Финансирование природоохранной деятельности региона на примере Республики Татарстан

Сущность и направления охраны окружающей среды.

Окружающая среда - это совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов; компоненты природной среды - земли, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле;

Под охраной окружающей среды понимают совокупность международных, государственных и региональных правовых актов, инструкций и стандартов, доводящих общие юридические требования до каждого конкретного загрязнителя и обеспечивающих его заинтересованность в выполнении этих требований, конкретных природоохранных мероприятий по претворению в жизнь этих требований [5].

Только если все эти составные части соответствуют друг другу по содержанию и темпам развития, т. е. складываются в единую систему охраны окружающей природной среды, можно рассчитывать на успех.

Поскольку не была решена вовремя задача охраны природы от отрицательного воздействия человека, теперь все чаще встает задача защиты человека от влияния изменившейся природной среды. Оба эти понятия интегрируются в термине «охрана окружающей (человека) природной среды».

Охрана окружающей природной среды складывается из [5]:

- правовой охраны, формулирующей научные экологические принципы в виде юридических законов, обязательных для исполнения;

- материального стимулирования природоохранной деятельности, стремящегося сделать ее экономически выгодной для предприятий;

- инженерной охраны, разрабатывающей природоохранную и ресурсосберегающую технологию и технику.

Объекты охраны окружающей среды [5]:

- объектами охраны окружающей среды от загрязнения, деградации, повреждения, истощения, порчи, разрушения, уничтожения и иного негативного (вредного) воздействия хозяйственной и иной деятельности являются компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, выполняющие жизнеобеспечивающие и защитные функции: земли, недра, почвы; поверхностные и подземные воды; животные, леса и иная растительность, иные живые организмы и их генетический фонд; атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство;

- приоритетными объектами охраны окружающей среды являются естественные экологические системы, природные комплексы и природные ландшафты, не подвергшиеся антропогенному воздействию;

- особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, и иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных и малочисленных народов Российской федерации, объекты, имеющие особое экологическое, научное, эстетическое и рекреационное значение, исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, виды растений, животных и места их обитания.

Хозяйственная, управленческая и иная деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на состояние окружающей среды, должна осуществляться на основе следующих принципов [5]:

- соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

- обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

- научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства, обеспечивающих устойчивое развитие и благоприятную окружающую среду;

- охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов, как необходимое условие обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

- ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологическую безопасность на соответствующих территориях;

- платность природопользования и компенсация вреда окружающей среде;

- независимость контроля в области охраны окружающей среды;

- презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

- обязательность проведения оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

- обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектной и иной документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, способную оказать прямое или косвенное негативное (вредное) воздействие на окружающую среду;

- учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и реализации хозяйственной и иной деятельности; приоритет сохранения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов;

- обеспечение в пределах требований охраны окружающей среды и нормативов в области охраны окружающей среды снижения воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду, который может быть достигнут с учетом использования наилучших возможных технологий применительно к рассматриваемой деятельности, с учетом экономических и социальных факторов;

- обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц;

- сохранение биологического разнообразия; допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду в соответствии с установленными требованиями, нормами и правилами в области охраны окружающей среды;

- обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований охраны окружающей среды хозяйствующих субъектов, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность, оказывающих негативное (вредное) воздействие на окружающую среду или планирующих се осуществление;

- запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействий которой непредсказуемы для сохранения природной среды, а также реализация проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, уничтожению генетического фонда растений животных и других организмов, а также к иным негативным изменениям природной среды; соблюдение прав каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающиеся их прав на благоприятную окружающую среду в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды; организация и развитие системы непрерывного экологического образования, воспитания и формирование экологической культуры;

- участие общественных объединений и граждан в решении задач охраны окружающей среды; международное сотрудничество в области охраны окружающей среды.

Нормативно-правовые основы охраны окружающей природной среды.

