Финансирование государственных и муниципальных услуг

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. УСЛУГИ, ОКАЗЫВАЕМЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ УЧРЕЖДЕНИЯМИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

1.1 Содержание и виды услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями

1.2 Источники и способы финансового обеспечения услуг

2. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ: ФИНАНСИРОВАНИЕ И КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ

2.1 Механизм финансирования государственных (муниципальных) услуг, оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями

2.2 Показатели качества как инструмент контроля за исполнением услуг

3. ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ И ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

Заключение

Список ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЕ 1 Размер нормативных затрат на оказание государственных услуг

ПРИЛОЖЕНИЕ 2. Показатели качества муниципальных услуг в отрасли «Культура»



ВВЕДЕНИЕ

Одной из основных функций власти как государственной, так и муниципальной, является предоставление населению социально значимых товаров и услуг. Реализуя эту функцию, власть выступает в интересах всего населения страны и использует средства бюджетов соответствующих уровней.

Во всем мире основным способом реализации сервисных функций власти является формирование и размещение государственного и муниципального заказов. При этом формирование и размещение осуществляется публично, в строгом соответствии с законодательно установленными процедурами. Весь процесс является прозрачным и предполагает возможность доступа любого хозяйствующего субъекта к получению такого заказа.

Преобладающим способом размещения государственного и муниципального заказов является конкурс. Подобные механизмы позволяют за счет использования конкурсных рычагов достичь существенной экономии бюджетных средств, улучшить качество предоставляемых населению услуг, укрепить дисциплину исполнения заключаемых в рамках соответствующих процедур контрактов на поставку товаров, оказание услуг и выполнение работ для государственных и муниципальных нужд.

Цель данной курсовой работы заключается в том, чтобы ознакомиться с теоретическими основами финансирования государственных и муниципальных услуг. Задача работы ? дать четкое представление, откуда берутся средства на финансирование этих услуг, какими бывают эти услуги и как можно судить о качестве их предоставления учреждениями.

Объектом курсовой работы выступают финансовые отношения, возникающие по предоставлению государственных и муниципальных услуг.

Предмет работы ? механизм финансирования государственных и муниципальных услуг.

1. УСЛУГИ, ОКАЗЫВАЕМЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ УЧРЕЖДЕНИЯМИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

1.1 Содержание и виды услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями

Качество государственных и муниципальных услуг - главное мерило отношения к власти. Гражданин судит о работе органов власти и местного самоуправления в целом по тому, как ему оказываются государственные и муниципальные услуги. Определить потребность населения в той или иной услуге ? одна из задач, которую выполняет Правительство РФ. Именно оно и формирует реестр услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями. Далее, в целях оказания услуг определяются муниципальные задания для подведомственной сети учреждений.

С 1 января 2009 г. в практику бюджетного планирования были введены государственные задания на оказание государственных услуг, способствующие увязке объемов и качества данных услуг с объемами бюджетных ассигнований на эти цели, а также переходу от финансирования деятельности бюджетных учреждений к финансированию оказываемых услуг

Основным законом, регулирующим отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, является Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" [2].

Государственная услуга? деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Муниципальная услуга ? деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований [ст.6 гл.1 ч.1].

Другими словами, государственная услуга - это практически любые действия органа власти, которые он обязан выполнить в отношении гражданина или организации, все, на что получатель имеет право при наличии соответствующих условий, что он вправе потребовать от государства по закону. Выдача паспорта, пособия, регистрация в качестве безработного, регистрация недвижимости, регистрация СМИ, регистрация брака, предоставление субсидий, выписок, справок, информирование, консультирование, рассмотрение обращений, дача разъяснений и так далее и тому подобное. Список государственных услуг практически неисчерпаемый.

Таким образом, в соответствии с положениями федерального законодательства, выделяются две основные категории государственных (муниципальных) услуг [2]:

- государственные (муниципальные) услуги, оказываемые учреждениями в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями (БК РФ);

- государственные (муниципальные) услуги, предоставляемые исполнительными органами государственной власти (органами местного самоуправления), органами государственных внебюджетных фондов, а также организациями, участвующими в предоставлении услуг по запросам.

Основаниями для отказа в оказании государственной услуги являются:

1) отсутствие у лица, обратившегося за государственной услугой, права на ее получение либо полномочий действовать от имени другого лица;

2) несоответствие документов установленным требованиям (неполный перечень, неправильное заполнение);

3) наличие в представленных документах сведений, не соответствующих действительности.

Контроль за оказанием государственных услуг осуществляется:

1) получателями государственных услуг в процессе получения государственных услуг;

2) заинтересованными лицами, иными некоммерческими организациями в форме проведения по их инициативе (с их участием) анализа соблюдения стандарта качества оказания государственных услуг;

3) органами государственной власти в соответствии с их компетенцией.

