3. Пути совершенствования налоговой системы РФ

Действующая в России налоговая система вызывает множество нареканий со стороны предпринимателей, экономистов, депутатов, государственных чиновников, журналистов и рядовых налогоплательщиков. С каждыми очередными выборами создается впечатление, что первым шагом новых людей, пришедших в выборные органы власти, станут коренные изменения в области налогов. Проходит некоторое время, ожидания не оправдываются, надежды на улучшение системы рассеиваются, поскольку новые законодательные акты в этой области чаще ухудшают ее, чем совершенствуют, а критика остается. Она постоянный и неизменный спутник российских налогов. Но что же собственно вызывает такой вал критики? Чем недовольны все - от предпринимателей до ученых, от корреспондентов газет до чиновников Минфина?

Анализ различных взглядов показывает, что какой-либо общей основы у критиков нет. Каждый недоволен чем-то своим. Многим не нравится, что налоги слишком высокие. Далее предметами для критики выступают: излишне фискальный характер налоговой системы; отсутствие должного стимулирования отечественных производителей; чрезмерное налогообложение прибыли (дохода); низкое налогообложение имущества; высокое налогообложение физических лиц при небольшой по сравнению с западными странами оплате труда; низкое налогообложение физических лиц, поскольку в других странах оно выше; слишком жесткие финансовые санкции к уклоняющимся от уплаты налога; недостаточность принимаемых мер по пресечению недоимок в бюджет; частые изменения отдельных налогов; низкое налогообложение природных ресурсов. И этот перечень можно продолжать еще долго.

Обобщить и свести воедино все эти точки зрения невозможно, хотя во многих критических высказываниях и предложениях содержится рациональное зерно. Налоговая система, конечно, нуждается в совершенствовании. Но не на базе случайных идей, порой подхваченных, точнее выхваченных из комплекса, в западных странах, а порой просто дилетантских. России остро не хватает собственной научной школы или нескольких школ в области налогообложения, способных не только усовершенствовать действующую налоговую систему, но предвидеть, спрогнозировать все экономические и социальные последствия от проведения в жизнь того или иного комплекса мероприятий.

В чем сходится большинство критиков, так это в требованиях снижения налогового бремени. В известной мере они правы. Но лишь отчасти. Какими должны быть налоги - высокими или низкими - это извечная проблема в теории и практике мирового налогообложения.

Естественное и вполне объяснимое желание большинства населения уменьшить налоги вступает в противоречие с неотложными нуждами финансирования хозяйства, решения социальных вопросов, развития фундаментальной науки, обеспечения обороноспособности государства. С другой стороны, помимо насущных потребностей в расходах, величина налогов должна определяться условиями расширения налоговой базы, которая может расти только тогда, когда учитываются интересы товаропроизводителей.

Однако нельзя и снижать налоги сверх меры. Вспомним, что они играют не только стимулирующую, но и ограничивающую роль. Чрезмерно низкие налоги могут привести к резкому взлету предпринимательской активности, что также может вызвать ряд негативных последствий.

К серьезным недостаткам налогового режима, ухудшающим инвестиционный климат в России, следует отнести его нестабильность. Нестабильность налоговой системы является существенным, если не основным, экономическим фактором, сдерживающим привлечение иностранного капитала в российскую экономику. Частые изменения свидетельствуют об отсутствии стройной концепции, вновь и вновь возвращают нас к мысли о необходимости создания научной школы. Но в то же время, не оправдывая такие изменения, следует иметь в виду, что налоговая система сегодня не сможет быть застывшей. Налоговая реформа, следуя общему ходу всей экономической реформы, является неотъемлемым ее звеном.

Поспешность, с которой принимался Налоговый кодекс, не могла не отразиться на его качестве. Противоречивость норм, неоднозначность формулировок, обилие опечаток, лексических и терминологических ошибок предоставляют все возможности недобросовестным налогоплательщикам для произвольного манипулирования положениями Налогового Кодекса РФ. Налоговый Кодекс РФ содержит смысловые неточности, способные оказать негативное влияние на функционирование и развитие налоговой системы в России, а также на эффективность документально-проверочной деятельности налоговых органов.

Налоговая система России в настоящее время находится на завершающем этапе своего реформирования. Основные меры по совершенствованию налоговой системы, направленные на ее упрощение, повышение справедливости и экономической обоснованности взимаемых налогов и сборов, а также на снижение налоговой нагрузки были осуществлены в 2001-2007 гг. В частности, за эти годы приняты и вступили в действие 17 глав второй части Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующих порядок уплаты конкретных федеральных, региональных и местных налогов и сборов, а также специальных налоговых режимов. Окончательно оформилась структура налоговой системы России.

