутствовала, хотя и имелись ее отдельные элементы. Доля налогов в экономике была незначительной и не играла какой-либо самостоятельной роли [№14, с. 36].

В начале 90-х годов в структурной организации российского государства стали происходить кардинальные преобразования. Особое значение в силу проводимых экономических реформ стала приобретать такая внутренняя функция государства, как налоговый контроль, призванная посредством применения специальных средств и методов обеспечить соблюдение налогового законодательства с целью надлежащего пополнения денежными средствами бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов. В связи с этим возник вопрос о структурном обеспечении налогового администрирования в целом и функции налогового контроля в частности. Речь шла о необходимости переустройства Службы государственных доходов Минфина СССР, чтобы ее организационная модель смогла надлежащим образом функционировать в условиях перехода от административно-командной экономики к рыночной, создавая благоприятные условия для эффективного развития последней [№7, с. 5].

Таким образом, необходимо было определить место налогового аппарата в структурной организации государства; найти эффективную модель системы налоговых органов, учитывающей государственно-территориальное устройство России; обеспечить эффективное взаимодействие между налоговыми органами и иными контрольно-проверочными и правоохранительными органами [№7, с. 5].

Принятие закона РФ от 27.12.1991 №2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и ряда законов по конкретным налогам, вступившим в действие с 1 января 1992 года, ознаменовало первый шаг в создании налоговой системы постсоветского периода [№1].

Начало современной истории налоговых органов Российской Федерации положено постановлением Совета Министров СССР от 24.01.1990 №76 «О государственной налоговой службе». Указанный документ издан в соответствии с постановлением второго Съезда народных депутатов СССР «О мерах по оздоровлению экономики, этапах экономической реформы и принципиальных подходах к разработке традиционного пятилетнего плана» и в целях совершенствования системы контроля за соблюдением законодательства о налогах, полнотой и своевременностью внесения платежей в бюджет [№5, с. 36].

Согласно постановлению в системе Минфина СССР была создана государственная налоговая служба (ГНС) в составе подчиненных по вертикали:

- Главой государственной налоговой инспекции (ГНИ) Минфина СССР;

- ГНИ министерств финансов союзных республик;

- ГНИ по автономным республикам, краям, областям, автономным областям, автономным округам, районам, городам, районам в городах.

Создание государственных налоговых инспекций предписывалось Минфину СССР и Советам Министерств союзных республик с 1 июля 1990 г. [№5, с. 37].

Постановление установило общую численность государственных налоговых инспекций на 1990 год 65 тыс. единиц, в том числе 40 тыс. единиц за счет дополнительного выделения численности (включая 800 единиц для ГНИ министерств финансов союзных республик). Финансирование расходов на содержание ГНИ производилось из республиканских бюджетов союзных республик.

Постановление Совета Министров СССР возложило на ГНИ контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет государственных налогов и других платежей, установленных законодательством СССР и союзных республик. Работники ГНИ были Постановлением обязаны соблюдать законодательство о налогах и других платежах в бюджет, права граждан, а также законные интересы предприятий, организаций и учреждений. При нарушении этих требований они привлекаются к дисциплинарной ответственности, а в случаях, предусмотренных законодательством, - к уголовной ответственности.

Лица, допускавшие незаконные действия в отношении работников ГНИ при исполнении ими служебных обязанностей, несли ответственность согласно действовавшему законодательству. Органы Министерства внутренних дел СССР обязаны были оказывать содействие работникам ГНИ при исполнении ими служебных обязанностей, пресекать действия должностных лиц и отдельных граждан, препятствующие выполнению работниками ГНИ их служебных функций [№3].

Итак, на начальном этапе становления налоговых органов в структуре Минфина РСФСР была создана Главная государственная налоговая инспекция (1991 г.). Однако уже в 1991 году это ведомство Минфина РФ было преобразовано в Государственную налоговую службу России (ГНС РФ). Статус ГНС РФ был установлен Положением о Государственной налоговой службе Российской Федерации, утвержденным указом Президента РФ от 31.12.1991 г. №340. В данном документе определялось, что ГНС РФ входит в систему центральных органов государственного управления России, подчиняясь Президенту РФ и Правительству РФ. В соответствии с анализируемым постановлением единая независимая централизованная система органов ГНС РФ состояла из следующих организационных звеньев:

а) центрального республиканского (Российской Федерации) органа государственного управления (ГНС РФ);

б) государственных налоговых инспекций по республикам в составе Российской Федерации;

в) государственных налоговых инспекций по краям, областям и автономным образованиям;

г) государственных налоговых инспекций по районам, городам (за исключением городов районного подчинения) и районам в городах [№8, с. 9].

Все вышеуказанные государственные учреждения с точки зрения гражданского законодательства были признаны юридическими лицами.

Основной функцией налоговых органов был определен налоговый контроль, поэтому в составе ГНС РФ создали управление методологии и контрольной работы. Кроме того, возглавил ГНС РФ руководитель в ранге министра, назначаемый Президентом РФ. Руководителю ГНС РФ стали подчиняться все нижестоящие инспекции.

Вышеуказанное Положение о ГНС РФ определило задачи, функции и права этого ведомства. Кроме того, в приложении №2 к приказу Президента РФ от 31.12.1991 г. №340 были предусмотрены гарантии правовой и социальной защиты работников ГНС РФ: порядок выплаты единовременных пособий и возмещения материального ущерба; обязательное государственное личное страхование [№8, с. 9].