Государственные (муниципальные) задания появились в практике государственного и муниципального управления в рамках проведения бюджетной реформы. Согласно определению, представленному в статье 6 Бюджетного Кодекса РФ, государственное (муниципальное) задание ? документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

В распоряжении от 25.04.2011г. Распоряжение правительства Российской Федерации от 25 апреля 2011 г. №729-р «Перечень услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме». правительство РФ утвердило проекты перечней региональных и муниципальных услуг (функций), размещаемых в Сводном реестре государственных и муниципальных услуг (функций). В региональный перечень включено 112 государственных услуг (функций), в муниципальный ? 72 муниципальные услуги (функции) органов государственной власти субъектов РФ и, соответственно, органов местного самоуправления, а также государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, в которых размещается задание или заказ на оказание услуг. Так, в сфере образования выделяют такие услуги как:

? предоставление информации о реализации программ основного общего и среднего (полного) общего образования, а также дополнительных общеобразовательных программ;

? предоставление информации о реализации программ основного среднего профессионального образования, а также дополнительных профессиональных образовательных программ;

? предоставление информации о текущей успеваемости учащегося, ведение дневника и журнала успеваемости;

? предоставление информации из федеральной базы данных о результатах единого государственного экзамена и другие.

В сфере здравоохранения:

? прием заявок на дополнительное стационарное обследование и (или) лечение в федеральном государственном учреждении здравоохранения, осуществляемые в целях направления пациента на лечение за пределами территории Российской Федерации;

? предоставление информации о порядке оказания специализированной медицинской помощи в федеральном государственном учреждении здравоохранения;

? выдача направления на госпитализацию в стационарное отделение специализированного федерального государственного учреждения здравоохранения.

? выдача гражданам направлений на прохождение медико-социальной экспертизы и другие.

В области культуры:

? предоставление доступа к библиографической информации сводного электронного каталога библиотек России.

? предоставление библиографической информации из государственных библиотечных фондов, в том числе в части, не касающейся авторских прав.

Также, государственными и муниципальными учреждениями оказываются услуги в сфере интеллектуальной собственности, архивного фонда, социального обслуживания населения (например, прием заявок от граждан, подлежащих социальному обслуживанию, на предоставление социально-бытовых и медицинских услуг на дому), жилищно-коммунального хозяйства, труда и занятости (прием заявлений об оказании содействия гражданам в поиске подходящей работы, а также об оказании содействия работодателям в подборе необходимых работников), физкультуры и спорта, строительства.

При получении государственных и муниципальных услуг заявители имеют право на:

1) получение государственной или муниципальной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги;

2) получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме;

3) получение государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя;

4) досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб (претензий) в процессе получения государственных и муниципальных услуг;

5) получение государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре в соответствии с соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими государственные услуги, и соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими муниципальные услуги (далее - соглашения о взаимодействии), с момента вступления в силу соответствующего соглашения о взаимодействии [2].

Предоставление государственных (муниципальных) услуг осуществляется с помощью федеральных, региональных и муниципальных порталов, непосредственно в местах их предоставления и через многофункциональные центры (МФЦ), работа которых строится по принципу «одного окна», в соответствии с которым предоставление услуг федерального, регионального, муниципального уровня осуществляется в одном месте.

Потребителем государственной услуги является любой человек или юридическое лицо, имеющие право на получение той или иной государственной услуги. Кстати, предоставление разъяснений и консультаций по поводу своей деятельности - тоже прямая обязанность органов власти, то есть, тоже услуга. Поэтому каждый гражданин или организация в любой момент времени может стать получателем государственной услуги, просто обратившись за консультацией о порядке обращения в орган, к которому никакого отношения не имеет. Государственные и муниципальные услуги относятся к общественно полезным функциям, осуществляемым органами государственной власти или местного самоуправления, бюджетными учреждениями, а также блага и услуги, предоставляемые ими гражданам и юридическим лицам.

Срок оказания государственной услуги не должен превышать времени, минимально необходимого для выполнения последовательности действий (принятия решений), необходимых для оказания государственной услуги с соблюдением установленных нормативов интенсивности труда работников, занятых в оказании государственной услуги. Государственная услуга должна предоставляться в доступное для ее получателя время [2].

1.2 Источники и способы финансового обеспечения услуг

В целях обеспечения предоставления услуг подведомственными учреждениями учредитель формирует государственное (муниципальное) задание каждому учреждению на оказание соответствующих услуг (выполнение работ) и осуществляет финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания путем выделения субсидии на его выполнение для бюджетных и автономных учреждений. Финансовое обеспечение казенных учреждений осуществляется на основании бюджетной сметы.

Субсидия на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания рассчитывается на основе определенных для каждой услуги нормативных затрат. Основной задачей учредителя в отношении подведомственных учреждений является формирование в определенных объемах и доведение государственного (муниципального) задания и соответствующее финансовое обеспечение его выполнения в форме субсидии. Поскольку размер субсидии непосредственно связан с объемом оказываемых услуг, бюджетное (автономное) учреждение заинтересовано в увеличении объема оказываемых услуг, а также спроса на услуги за счет повышения их качества. В свою очередь, поскольку субсидия предоставляется бюджетному (автономному) учреждению не на функционирование, а на финансовое обеспечение выполнения государственного(муниципального) задания, то у учредителя появляются новые инструменты и направления контроля, ориентированные на результат деятельности подведомственных учреждений.

