Муниципальные финансы и проблемы их развития в современных условиях

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Марийский Государственный Технический Университет

Кафедра экономики и финансов

Курсовая работа

по дисциплине «Финансы» на тему:

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ И ПРОБЛЕМЫ ИХ РАЗВИТИЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Выполнила: ст. гр. ФК-31

Маркина Р.С.

Руководитель: к.э.н.,

Торопова Е. В.

Йошкар-Ола

2005

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Содержание муниципальных финансов и их формирование

2. Принципы организации муниципальных финансов

2.1. Формирование муниципальных образований

2.2. Совершенствование межбюджетных отношений на муниципальном уровне

3. Финансовая основа местного самоуправления

3.1.Доходы местных бюджетов

3.2. Направления расходования средств муниципальных финансов

4. Проблемы развития муниципальных финансов в современных условиях

4.1. Проблемы взаимоотношений региональных и местных бюджетов

4.2. Финансовые проблемы местного самоуправления

Заключение

Список использованной литературы

ВВЕДЕНИЕ

Муниципальные (или местные) финансы -- совокупность социально-экономических отношений, возникающих по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для решения задач местного значения.

Эти отношения складываются между органами местного самоуправления и населением, живущим на территории данного муниципального образования, а также хозяйствующими субъектами.

Муниципальные финансы включают:

¦ средства местного бюджета;

¦ муниципальные внебюджетные фонды;

¦ государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;

¦ другие денежные средства, находящиеся в муниципальной собственности.

Местный бюджет - это бюджет соответствующего муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Поскольку согласно Конституции РФ местное самоуправление не входит в систе-му органов государственной власти и управления, местные бюджеты также не относятся к системе государственных финансов, хотя безусловно, составляют интегральный элемент единой финансо-во-бюджетной системы страны.

Главная цель данной курсовой работы - рассмотреть муниципальные финансы и проблемы их развития в современных условиях. Исходя из поставленной цели рассмотрим следующие задачи:

- рассмотреть муниципальные финансы и их формирования;

- принципы организации муниципальных финансов;

- доходы местных бюджетов;

- расходы местных бюджетов;

- проблемы развития муниципальных финансов в современных условиях.

Основы местного самоуправления - объективно сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть, то есть основа - это тот фундамент, на котором осуществляется муниципальное строительство.

К местным бюджетам в Российской Федерации относят район-ные, городские, сельские, поселковые бюджеты и районные бюджеты в городах. Становление и функционирование системы местных бюд-жетов в Российской Федерации регулируется четырьмя основными законодательными актами: Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетным кодексом РФ.

Финансовую основу местного самоуправления составляют мест-ный бюджет, муниципальные внебюджетные фонды и иные финан-совые ресурсы (в соответствии с действующими федеральными и областными законами). Местные органы власти в соответствии с имеющимися у них полномочиями и в пределах, установленных федеральным законодательством, могли вводить свои налоги, сборы, штрафы и иные платежи, являющиеся источниками финансовых по-ступлений, создавать свои банки, страховые, инвестиционные компа-нии и т. п.

1. СОДЕРЖАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ И ИХ ФОРМИРОВАНИЕ

Реформы последних лет выдвинули в число первоочередных проблем вопросы "формирования и функционирования органов мест-ного самоуправления, а в связи с этим - роль и значение местных финансов. В 2002 г. в Российской Федерации имелось 12 215 муни-ципальных образований разного уровня. Среди них 625 городов, 153 городских района и округа, 1404 сельских района, 5 16 поселков, око-ло 9,5 тыс. сельских населенных пунктов. Это наиболее приближен-ная к населению власть, лучше других знающая его нужды и инте-ресы. В то же время это наиболее доступная для населения власть, в наибольшей степени испытывающая все давление и его недоволь-ство. Однако реализация стоящих задач требует определенной соб-ственной финансовой базы, возможностей финансового маневра. Не случайно на основе мирового опыта в ст. 9 Европейской хартии о местном самоуправлении записано:

- органы местного самоуправления имеют право в рамках на-циональной экономической политики на обладание достаточными собственными ресурсами, которыми они могут свободно распоря-жаться при осуществлении своих полномочий;

- финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом;

- защита более слабых в финансовом отношении органов мест-ного самоуправления требует ввода процедур финансового выравни-вания или эквивалентных мер, направленных на корректировку по- следствий неравномерного распределения возможных источников Финансирования, а также лежащих на этих органах расходах. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора орга-нов местного самоуправления в пределах их компетенции;

- предоставляемые местным органам местного самоуправления Субсидии по возможности не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно ущерба основополагающему принципу свободного выбора и местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции, тем следует отметить, что, обладая достаточно большими постоянными стабильными экономическими возможностями и собирая все существующие в стране налоги, местное самоуправление в России сегодня крайне ослабленным прежде всего в финансовом отношении не случайно только 400 муниципальных образований страны являются самодостаточными или донорами. Поэтому вопросы формирования местных бюджетов, направлений расходования их средств приобрели в теории и на практике особо важное значение.