Одной из важнейших составных частей природоохранительного законодательства является система экологических стандартов. Ее своевременная научно обоснованная разработка является необходимым условием практической реализации принимаемых законов, так как именно на эти стандарты должны ориентироваться предприятия-загрязнители в своей природоохранной деятельности. Несоблюдение стандартов влечет за собой юридическую ответственность [26, с.78].

Под стандартизацией понимается установление единого и обязательного для всех объектов данного уровня системы управления норм и требований. Стандарты могут быть государственными (ГОСТы), отраслевыми (ОСТы) и заводскими. Системе стандартов по охране природы присвоен общий номер 17, который включает несколько групп в соответствии с охраняемыми объектами. Например, 17.1 означает «Охрана природы. Гидросфера», а группа 17.2 «Охрана природы. Атмосфера» и т. д. Этот стандарт регулирует различные стороны деятельности предприятий по защите водных и воздушных ресурсов, вплоть до требований к аппаратуре для наблюдения за качеством воздуха и воды.

Важнейшими экологическими стандартами являются нормативы качества окружающей среды предельно допустимые концентрации вредных веществ в природных средах.

Предельно допустимые концентрации утверждается для каждого из наиболее опасных веществ в отдельности и действует на территории всей страны.

В последнее время ученые утверждают, что соблюдение предельно допустимые концентрации не гарантирует сохранения качества среды на достаточно высоком уровне хотя бы потому, что влияние многих веществ в перспективе и при взаимодействии друг с другом еще слабо изучено.

На основе предельно допустимые концентрации разрабатываются научно-технические нормативы предельно допустимых выбросов вредных веществ в атмосферу и сбросов в водный бассейн. Эти нормативы устанавливаются индивидуально для каждого источника загрязнения с таким расчетом, чтобы совокупное воздействие на окружающую среду всех источников в данном районе не приводило к превышению предельно допустимые концентрации.

Из-за того, что количество и мощность источников загрязнения меняются с развитием производительных сил района, приходится периодически пересматривать нормативы предельно допустимых выбросов и предельно допустимых сбросов. Выбор наиболее эффективных вариантов природоохранной деятельности на предприятиях должен осуществляться с учетом необходимости соблюдения этих нормативов.

К сожалению, в настоящее время многие предприятия в силу технических и экономических причин не способны сразу уложиться в эти нормативы. Закрытие такого предприятия или резкое ослабление его экономического положения в результате штрафных санкций тоже не всегда возможно по экономико-социальным причинам [26, с.80].

Кроме чистой окружающей среды, человеку для нормальной жизни нужно есть, одеваться, слушать магнитофон и смотреть кино и телепередачи, производство пленок и электроэнергии для которых является весьма «грязным». Наконец, нужно иметь работу по специальности рядом с жильем. Лучше всего реконструировать отсталые в экологическом смысле предприятия так, чтобы они перестали наносить вред окружающей среде, но сразу в полном объеме выделить средства на это может далеко не каждое предприятие, так как природоохранное оборудование, да и сам процесс реконструкции стоят очень дорого.

Поэтому таким предприятиям могут быть установлены временные нормативы, так называемые временно согласованные выбросы, допускающие повышенное сверх нормы загрязнение окружающей среды в течение строго определенного срока, достаточного для проведения необходимых для снижения выбросов природоохранных мероприятий.

От того, укладывается или нет предприятие в установленные ему нормативы и в какие именно предельно допустимых выбросов, предельно допустимых сбросов или только в временно согласованные выбросы, зависят размер и источники платы за загрязнение окружающей среды.

Ранее уже отмечалось, что государство обеспечивает рационализацию природопользования, включая охрану окружающей природной среды, путем создания природоохранительного законодательства и контроля за его соблюдением.

Природоохранительное законодательство это система законов и других юридических актов (постановлений, указов, инструкций), которая регулирует природоохранные отношения в целях сохранения и воспроизводства природных богатств, рационализации природопользования, сохранения здоровья населения.

Для обеспечения возможности практической реализации принятых законов очень важно, чтобы они были вовремя подкреплены принятыми на их основе подзаконными актами, точно определяющими и уточняющими в соответствии с конкретными условиями отрасли или района, кому, что и как делать, перед кем и в какой форме отчитываться, каких экологических норм, стандартов и правил придерживаться и т. д.