Число инспекций местного уровня в России соответствовало числу административно-территориальных единиц и составляло 2 646. Существенное различие уровней экономического развития сфер деятельности инспекций привело к их резко различающейся нагрузке. Среднее число налогоплательщиков - физических лиц, приходящихся на одну инспекцию, составляло 53 тыс. человек. При этом минимальная численность - в Ненецком автономном округе - 2 тыс. человек; а максимальная - в Москве и Санкт-Петербурге - 230 тыс. человек.

Еще более разительно различалось приходящееся на одну инспекцию число налогоплательщиков - юридических лиц. При среднем числе 990 единиц минимальное их количество было зарегистрировано в Таймырском автономном округе; а максимальное - в Москве - 14 500.

Существенно различался и численный состав налоговых органов РФ: более 300 сотрудников работали в 21 инспекции, менее 10 сотрудников исполняли свои обязанности в 18 ГНИ [№5, с. 37].

В целом ГНС РФ вошла в систему централизованных органов государственного управления России, с подчинением Президенту и Правительству РФ. Внутренняя структура территориальных налоговых органов не была, по началу, жестко закреплена и в значительной степени устанавливалась и изменялась их руководством, что вносило определенный элемент стихийности.

Указанное, часто достаточно вольное, изменение структур налоговых органов привело к их чрезвычайному, не всегда обоснованному многообразию. Проведенный анализ организационных структур территориальных налоговых органов показал, что к 1994-1995 гг. на районном уровне имелось более 15 вариантов различных организационных структур, в которых реализованы различные виды специализации (по видам налогов, по видам налоговых функций, по группам налогоплательщиков и другие) При этом большинство (более 60%) этих структур построено на сочетании различных специализаций. Разнообразие систем организации налоговых органов, безусловно, являлось отрицательным фактором, снижающим уровень управляемости системой налоговых органов.

Таким образом, в результате объективных тенденций в 1993-1995 гг. в системе ГНС РФ не существовало типовой структуры территориальных (местных) налоговых органов и не был обеспечен централизованный контроль за их развитием [№5, с. 37].

Приказом Правительства РФ по Госналогслужбе России от 29 сентября 1995 года произведена реорганизация центрального аппарата и образовано 26 управлений. Основной проблемой, стоявшей перед налоговыми органами, являлась задолженность предприятий по платежам в бюджетную систему. Она составила 55 трлн. руб., или 15,8% ко всему объему налоговых поступлений. В СМИ стали публиковаться списки предприятий, являвшихся крупнейшими должниками. В большинстве налоговых инспекций были образованы специальные подразделения, занимавшиеся проблемой снижения задолженности [№12, с. 17].

К концу 1995 года сформировалась острая потребность в глубокой модернизации ГНС, необходимость которой была обусловлена следующими объективными факторами:

1) непрерывное усложнение налоговой системы и увеличение численности сотрудников налоговых органов (на начало 1997 года численность работников налоговых органов приблизилась к 160 тыс. человек);

2) возрастание объемов нагрузки на инспекторский состав налоговых органов;

3) ограничение объемов финансирования налоговых органов [№1]. В 1996 году налоговые органы мобилизовали в бюджет страны 474,8 трлн. руб., или 21% от общего валового внутреннего продукта, что соответствовало уровню 1995 года. Но назначения по поступлениям в федеральный бюджет исполнены лишь на 85,6%. В связи с невыполнением заданий по поступлению налогов Указом Президента РФ от 11 октября 1996 года «О Временной чрезвычайной комиссии при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины» образована чрезвычайная комиссия во главе с Председателем Правительства РФ. Аналогичные комиссии были созданы на местах. Они заслушивали отчеты руководителей и привлекали их к ответственности за несвоевременную и неполную уплату налогов, таможенных и других платежей.

Центральный аппарат Госналогслужбы России впервые стал проводить ежемесячный мониторинг динамики недоимки по 500 крупнейшим предприятиям, на которые приходилось 65% всей суммы задолженности, а территориальные органы - по более чем 5 тысячам предприятий всех отраслей экономики [№12, с. 18]. Важной задачей модернизации являлось повышение эффективности контрольных мероприятий, проводимых налоговыми органами в ходе выездной и камеральной проверок. Было установлено, что сдерживающим фактором здесь является малый процент работников, занимающихся этой работой. Так, в рассматриваемый период в большинстве регионов РФ контрольной деятельностью занималось менее трети от штатной численности сотрудников, причем по ряду инспекций (с численностью до 20-30 человек) их доля 15-20%.

В 1995 году по решению ГНС РФ (в то время - главного органа управления налоговыми органами страны) разработан проект концепции модернизации налоговой службы, определивший содержание и основные идеи модернизации.

Основными целями модернизации были установлены следующие:

1) повышение эффективности работы налоговых органов РФ в соответствии с действовавшим законодательством при условии ограничения финансовых ресурсов и численности;

2) усиление контроля за соблюдением действующего налогового законодательства и дисциплиной, осуществление модернизации механизма исчисления и взимания налогов;

3) формирование интегрированной информационной базы в территориальных налоговых органах и информационное обеспечение функционального развития налоговых органов России;

4) повышение уровня технической оснащенности территориальных налоговых органов [№5, с. 37-38].

1.2 Налоговые органы РФ, принципы их построения

Налоговые органы Российской Федерации представляют собой единую систему контроля за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет платежей при пользовании недрами, установленных законодательством Российской Федерации, а также контроля за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации, осуществляемого в пределах компетенции налоговых органов.