Муниципальные (или местные) финансы -- совокупность социально-экономических отношений, возникающих по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для решения задач местного значения.

Эти отношения складываются между органами местного само-управления и населением, живущим на территории данного му-ниципального образования, а также хозяйствующими субъектами.

Муниципальные финансы включают:

¦ средства местного бюджета;

¦ муниципальные внебюджетные фонды;

¦ государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;

¦ другие денежные средства, находящиеся в муниципальной собственности.

Муниципальные финансы основываются на принципах:

· самостоятельности;

· государственной финансовой поддержки;

· гласности.

Права собственника в отношении муниципальных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Муниципальные финансы составляют экономическую основу местного самоуправления наряду с муниципальной собственностью, имущество, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органам местного самоуправления, другой собственностью, служащей удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Органы местного самоуправления имеют право передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать.

Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяется населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

Органы местного самоуправления имеют право создавать предприятия, учреждения и организации, решать вопросы их реорганизации и ликвидации.

Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию и услуги, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Органы местного самоуправления могут выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств.

Местный бюджет - это бюджет соответствующего муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Поскольку согласно Конституции РФ местное самоуправление не входит в систе-му органов государственной власти и управления, местные бюджеты также не относятся к системе государственных финансов, хотя, безусловно, составляют интегральный элемент единой финансо-во-бюджетной системы страны.

К местным бюджетам в Российской Федерации относят район-ные, городские, сельские, поселковые бюджеты и районные бюджеты в городах. Становление и функционирование системы местных бюд-жетов в Российской Федерации регулируется четырьмя основными законодательными актами: Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетным кодексом РФ.

Рассмотрим процесс нормативно-правового и финансово- экономического становления местных бюджетов, прежде всего их доход-ной базы, более подробно.

6 июля 1991 г. принят Закон РСФСР «О местном самоуправле-нии в РСФСР», в котором специальный раздел был посвящен во-просу о финансах местного самоуправления. Согласно закону они должны формироваться за счет бюджетных и внебюджетных средств территориальных органов власти, кредитных ресурсов и ва-лютных средств самоуправления.

Принципиально важным моментом закона стало требование о том, чтобы на местах создавался сводный финансовый баланс тер-ритории, для которого все предприятия и организации должны были представлять необходимые сведения. Эта идея действительно была достаточно плодотворной, поскольку позволяла оценивать эко-номический и финансовый потенциал, а на этой основе намечать реальную программу местного развития. К сожалению, вследствие событий 1991 г. эта система мер не была реализована до настоящего времени, прежде всего, потому, что получить сколько-нибудь Достоверные данные от предприятий разных форм собственности Д сих пор сложно или невозможно. Кроме того, создание внебюджетных фондов искажало картину. Вновь к ней вернулись (и то ли частично) в Бюджетном кодексе РФ.

Интересным и для настоящего времени является впервые прописанное в Законе от 6 июля 1991 г. право местных органов влиять на объединение в случае необходимости своих финансовых ресурсов - с финансами предприятий. Новым было и право на создание фондов, в том числе валютных. Одновременно за мест-ными (территориальными) органами власти было закреплено право на минимальный размер местных бюджетов в части текущих расхо-дов. Уже с 1999г. органы местного самоуправления получили право на наличие собственных бюджетов и муниципальной собственности, состав которой, как правило, входят предприятия жилищно-коммунального хозяйства, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения.

В ст. 12 Конституции России записано: «В Российской Федера-ции признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Ор-ганы местного самоуправления не входят в систему органов госу-дарственной власти». Этой формулировкой даны важнейшие харак-теристики статуса местного самоуправления в государстве федера-тивного типа, а также экономические и финансово-бюджетные основы осуществления функций местного самоуправления. Негосу-дарственный характер и самостоятельность местного самоуправле-ния, экономической базы его деятельности (в том числе местного бюджета) предполагают особые механизмы управления территория-ми (большая степень опоры непосредственно на участие населения и прямое выражение его мнений, интересов и пр.), а также особые механизмы взаимоотношений с органами власти и бюджетами дру-гих уровней (решения государственных органов в отношении инсти-тутов местного самоуправления должны носить преимущественно рекомендательный характер и/или создавать благоприятную среду для принятия конкретных решений местными органами власти и осуществления ими своих функций).

В Федеральном законе «Об общих принципах организации мест-ного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. конкретизируются экономические основы местного самоуправления, в том числе заключенные в бюджетном процессе. В ст. 1 этого Закона записано: «Муниципальные образования - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения или иная населенная территория, предусмотренная Стоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Таким образом, местный бюджет необязательно должен совпадать с административными границами той или иной территории, опускается, что внутри одного муниципального образования могут быть еще несколько таких же образований (более низкого уровня со своими бюджетами, собственностью и органами управления). Именно такая ситуация многоуровневого местного самоуправления складывается в большинстве регионов России, особенно в пределах территориально крупных субъектов Федерации. Одновременно в местных бюджетах могут быть предусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся самостоятельными муниципальным образованиями.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ составлению бюджета муниципальных образований (как и бюджетов других уровней) должны предшествовать разработка прогнозов социально-экономического развития территорий и подготовка их сводных финансовый балансов. Такая процедура создает определенное экономическое и логическое единство всей бюджетной системы региона, ориента-цию этой системы на развитие региона и его территорий как соци-ально-экономической целостности.

