Реализация федеральных целевых программ

Важными целями экономической, социальной и региональной политики государства, решаемой посредством федеральных целевых программ, являются:

обеспечение прогрессивных структурных сдвигов;

реформирование утяжеленной, ресурсоемкой, разбалансированной экономической структуры;

повышение общей конкурентоспособности российской экономики;

реализация ее преимуществ в условиях глобализации мировой экономики.

Основной результат проделанной работы заключается в повышении эффективности реализации программ, обусловленной, в том числе, сокращением количества федеральных программ, финансируемых из федерального бюджета, обеспечившим концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях, и значительном росте объемов финансирования программ из федерального бюджета, что позволило приблизить объемы бюджетных назначений к объемам финансирования, предусмотренным при утверждении программ. В результате более последовательного использования одобренных Правительством Российской Федерации приоритетов и критериев отбора программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета, реализация утвержденных в установленном порядке Правительством Российской Федерации федеральных целевых программ была направлена прежде всего на развитие социальной инфраструктуры, рациональной системы экономического регулирования, обеспечение внутренней и внешней безопасности, активизацию инструментов стимулирования инновационной активности.

Правительством Российской Федерации был принят ряд решений, направленных на совершенствование работы с федеральными целевыми программами, даны конкретные поручения по повышению эффективности их реализации:

на заседании Правительства Российской Федерации. специально рассматривался вопрос о совершенствовании работы с федеральными целевыми программами и было отмечено, что одним из основных элементов оценки качества управления реализацией федеральных целевых программ должна стать углубленная оценка их результативности;

Правительством Российской Федерации одобрен подготовленный Минэкономразвития России макет (с соответствующими формами) доклада о реализации федеральных целевых программ.

Постановлением Правительства Российской Федерации введен ряд существенных положений, связанных с реализацией федеральных целевых программ. К числу важнейших относятся:

внесение положения о том, что в случае, если государственный заказчик не принял меры по обеспечению полного и своевременного финансирования мероприятий программы за счет средств внебюджетных источников и бюджетов субъектов Российской Федерации, Минэкономразвития России, Минфин России и Минпромнауки России вправе вносить в Правительство Российской Федерации предложения о сокращении доли финансирования указанных мероприятий за счет средств федерального бюджета, о корректировке их целей и срока реализации или о целесообразности дальнейшей реализации программы;

уточнение функций государственного заказчика - координатора;

подробная регламентация необходимых сведений, которые должны включаться в состав раздела "Оценка эффективности социально-экономических и экологических последствий от реализации программы", включая конкретные показатели, применяемые для оценки ожидаемой социально-экономической эффективности программы;

определение порядка продления срока действия программы;

определение порядка представления статистической отчетности о реализации федеральных целевых программ за прошедший год и ответственности в случае непредставления информации в срок, предусмотренной законодательством Российской Федерации.

В рамках реализации положений данного постановления в Минэкономразвития России создан информационный Web-сервер ФЦП в системе Интернет в составе сайта Министерства с целью обеспечения более оперативного и четкого взаимодействия Минэкономразвития России с заинтересованными министерствами и ведомствами - государственными заказчиками федеральных целевых программ.

МНС России с целью повышения эффективности использования средств, выделяемых из всех источников финансирования, получения объективных и оперативных данных по результатам реализации мероприятий федеральной целевой программы "Развитие налоговых органов" разработан и утвержден "Порядок контроля за ходом реализации программных мероприятий". Указанным документом регламентированы формы, сроки, периодичность и структура представления отчетных материалов, установлена строгая вертикаль осуществления контроля. Ежеквартальный мониторинг за ходом реализации мероприятий позволит, по мнению МНС России, оперативно контролировать сроки их реализации, целевое и эффективное использование средств.

Минатом России разработал предложения по созданию механизма контроля и оперативного управления за реализацией подпрограммы "Ядерные технологии нового поколения" федеральной целевой программы "Национальная технологическая база". Схема управления подпрограммой утверждена руководством Минатома России.

Однако, работа государственных заказчиков, несмотря на предпринимаемые меры по совершенствованию работы с федеральными целевыми программами, имеет недостатки.