Главными задачами налоговых органов являются контроль за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет государственных налогов и других платежей, установленных законодательством Российской Федерации, а также валютный контроль, осуществляемый в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами органов валютного регулирования и Федеральным законом РФ от 21.03.91 №943-1 «О налоговых органах РФ». [№4, с. 102].

Единая централизованная система налоговых органов состоит из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов, и его территориальных органов.
Федеральным налоговым органом РФ является Федеральная налоговая служба при Министерстве финансов РФ. ФНС РФ имеет следующую структуру:

Современное построение налоговых органов РФ осуществляется на основе двух основных принципов:

1. территориальный принцип;

2. отраслевой принцип.

При территориальном построении высшим звеном является Центральный аппарат ФНС России, в состав которого входят следующие управления:

1) Сводно-аналитическое управление. В его функции входит:

* Организация рассмотрения проектов нормативных правовых актов по вопросам налогового законодательства, поступивших в установленном порядке в Службу, и подготовка аналитических материалов по ним;

* Организация методологической работы с налогоплательщиками в системе налоговых органов.

* Организация работы с обращениями налогоплательщиков.

* Координация деятельности налоговых органов по работе с налогоплательщиками.

2) Управление администрирования налога на прибыль

3) Управление администрирования косвенных налогов

4) Управление администрирования единого социального налога

5) Управление администрирования налогов с доходов физических лиц

6) Управление налогового контроля

7) Управление контроля и лицензирования госрегулируемых видов деятельности

8) Управление ввода данных, учета и отчетности

9) Управление государственной регистрации и учета юридических и физических лиц

10) Управление анализа и планирования

11) Управление контроля налоговых органов

12) Управление информационных технологий

13) Юридическое управление

14) Управление государственной службы и кадров

15) Управление финансового обеспечения

16) Управление материально-технического и социального обеспечения

17) Управление организации капитального строительства

18) Управление делами

19) Управление администрирования ресурсных и имущественных налогов

20) Управление по работе с налогоплательщиками и модернизации налоговых органов

21) Управление информационного обеспечения налогового контроля, международного сотрудничества и обмена информацией

22) Управление урегулирования задолженности и обеспечения процедур банкротства

23) Управление собственной безопасности

24) Организационно-инспекторское управление

25) Управление информационной безопасности

26) Управление налогового аудита.

Средним звеном можно назвать Управления ФНС России по субъектам Российской Федерации (82 управления).

Третьим уровнем являются территориальные налоговые органы, которые представлены Межрайонными инспекциями ФНС и Территориальными инспекциями ФНС. [№2].

После вступления в действие Налогового кодекса РФ стали последовательно разрешаться проблемы усовершенствования структурного построения и деятельности налоговых органов с тем, чтобы они отвечали современным требованиям, предъявляемым к налоговому администрированию. Фактически налоговая система России и инфраструктура налоговых органов формировались одновременно, поэтому появление кодифицированного правового акта - части первой Налогового кодекса РФ создало предпосылки для преобразований в области налогового администрирования. Принципиальный подход к модернизации налоговых органов заключался в организационно-структурном построении налоговых инспекций на основе отраслевого принципа. Однако его безусловное доминирование при осуществлении перехода налоговых органов на типовые структуры было связано с проблемой обеспечения налогового администрирования в отношении определенных категорий налогоплательщиков.

Так, введение в стране принципиально новой налоговой системы сделало актуальным вопрос противодействия умышленным нарушениям налогового законодательства, которые в своей совокупности составили такое негативное социально-правовое явление, как налоговая преступность.
С учетом этого вполне обоснованно возникает вопрос о таком структурно-организационном обеспечении налогово-проверочной деятельности, которое гарантировало бы и качественные проверки налогоплательщиков, и эффективное реагирование на их результаты за счет своевременного воздействия на правонарушителей, и принятие к ним мер государственного принуждения. Ранее отмечалось, что на процесс разрешения этих проблем в организационном плане оказали влияние территориальный и функциональный принципы организационно-структурного построения налоговых органов, конкуренция между которыми вела к выработке оптимальной модели налогового органа и его налогово-проверочных организационных звеньев.

Однако ситуация складывалась таким образом, что при организационных преобразованиях налоговых органов необходимо было принять во внимание и типологию налогоплательщиков. По этому поводу следует указать, что на ведомственном уровне, исходя из такою критерия, как характер поведения налогоплательщика в сфере налогообложения, в терминологии нормативных актов появляется такая категория, как проблемные налогоплательщики. Ими были признаны юридические и физические лица из числа крупных налогоплательщиков, в отношении которых имеются подлежащие проверке данные о возможном умышленном уклонении от уплаты налогов и сборов путем полного или частичного сокрытия объектов налогообложения, получении неконтролируемых налоговыми органами (теневых) доходов, а также признаки иных противоправных действий, препятствующих полному и своевременному внесению в бюджет и во внебюджетные фонды соответствующих налоговых и иных обязательных платежей. К числу проблемных налогоплательщиков были отнесены также предприятия и организации, занятые в сфере производства и реализации этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции. [№14, с. 234 - 236].

Легальное определение проблемных налогоплательщиков взаимосвязано с понятием крупных и крупнейших налогоплательщиков, юридическое определение сущности которых в действующем налоговом законодательстве отсутствует. С большой долей уверенности можно утверждать только то, что понятия «крупный налогоплательщик» и «крупнейший налогоплательщик» скорее всего сходны по смыслу. По крайней мере, при их определении должна использоваться одна и та же шкала качественной оценки.