Реформирование налоговой системы осуществлялось в тесной увязке с проведением бюджетной реформы и существенными изменениями в системе межбюджетных отношений.

Поэтому главное внимание в 2008 и последующих годах должно быть уделено мерам по совершенствованию налогового администрирования, направленным, с одной стороны, на пресечение имеющейся практики уклонения от налогообложения путем использования имеющихся недоработок в законодательстве о налогах и сборах, и, с другой стороны, на безусловное обеспечение законных прав налогоплательщиков, повышение их защищенности от неправомерных требований налоговых органов, а также создание для налогоплательщиков максимально комфортных условий для уплаты налогов и сборов.

В частности, в правоприменительной практике возникают трудности в реализации положений действующих статей 20 и 40 Кодекса, регулирующих применение налогоплательщиками цен для целей налогообложения. Поэтому необходимо внести изменения в Кодекс, направленные на упорядочение налогового контроля за правильностью исчисления и полнотой уплаты налогов при применении трансфертного ценообразования, совершенствование принципов определения рыночных цен товаров (работ, услуг) и уточнение перечня взаимозависимых лиц для целей налогообложения.

В направлении дальнейшего совершенствования налоговой системы РФ правительственными мерами с 2009 года являются:

снижение основной ставки НДС с одновременной отменой действующей ныне льготной ставки для некоторых товаров и услуг с установлением единой ставки этого налога;

отмена некоторых из существующих налоговых льгот по НДС и перечня операций, облагаемых по ставке 0 процентов по результатам анализа эффективности их применения;

индексация специфических ставок акцизов в соответствии с прогнозируемым на 2008 год уровнем инфляции;

увеличение ставок акциза на сигареты на 20 % по сравнению с уровнем 2008 года.

Одной из серьезных проблем, которые мешают созданию эффективной системы налогового контроля, является проблема постепенной трансформации функций налоговых органов из контрольных в фискальные. И здесь, введение сначала в обиход, а затем и в правовые акты странного наукообразного термина "налоговое администрирование", позволяет государственным органам провести эту трансформацию наименее заметной. При формулировании сегодня задач, стоящих перед налоговыми органами, происходит "плавная" подмена задачи по контролю за правильностью соблюдения законодательства о налогах и сборах, задачей по обеспечению поступлений финансовых средств в бюджет в определенном объеме. При всей видимой схожести названных задач, очевидно, что эти задачи, отнюдь, не тождественны.

Как финансовый контролер налоговый орган должен быть дистанцирован от решения задач по наполнению бюджета финансовыми ресурсами. Нельзя требовать от финансового контролера объективности при осуществлении мероприятий налогового контроля, если эффективность его деятельности оценивается исходя из объема поступлений, а иногда и "доначислений" в бюджет. В соответствии с Законом РФ "О налоговых органах Российской Федерации""налоговые органы Российской Федерации - единая система контроля за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет платежей при пользовании недрами, установленных законодательством Российской Федерации, а также контроля за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации, осуществляемого в пределах компетенции налоговых органов". В этой связи, при реформировании системы налогового контроля необходимо пересмотреть сложившийся по факту статус налоговых органов как фискальных органов, ответственных за сбор налогов. Как следствие такого подхода следует рассматривать задачу по исключению из практики установления плановых заданий по сбору налогов для ФНС РФ.

Можно ли рассчитывать на объективную со стороны налоговиков оценку законности деятельности налогоплательщиков, если задача налоговых органов - исполнение заданий по мобилизации налогов, сборов и других платежей? Конечно, нет! Может ли это способствовать повышению стабильности в хозяйственной деятельности налогоплательщиков? - Категорически, нет!

Эта проблема настолько важна, что даже Президент РФ в 2007 году вынужден был обратить свое внимание на эту проблему. В своем Послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ, определяя приоритеты деятельности налоговых органов, заявил: "приоритетом в их деятельности должна стать проверка исполнения налогового и таможенного законодательства, а не выполнение каких бы то ни было "планов" по сбору налогов и пошлин". Казалось бы, все точки над "i" расставлены. Конечно же, это не должно означать, что не должно быть прогнозирования доходов. Прогнозы должны быть. Но прогноз отличается от плана не наименованием, а правовыми последствиями их невыполнения. Если прогноз поступления доходов не сбылся, то это свидетельствует о недостатках работы Минэкономразвития РФ, рассчитывающему сценарные условия, и Минфина РФ, рассчитывающий на базе сценарных условий бюджетные доходы, но не о недостатках работы органов контроля. Иными словами, "мобилизация доходов" не может являться критерием оценки деятельности контролирующих органов.