А так, в законе «Об охране окружающей природной среды» устанавливается общая схема достижения совпадения интересов общества и отдельных природопользователей через лимиты, платежи, налоговые льготы, а конкретные параметры в виде точных значений нормативов, размеров ставок, платежей конкретизируются в постановлениях Минприроды, отраслевых инструкциях [5].

Объектами природоохранительного законодательства являются как природная среда в целом, так и ее отдельные естественные системы (например, озеро Байкал) и элементы (вода, воздух и т. д.), а также международное право.

В нашей стране впервые в мировой практике требование охраны и рационального использования природных богатств включено в Конституцию. Существует около двух сотен юридических документов, касающихся природопользования. Одним из важнейших является комплексный закон «Об охране окружающей природной среды», принятый в 1991 г. [5]

Он гласит, что каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия загрязненной окружающей природной среды, на участие в экологических объединениях и общественных движениях и получение своевременной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее защите.

Вместе с тем каждый гражданин обязан принимать участие в охране окружающей природной среды, повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, соблюдать требования природоохранительного законодательства и установленные нормативы качества окружающей природной среды. Если же они нарушаются, то виновный несет ответственность, которая подразделяется на уголовную, административную, дисциплинарную и материальную.

В случаях наиболее тяжелых нарушений, например при поджоге леса, виновный, может быть, подвергнут уголовному наказанию в виде лишения свободы, наложения крупных денежных штрафов, конфискации имущества.

Однако, чаще применяется административная ответственность в виде наложения штрафов, как на отдельных лиц, так и на предприятия в целом. Она наступает в случаях порчи или уничтожения природных объектов, загрязнения природной среды, невыполнения мер по восстановлению нарушенной окружающей среды, браконьерства и т. д.

Должностные лица могут также подвергаться дисциплинарной ответственности в виде полного или частичного лишения премий, понижения в должности, выговора или увольнения за невыполнение природоохранных мероприятий и несоблюдение экологических нормативов.

Кроме того, выплата штрафа не освобождает от материальной гражданско-правовой ответственности, то есть необходимости возмещения причиненного загрязнением или нерациональным использованием природных ресурсов вреда окружающей среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству.

Кроме декларации прав и обязанностей граждан и установления ответственности за экологические правонарушения, вышеназванный закон формулирует экологические требования при строительстве и эксплуатации различных объектов, показывает экономический механизм охраны окружающей среды, провозглашает принципы международного сотрудничества в этой области.

Необходимо отметить, что Природоохранительное законодательство, хотя и является довольно обширным и разносторонним, на практике действует еще недостаточно эффективно. Причин этому много, но одной из важнейших является несоответствие тяжести наказания тяжести преступления, в частности низкие ставки взимаемых штрафов. Например, для должностного лица он равен от трехкратного до двадцатикратного размера минимальной месячной оплаты труда. Однако двадцать минимальных зарплат часто не превышают одного-двух реальных месячных окладов этих должностных лиц, так как речь идет обычно о руководителях предприятий и подразделений. Для рядовых граждан штраф не превышает десятикратного размера минимальной оплаты труда [26, с.82].

Уголовная ответственность и возмещение нанесенного ущерба применяются значительно реже, чем надо бы. Да и невозможно его полностью возместить, так как он часто достигает многих миллионов рублей или вообще не поддается денежному измерению.

И обычно за год по всей стране рассматривается не более двух десятков дел по ответственности за загрязнение воздуха и воды, повлекшее тяжелые последствия, да и самые многочисленные дела, связанные с браконьерством, не превышают полутора тысяч в год, что несравнимо меньше реального количества правонарушений. Правда, в последнее время наметилась тенденция роста этих цифр.

Другими причинами слабого регулирующего действия природоохранительного законодательства является недостаточная обеспеченность предприятий техническими средствами для эффективной очистки сточных вод и загрязненных газов, а проверяющих организаций - приборами для контроля за загрязнением окружающей среды.