Основными факторами, указывающими на необходимость сосредоточения полномочий при работе с проблемными налогоплательщиками в обособленной системе, являются:

- целенаправленность и комплексность оперативного налогового контроля (выявление крупных правонарушений и проведение налоговых расследований по ним является длительным процессом, выходящим за рамки разовой налоговой проверки, так как они требуют сбора и обобщения различной информации, проведения специальных мероприятий, взаимодействия контролирующих и правоохранительных органов);

- специфичность оперативного налогового контроля за проблемными налогоплательщиками (многие используемые при проведении налогового расследования методы налогового контроля в виде опроса свидетелей, проведения экспертиз осмотров, выемок обладают ярко выраженной спецификой, и для их эффективного применения необходима специальных подготовка);

- независимость проведения налогового контроля (во многих случаях уклонение от уплаты налогов связано с коррупцией в самих налоговых органах, органах местного самоуправления, в региональной администрации, что требует независимости органов, проводящих оперативный контроль и налоговое расследование, от налоговых органов, осуществивших предшествующие налоговые проверки проблемного налогоплательщика);

- различный уровень организационного построения современных проблемных налогоплательщиков: существование в современной российской экономике крупных холдингов с развитой инфраструктурой и многочисленными структурными подразделениями в различных регионах страны требует координации проведения выездных налоговых проверок силами МНС и УМНС России и их единого методологического, информационного и технического обеспечения.

Именно эти обстоятельства и предопределили появление в структуре налоговых органов в начале 2000-х гг. межрегиональных и межрайонных инспекции ФНС России, образованных для контроля над отдельными категориями налогоплательщиков. При их организации был принят во внимание отраслевой принцип формирования налоговых органов.
К отдельным категориям налогоплательщиков относятся крупные и крупнейшие налогоплательщики, деятельность которых выходит далеко за рамки отдельно взятой территории, контролируемой какой-либо одной инспекцией, что обусловило необходимость создания этих инспекций.

Были образованы:

* Межрегиональная инспекция ФНС России по Центральному федеральному округу

* Межрегиональная инспекция ФНС России по Северо-Западному федеральному округу

* Межрегиональная инспекция ФНС России по Южному федеральному округу

* Межрегиональная инспекция ФНС России по Приволжскому федеральному округу

* Межрегиональная инспекция ФНС России по Уральскому федеральному округу

* Межрегиональная инспекция ФНС России по Сибирскому федеральному округу

* Межрегиональная инспекция ФНС России по Дальневосточному федеральному округу

Межрегиональные инспекции по крупнейшим налогоплательщикам созданы по таким отраслям, как:

1. Нефть

2. Природный газ

3. Машиностроение

4. Энергия

5. Металлургия

6. Транспорт

7. Связь

8. Спиртосодержащая и табачная продукция.

В целях отнесения налогоплательщика к категории крупнейших применяются следующие критерии:

I. показатели финансово-экономической деятельности за отчетный год из бухгалтерской отчетности организации;

II. отношения взаимозависимости между организациями.

Показатели финансово-экономической деятельности

1. К организациям, подлежащим налоговому администрированию на федеральном уровне, относятся организации:

1.1. У которых один из перечисленных ниже показателей финансово-экономической деятельности имеет следующее значение:

суммарный объем начислений федеральных налогов и сборов с учетом уменьшений по налогу на добавленную стоимость по внутренним оборотам, но без уменьшения на суммы, признанные в соответствующем году к возмещению налоговыми и (или) судебными органами по налоговой ставке 0 процентов, согласно данным налоговой отчетности для организаций, осуществляющих деятельность в сфере оказания транспортных услуг, - свыше 50 миллионов рублей; суммарный объем выручки от продажи товаров, продукции, работ, услуг (форма №2 годовой бухгалтерской отчетности, строка 010) и операционных доходов (форма №2 годовой бухгалтерской отчетности, строки 060 - 070) превышает 10 миллиардов рублей;

активы (сумма внеоборотных и оборотных активов - форма №1 годовой бухгалтерской отчетности, строка 300) превышают 10 миллиардов рублей.

2. В целях отнесения налогоплательщика к категории крупнейших учитывается соответствие организации критериям по показателям финансово-экономической деятельности за любой отчетный год, начиная с 2000 года. [№14, с. 344 - 348].

Организация является крупнейшим налогоплательщиком в течение трех календарных лет, следующих за годом, в котором она перестала удовлетворять установленным критериям.

Отношения взаимозависимости между организациями
Организации, отношения с которыми могут в соответствии со статьей 20 части первой Налогового кодекса Российской Федерации оказывать влияние на условия или экономические результаты основного вида деятельности организации, имеющей показатели, указанные в разделе I Критериев, относятся к категории крупнейших налогоплательщиков и подлежат администрированию на уровне, соответствующем уровню администрирования взаимозависимого с ними налогоплательщика, имеющего показатели, указанные в разделе I Критериев.

Также второй уровень дополнили Межрегиональной инспекцией ФНС России по централизованной обработке данных, которая подчиняется исключительно Центральному аппарату ФНС России. [№2].

2. Перспективы развития современной системы налоговых органов Российской Федерации

2.1 Перспективы развития налоговых органов

Одной из приоритетных задач проводимой в настоящее время модернизации налоговых органов является улучшение обслуживания налогоплательщиков с целью создания им комфортных условий для исполнения налоговых обязательств.