Проведенный анализ отчетных материалов государственных заказчиков по реализации федеральных целевых программ показал, что:

в ряде случаев они подготовлены без учета требований, изложенных в нормативных документах, определяющих работу с федеральными целевыми программами;

часть из них представлена с нарушением установленных Правительством Российской Федерации сроков. Так, МЧС России и Минсвязи России почти на месяц задержали представление в Минэкономразвития России свои материалы;

отсутствуют объективные данные и конкретные полученные результаты, позволяющие оценить эффективность реализации программ (программы “Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники" - государственный заказчик Минпромнауки России, “Формирование установок толерантного сознания” - государственный заказчик Минобразование России);

по-прежнему отсутствует информация об эффективности расходования средств федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ;

не определена степень соответствия достигнутых результатов целям, поставленным при утверждении программ;

имеет место недостаточная увязка по содержанию и срокам выполнения НИОКР и инвестиционных проектов федеральных целевых программ, что приводит к невостребованное™ результатов НИОКР (программа “Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций” - государственный заказчик - МЧС России).

Общий объем финансирования федеральных целевых программ (ФЦП) в 2008 г составит 690,75 млрд рублей, в 2009 году - 744,1 млрд рублей, в 2010 году - 503,4 млрд рублей. Об этом сообщила правительственная пресс-служба со ссылкой на материалы Минэкономразвития, представленные к заседанию правительства РФ 26 апреля, на котором будет рассмотрен перечень ФЦП, подлежащих финансированию из федерального бюджета в 2008-2010 гг. Как сообщает ИТАР-ТАСС, в 2008 году планируется финансировать из федерального бюджета 48 ФЦП (без учета программ закрытого характера), в 2009 г - 47 программ, в 2010 г - 46 программ. Имеются также поручения президента РФ о разработке и включении в перечень 7 ФЦП, финансирование которых должно начаться в следующем году, но которые пока не разработаны. Речь идет о новой программе социально-экономического развития Чеченской республики, ФЦП "Юг России", программе обеспечения ядерной радиационной безопасности, программы развития инфраструктуры наноиндустрии, ФЦП развития космодрома Плесецк, программе развития электронной компонентной базы и программе социально-экономического и этнокультурного развития российских немцев. Пока финансирование объектов данных ФЦП предусмотрено в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП).

Подпрограммой "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы сформированы единые принципы и механизмы оказания поддержки отдельным категориям граждан в обеспечении жильем за счет средств федерального бюджета посредством государственных жилищных сертификатов.

Практика показала, что наиболее эффективной формой исполнения государством жилищных обязательств в рамках средств федерального бюджета является предоставление определенным категориям граждан субсидий на приобретение жилой площади с использованием механизма государственных жилищных сертификатов.

Однако субсидия - это не оплата полной стоимости приобретенного жилья по рыночным ценам. Норматив стоимости квадратного метра жилья по Российской Федерации устанавливается для владельцев сертификатов два раза в год и примерно равен средней рыночной стоимости по стране.

Мероприятия, предусмотренные Подпрограммой, позволяют гражданам-участникам подпрограммы приобретать за счет субсидий и ипотечных кредитов жилье с более высокими потребительскими качествами.

В настоящее время при непосредственном участии государственного заказчика Подпрограммы - Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству - приняты все нормативные правовые акты и проведен комплекс мероприятий, обеспечивающих реализацию Подпрограммы, определены банки для работы со средствами федерального бюджета, в мае текущего года утвержден график выпуска и распределения государственных жилищных сертификатов.

В 2007 году объем финансирования по Подпрограмме составил 24460,9 млн. рублей. Помимо этого, предусмотрено дополнительное бюджетное финансирование на 2007 год в размере 2,9 млрд. рублей. Оформлено и выдано на руки гражданам 18,4 тыс. сертификатов.

Внесенные в Правила выпуска и реализации сертификатов изменения позволяют увеличивать резервные списки граждан, что позволит предлагать сертификаты гражданам, подавшим заявления на получение сертификата на соответствующий год.