К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг относятся ассигнования на: БКРФ ЧАСТЬ вторая, раздел III, Глава 10, Статья 69.1. Бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ)

? обеспечение выполнения функций казенных учреждений, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;

? предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;

? предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в соответствии с договорами на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;

? осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий);

? закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций казенного учреждения), в том числе в целях:

? оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам;

? разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа;

? закупки товаров в государственный материальный резерв.

Порядок финансирования деятельности государственных и муниципальных учреждений, понимаемой как оказание услуг (выполнение работ), регламентирован главой 10 Бюджетного кодекса РФ. Для автономных и бюджетных учреждений под финансированием понимается предоставление субсидий, в том числе на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием услуг в рамках государственных (муниципальных) заданий. Для казенных? обеспечение выполнения ими госфункций. На практике указанные методы финансирования именуются соответственно нормативно-затратным и сметным.

Если услуги (работы) могут выполнять как бюджетные, так и автономные учреждения, то функции ? исключительно казенные. Вся деятельность казенного учреждения (даже при наличии государственного (муниципального) задания) финансируется согласно бюджетной смете [1].

Чтобы получить финансовое обеспечение на оказание услуг (работ) в рамках государственного (муниципального) задания, учреждение должно представить нормативы затрат на эти услуги (работы) исходя из потребительских ожиданий. Причем объем финансирования будет не больше указанного норматива. Заявки на субсидии будущего года формируются в конце текущего, а потребительский прогноз зачастую складывается на основе интуитивных ощущений, а не прагматичных расчетов. То есть доля ошибки в расчете будущих затрат очень велика. «Латание финансовых дыр» придется переложить на получателя услуг (либо потребителя работ). Однако плата с получателей за оказанные услуги (работы) в рамках государственного (муниципального) задания может быть взята только в случаях, если это предусмотрено законодательством.

Согласно Федеральному закону от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» объем бюджетного финансирования зависит от объема средств, поступающих в учреждение от платной и иной приносящей доход деятельности. В соответствии со ст. 2 рассматриваемого закона некоммерческой является организация, не имеющая в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Таким образом, при осуществлении основной деятельности (реализации государственного (муниципального) задания) учреждение не вправе извлекать прибыль и распределять ее между работниками (в том числе, направляя ее на выплату зарплаты).

Данное требование не относится к осуществлению учреждением платной и иной приносящей доход деятельности ? здесь цена на услугу (работу) должна соответствовать рыночным требованиям и быть конкурентной.

В настоящее время большинство учреждений определяют цены на услуги (работы), оказываемые как в рамках государственного (муниципального) задания, так и сверх него, а также при осуществлении приносящей доход деятельности исходя из практики делового оборота: оценив потребительский спрос и аналогичные цены конкурентов.

Но каждый рубль, включенный в стоимость услуги (работы) для покупателя должен быть обоснован необходимостью компенсировать расходы учреждения, которые оно несет при оказании этой услуги (работы). Если установленная цена значительно превышает затраты учреждения на оказание (выполнение) услуг (работ), это свидетельствует о наличии «коммерческой накрутки», о том, что в цену закладывается и впоследствии извлекается прибыль.

Если цена государственного (муниципального) учреждения на услугу (работу) не отличается (или немногим отличается) от стоимости аналогичной услуги (работы), предлагаемой коммерческой организацией, индивидуальным предпринимателем, которые не имеют стабильного источника финансирования в форме бюджетных субсидий, это свидетельствует о неверной финансовой политике учреждения. Причины могут быть разными: желание заработать; стремление учредителя максимально увеличить количественные показатели реализации задания, сохраняя минимальный объем бюджетного финансирования; установление цены по принципу «у всех так» и пр. [17]



2. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ: ФИНАНСИРОВАНИЕ И КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ

1.3 Механизм финансирования государственных (муниципальных) услуг, оказываемых государственными(муниципальными) учреждениями

С вступлением в силу Федерального закона государственные (муниципальные) задания, ранее введенные бюджетным законодательством, обрели новый смысл. Задание определяет деятельность учреждения по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ), а также является основанием для финансового обеспечения учреждения.

Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрена разработка заданий на срок до одного года или до трех лет в соответствии с тем сроком, на который утвержден бюджет субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Задание формируется учредителем для каждого подведомственного бюджетного (автономного) учреждения и по решению органа власти, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств для казенного учреждения. Также, важнейшей задачей учредителя в отношении подведомственных учреждений является соответствующее финансовое обеспечение его выполнения в форме субсидии.

Поскольку размер субсидии непосредственно связан с объемом оказываемых услуг, бюджетное и автономное учреждение заинтересовано в увеличении этого объема, а также спроса на услуги за счет повышения их качества. В связи с тем, что субсидия предоставляется бюджетному и автономному учреждению на финансовое обеспечение выполнения задания, сформированного на основании натуральных показателей, у учредителя должны появляться новые инструменты и направления контроля, ориентированные на результат деятельности подведомственных учреждений.

Важно отметить, что показатели задания используются при составлении бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание услуг, составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий бюджетным и автономным учреждениям [ч. 2 ст.69.2 [1]]. Данные изменения коренным образом меняют подход к формированию соответствующего бюджета, а также создают условия для учета показателей реально оказываемых услуг (выполняемых работ) при его формировании, что будет способствовать повышению эффективности бюджетных расходов.