Для повышения качества взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков необходимы серьезные изменения системы работы налоговой службы. Основным из них должна стать работа по внедрению принципа единообразия во взаимоотношениях налоговых органов с налогоплательщиками. Это касается информационно-разъяснительной работы, режима приема налогоплательщиков и, наконец, работы с определенной категорией налогоплательщиков, например, крупнейшими и основными.

Целью указанных изменений является построение работы налоговой службы, направленной на создание благоприятных условий для исполнения налогоплательщиками обязанности по уплате налогов и сборов.

Решение проблемы повышения качества обслуживания налогоплательщиков невозможно в условиях значительной доли поступающей в налоговый орган информации на бумажных носителях, так как это связано с ручной обработкой, и, как следствие, значительными трудовыми и временными затратами. [№10, с. 55].

В настоящее время сделаны серьезные шаги по улучшению обслуживания налогоплательщиков. В первую очередь это относится к созданию специализированных подразделений налоговых органов, ответственных за информирование и консультирование налогоплательщиков.

Построение структуры инспекций по функциональному принципу позволяет наиболее грамотно использовать кадровый состав. В этой связи отделы работы с налогоплательщиками комплектуются сотрудниками не только обладающими достаточными знаниями налогового законодательства, но и умеющими объяснять, работать с налогоплательщиками.

Одним из основных условий повышения качества работы с налогоплательщиками является максимальная, вплоть до должностных инструкций сотрудников отдела по работе с налогоплательщиками, регламентация всех процессов. В этой связи МНС России приказом от 14.02.2003 №БГ-3-06/65 утвержден Регламент принятия ввода в автоматизированную информационную систему налоговых органов данных представляемых налогоплательщиками налоговых деклараций, иных документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налогов, и бухгалтерской отчетности, а Управлением МНС России по Краснодарскому краю готовится Регламент информационно-разъяснительной работы.

При построении структуры налоговых органов по функциональному принципу важной задачей становится обеспечение наличия любого документа в электронном виде, что решается при внедрении в работу инспекций интегрированной системы «ЭОД местного уровня». Электронный документооборот не только усиливает контрольную функцию, но и позволяет в любой момент получить информацию где находится документ и в каком он состоянии. [№10, с. 60-61].

Одной из главных задач по внедрению новых форм работы с налогоплательщиками является информирование и внедрение системы представления организациями и предпринимателями налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи. Вся необходимая инфраструктура в настоящее время практически налажена, утверждена полная правовая база. При ее наличии на первый план выходит проблема мотивации налогоплательщиков для перехода на представление отчетности по телекоммуникационным каналам связи с применением всех форм защиты информации.

В такой системе на первый план выходит удобство передачи отчетности в налоговый орган в электронном виде по ТКС. Выгоды для налогоплательщика очевидны. Никаких очередей, декларацию можно отослать по электронной почте в любой день, причем не до 18.00, а до 23.59. Прежде чем отправлять, ее можно проверить с помощью специальной программы. Налогоплательщик сможет оперативно получить на электронный почтовый ящик информацию о состоянии расчетов с бюджетом, наличии или отсутствии задолженности, информационную рассылку об изменениях в налоговом законодательстве. Функционирование данной схемы строится на надежной защите информации.

Одной из передовых систем во взаимоотношениях с налогоплательщиками является привлечение к работе по представлению налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности фирм, выступающих в качестве представителей в соответствии со ст. 26, 27 НК РФ. В настоящее время в крае идет активный процесс распространения данного вида услуг для налогоплательщиков. Сейчас представители несут ответственность не только за составление отчетности, но и за представление ее в налоговый орган на магнитном носителе. [№10, с. 63-64].

Одним из основных принципов изменения форм работы с налогоплательщиками является уход от закрепления организаций и предпринимателей за конкретным инспектором. Для этого сотрудники отделов работы с налогоплательщиками, выполняющие функции приема отчетности, не выполняют никаких контрольных функций. Их задача - принять пакет документов, провести визуальный контроль на предмет соответствия документов требованиям законодательства и передать весь пакет для последующей обработки. Такой подход реализует принцип самоначисления, когда налогоплательщик начислил, передал декларацию, не имея никаких контактов с инспектором, который будет ее проверять. Причем реализация данной схемы произошла практически во всех ведущих зарубежных налоговых системах.

Построение структуры налоговых органов по единому функциональному принципу позволяет закрепить функции консультирования за конкретным подразделением, а значит создать организационные условия по информированию налогоплательщиков. Это и является основной задачей налоговых органов в работе с налогоплательщиками. Важность такой работы осознали все передовые налоговые службы мира. Инспекции несут обязанность по оказанию помощи налогоплательщикам по вопросам исчисления и уплаты налогов, их консультированию, чем полностью выполняются требования НК РФ.

Важным условием эффективной работы является создание в инспекциях операционных залов, обеспечивающих инспекторов комфортабельными условиями работы, а налогоплательщиков - наличием всей необходимой информации.

Работа по построению новых форм взаимодействия с налогоплательщиками одна из самых важных в ходе модернизации налоговых органов. И, в первую очередь, в этом направлении Министерством по налогам и сборам поставлены задачи по построению структур инспекций по единому принципу, внедрению электронной обработки данных, а также в пропаганде и реализации представления налогоплательщиками отчетности в электронном виде. [№6, с. 21 - 26].

налоговый орган зарубежный налогоплательщик

2.2 Зарубежный опыт становления и развития налоговых органов и возможности его использования в отечественной практике

Выбор варианта построения современной структуры налоговых органов России осуществлен с использованием соответствующего международного опыта.