Дальнейшее закрепление и развитие основных положений фор-мирования и исполнения местных бюджетов было осуществлено в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправле-ния в Российской Федерации». В ст. 5 этого Закона записано: «Ка-ждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и пра-во на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации».

Несмотря на некоторую недоработанность данного Закона, для своего времени это был достаточно важный шаг в укреплении фи-нансово-экономических основ местного самоуправления. Его глава 5 непосредственно называется «Финансово-экономическая основа ме-стного самоуправления».

Финансовую основу местного самоуправления составляют мест-ный бюджет, муниципальные внебюджетные фонды и иные финан-совые ресурсы (в соответствии с действующими федеральными и областными законами). Местные органы власти в соответствии с имеющимися у них полномочиями и в пределах, установленных федеральным законодательством, могли вводить свои налоги, сборы, штрафы и иные платежи, являющиеся источниками финансовых по-ступлений, создавать свои банки, страховые, инвестиционные компа-нии и т. п.

Финансовые основы местного самоуправления предполагают сис-тему количественных и качественных оценок, что может быть объе-динено понятием «финансовое состояние местного самоуправления» - есть различные трактовки этого понятия. Например, С. М. Гроус, М. Г. Валенте указывают, что в узком бухгалтерском смысле оно означает, способность местной администрации аккумулирована достаточное количество наличности для оплаты своих счетов в 3-6 дней. Это определение финансового состояния они называют кассовой состоятельностью. Термин «финансовое состояние» также может быть связан со способностью органов местного самоуправле-ния аккумулировать объем доходов, достаточный для покрытия их расходов и отсутствия дефицита в течение бюджетного периода. Это характеристика бюджетной платежеспособности.

В еще более широком смысле понятие финансового состояния можно определить как возможность органа местного самоуправле-ния покрыть не только все затраты по его ежегодной деятельности, но и отсроченные платежи (платежи будущих периодов), например, затраты на выплату пенсий в будущем году в связи с переходом части жителей города в соответствующие возрастные группы или оплата неиспользованных отпусков работникам муниципалитета в конце текущего года.

Финансовое состояние также может быть определено, как спо-собность органов местного самоуправления предоставлять различные услуги, в том числе и того качества, которое адекватно потребно-стям населения в общественных благах. Другими словами, финансо-вое состояние институтов местного самоуправления проявляется в способности или неспособности местных органов власти финанси-ровать текущие и перспективные задачи в полном объеме и в соот-ветствии с установленными в данной стране стандартами и норма-тивами.

Достижению реальной финансовой самостоятельности всех ин-ститутов местного самоуправления должно способствовать наличие прочной экономической основы. Но самым трудным моментом здесь были и остаются объективный учет потребности муниципальных об-разований в финансировании источников экономического роста, воз-можность местного руководства влиять на их движение и степень эффективного использования. К тому же в тот период особенно ост-ро просматривалось отсутствие практики формирования и опыта ис-пользования муниципальной собственности как инструмента управ-ления всем муниципальным хозяйством в целом.

В соответствии с этим законодательным актом доходная часть Устных бюджетов состоит из собственных доходов, поступлений от Регулирующих доходов, а также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства, полученные по взаимным расчетам. В ст. 15 НК РФ уточняется, что к местным налогам и сборам относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы. К другим собственным доходам местных бюджетов относятся: доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории данного муниципального образования; доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель; доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей; штрафы; государственная пошлина; не менее 50% налога на имущество предприятии и организаций; подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без права юридического лица.

Кроме того, субъекты Федерации должны передать на уровень местного самоуправления (местных бюджетов) определенную долю отчислений от федеральных налогов, которые они (регионы) полу чают с федерального уровня. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. указывает размеры минимальных долей (в процентах) феде-ральных налогов, закрепляемых на постоянной основе именно за местными бюджетами. Среди них: часть подоходного налога с физи-ческих лиц - не менее 50% в среднем по субъекту Федерации; часть налога на прибыль предприятий и организаций - в пределах не ме-нее 5% в среднем по субъекту Федерации; часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия - в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Федерации и ряд других. К собственным доходам мо-гут относиться также и другие платежи, устанавливаемые федераль-ным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Важно одно замечание: если в пределах территории муниципаль-ного образования (за исключением города) имеются другие муници-пальные образования, то источники доходов местных бюджетов должны разграничиваться между ними на основе законов субъекта Федерации. Если же муниципальные образования расположены внутри города как более крупного муниципального образования, за-крепление между ними долей доходов местных бюджетов регламен-тируется Уставом города.