При составлении задания целесообразно включать в него следующие показатели:

? наименование услуг (работ) из утвержденного ведомственного перечня услуг (отдельно по каждой услуге (работе));

? потребителей (категории потребителей) услуги;

? объем услуг (работ), выполнение которых учредитель поручает учреждению на ближайший финансовый год (финансовый год и плановый период);

? требования к порядку оказания услуги (выполнения работы);

? показатели качества услуги (работы) в случае, если учредитель готов их установить. финансовый государственный муниципальный услуга

В случае наличия стандарта оказания услуги в задании должна быть дана ссылка на соответствующий стандарт (например, Федеральный государственный образовательный стандарт и т.п.) (Прил.1).

Таким образом, стандарт является обязательным требованием выполнения задания (невыполнение стандарта является невыполнением задания), тогда как показатели, описывающие качество услуги, могут использоваться для определения дополнительных характеристик оказания услуги или результата оказания услуги (например, доля выпускников школы, поступивших в высшие учебные заведения, является показателем качества оказания услуги по реализации образовательной программы общего образования в данной школе).

Нормативные затраты на оказание услуги в соответствующем финансовом году могут определяться по следующей формуле (1):

(1) Ni = SUMj Gj,

Где Gj - нормативные затраты, определенные для j-ой группы затрат на единицу услуги на соответствующий финансовый год.

Важно отметить, что при составлении задания учредитель включает в него, в том числе, и услуги, оказываемые за плату, если федеральным законом предусмотрена возможность их оказания на платной основе в рамках задания. При этом в задании обязательно должна содержаться ссылка на соответствующее основание для взимания платы ? федеральный закон, и обозначен порядок определения и взимания платы за услугу.

Задание формируется на этапе составления бюджета с учетом существующих бюджетных ограничений. Вместе с тем показатели государственного задания должны служить основанием для формирования бюджета. Утверждение заданий может осуществляться только после утверждения Закона (решения) о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и формирования сводной бюджетной росписи. Утвержденное задание должно незамедлительно доводиться до учреждения для исполнения. Показатели задания должны своевременно доводиться до учреждения для обеспечения возможности формирования им плана финансово-хозяйственной деятельности на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период).

Данные об объемах услуг (работ) и порядке оказания услуг (выполнения работ) становятся ключевыми при определении объема субсидии на выполнение задания. Изменение в течение финансового года субсидии на выполнение задания будет невозможно без соответствующего изменения показателей объема задания или корректировки нормативных затрат на оказание услуг в составе задания.

Перед непосредственным доведением задания рекомендуется осуществить предварительный расчет объема финансового обеспечения на его реализацию. Результаты расчетов должны быть сопоставлены с планируемыми объемами финансового обеспечения деятельности учреждения по смете расходов в текущем (прошедшем) финансовом году. При выявлении серьезных расхождений между планируемым объемом финансового обеспечения задания для учреждения и условной сметой, рассчитанной с использованием старой методики, необходимо использовать корректирующие коэффициенты либо вносить изменение в методику расчета норматива для сближения результатов расчетов. Однако при использовании корректирующих коэффициентов информацию об этом целесообразно довести до учреждения для совместной выработки мер по приведению фактического объема расходов учреждения к нормативному.

Оказание услуг физическим и юридическим лицам в пределах, установленных заданием, является бесплатным для потребителей этих услуг, если иное не предусмотрено федеральными законами. Предельные цены (тарифы) платных услуг должны содержаться в задании. Учреждение может взимать плату за услуги, оказываемые в рамках основных видов деятельности сверх задания.

Главные распорядители бюджетных средств, в ведении которых находятся казенные учреждения, осуществляющие приносящую доходы деятельность, имеют право распределять бюджетные ассигнования между указанными учреждениями с учетом объемов доходов от приносящей доходы деятельности, осуществляемой этими учреждениями, зачисляемых в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

Перечни платных услуг не должны содержать услуги (работы), включенные в перечень услуг (ведомственный перечень услуг), а в перечень услуг не должны включаться услуги (работы), которые выполняются учреждением за плату, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Таблица 1

Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу «Образование»

	2010 год (сводная бюджетная роспись)	2011 год	2012 год (проект)	2013 год (проект)
Объем, млрд. рублей	444,0	516,6	516,0	519,4
изменения к предыдущему году:
млрд. рублей		72,6	?0,6	3,4
в%		16,4	?0,1	0,7
доля в общем объеме расходов, %	4,34	4,85	4,59	4,27
доля в ВВП, %	0,98	1,03	0,92	0,84
Без учета межбюджетных трансфертов, млрд. рублей	419,2	490,6	486,2	495,0
изменения к предыдущему году:
млрд. рублей		71,4	?4,4	8,8
В %		17	?0,9	1,8
Межбюджетные трансферты, млрд. рублей	24,8	26,0	29,8	24,4
доля в разделе, %	5,6	5	5,8	4,7

Анализ динамики расходов федерального бюджета по разделу «Образование» показывает, что расходы увеличиваются по сравнению со сводной бюджетной росписью на 2010 год. В 2013 году по сравнению с 2010 годом увеличение составит 17%. В целях внедрения государственных заданий на оказание государственных услуг в области образования Минобрнауки России сформированы и утверждены перечни государственных услуг, оказываемых министерством и находящимися в его ведении организациями. На финансирование федеральных автономных и бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги в сфере образования, в проекте бюджета предусмотрены ассигнования в виде субсидий на возмещение нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) и субсидий на иные цели в 2011 году в объеме 11,2 млрд. рублей, в 2012 году ? 11,7 млрд. рублей, в 2013 году ? 10,5 млрд. рублей.