При осуществлении указанного выбора рассмотрены 4 наиболее распространенные модели налоговой администрации, которые основаны на разных видах специализации:

- по видам основных налогов;

- по видам функций, исполняемых налоговыми органами;

- по отраслям экономики (присутствует сочетание специализаций по видам налогов и функций);

- по особым группам налогоплательщиков.

Последний вид модели получил распространение в экономически развитых странах, где доходную часть бюджета формируют транснациональные корпорации и естественные монополии. Кроме перечисленных вариантов, существует большое количество переходных модификаций, в которых сочетаются элементы всех указанных специализаций. Выбор конкретного типа построения структуры налоговых органов определяется уровнем развития экономики и историческими традициями той или иной страны. Экономически развитые страны последовательно сменили три модели: на базе специализации по видам налогов - до начала 1970-х годов, на базе функциональной специализации 0 до начала 1980-х годов, на базе сочетания функциональной специализации со специализацией по особым группам налогоплательщиков [№2, с. 38-39].

Международное признание получил шведский опыт налогового администрирования. Налоговые органы Швеции, входящие в состав национального налогового ведомства (ГНС Швеции), образуют, как и в России, трехуровневую систему. ГНС Швеции подчиняются Минфину, Правительству страны, но является независимым от правительства ведомством. Центральному налоговому ведомству (Стокгольм) подчиняются 10 региональных органов (налоговых управлений) и входящие в их состав налоговые инспекции (местные налоговые отделы). В составе региональных налоговых управлений, возглавляемых региональными директорам, имеются специальные отделения по работе с крупными предприятиями. Исчислением и уплатой НДС занимаются отделы косвенных налогов, в которых обязательно имеются специалисты в сфере внешнеэкономической деятельности. Налоговые органы решают не только вопросы налогообложения, но и регулируют акты гражданского состояния, осуществляют переписи населения и содействуют проведению общих выборов. Ежегодно в шведскую казну поступает около тысячи миллиардов шведских крон налоговых платежей [№11, c. 30].

В отличие от Швеции и России, Конституция США наделяет собственными налоговыми полномочиями только федеральное и региональные правительства, в то время как органы власти муниципалитетов получают права по установлению и сбору налогов в результате их делегирования органами власти штатов. Отличительной чертой налоговой системы США является то, что в бюджет каждого уровня зачисляются поступления только тех налогов, права по установлению и администрированию которых принадлежат правительству этого уровня. Таким образом, в США отсутствует практика, когда поступления от налогов, которые регулируются одним правительством, распределяются между разными бюджетами [№9, с. 701].

Итак, для США характерно право налоговых органов каждого уровня администрировать только те налоги и платежи, которые они вправе вводить и регулировать. Такой порядок представляет органам власти США каждого уровня большую фискальную независимость и контроль за базой и ставкой закрепленных за ними налогов [№9, с. 711].

Налоговое администрирование в США осуществляет Служба внутренних доходов, которая входит в структуру Министерства Финансов США. Служба внутренних доходов имеет региональные управления на местах, каждое из которых обслуживает несколько штатов и налоговые управления на местах. Взимание налогов в штатах и на местном уровне осуществляется налоговыми службами на основе законодательства штатов. Эти службы функционируют самостоятельно, но координируют свои действия с федеральными налоговыми органами [№9, с. 712].

В деятельности налоговых органов США интерес представляет система контроля налоговых поступлений на принципах их моделирования. Налоговые службы США контролируют поступления налоговых доходов в региональном и отраслевом разрезе в сравнении с предшествующими периодами. Это позволяет проанализировать поступление налогов в динамике. Такая схема дает возможность отслеживать отклонения в величине поступающих доходов. При их обнаружении вступает в действие механизм более углубленного конкретного анализа причин расхождений. В США используется модель контроля налоговых поступлений, разработанная Barents Grup USA. Эта модель позволяет налоговым органам получать ежемесячные прогнозы налоговых поступлений по отдельным видам налогов на основе заранее заданных годовых итогов.

Важную роль в контроле поступления налогов играет научно обоснованная разработка ежемесячных прогнозов, которые составляются на базе модели налоговых поступлений. Ежемесячные прогнозы координируются с контрольными цифрами, заложенными в годовом бюджете. При значительном расхождении между прогнозными и реальными поступлениями налогов выявляют причины этих расхождений и проводят соответствующую корректировку как прогнозных значений, так и годовой суммы налога [№9, с. 713-715].

Также очень интересным является пример построения налоговых органов Великобритании. Головным ведомством Великобритании отвечающим за определение уровня доходов, необходимых для финансирования государственных расходов, является Министерство финансов (HM Treasury). Минфин координирует деятельность Управления налоговых сборов (Inland Revenue - УСН) и Министерства таможенных и акцизных сборов (HM Customs and Excise - МТАС), которые занимаются администрированием и сбором налогов, подготовкой предложений по изменению налоговой политики, а также борьбой с налоговыми правонарушениями [№9, с. 733].

Местные органы имеют право на взимание коммунального налога и налога на хозяйственную деятельность, при этом ставки этих налогов устанавливаются самими местными органами в пределах, разрешенных Минфином [№9, с. 734].

На всех трех уровнях существуют подразделения, занимающиеся борьбой с уклонением от налогообложения: специальные отделы соответствия и бизнес-офисы, занимающиеся вопросами контроля за выполнения крупными компаниями налогового законодательства [№9, с. 737].