Сам факт закрепления минимальной доли федеральных налогов за местными бюджетами, безусловно, положителен. Однако дейст-вующая система формирования местных бюджетов в большинстве случаев не решает задачи доведения доходной части этих бюджетов до уровня, диктуемого потребностями социально-экономического развития территорий и поддержания социально приемлемого уровня жизни населения.

Финансовое состояние и реальные возможности эффективной финансовой политики муниципальных образований, прежде всего, зависят от расходной нагрузки, которая нормативно-законодательным актами возложена на этот уровень власти. Нагрузка эта довольна значительна. В настоящее время в Российской Федерации через Муниципальные бюджеты финансируется 65% расходов консолидированного бюджета на образование, более 60% - на жилищно-коммунальное хозяйство, 58% - на здравоохранение, 50% - на социальную политику. Большая часть расхода местных (городских, районных и поселковых) бюджетов идет на содержание и дотации коммунальному хозяйству (до 30% всех расходов). В отличие от других развитых стран, в которых большая часть расхода на содержание социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, детские дома и дома престарелых и т. п.) - 55 - 60% всех расходов. Только 10-15% уходит на зарплату муниципальным служащим (местным чиновникам, врачам, учителям, дворникам, работникам ЖЭУ и т. д.). Для сравнения: в странах Западной Европы 70-80% расходов муниципалитетов уходит на зарплату и 20-30% - финансирование муниципального хозяйства». Думается, что при-чина таких расхождений - не только низкая заработная плата работ-ников муниципального хозяйства, но, прежде всего, тотально дотаци-онный характер всей сферы местного хозяйства и коммунальных услуг. Последнее опять-таки может рассматриваться как неизбежное следствие низкого уровня доходов основной массы населения, кото-рое не в состоянии оплачивать полную стоимость этих услуг. Полу-чается нечто вроде порочного круга, выход из которого представля-ет собой одну из наиболее насущных задач оздоровления муници-пального звена российской экономики и соответствующего звена нашей бюджетной системы.

Расходы бюджетов муниципальных образований можно разделить на несколько групп. Это расходы, связанные:

- с решением вопросов местного значения;

- с осуществлением отдельных государственных полномочий, пере-данных органам местного самоуправления;

- с обслуживанием и погашением долга по муниципальным зай-мам, по ссудам и пр.

Уставом муниципального образования могут быть предусмотре-ны и другие расходы, а также уточнен порядок исполнения расход-ной части местного бюджета. Кроме того, все расходы муниципаль-ных образований можно разделить на те, которые финансируются исключительно из местных бюджетов, и те, которые финансируются совместно с бюджетами других уровней, что было отмечено в разде-ле о бюджетах регионов.

Самостоятельно местные бюджеты осуществляют:

- содержание органов местного самоуправления, органов охраны общественного порядка, муниципальных архивов; проведение муниципальных выборов и референдумов;

- организацию, содержание и развитие жилищно-коммунального хозяйства, учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других Радений, находящихся в муниципальной собственности; на организацию транспортного обслуживания населения и учрежде-ния дорожное строительство и содержание дорог местного значения, охрану окружающей природной среды; благоустройство озеро-территорий;

- реализацию целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

- обслуживание и погашение муниципального долга, целевое дотирование населения.

Осуществляется финансирование и по другим направлениям, оп-ределенным уставом данного муниципального образования.

Практика показывает, что единых установившихся пропорций финансирования из бюджетов разных уровней нет. Выше мы отме-чали различия между субъектами Федерации по соотношению в со-вокупных бюджетных ресурсах региона собственно бюджета субъек-та Федерации и совокупности местных бюджетов («муниципальных финансов»). Среди самих муниципальных образований наибольшая финансовая нагрузка в расходной части ложится на районы и горо-да республиканского, краевого или областного значения. Это связа-но с большей концентрацией населения на этих территориях, более развитой социальной инфраструктурой и соответственно необходи-мостью больших затрат по ее поддержанию.

Кроме того, как было отмечено выше, в субъектах Федерации не существует (что вполне закономерно) единой системы органов мест-ного самоуправления и их (местных) бюджетов. Так, например, в Рязанской и Ярославской областях не существуют муниципальные образования ниже районного, поэтому здесь все местные расходы со-средоточены в районных бюджетах. В других областях расходы сельских бюджетов существуют, но в среднем составляют около 2,7-3% общих консолидированных расходов бюджета района. В по-селках средств концентрируется еще меньше - в среднем от 1 до 2% общих консолидированных расходов бюджета района.

На практике, как правило, отмечается нехватка средств местных бюджетов. Возникает дефицит, финансирование которого осуществ-ляется из двух источников:

- из муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг;

- из кредитов, получаемых от кредитных организаций.