Таблица 2

Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу «Культура, кинематография»

	2010 год (сводная бюджетная роспись)	2011 год	2012 год (проект)	2013 год (проект)
Объем, млрд. рублей	74,6	82,0	78,8	76,0
изменения к предыдущему году:
млрд. рублей		7,4	?3,2	?2,8
в%		10	?4	?3,5
доля в общем объеме расходов, %	0,73	0,77	0,7	0,62
доля в ВВП, %	0,17	0,16	0,14	0,12
Без учета межбюджетных трансфертов, млрд. рублей	70,3	74,1	72,9	72,4
изменения к предыдущему году:
млрд. рублей		3,8	?1,2	?0,5
в%		1	?1,7	?0,6
Межбюджетные трансферты, млрд. рублей	4,3	7,9	5,9	3,6
доля в разделе, %	5,8	9,6	7,5	4,7

Анализ динамики расходов федерального бюджета по разделу «Культура, кинематография» показывает, что расходы в 2011 году увеличиваются по сравнению со сводной бюджетной росписью на 2010 год, а в 2012 и 2013 годах снижаются по сравнению с соответствующим предыдущим годом. В 2013 году по сравнению с 2010 годом увеличение составит 1,9%.

В структуре раздела расходы на финансирование культуры в 2011-2013 годах составляют 89-90% общего объема расходов по данному разделу.

По данному подразделу предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам в сфере кинематографии в 2011-2013 годах в сумме 3631,9 млн.рублей ежегодно, которые обеспечивают сохранение уровня государственной поддержки по созданию кинопроизведений, направленных на формирование ценностных установок, соответствующих стратегическим задачам общества, на поддержку производства, проката, показа и продвижения художественных полнометражных национальных фильмов лидерами отечественного кинопроизводства, производства и проката фильмов для детей и юношества, дебютных, авторских и экспериментальных художественных национальных фильмов, анимационных, документальных и научно-популярных национальных фильмов.

Таблица 3

Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу «Социальная политика»

	2010 сводная бюджетная роспись	2011год	2012 год (проект)	2013 год (проект)
Объем, млрд. рублей	3 316,4	2 940,5	3 185,8	3 437,5
Изменения к предыдущему году:
млрд. рублей		-375,9	245,3	251,7
в %		-11,3	8,3	7,9
Доля в общем объеме расходов, %	32,41	27,59	28,35	28,23
доля в ВВП, %	7,34	5,84	5,69	5,55
Без учета межбюджетных трансфертов, млрд. рублей	500,4	361,0	372,9	370,3
Изменения к предыдущему году:
млрд. рублей		-139,4	11,9	-2,6
в %		-27,9	3,3	-0,7
Межбюджетные трансферты, млрд. рублей	2816,0	2579,5	2812,9	3067,2
Доля в разделе, %	84,9	87,7	88,3	89,2

Анализ динамики расходов федерального бюджета по разделу «Социальная политика» показывает, что в 2011 году расходы снижаются по сравнению со сводной бюджетной росписью на 2010 год, а в 2012 и 2013 годах увеличиваются по сравнению с соответствующим предыдущим годом. В 2013 году по сравнению с 2010 годом увеличение составит 3,7%.

В структуре раздела расходы на финансирование подраздела «Пенсионное обеспечение» в 2011-2013 годах составляют 71-72% общего объема расходов по данному разделу, подраздела «Социальное обеспечение населения» ? 24-23%.

Таблица 4

Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу «Здравоохранение»

	2010 сводная бюджетная роспись	2011 год	2012 год (проект)	2013 год (проект)
Объем, млрд. рублей	430,1	466,1	481,7	432,9
Изменения к предыдущему году:
млрд. рублей		36,0	15,6	-48,8
в%		8,4	3,3	-10,1
Доля в общем объеме расходов, %	4,2	4,37	4,29	3,56
Доля в ВВП, %	0,95	0,93	0,86	0,7
Без учета межбюджетных трансфертов, млрд. рублей	324,1	367,9	376,6	369,2
Изменения к предыдущему году:
млрд. рублей		43,8	8,7	-7,4
в%		13,5	2,4	-2
Межбюджетные трансферты, млрд. рублей	106,0	98,2	105,1	63,7
Доля в разделе, %	24,6	21,1	21,8	14,7

Анализ динамики расходов федерального бюджета по разделу «Здравоохранение» показывает, что расходы как в целом по разделу, так и без учета межбюджетных трансфертов увеличиваются в 2011 и 2012 годах по сравнению с соответствующим предыдущим годом и снижаются в 2013 году по сравнению с 2012 годом. В 2013 году по сравнению с 2010 годом увеличение составит 0,7%.