УНС возглавляется советом во главе с председателем. Организационная структура УНС состоит из подразделений центрального аппарата и развитой сети отделений в 65 регионах Великобритании и Северной Ирландии. Подразделения центрального аппарата включают: подразделения налоговой политики; юридическое подразделение; агентство по оценке стоимости (земли и строений); подразделение корпоративных услуг (кадровые вопросы); подразделение маркетинга и коммуникационного обеспечения. 65 территориальных офисов УНС подотчетны 7 региональным офисам, каждый из которых возглавляется директором [№9, с. 735].

Также невозможно ни отметить опыт Великобритании по оптимизации работы с налогоплательщиками. Для удобства налогоплательщиков УНС стремится максимально упростить бланки и инструкции. Как раз сейчас в 2006 году ведется работа по упрощению форм для получения налогового кредита. Действующая редакция насчитывает 16 страниц, а сократить ее планируется до одной страницы. Наиболее важная информация, например установление крайних сроков сдачи отчетности, доводится до налогоплательщиков через печатные СМИ, радио и телевидение. Особенно активно используются on-line технологии (рассылки, интернет-сайты). Одним из направлений работы департамента также является перевод на понятный язык рекомендаций налоговой службы, зачастую написаны канцелярским языком. УНС проводит всевозможные рекламные кампании, направленные на обучение налогоплательщиков. Цель таких мероприятий - предотвратить возникновение ошибок и неточностей в налоговой отчетности. В теле- и радиопередачах, рекламных роликах, печатных СМИ рассказывается о самых распространенных ошибках налогоплательщиков и дается подробная информация об услугах, предоставляемых налоговой службой, порядке получения налоговых кредитов и т.д. [№13, с. 11].

Но особенно интересной с точки зрения возможности применения в отечественной практике является функционирование единой национальной телефонной службы информирования налогоплательщиков, действующей в Великобритании уже пять лет. Телефонная служба состоит из сети консультационных call-центров, расположенных по всей стране. Она включает четыре вида call-центров, которые специализируются по разным налогам: НДС, бизнес-налоги (налог на прибыль), подоходный налог и налоговый кредит. Внутри каждого из таких центров существуют специализированные подразделения по заполнению декларации и т.д. Чтобы получить необходимую информацию, налогоплательщику нужно всего лишь позвонить по одному из четырех телефонных номеров. Звонок переадресовывается специалисту, компетентному в данном вопросе, либо в налоговую инспекцию по месту нахождения налогоплательщика. Ежегодно телефонная служба принимает порядка 100 млн. звонков налогоплательщиков [№13, с. 12].

В Канаде разработкой законов, регулирующих налогообложение занимается министерство финансов, в котором за эту работу отвечает Управление налоговой политики [№9, с. 753].

Взиманием налогов и сборов от имени правительства Канады занимается Канадское агентство таможен и сборов (Canada Customs and Revenue Agency). Агентство создано вместо упраздненного Министерства доходов. Отличительной особенностью является то, что сотрудники агентства наделены правом толкования налогового законодательства. Агентство взимает налоги через свои отделения, расположенные по всей территории страны.

В провинции каждому налогоплательщику присваивается идентификационный номер (taxpayer name), в пределах федерации учет ведется с помощью социального идентификационного номера (SIN).

Ежегодно территориальным подразделениям агентства удается проверить не более 2% налогоплательщиков. Поэтому контрольная деятельность налоговых органов Канады нацелена на проверку тех из них, у кого велик риск неуплаты налогов. Отбор осуществляется компьютером посредством централизованной обработки данных, прямо или косвенно характеризующих финансовое состояние конкретного плательщика, на основе их сопоставления с усредненными показателями. Во внимание принимаются около 150 различных параметров по физическим лицам и 30 - по корпорациям. Например, о принадлежность налогоплательщика - физического лица к группе риска может свидетельствовать несовпадение доходов этого лица и доходов лиц, проживающих с ним по соседству. Чем больше параметров налогоплательщика не совпадают, тем выше вероятность того, что этот налогоплательщик не исполнил должным образом налоговую обязанность. По этим основаниям все налогоплательщики подразделяются на четыре уровня риска: от низкого до высокого. Данные о налогоплательщиках с высокой степенью риска передаются в территориальные подразделения для проведения проверок.

В Канаде, как и в России, налоговые проверки могут осуществляться как непосредственно по месту нахождения налогоплательщика, так и в налоговом органе.

Проверки по месту нахождения налогоплательщиков производятся инспекторами, о чем проверяемый лица предупреждаются за 5 дней до начала проверки. Срок проверки законодательно не ограничен, однако в соответствии с ведомственными нормативами он не должен превышать 50 часов при проверке уплаты мелкими и средними предпринимателями НДС и 100 часов - при проверке уплаты подоходного налога. В случае бесперспективности проверки она может быть прекращена по истечении двух дней с момента ее начала.

Особый порядок предусмотрен для проверки крупных компаний с доходами более 250 млн. долл. Четверть таких компаний подписали с агентством соглашения, в которых оговорены условия проведения проверок (время, средства, способы разрешения разногласий). Срок такой проверки составляет от 3 до 8 месяцев. При этом проверкой может быть охвачен период, не превышающий 4 года [№9, с. 755-757].

На Национальное налоговое управление (ННУ) Японии, структурно входящее в Министерство финансов как его «внешнее» ведомство, возложены все функции по начислению, сбору и пресечению случаев уклонения от уплаты налогов [№9, с. 764].