Что могло бы стать критерием эффективной контрольной работы налоговых органов, так это количество налогоплательщиков, охваченных выездными проверками и количество вынесенных по итогам проверок и не отмененных впоследствии в судах решений налоговых органов.

Как и во многих отраслях права, надлежащее исполнение норм налогового права обеспечивается наличием юридической ответственности, которая в Налоговом кодексе именуется ответственностью за налоговые правонарушения. К сожалению, в финансово-правовой науке отсутствует единый взгляд на природу налоговой ответственности, равно как и на природу всей финансово-правовой ответственности. Безусловно, заслуживают внимания те доводы, которые приводятся рядом исследователей, обосновывающих право на отнесение налоговой ответственности к самостоятельному виду юридической ответственности. В равной степени вполне обоснованной выглядит и точка зрения тех юристов, которые относят налоговую ответственность к разновидности административной ответственности.

Полагаю, что следует согласиться с теми, кто считает, что налоговая ответственность по своей природе относится к административной ответственности. На сегодняшний день, признаки налогового правонарушения, содержащиеся в статьей 106 НК, не позволяют в должной мере отграничить его от административного проступка, и единственно, в чем проявляется специфика указанного правонарушения, так это в том, что составы правонарушений указаны в Налоговом кодексе. Кроме того, специфический процесс привлечения к ответственности во многом является не столько причиной отнесения налоговой ответственности к самостоятельному подвиду ответственности, сколько следствием такого отнесения. Не думаю, что налоговые санкции были бы менее эффективны, если бы их применяли в порядке, определенном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Более того, уверен, что именно отнесение налоговой ответственности к административной ответственности, позволил бы разработать эффективный процесс привлечения к ответственности за налоговые правонарушения, который бы смог вобрать в себя все достижения административно-правовой науки, пусть даже с некоторыми особенностями, обусловленными спецификой налоговых правоотношений. Во всяком случае, на мой взгляд, вопрос о месте налоговой ответственности в системе юридической ответственности окончательно еще не решен и нуждается в серьезной научной проработке.

Вместе с тем, уже сегодня на повестке дня стоят вопросы, нуждающиеся в скорейшем разрешении. И главная проблема - это сама процедура привлечения к налоговой ответственности. Следует напомнить, что к административной ответственности виновные лица привлекаются в ходе производства по делам об административных правонарушениях, задачами которого являются "всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела. Разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений". В ходе производства по делам об административных правонарушениях лицу, обвиняемому в совершении административного проступка гарантируется право на защиту, что и позволяет уполномоченному органу принять взвешенное, объективное решение, учитывающее все обстоятельства дела.

Иным образом обстоит дело с процедурой привлечения к налоговой ответственности. Согласно статье 101 НК РФ налогоплательщик приглашается к участию дела только в том случае, если правонарушение было выявлено в ходе выездной проверки, по итогам которой был составлен акт, а налогоплательщик подготовил свои возражения по акту. В иных случаях налогоплательщику или иному лицу, привлекаемому к ответственности, не только никто не гарантирует его право на защиту при вынесении решения руководителем налогового органа, но даже никто не гарантирует его информирование о факте выдвинутых против него обвинений в совершении налогового правонарушения. Налогоплательщик может узнать, что его привлекли к ответственности только тогда, когда с него в судебном порядке будут взыскивать штрафы за налоговые правонарушения. Однако, с принятием поправок в первую часть НК РФ, предусматривающих исключение судебной процедуры взыскания "малозначительных" штрафов, даже на стадии принудительного взыскания санкций лицо, привлеченное к ответственности, может не знать о сути претензий к нему со стороны государства.

В этой связи, представляется, что для достижения объективности в рассмотрении дела по налоговым правонарушениям необходимо "внедрить" в налоговое законодательство "налоговое производство" - некое подобие производства по делам об административных правонарушениях, с четким выделением всех стадий этого производства, гарантирующих активное участие лиц, привлекаемых к ответственности, на всех стадиях процесса. Вместе с тем, представляется, что административно-правовая природа налоговой ответственности, как мне кажется, подталкивает законодателя к тому, чтобы процесс привлечения к налоговой ответственности должен осуществляться в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях, а составы налоговых правонарушениях "перекочевали бы" в КоАП РФ, освободив тем самым, НК РФ от несвойственной ему задачи - регламентации отношений по привлечению к ответственности.

Заключение