Гражданам, подлежащим увольнению с военной службы (службы) в текущем году оформлено и выдано 9042 сертификата на сумму 12,6 млрд. рублей (96,6% от выделенных бюджетных средств). Приобрели жилье в собственность 5643 гражданина данной категории (56,9%); гражданам, уволенным с военной службы (службы) оформлено и выдано в текущем году 3970 сертификатов на сумму 4,52 млрд. рублей (84,9% от выделенных бюджетных средств). Приобрели жилье в собственность 2986 граждан данной категории (61,12%); гражданам - участникам ликвидации последствий радиационных аварий и катастрофоформлено и выдано более 3237 сертификатов на сумму 3,22 млрд. рублей (83,8% от выделенных бюджетных средств). Приобрели жилье в собственность 2435 граждан данной категории (61,92%); гражданам, признанным в установленном порядке вынужденным переселенцами, оформлено и выдано 1094 сертификата на сумму 0,94 млрд. рублей (93,5% от выделенных бюджетных средств). Приобрели жилье в собственность 908 граждан данной категории (77,03%); гражданам, выезжающим (выехавшим) из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей оформлено и выдано 1039 сертификатов на сумму 1,11 млрд. рублей (88,8% от выделенных бюджетных средств). Приобрели жилье в собственность 856 граждан данной категории (74,7%).

В 2007 году более чем в 2 раза вырос показатель собственных (заемных) финансовых средств, доплаченных владельцам сертификатов при приобретении жилья, что позволяет судить о положительной тенденции увеличения доли договоров на жилое помещение, заключенных по сертификатам с использованием механизма ипотечного жилищного кредитования.

Общий объем финансирования Подпрограммы на период с 2008 года по 2010 год включительно составит около 114,9 млрд. рублей. Финансирование Подпрограммы Правительством Российской Федерации увеличено на 22,9 млрд. рублей, почти на 25% от запланированных лимитов, в том числе:

по категории "Военнослужащие (кроме участников накопительно-ипотечной системы), сотрудники органов внутренних дел, подлежащие увольнению с военной службы (службы), и приравненных к ним лица" - 53,9 млрд. рублей (на 0,4 млрд. рублей больше запланированных лимитов);

по категории "Граждане, уволенные с военной службы (службы), и приравненных к ним лица" - около 23,4 млрд. рублей (увеличено на 0,65 млрд. рублей);

по категории "Граждане, увольняемые (уволенные) с работы на комплексе "Байконур" - 68,2 млн. рублей;

по категории "Участники ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф, пострадавшие в результате этих аварий, и приравненные к ним лица" - около 26,2 млрд. рублей (увеличено на 3,16 млрд. рублей);

по категории "Граждане, признанные в установленном порядке вынужденными переселенцами" - 4,06 млрд. рублей (увеличено на 109 млн. рублей);

по категории "Граждане, выезжающие (выехавшие) из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" - около 24,7 млрд. рублей (увеличено на 18,6 млрд. рублей).

Сегодня подпрограмма "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" является одним из самых совершенных институтов федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы. Подпрограмма обладает рядом преимуществ, - финансовая прозрачность использования средств федерального бюджета; многоплановый контроль, исключающий возможность нецелевого использования бюджетных средств; адресное предоставление средств федерального бюджета; приобретение гражданами готового жилья, что минимизирует возможность недобросовестного поведения на рынке жилья; оформление жилого помещения в собственность, причем в общую собственность всех членов семьи владельца сертификата, что, тем самым, защищает интересы всех членов семьи; применение для расчета суммы субсидии формализованного подхода, позволяющего учесть состояние рынка жилья; возможность дополнительного использования гражданином собственных или заемных средств для приобретения более комфортного жилья с учетом его местоположения и качественных характеристик и др.

Финансовая схема механизма предоставления субсидий для приобретения жилья посредством жилищных сертификатов на сегодняшний день легла в основу многих региональных программ обеспечения жильем в субъектах Российской Федерации, в частности программ по обеспечению жильем молодых семей и ученых.

В рамках направления "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" предусматривается решение следующих задач: развитие форм профилактики социального неблагополучия семей с детьми; защита прав и интересов детей;

укрепление системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; развитие инновационных технологий и форм профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе в условиях сельской местности; обеспечение доступности социальной реабилитации и адаптации детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации; создание условий для творческого развития, оздоровления и временной занятости детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

В рамках направления "Семья с детьми-инвалидами" предусматривается решение следующих задач:

внедрение современных технологий в комплексную реабилитацию с целью максимального развития умственных и физических возможностей детей-инвалидов;

содействие ресурсному обеспечению специализированных учреждений для детей с ограниченными возможностями в целях проведения комплексной реабилитации детей-инвалидов;

обеспечение территориальной доступности комплексной реабилитации детей с ограниченными возможностями;

внедрение методик социальной адаптации детей-инвалидов в условиях семьи.