В организационном плане ННУ состоит из центрального аппарата, 11 региональных налоговых бюро, региональной налоговой инспекции о. Окинава и 524 налоговых инспекций, а также налоговый колледж и Национальный налоговый трибунал с его филиалами, где происходит обжалование правильности исчисления налогов.

Структурно как центральный аппарат, так и региональные налоговые бюро и инспекции на местах имеют идентичное функциональное построение и представлены тремя основными департаментами (отделами) по налогообложению, по сбору налогов, по проведению проверок и криминальному расследованию случаев уклонения от их уплаты. При этом для Японии характерно своеобразное «разделение труда», когда региональные бюро контролируют правильность уплаты налогов по крупным компаниям, а налоговые инспекции - малый и средний бизнес, налоги и с наследства, недвижимости и другие.

Региональные налоговые бюро имеют в своем штате следователей, в обязанность которым вменяется сбор информации и идентификация потенциальных случаев для криминального расследования. Налоговые инспекции на местах наделены лишь правом выявления нарушения. [№9, с. 755-757].

Необходимо отметить, что в Японии существует исторически сложившаяся традиция внедрения в массовое сознание законопослушания как естественной для подавляющего числа японцев формы социального поведения, что не может не отразиться на эффективности налогового контроля в Японии.

В помощь налогоплательщику в Японии, помимо государственных программ по информированию о требованиях налогового законодательства, предусматривающих популяризацию этих знаний путем издания различных брошюр, пособий, проведения семинаров, собеседований, организации «горячих линий» связи через Интернет и других форм; с 1951 г. действует институт уполномоченных налоговых консультантов, тесно сотрудничают с ННУ Японии.

Структура налоговых органов Китая включает Государственное налоговое управление (ГНУ) и местные налоговые подразделения. ГНУ имеет статус министерства и является главным исполнительным органом налоговой системы Китая [№9, с. 771].

На местах функционируют две сети местных налоговых органов. Налоги в центральный бюджет собирают офисы ГНУ, создаваемые на уровне провинции, города и уезда, а также их отделения на местах. Они напрямую подчиняются ГНУ Китая и отвечают за сбор налогов в рамках своей территориальной юрисдикции. Провинциальные офисы ГНУ учреждают управления налоговых расследований, а также в зависимости от необходимости могут создавать управления по сбору налогов, управления налогообложения иностранных организаций и управления налогового администрирования для экспортно-импортных операций [№9, с. 772].

Вторая сеть местных налоговых органов действует в рамках правительств провинциального, городского и уездного уровня, где создаются соответствующие налоговые управления. Эти органы находятся в двойном подчинении - соответствующего правительства и вышестоящего налогового управления с прерогативой последнего. Они отвечают за сбор налогов в местные бюджеты.

Итак, офисы ГНУ собирают налоги, направляемые в центральный бюджет, местные налоговые управления - налоги, отчисляемые в местные бюджеты. В ряде случаев для упрощения системы сбора налогов офисы ГНУ и налоговые управления взаимно заменяют друг друга [№9, с. 773].

Таким образом, в развитых странах наблюдается тенденция разграничения полномочий по сбору налогов между центром и регионами, т.е. часть налогов формирует федеральный бюджет, а часть - региональный (местный). Однако для России такой опыт сегодня не представляет интереса, т.к. в большинство регионов суммы налогов, собираемые на территории этих регионов на столько малы, что не только не смогут удовлетворить финансовые потребности региона, но и потребуется значительное финансирование таких регионов из федерального бюджета. Однако в России в будущем планируется упразднить существующую систему субъектов РФ и ввести вместо нее деление на федеральные округа. Таким образом, такой вариант зарубежного опыта построения налоговой системы и соответственно налоговых органов может быть использован в РФ, но только не в ближайшем будущем.

Также интерес представляет то, что в большинстве развитых зарубежных стран существует система «налоговых судов». Введение такой системы в РФ является возможным, т.к. в соответствии с федеральным конституционным законом РФ от 31.12.1996 г. №1-ФКЗ «О судебной системе» в России создание специализированных судов предусмотрено (статья 26). Создание таких судов могло бы во многом облегчить работу отечественных налоговых органов в борьбе с недобросовестными налогоплательщиками.

К тому же практически во всех зарубежных странах в структуре налоговых органов создаются специальные отделы, в компетенцию которых входит доказывание неправомерного поведения налогоплательщиков в случае обнаружения признаков налогового преступления. Т.е. работникам таких отделов предоставляется часть исключительных прав работников МВД

- наложение ареста на расчетный счет или имущество, арест налогоплательщика (руководителя юридического лица), принудительное взыскание недоимки и др. Создание такого отдела в структуре российских налоговых органов существенно увеличило бы оперативность и результативность контрольной работы.

И, конечно же, невозможно не отметить функционирование единой телефонной службы информирования налогоплательщиков (Великобритания), позволяющей снизить число ошибок при заполнении деклараций, сроках уплаты налогов и др. что, несомненно, влияет на улучшение показателей эффективности работы налоговых органов.

Также необходимо отметить, что в развитых зарубежных странах контрольная работа налоговых органов строится на системе косвенных показателей, с помощью которых удается выявить налогоплательщиков повышенного риска.

Заключение

Налоговые органы Российской Федерации - единая система контроля за соблюдением налогового законодательства РФ, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей. Современное построение налоговых органов РФ осуществляется на основе двух основных принципов: территориального и отраслевого.