В связи с использованием указанных источников финансирова-ния дефицитов местных бюджетов может возникать муниципальный долг, который полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом (муниципальной собственностью), составляющим «муниципальную казну». Долговые обязательства погашаются в сроки, указанные в каждом из договоров заимствования, в пределах 10 лет. При этом государство не несет ответственность по долговым обязательствам местных властей, если, конечно, обязательства не были особым образом гарантированы субъекта Федерации или на федеральном уровне. То же самое относится долговым взаимоотношениям субъекта Федерации и муниципальных образований - субъект Федерации не отвечает по долговым обязательствам своих муниципальных образований. Как и в ранее отмеченных случаях, предельный объем муниципального долга не превышать объем дохода его бюджета без учета финансовой поддержки из бюджетов других уровней. Привлекаемый для погашения дефицита объем заемных средств не должен превышать 15% объема доходов местного бюджета, а затраты на обслуживание долга (сюда включаются выплаты в погашение основной суммы долга и процентов по нему) - 15% объема расходов.

Требование сбалансированности местных бюджетов предполагает не только рост их доходной части, но и разумное снижение расходов. В этих целях немалое значение имеет практика муниципального зака-за, в основе которого должны лежать такие социальные нормы, как необходимый минимум обеспеченности населения территории важ-нейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и други-ми социально значимыми услугами. Муниципальный заказ включает, помимо предметного содержания, также сроки исполнения и качество его выполнения. Требования эффективного управления средствами местных бюджетов предполагают составление сводного проекта муни-ципального заказа, который включает программы и проекты социаль-но-экономического развития данной территории. При этом надо иметь в виду, что та часть заказа, которая связана с обеспечением нормального функционирования уже действующих муниципальных организаций, финансируется из текущих расходов местного бюджета, а их развитие - из муниципального бюджета развития.

К сожалению, приходится констатировать, что в большинстве случаев нынешнее состояние местных бюджетов позволяет финанси-ровать (да и то не в полном объеме и нередко с опозданиями) лишь текущие расходы. На развитие общехозяйственной и социаль-ной инфраструктуры территории средств практически не остается. Однако это не умаляет роль муниципального заказа, который даже в нынешних условиях позволяет, по оценкам экспертов, экономить до 20% бюджетных средств или при тех же затратах получать для населения продукцию, работы и услуги более высокого качества. Но при этом должно соблюдаться одно из основных требований: Размещение муниципального заказа следует осуществлять на конкурсной основе. В настоящее время во многих регионах проводятся такие конкурсы (например, на коммунальное обслуживание муниципального жилого фонда, проведение различных ремонтных работ). Если же данный вид работ или услуг по объективным обстоятельствам может выполнить только одно предприятие («лояльная монополия»), то договор с ним должен осуществляться на основе независимого аудита цен, тарифов, объемов и качества представляемых услуг. Проект сводного заказа должен представляться на утверждение представительного органа местного самоуправления вместе с бюджета. Однако данный путь повышения эффективности использования средств местных бюджетов пока еще не получил необходимого распространения, особенно в районах и городах районного значения. Прежде всего, это связано с отсутствием научно обоснованных норм обслуживания отдельных участков муниципального хозяйства. Кроме того, неполное и с постоянными перебоями финансирование местного бюджета, а также практикуемые взаимозачеты не позволяют объявить и провести широкий и действительно заинтересован-ный конкурс предприятий различных форм собственности на выполнение работ (например, подготовка к зиме жилищно-коммуналь-ного хозяйства, ремонт учреждений образования в летний период и пр.). По этим и другим причинам заказы, финансируемые из ме-стного бюджета, чаще всего достаются своим организациям, без кон-курсной борьбы за выделяемые средства и без предложений их бо-лее эффективного, экономного использования. Видимо, в полной мере возможности муниципального заказа могут быть реализованы лишь в условиях общего подъема экономики и финансовой стаби-лизации в стране.

В заключение следует кратко остановиться на таком важном во-просе, как минимальные местные бюджеты, или «бюджеты минималь-ной обеспеченности». В их основе лежат минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы (в натуральном или денежном выражении), характеризующие уровень минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, соци-ально-культурными и другими услугами. Минимально необходимые расходы местных бюджетов должны устанавливаться законами субъ-ектов Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, имеющих необходимую территориальную привязку. Для их финансирования за местными бюджетами закрепляются са-мостоятельные (собственные) доходные источники. Если их не хва-тает, то на местный уровень передаются (должны передаваться) дос-таточные дополнительные источники финансирования из бюджета субъекта Федерации.

При всей важности и очевидности данного вопроса его практиче-ская реализация сдерживается отсутствием государственных социаль-ных стандартов, а также четкого разграничения полномочий, источни-ков финансирования и ответственности органов власти и управления разного уровня по кругу вопросов социального характера. Безуслов-но, решение этих проблем требует перестройки различных сторон бюджетного процесса, особенно в части взаимодействия бюджетов разных уровней между собой (т. е. в сфере межбюджетных отношений).

2. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ

Направленность преобразований российской фи-нансовой системы соответствует общемировой тенден-ции, формирование которой обусловлено необходи-мостью повышения эффективности управления в госу-дарстве путем передачи на нижние уровни власти опре-деленных полномочий, укрепления демократических институтов местного самоуправления и их финансовой основы с целью обеспечения потребностей населения в местных услугах и повышения качества жизни.

Самостоятельность органов местного самоуправле-ния обязательно предполагает финансовую самостоя-тельность. Местные органы власти должны распола-гать финансовыми средствами для осуществления предоставленных им законодательством полномочий право местных властей влиять на уровень и размеры фи-нансовых ресурсов, необходимых для выполнения воз-ложенных на них функций, может быть ограничено лишь в том случае, если это противоречит общенациональ-ной или региональной политике. Этот принцип, закреп-ленный в Европейской хартии местного самоуправления, к которой, как известно, присоединилась и Россия, на-шел отражение также в российском законодательстве, регламентирующем статус местного самоуправления и экономические основы его деятельности.

На практике реализовать данный принцип оказалось достаточно сложно. Не способствовала этому и правовая база, несовершенство которой выразилось в наличии противоречий между актами федерального законодатель-ства, несоответствием в ряде случаев федеральных и ре-гиональных законов в области местного самоуправления, а также неразработанности правовых основ местного самоуправления на уровне самих муниципальных образований. В связи с обсуждением проекта нового закона: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возникает необходимость формулирования основных проблем развития муниципальных финансов и подходов к их решению.

К данным ключевым проблемам следует, в частности, отнести: определение территориальных основ местного самоуправления и статуса муниципального образования, разграничение доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обес-печение финансовой основы местного самоуправления за счет увеличения собственных доходов, реформирование межбюджетных отношений, способствующее стимулированию муниципалитетов к развитию местной налоговой базы.

Как и в других странах, российская финансово-бюджетная система является в целом производной от ее административно-территориального устройства. Од-нако в связи с изменениями, которые произошли за; годы реформ (особенно в сфере местных органов власти, из которых выделились муниципалитеты), ей ха-рактерна особая специфика. В процессе децентрализации финансово-бюджетной системы в большинстве субъек-тов Федерации муниципальные образования были созданы на уровне бывших городов областного, краевого, республиканского, окружного значения и административных районов. В ряде субъектов Федерации муниципальные образования были образованы на уровне городов, поселков, сельских советов, а на уровне административных районов учреждены территориальные органы влас-ти. В 1994-2002 гг. общее число муниципальных образова-ний в России сократилось с 25 до 12,6 тыс.

В целом, в результате децентрализации финансово-бюджетной системы в стране сложились следующие типы институциональных структур территориальных органов власти:

- одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное само-управление, организованное по административно-тер-риториальному принципу;

- одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное самоуправ-ление, организованное по поселенческому принципу;

- двухуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и одноуровневое местное само-управление;

- одноуровневая структура государственной власти субъекта Федерации и двухуровневая структура мест-ного самоуправления.

Территориальные основы местного самоуправления были закреплены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определившим понятие му-ниципального образования. В соответствии с законодательством, денежным фондом в виде бюджета может располагать орган власти лишь того поселения, кото-рое имеет статус муниципального образования. Если муниципальное образование объединяет ряд поселений, не являющихся самостоятельными муниципаль-ными образованиями, в его бюджете в качестве со-ставной части могут быть предусмотрены соответству-ющие сметы, а все доходы и расходы территорий, находящихся на сметном финансировании, включены в состав единого бюджета. Допуская, что внутри одного муниципального образования могут иметься еще не-сколько муниципальных образований более низкого уровня со своими собственностью, бюджетами и орга-нами управления, закон вместе с тем не определил четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образо-ваниями разных типов и территориальных уровней.

2.1 Формирование муниципальных образований

С целью совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации в Программе развития бюджет-ного федерализма в России до 2005 г., было предус-мотрено разделение муниципальных образований на муниципальные образования первого уровня (районы и города, непосредственно входящие в состав субъек-та РФ) и муниципальные образования второго уровня (города районного значения, поселки, сельские адми-нистрации и т.д.), а также разграничение основных полномочий, источников доходов и объектов собствен-ности между типами муниципальных образований.

Данные положения Программы нашли свое отра-жение в новом проекте закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В основе его концепции лежит конструк-тивное по существу положение о развитии демократи-ческого института местного самоуправления, обеспе-чении качественно иного уровня оказываемых населению услуг, эффективном решении вопросов мест-ного значения.

Проектом закона установлено обязательное фор-мирование муниципальных образований на двух тер-риториальных уровнях - в поселениях и муниципаль-ных районах с разграничением и закреплением за каж-дым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных госу-дарственных полномочий. Определены основные формы муниципальных образований -- городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внут-ригородская территория города федерального значения.