Общий объем бюджетных ассигнований на реализацию приоритетного национального проекта «Здоровье» составит в 2011 году 134,9 млрд. рублей, в 2012 году ? 139,5 млрд. рублей, в 2013 году ? 100,5 млрд. рублей. Снижение объемов бюджетных ассигнований обусловлено особенностью планирования бюджетных ассигнований на 2011-2013 годы с учетом предстоящего реформирования здравоохранения и перевода оплаты медицинских услуг в рамках обязательного медицинского страхования [25].

Проблемой является несвоевременная подготовка нормативных правовых актов, отсутствие четких расчетов и обоснований по отдельным видам расходов, что создает риски неэффективного использования бюджетных ассигнований.

2.2 Показатели качества как инструмент контроля за исполнением услуг

В настоящее время обязательным для формирования и исполнения документом, устанавливающим показатели качества деятельности того или иного учреждения, является государственное (муниципальное) задание. Подобный подход следует из статьи 69.2 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой государственное (муниципальное) задание должно содержать показатели качества оказания государственных (муниципальных) услуг.

Показатели качества оказания услуг, предоставляемых государственными (муниципальными) учреждениями, должны быть разработаны исходя из наиболее важных проблем, с которыми сталкиваются потребители услуг, и соответствовать действующим нормативным актам. При формировании государственного (муниципального) задания для объективной оценки качества оказываемой услуги целесообразно закрепить несколько показателей, характеризующих выполнение основных выбранных параметров деятельности учреждения. В государственном (муниципальном) задании должны быть приведены значения показателей на один или три финансовых года (в соответствии с периодом, на который утверждается бюджет). Состав показателей качества рекомендуется, по возможности, устанавливать единым для всех государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих одинаковую услугу (выполняющих схожие работы). Значения же показателей качества должны устанавливаться индивидуально для каждого государственного (муниципального) учреждения с учетом его специфики.

При разработке показателей качества оказания услуг можно принимать во внимание состав видов деятельности учреждения, закрепленных в его учредительных документах, а также показатели, устанавливаемые в докладах о результатах и основных направлениях деятельности, долгосрочных и ведомственных целевых программах. Для упрощения разработки показателей качества можно предложить для каждой из услуг продумывать показатели в двух условно выделяемых направлениях:

1) показатели, характеризующие важнейшие результаты работы учреждения, соответствующие целевым показателям развития соответствующей отрасли, в том числе удовлетворенность потребителей государственных (муниципальных) услуг;

2) показатели, характеризующие состояние наиболее проблемных вопросов материально-технического обеспечения, кадрового состава, сохранности предметов и оборудования, организации работы по оказанию государственной (муниципальной) услуги, на которые может повлиять оказывающее государственную (муниципальную) услугу учреждение [14].

Первая группа показателей оценивает результат работы учреждения по оказанию услуг. Индикаторы данной группы характеризуют учреждение с точки зрения выполнения им своего основного предназначения. Вторая группа показателей определяет уровень организации процесса оказания услуги. В этой группе индикаторы оценивают комфортность предоставления услуги: устанавливаются особые требования к персоналу, материально-техническому и информационному обеспечению процесса оказания услуг. Нельзя недооценивать значение показателей удовлетворенности потребителей, поскольку смысл оказания услуги состоит в том, чтобы удовлетворить именно их запросы. По результатам анализа степени удовлетворенности целевых групп получателей услуги, можно сделать выводы о специфических потребностях каждой из групп, что должно способствовать обеспечению индивидуального подхода к потребителю.

Сбор информации для определения показателей удовлетворенности основан на взаимодействии государственного (муниципального) учреждения с потребителем. Источниками информации для расчета таких показателей являются позитивные либо негативные отзывы получателей услуг, анкеты, материалы интервью. При разработке показателей удовлетворенности потребителей по какой-либо конкретной услуге необходимо тщательно продумать, каким способом будет собираться информация, и оценить степень достоверности информации при том или ином способе проведения опроса. Стоит заметить, что деление показателей на группы носит условный характер и направлено лишь на то, чтобы облегчить разработчикам подготовку предложений о составе показателей, измеряющих качество услуг. При достижении установленных ориентиров либо при изменении приоритетных направлений деятельности учреждения показатели качества оказания услуг учреждения должны быть скорректированы либо заменены другими показателями, отвечающими потребностям текущей ситуации.

Вопрос установления показателей качества оказания услуг является актуальным как для государственных (муниципальных) учреждений, которые должны выполнять установленные требования и соответствовать установленным значениям показателей, так и для главных распорядителей бюджетных средств, которые формируют государственное (муниципальное) задание для подведомственных учреждений. Какие приоритеты деятельности учреждения будут выбраны, такие показатели и будут заложены в государственном (муниципальном) задании, и, следовательно, эти показатели будут определять основные ориентиры для учреждения. Именно поэтому правильный, грамотный подход к установлению показателей качества оказания услуг так важен.