Наконец, большое значение имеет низкая экологическая культура населения, незнание им основных природоохранных требований, снисходительное отношение к губителям природы, а также отсутствие знаний и навыков, необходимых для эффективного отстаивания своего права на здоровую окружающую среду, провозглашенного в законе. Сейчас необходимо разработать правовой механизм защиты экологических прав человека, то есть конкретизирующие эту часть закона подзаконные акты, и превратить поток жалоб в прессу и вышестоящие управленческие инстанции в поток исков в судебные органы. Когда каждый житель, здоровье которого пострадало от вредных выбросов какого-либо предприятия, подаст иск с требованием материально возместить нанесенный ущерб, оценив свое здоровье в достаточно крупную сумму, предприятие просто экономически будет вынуждено срочно принять меры к снижению загрязнения.

Источники финансирования объектов охраны окружающей среды.

Для успешного функционирования механизма управления экологической безопасностью необходимо прежде всего финансирование, то есть обеспечение выполнения природоохранных программ материальными средствами. Оно осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, бюджетов органов местного самоуправления; собственных средств предприятий, учреждений, организаций; кредитов банков; добровольных взносов населения; других источников.

В настоящее время основными источниками пополнения бюджета в сфере природопользования, являются средства предприятий и организаций всех форм собственности и физических лиц.

Приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 24.02.2018 № 103 «О наделении полномочиями администратора доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и её территориальных органов» территориальные органы Росприроднадзора наделяются бюджетными полномочиями администратора доходов федерального бюджета по кодам доходов федерального бюджета бюджетной классификации Российской Федерации на соответствующей территории. То есть администратором экологических платежей является Росприроднадзор.

Нормативы распределения по бюджетам средств экологических платежей различных уровней установлены законом:

- 40% средств направляется в бюджет муниципального района;

- 40% - в бюджет субъекта РФ;

- 20% - в бюджет РФ.

Основные направления финансирования природоохранных мероприятий.

Экологические проблемы - это проблемы экономические и финансирование их - это есть финансирование, направленное на развитие экономики, включая и весь трудовой потенциал, который является основным стержнем ее развития. Кроме того, окружающий наш природный потенциал необходим не только нам, сейчас живущим на планете Земля, но и нашим потомкам. Основные направления в области финансирования можно объединить по следующим направлениям. Это финансирование, направленное на [17, с.98]:

- разработку государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;

- разработку федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации;

- разработку и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;

- установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

- установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

- проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;

- проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

- предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;

- возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;

- иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.

Финансирование природоохранной деятельности в РФ.

За счет средств федерального бюджета, выделенных в виде субвенций в 2017 г.: [50]

- разработано 206 проектов по расчистке, дноуглублению, руслорегулированию, а также берегоукреплению некапитального характера с последующей их реализацией в 2015-2017 гг.;

- проведено 314 водоохранных и водохозяйственных мероприятий по охране водных объектов, предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий по расчистке, дноуглублению, руслорегулированию, берегоукреплению некапитального характера, предпаводковому и послепаводковому обследованию, а также работ по ослаблению прочности льда.

Расходы из федерального бюджета на лесоустройство, лесовосстановление, профилактику лесных пожаров составили 3571,05 млн. руб. По непрограммной части Федеральной адресной инвестиционной программы 441,77 млн. руб. в 2017г. было направлено на приобретение лесохозяйственного и противопожарного оборудования.

Лесной кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 4 декабря 2013 г. № 200-ФЗ) не предусматривает плату за перевод лесных земель в нелесные и за перевод земель лесного фонда в земли иных категорий. Согласно Лесному кодексу Российской Федерации, при использовании лесов взимаются арендная плата и плата по договору купли-продажи лесных насаждений. Размер арендной платы определяется на основе минимального размера арендной платы, а платы по договору купли-продажи лесных насаждений (за исключением платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд) - на основе минимального размера платы.