В рамках направления "Дети-сироты" предусматривается решение следующих задач: реализация на федеральном уровне системы мероприятий по пропаганде и развитию различных форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, оказанию содействия гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим на территории Российской Федерации, желающим принять ребенка на воспитание в семью;

разработка, апробация и внедрение инновационных технологий работы по защите прав детей, оставшихся без попечения родителей;

создание системы психолого-педагогического, медико-социального сопровождения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в стационарных учреждениях, в постинтернатный период, а также в замещающих семьях; обеспечение профессиональной подготовки, личностного и профессионального самоопределения выпускников учреждений интернатного типа, детей из замещающих семей за счет обучения конкурентоспособным профессиям.

Для составления и исполнения бюджетов и обеспечения сопоставимости показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации. Бюджетная классификация является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и источников финансирования дефицитов этих бюджетов с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Бюджетная классификация дает возможность экономического и статистического анализа доходов и расходов бюджетов РФ, обеспечивает адресность выделения финансовых ресурсов.

Бюджетная классификация включает:

классификацию доходов бюджетов;

классификацию расходов бюджетов;

классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;

классификацию операций публично-правовых образований (далее - классификация операций сектора государственного управления).

Доходы бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии законодательством в распоряжение органов государственной власти соответствующего уровня. Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Виды доходов бюджетов: налоговые (федеральные, региональные и местные налоги и сборы, штрафы и пени), неналоговые, безвозмездные перечисления, а также обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов. К неналоговым доходам относятся доходы:

от использования, продажи и иного возмездного отчуждение имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

от платных услуг, оказанных государственными или муниципальными органами власти и учреждениями;

средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности (штрафы, конфискации, компенсации, возмещение ущерба);

финансовая помощь и бюджетные ссуды от бюджетов других уровней и др.

Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания подразделяются на текущие расходы (обеспечение текущих потребностей) и капитальные (инвестиционные нужды и прирост запасов). Формы расходов бюджетов:

ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

оплата по государственным (муниципальным) контрактам;

трансферты населению;

ассигнования на осуществление полномочий, передаваемых на другие уровни власти и на компенсацию дополнительных расходов, возникающих из-за решений вышестоящих органов власти;

бюджетные кредиты юридическим лицам;

субвенции и субсидии юридическим и физическим лицам;

инвестиции в уставные капиталы юридических лиц;

бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней, внебюджетным фондам;

кредиты иностранным государствам;

средства на обслуживание и погашение долговых обязательств.

При этом под дотацией понимается средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов, субвенция - средства, предоставляемые на той же основе бюджету другого уровня или юридическому лицу на осуществление целевых расходов, субсидия - средства, предоставляемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В любом бюджете доходы и расходы должны быть сбалансированы. При дефиците бюджета - превышении расходов над доходами - должны быть указаны источники финансирования дефицита (перечень источников финансирования различен для разных уровней бюджетной системы РФ). Законодательством РФ установлены предельные размеры дефицита бюджета. Например, размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ (государственный долг - долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права). Для покрытия дефицита бюджета используются государственные заимствования - займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной (внешние) или российской валюте (внутренние заимствования).

Необходимым условием переориентации бюджетного процесса на достижение конечных результатов является приведение структуры и содержания бюджетной классификации Российской Федерации (далее - бюджетная классификация) и бюджетного учета в соответствие с целями и задачами осуществляемых реформ.

Бюджетная классификация является надежным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств и обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса - от анализа финансовых результатов деятельности за прошедший период, подготовки и представления проекта бюджета и его исполнения в течение финансового года до составления соответствующей финансовой отчетности.

Бюджетная классификация направлена на:

а) переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;

б) приведение структуры функциональной классификации расходов в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления);

в) согласование бюджетной классификации с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.

Представляется целесообразным отказаться от практики утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом. Временные издержки, неизбежно сопутствующие законодательной процедуре, существенно ограничивают возможности оперативного уточнения в случае необходимости отдельных позиций бюджетной классификации и затягивают процесс осуществления реформ. Более предпочтительным является подход, применяемый большинством стран международного сообщества, при котором законом закрепляются лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы, коды экономической классификации и функциональной (раздел, подраздел) бюджетной классификации. Дальнейшая структура классификации определяется органами власти соответствующего уровня при принятии закона (решения) о бюджете. Такой подход обеспечивает большую самостоятельность и ответственность органов исполнительной власти при составлении проекта бюджета в рамках законодательно установленных единых принципов бюджетной классификации.