Формат государственного (муниципального) задания предполагает установление порядка контроля над его выполнением. Поскольку задание -- это индивидуальный для каждого учреждения документ, в него невозможно включить детальное описание процедуры контроля над выполнением задания, которое обычно утверждают нормативно-правовым актом. В задании целесообразно достаточно кратко указать на формы контроля (например, последующий контроль в рамках камеральных и выездных проверок) и органы, проводящие мероприятия по контролю. Кроме того, в задании требуется установить порядок отчетности о его выполнении. Для этих целей представляется целесообразным указывать в задании форматы отчетности и периодичность представления учреждением отчетов (например, ежегодно либо ежеквартально).

Далее перед главным распорядителем бюджетных средств становится задача анализа представленных учреждениями отчетов и принятия необходимых управленческих решений. Анализ может иметь вид описания того, как учреждение выполнило поставленные задания, либо также содержать формальную количественную оценку и даже, при необходимости, рейтинг учреждений, который впоследствии можно размещать публично. В целях проведения оценки деятельности учреждения значения показателей качества оказания услуги могут быть проанализированы как в статике (соотношение с целевыми индикаторами), так и в динамике (улучшение или ухудшение результативности деятельности учреждения в течение рассматриваемого периода времени). Для расчета совокупной количественной оценки выполнения задания (и при необходимости для построения рейтинга учреждений) с точки зрения выполнения установленных показателей качества может быть использована следующая формула (2):

(2) Окач= WКn/ N,

где:

Кn-- оценка достижения n-го показателя качества;

N -- число показателей качества;

W -- сумма всех показателей качества, порядковые номера которых от 1 до n.

Оценка достижения показателя рассчитывается по формуле (3):

(3) Kn= Фn/ Пп,

где:

Фn - фактическое значение n-ого показателя качества;

Пn - плановое значение n-ого показателя качества.

В случае, если по результатам расчета определено, что Кn>1, значение Кn принимается равным 1.

Значения сводной оценки, равное или близкое к 1, является показателем высокого соответствия качества государственных услуг (работ) утвержденным критериям, а значение, стремящееся к 0, свидетельствует о низком соответствии критериям качества.

Показатели, характеризующие качество и объём муниципальной услуги, утверждаются в муниципальном задании на финансовый год, при этом отчёты об исполнении задания предоставляются ежеквартально, а плановые ежеквартальные нормативы отсутствуют [14].

Муниципальное задание утверждается на год, т.е. определить в той же отрасли «Культура», предоставляется ли услуга в пределах выделенного лимита, либо сверх него, например, в отрасли «культура» можно только по итогам финансового года. В частности, качественные показатели работы учреждения культуры в муниципальном задании рассчитываются экспертным путём на основе фактических значений прошлых лет. При этом ставится нижняя граница - «не менее», а «потолок» выполнения показателя не устанавливается (Прил. 2).

В настоящее время нормативно-правовые акты регионального и муниципального уровня, регулирующие процедуры работы с государственными (муниципальными) заданиями, иногда предусматривают оценку эффективности использования средств соответствующего бюджета на выполнение государственного (муниципального) задания, при которой выполнение задания рассматривается с учетом кассового исполнения бюджета и фактического освоения учреждением средств. Имеются случаи, когда при невыполнении государственного (муниципального) задания в нормативно-правовых актах предусмотрено применение и соответствующих санкций (например, недофинансирование учреждений). Хотя, несомненно, плохая организация учреждением своей работы может требовать установления для учреждения или его руководителя определенных негативных последствий, однако же, на данном этапе работы с государственными (муниципальными) заданиями подобные меры представляются преждевременными. Они могут лишить учреждения и главных распорядителей бюджетных средств заинтересованности в установлении наиболее прогрессивных показателей качества оказания услуг. Более того, наказания в форме сокращения (приостановления) бюджетного финансирования вряд ли будут способствовать улучшению работы учреждения.

Таким образом, при установлении корректной системы показателей качества услуг в государственном (муниципальном) задании и регулярной оценке их выполнения создается действенный рычаг, позволяющий эффективно контролировать деятельность учреждения и выполнение им государственного (муниципального) задания. Однако стоит помнить о том, что целью установления показателей качества оказания услуг и их соблюдения является не применение к учреждению неких санкций, а повышение качества оказания государственных (муниципальных) услуг, чему в большей степени будут способствовать меры поощрения учреждений за лучшие результаты работы.



3. ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ И ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

В процессе осуществления реформ возникает множество методологических и методических вопросов, без ответа на которые невозможно рассчитывать на успех проводимых преобразований, целью которых является формирование новой, более эффективной и результативной бюджетной системы России. Особую актуальность эти вопросы приобретают на уровне субъектов РФ, самостоятельно реализующих данные реформы с учетом своих региональных особенностей.

Современный этап развития в Российской Федерации взаимоотношений между органами власти всех уровней по вопросам оказания государственных услуг предполагает дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений и повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Действующая система разграничения расходных обязательств между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в отдельных случаях требует корректировки в целях возложения ответственности за обеспечение предоставления бюджетных услуг на органы публичной власти, способные сделать это наиболее эффективно.