При этом для большинства регионов (модель, ха-рактеризующаяся одноуровневой структурой государ-ственной власти субъекта Федерации и одноуровневым местным самоуправлением, организованным по административно-территориальному принципу сформиро-валась в 48 субъектах Российской Федерации) возни-кает проблема дробления территорий существующих муниципальных образований с целью создания муни-ципалитетов на поселенческом уровне и выделения для них отдельных бюджетов. Это обусловливает необходи-мость решения вопроса о том, существуют ли некие оптимальные размеры муниципального образования. Однозначный ответ на него дать сложно, так как на величину муниципальных образований большое влияние оказывают исторические особенности, традиции, плотность населения, сложившиеся хозяйственные связи и другие факторы, учет которых необходим при определении критериальных размеров территории.

В проекте закона предлагается в качестве одного из критериев установления границ поселения, включаю-щего территории двух и более населенных пунктов, учи-тывать пешую доступность до центра поселения в тече-ние рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границ муниципального района - транспортную доступность до центра муници-пального района в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района.

Следует отметить, что такой подход вряд ли будет способствовать решению проблемы границ муници-пального образования с позиций экономической це-лесообразности. Между тем данная проблема откосит-ся к разряду ключевых: размеры муниципального об-разования во многом определяют политические и эко-номические полномочия местных органов власти и их способность реализовать эти полномочия в ходе муни-ципальной деятельности. Чем меньше муниципальное образование, тем лучше деятельность органов мест-ного самоуправления могут соответствовать волеизъ-явлению граждан, однако, малые размеры муници-пального образования, как правило, означают и его более низкий финансово-экономический потенциал. С другой стороны, слишком крупные размеры муници-пальных образований приводят к значительному снижению эффективности их функционирования.

В мировой практике считается, что управление муни-ципальным образованием с численностью населения до 5 тысяч человек сопряжено с трудностями экономичес-кого и административного характера, так как данные образования не способны самостоятельно и на долж-ном уровне выполнять все функции, относящиеся к их компетенции. Однако в некоторых регионах небольшая плотность населения исключает иные возможности.

В ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации в ряде ее субъектов были предпри-няты попытки реализации модели поселенческого типа. При этом приобретенный практический опыт не одно-значен: если в Новосибирской области переход к новой системе в целом расценивается как положительный, то, например, в республике Хакасия введение поселенчес-кой модели организации системы местной власти вызва-ло появление серьезных трудностей, что обусловило отказ от этой модели и инициировало решение о со-здании муниципальных образований на базе районов и городов -- одноуровневой формы, на практике дока-завшей свои преимущества в данном регионе.

Нельзя не учитывать, что дробление территории региона вследствие введения поселенческой модели организации местного самоуправления сопряжено с ростом управленческих расходов, возможным наруше-нием целостности экономической и социальной инф-раструктуры региона, усилением дифференциации уровней социально-экономического развития муниципальных образований и их налогового потенциала.

Упорядочение территориальной структуры местного самоуправления должно способствовать укреплению его финансовой базы. Здесь важное значение имеет раз-граничение доходных и расходных полномочий по уров-ням бюджетной системы и достижение соответствия между расходными и доходными полномочиями мест-ных бюджетов. Между тем известно, что в России про-цесс передачи дополнительных расходных полномочий не сопровождался соответствующей передачей доходных источников на местный уровень. Доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете субъектов Фе-дерации (на стадии их первичного распределения по уров-ням бюджетной системы РФ) с 1992 по 2001 г. сократи-лась с 27,6% до 14,5%, при этом в 2001 г. доля расходов превышала долю доходов на 10,3 пункта.

Изменения в бюджетном и налоговом законодатель-ствах Российской Федерации, вступившие в действие с 2001 г., существенно изменили характер взаимоотно-шений между уровнями бюджетной вертикали. Сфор-мировалась тенденция роста уровня централизации средств в федеральном бюджете. Так, в 2001 г. на стадии первичного распределения налогов по уровням бюд-жетной системы в федеральном бюджете было сконцен-трировано 57,5% от консолидированного бюджета РФ, а в региональных -- 42,5%. С учетом вторичного перерасп-ределения (передачи регионам дорожных субсидий, средств ФФПР и фонда компенсаций), соотношение территориальных бюджетов и федерального бюджета составило 47,5% к 52,5%, в то время как в Бюджетном ко-дексе РФ предусмотрено, что налоговые доходы субъек-тов Федерации должны составлять не менее 50% от сум-мы доходов консолидированного бюджета РФ. В 2002 г. рассматриваемое соотношение достигло 62,6% к 37,4%. Доля местных бюджетов в консолидированном бюд-жете субъекта Федерации снизилась до 12,4%.

В результате регионы и муниципальные образования в их составе, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых источников, что привело к увеличению за-висимости от федерального бюджета. Произошел сдвиг в структуре форм финансового выравнивания в сторо-ну увеличения доли финансовых трансфертов и вытес-нения регулирующих налогов.