До внесения соответствующих поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации ряд задач по совершенствованию бюджетной классификации может быть решен путем внесения изменений в Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации".

К таким задачам относятся:

а) определение целевых статей и видов расходов в процессе формирования и утверждения бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации;

б) исключение расходов на капитальные вложения (государственные инвестиции) из функциональной классификации расходов и включение их в состав экономической классификации расходов;

в) распределение расходов на руководство и управление в установленной сфере деятельности (административных расходов) по соответствующим разделам и подразделам функциональной классификации расходов;

г) разделение расходов в сфере науки на расходы на фундаментальные исследования (раздел общегосударственных вопросов) и расходы на прикладные научные исследования с включением расходов на прикладные научные исследования в соответствующие разделы функциональной классификации расходов;

д) упорядочение отражения расходов на реализацию федеральных целевых программ в функциональной классификации расходов;

е) приведение структуры экономической классификации расходов в соответствие с экономическим содержанием операций в секторе государственного управления;

ж) применение кода администратора бюджетных средств ко всем операциям, проводимым в рамках исполнения бюджета (доходам, расходам, источникам финансирования дефицита).

Проект функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации предусматривает 11 разделов по сравнению с 27 разделами действующей функциональной классификации. Существенной особенностью предлагаемой структуры является наличие раздела, объединяющего в себе расходы на реализацию функций общегосударственного характера. Структура подразделов функциональной классификации расходов построена по принципу выделения подфункций, дальнейшая детализация расходов осуществляется на уровне целевых статей и видов расходов функциональной классификации в процессе формирования соответствующих бюджетов бюджетной системы.

Проект классификации операций сектора государственного управления предусматривает группировку операций по их экономическому содержанию с возможностью ее применения для учета операций как по кассовому методу, так и по методу начислений.

В отличие от кассового метода учета, который позволяет лишь отследить потоки денежных средств и не дает полного представления об активах и обязательствах бюджетов бюджетной системы, метод начислений позволит оценивать результат исполнения программ, а также сопоставлять себестоимость оказываемых государством услуг и затраты на возможное приобретение указанных услуг на рынке.

Учет по методу начислений значительно повысит прозрачность операций сектора государственного управления и даст информацию о финансовых последствиях принимаемых решений в налогово-бюджетной сфере. В центре системы учета, основанной на методе начислений, будет находиться администратор бюджетных средств, который должен учитывать не только расходы бюджета, но и поступления в соответствующий бюджет. В отчетность, составленную на основе учета по методу начислений, включается баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах деятельности и отчет о движении денежных средств. Для оценки влияния решений, принимаемых в налогово-бюджетной сфере, на состояние активов и обязательств, а также для оценки и формирования отчетности об исполнении бюджета план счетов бюджетного учета будет интегрирован с бюджетной классификацией.

В рамках классификации операций сектора государственного управления предлагается все операции разделить на текущие (доходы и расходы), инвестиционные (операции с нефинансовыми активами) и финансовые (операции с финансовыми активами и обязательствами). Включение информации об этих операциях в единый план счетов бюджетного учета позволит оценить влияние деятельности сектора государственного управления на другие секторы экономики.

Переход к новой системе учета предполагается осуществить путем разработки и утверждения общих стандартов бюджетного учета и отчетности с предоставлением права органам исполнительной власти разных уровней и администраторам бюджетных средств вести в рамках этих стандартов управленческий учет.

В перспективе экономическая классификация расходов должна быть интегрирована с классификацией операций сектора государственного управления.

Наряду с реформированием функциональной и экономической классификаций расходов потребуется уточнение ведомственной классификации с учетом изменений в структуре федеральных органов исполнительной власти.

Главными распорядителями средств федерального бюджета являются все федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, агентства и службы), законодательные и судебные органы Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (до внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в состав главных распорядителей средств федерального бюджета также могут быть включены отдельные наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры, средств массовой информации согласно федеральному закону о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год).

Список использованных источников