БК РФ устанавливает, что оказание услуг (выполнение работ) государственными и муниципальными учреждениями производится в интересах физических и юридических лиц, а, следовательно, понимать работы как деятельность учреждения, осуществляемую в интересах общества в целом, не представляется возможным.

Не до конца понятен сам принцип финобеспечения: нормативы затрат, связанные с оказанием услуг (выполнением работ), должны определяться в соответствии с субсидиями на реализацию задания и на содержание имущества (недвижимого и особо ценного движимого), а методология расчета нормативов затрат по иным субсидиям отсутствует. На практике это привело к парадоксальным правилам расчета субсидий, включая программный метод финансирования, который при детальном рассмотрении является сметным.

Получается замкнутый круг: использование реальных финансовых показателей, необходимых для расчета нормативов затрат, на этапе планирования бюджета невозможно, что приводит к неадекватным цифрам нормативов.

Между тем выход есть. Исходным показателем, определяющим объем бюджетного финансирования, должна стать средняя стоимость услуги (работы) для ее получателя. Зная среднюю стоимость услуги (работы), количественные показатели спроса на нее, а также совокупный объем расходов бюджета на содержание учреждения, можно определить объем бюджетных средств, необходимый для покрытия этих расходов, уже с учетом дохода учреждения от оказания основных видов услуг (работ) за плату.

Формально-арифметически этот подход гораздо проще: не требуется разделения затрат на обеспечение деятельности учреждения на составляющие. Норматив затрат определяется сразу в отношении всех оказываемых услуг (выполняемых работ) по основной деятельности учреждения. Зачем высчитывать норматив затрат на оказание единицы услуги, если отсутствует терминологическая ясность, что понимать под услугой, а тем более, ее единицей.

С управленческой точки зрения такой подход к определению объемов бюджетного финансирования государственного (муниципального) задания позволит снять с учреждений проблему расчета стоимости цен на услуги (работы). Кроме того, будет обеспечено направление доходов от оказания платных услуг (работ) непосредственно на основную деятельность учреждения, а не на развитие приносящей доход деятельности. Иными словами, средствами от «коммерческих проектов» учреждения могут управлять самостоятельно. Средства, получаемые от реализации основной деятельности, должны быть истрачены на воспроизводство этой самой деятельности.

С позиции обеспечения эффективного, правомерного и целевого использования бюджетных средств, снижается риск «двойного» финансирования. Когда одно и то же действие финансируется посредством бюджетных средств и получателем услуги (работы), а учреждение превращается в коммерческую структуру.

Кроме того, методика, когда цена является первичной единицей при расчете норматива затрат, позволит учреждениям, с одной стороны, устанавливать рыночную, конкурентную стоимость услуги (работы), с другой, снять так называемую проблему льготников. Дело в том, что государство гарантирует отдельным категориям граждан бесплатное и льготное оказание услуг, но при этом отсутствуют эффективные механизмы компенсации затрат учреждений, связанных с предоставлением такого обслуживания.

Концентрация налоговых ресурсов в федеральном бюджете, как и рост масштабов межбюджетного распределения, достигли своего предела. Назрела необходимость постепенного обратного перераспределения доходов в пользу региональных и муниципальных бюджетов. При этом межбюджетные трансферты должны работать не только на повышение межбюджетной сбалансированности, но и на поддержку потенциала развития регионов, то есть как своеобразные субсидии на развитие.

Итак, в целях решения проблем в сфере межбюджетных отношений следует действовать в следующих направлениях:

? обеспечение реструктуризации бюджетной сети при сохранении качества и объемов государственных и муниципальных услуг;

? разработка критериев качества предоставления услуг, методик расчета финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий;

? переход от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг.

Одним из основных требований к государственной (муниципальной) услуге является её качественное оказание с целью повышения удовлетворённости потребителей и привлечения большего их количества. Парадокс заключается в том, что в течение финансового года при изменении государственного (муниципального) задания субсидия на его выполнение корректируется только в сторону уменьшения, что указано в ст. 9.2. Федерального закона от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [5]. Качественное выполнение услуги нередко требует дополнительных затрат, которые часто невозможно предвидеть до начала процесса выполнения задания. В итоге нередки ситуации, когда учреждение из-за отсутствия необходимых финансовых ресурсов не в состоянии выполнить услугу на высоком качественном уровне. Более того, качественное выполнение задания в большинстве случаев становится невыгодным для государственного (муниципального) учреждения. Особенно это касается тех услуг, которые требуют не только значительных трудовых и интеллектуальных затрат, но и определенного прироста основных и оборотных средств (проведение спектаклей, концертов). В меньшей степени это относится к услугам с преобладанием постоянных издержек (информационно-библиотечное обслуживание населения).

Рациональным выходом из данной ситуации видится расходование средств на оказание услуг сверх нормативного финансирования с целью перерасчёта нормативных затрат в следующем финансовом году с учётом показателей текущего года. Муниципалитету необходимо законодательно определить механизм корректировки муниципального задания в случае превышения фактических затрат над плановыми, либо невыполнении запланированных объёмов задания. В противном случае может сложиться ситуация, когда читателю откажут в выдаче книги или учреждение культурно-досугового типа закроется на несколько дней [15].