Между тем упор на дотационные формы межбюджетного регулирования означает рост зависимости эко-номического развития территорий от вышестоящих уровней, снижение стимулов к наращиванию собствен-ного финансового потенциала. Это обусловливает не-обходимость замены сложившегося механизма финан-сового выравнивания эффективными формами, спо-собствующими формированию достаточной финансо-вой базы местного самоуправления.

2.2 Совершенствование межбюджетных отношений на муниципальном уровне

В экономической литературе высказываются различ-ные предложения по совершенствованию межбюджет-ных отношений на субфедеральном уровне. В частно-сти, предлагается установление дифференцированно-го подхода к различным местностям уже на стадии формирования доходной части бюджета. Суть другого предложений состоит в том, чтобы закрепить за мест-ными бюджетами стабильные налоговые источники (ме-стные налоги в полном объеме и совместные налоги че-рез постоянные процентные доли или разделенные на-логовые ставки) и делать ставку на расширение закреп-ленных за местными бюджетами налогов и сокращение удельного веса регулирующих доходов. В качестве одного из направлений совершенствования межбюджетных отношений предлагается, отказавшись от бюджетного вы-равнивания с использованием регулирующих налогов, перейти от практики расщепления налоговых поступле-ний между уровнями бюджетной вертикали к закреп-лению за каждым уровнем бюджетной системы соб-ственных налогов по принципу «один налог -- один бюджет». Следует отметить, что, несмотря на разли-чия взглядов, практически все исследователи связы-вают решение проблемы дотационности местных бюджетов с ростом собственных налоговых доходов.

В проекте закона «Об общих принципах организа-ции местного самоуправления в Российской Федера-ции» формирование доходов местных бюджетов пред-полагается осуществить путем зачисления в бюджеты муниципальных образований местных налогов и сбо-ров (по ставкам, установленным решениями предста-вительных органов местного самоуправления в соот-ветствии с законодательством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений), доходов от феде-ральных и региональных налогов и сборов (по став-кам, установленным в соответствии с законодатель-ством РФ о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений). Для муниципальных районов и поселе-ний каждого субъекта Российской Федерации устанавливаются единые налоговые ставки и нормативы от-числений по отдельным видам налогов для зачисле-ния в местные бюджеты. Не допускается установление указанных нормативов законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий год и (или) иным законом субъек-та Российской Федерации на ограниченный срок действия.

Предложенный подход, в соответствии с которым определенные налоговые источники закрепляются за местным бюджетом на постоянной основе, а субъект Федерации не может ежегодно изменять установлен-ные нормативы, представляется достаточно конструк-тивным. Это позволит муниципалитетам своевременно утверждать бюджет на очередной финансовый год, раз-рабатывать его обоснованный прогноз, а также вести стратегическое планирование, что будет способство-вать стабилизации муниципальной экономики. Вместе с тем ряд положений закона, касающихся формиро-вания доходных источников местного бюджета, являет-ся, по нашему мнению, спорным.

Так, вряд ли можно согласиться с имеющейся в проекте закона трактовкой собственных доходов мес-тного бюджета, в соответствии с которой последние охватывают все доходы муниципалитета, включая зак-репленные и регулирующие источники. В законопроек-те не употребляется термин «регулирующие» налоги, хотя очевидно данные налоги имеются в виду под «дополнительными нормативами отчислений от федераль-ных налогов и сборов на временной основе».

Классификация доходов на законодательно закреп-ленные (собственные) и полученные от государства в порядке бюджетного регулирования (регулирующие) широко используется в отечественной и зарубежной фи-нансовой практике при анализе степени самостоятель-ности местных бюджетов, достаточности собственной финансовой базы местного самоуправления, бюджетно-налоговой децентрализации. Так, в статье 9 Европейской хартии местного самоуправления выделены понятия «собственных» и «передаваемых» ресурсов как важные характеристики структуры финансовых ресурсов органов местного самоуправления. Расширительная трактовка собственных доходов, предлагаемая в законопроекте, не позволяет провести такой анализ и искусственно снима-ет проблему финансовой обеспеченности местного са-моуправления. Возникает противоречие с положениями Бюджетного кодекса РФ о собственных и регулирующих доходах. При этом еще в большей степени усиливается путаница, связанная с неоднозначным определением этих терминов в уже существующих законодательных актах.

Речь идет о том, что в силу неких правовых колли-зий основные федеральные налоги, которые в преде-лах закрепленных долей отнесены к собственным до-ходам местных бюджетов (Федеральный закон «О фи-нансовых основах местного самоуправления»), по от-ношению к бюджетам субъектов РФ определяются как регулирующие налоги (Бюджетный кодекс РФ). В соот-ветствии с Бюджетным кодексом РФ регулирующие доходы бюджетов представляют собой региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговремен-ной основе (не менее чем на три года). Бюджетный кодекс предусматривает установление нормативов этих отчислений ежегодным законом о бюджете соответ-ствующего уровня бюджетной системы.