В 2017 г. бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций передано на осуществление полномочий в области лесных отношений 12062,7 млн. руб., в том числе 2,5 млрд. руб. - на финансирование расходов по разработке лесных планов и лесохозяйственных регламентов, а также на финансирование мероприятий, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций. Объем субвенций, израсходованный в 2017 г., составил 84,7%. Остаток средств образовался в связи с поздним сроком поступления средств (декабрь 2017г.) в бюджеты субъектов Российской Федерации на разработку лесных планов и лесохозяйственных регламентов. Неиспользованные средства субвенций подлежат использованию в очередном финансовом году на те же цели.

Работы по геологическому изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы осуществлялись в 2017 г. в соответствии с положениями Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья.

На обеспечение функций государственного контроля и надзора в сфере природопользования, осуществляемых Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, направлено 1253,8 млн. руб.

Расходы на природоохранные мероприятия, предусмотренные в объеме 101,6 млн. руб. (фактические расходы - 101,2 млн. руб.) были распределены следующим образом [50]:

- лесоустроительные работы в заповедниках и национальных парках - 36,1 млн. руб.;

- мероприятия по обеспечению охраны растительных и животных видов, защита мест их обитания, ведение мониторинга, проведение биотехнических мероприятий - 3,1 млн. руб.;

- землеустройство в заповедниках и национальных парках - 7,2 млн. руб.;

- мероприятия по противопожарной профилактике, тушению лесных пожаров в заповедниках и национальных парках, приобретение техники и инвентаря - 22,2 млн. руб.;

- эколого-просветительские работы в заповедниках и национальных парках, в том числе публикации информационных и методических материалов - 6,1 млн. руб.;

- ведение Красной книги Российской Федерации, государственного кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения (издание справочной и научной литературы) - 5,9 млн. руб.;

- выполнение химико-аналитических работ - 4,0 млн. руб.;

- прикладные экспертные и аналитические работы в области охраны окружающей среды, в том числе проведение оценки экологического состояния морей и воздействия на морскую среду - 6,4 млн. руб.;

- мероприятия, связанные с реализацией международных обязательств России в сфере компетенции Росприроднадзора, - 0,6 млн. руб.

В 2017 г. по сравнению с 2016 г. произошло увеличение инвестиций в сопоставимых ценах в организацию заповедников и других природоохранных территорий (на 50,6%), в охрану и рациональное использование (воспроизводство) земель (на 23,4%), в охрану и воспроизводство рыбных запасов (на 17,1%). Отмечен также значительный рост инвестиций в строительство установок для утилизации и переработки отходов производства (на 19,2%), предприятий и полигонов по утилизации, обезвреживанию и захоронению отходов (на 25,3%).

За отчетный период существенным образом сократились инвестиции в охрану водных ресурсов (на 6,2%), в охрану и воспроизводство диких зверей и птиц (на 4,6%), в охрану атмосферного воздуха (на 12,3%), в охрану недр и рациональное использование минеральных ресурсов (на 44,3%), в охрану и рациональное использование лесных ресурсов (на 88,7%).

Основной объем природоохранных инвестиций (млн. руб., % к уровню 2016 г.) распределился следующим образом:

- в охрану водных ресурсов - 32 822,8 (93,8%);

- в охрану атмосферного воздуха - 21 642,0 (87,7%);

- в охрану и рациональное использование земель - 157 49,2 (123,4%);

- в охрану недр и рациональное использование минеральных ресурсов - 301,5 (55,7%);

- в охрану и рациональное использование лесных ресурсов - 88,8 (11,3%);

- в охрану и воспроизводство рыбных запасов - 1760,83 (117,1%);

- в охрану и воспроизводство диких зверей, птиц - 58,1 (90,4%);

- в организацию заповедников и других особо охраняемых природных территорий - 56,5 (150,6%);

- в строительство установок для утилизации и переработки отходов производства - 925,1 (119,2%), предприятий и полигонов по утилизации, обезвреживанию и захоронению отходов - 3479,6 (125,3%) (Приложение 2).

2. Анализ расходов на финансирование охраны окружающей среды из бюджета Республики Татарстан