План лекційних занять

Тема 1. Місцеві фінанси, їх сутність, склад і роль у розвитку економічної і соціальної інфраструктури.

Тема 2. Місцеві бюджети - визначальна ланка місцевих фінансів

Тема 3. Фінансові ресурси місцевого самоврядування

Тема 4. Регіональні цільові фонду місцевого самоврядування.

Тема 5. Планування і порядок фінансування видатків місцевих бюджетів.

Тема 6. Міжбюджетні відносини, їх складові

Тема 7. Управління фінансами і фінансовий контроль на регіональному рівні

Тема 8. Фінансове забезпечення підприємств комунальної власності

Тема 9. Фінанси житлово-комунального господарства.

Тема 10.Основи організації фінансів місцевих органів влади у зарубіжних країнах



Розділ 1. Місцеві фінанси, їх сутність, склад і роль у розвитку економічної і соціальної інфраструктури

1.1 Формування науки про місцеві фінанси

1.2 Становлення системи місцевих фінансів.

1.3 Система місцевих фінансів та їх роль в економічній системі держави.

1.4 Прозорість та оптимальна децентралізація системи державних фінансів як передумови її ефективного функціонування.

1.5 Функції місцевих фінансів та економічний механізм управління територіями.

1.6 Функції територіальної громади, її роль і правовий статус.

1.7 Основи фінансової автономії місцевих органів влади.

Основні терміни та поняття: бюджетна децентралізація, бюджетне регулювання, бюджетне самофінансування, бюджетні процедури, громадські послуги, доходи місцевих бюджетів, видатки місцевих бюджетів, місцеві фінанси, земські збори, мартикулярні внески, муніципальна (комунальна) власність.

1.1 Формування науки про місцеві фінанси

Наука про місцеві фінанси - окрема, самостійна галузь фінансової науки. Процес її формування відбувався у двох основних напрямах.

По-перше, історично склалося так, що спочатку виникла наука про державні фінанси, а потім від неї відокремилося самостійне вчення про місцеві фінанси. Таким чином, поняття місцеві фінанси виникло на противагу поняттю державні фінанси.

По-друге, вчення про місцеві фінанси як наука виникло також в процесі розширення розуміння предмета фінансової науки, коли фінансове господарство общин та інших територіальних колективів, яке до цього вважалося приватним, було включено до складу публічного фінансового господарства. Отже, поняття місцеві фінанси розширило поняття публічні фінанси і стало їхньою невід'ємною, але відносно самостійною складовою.

В українській фінансовій літературі термін місцеві фінанси щодо СРСР вперше вживається лише на початку 90-х років.

За час із кінця XIX ст. теоретичне тлумачення сутності місцевих фінансів неодноразово змінювалося. Формування науки про місцеві фінанси відбувалось у такі етапи.

1-й етап. Наприкінці XIX -- на початку XX ст. набуло поширення визначення місцевих фінансів як місцевого фінансового господарства адміністративних одиниць або як сукупності матеріальних засобів, які є в розпорядженні цих одиниць для досягнення їхньої мети

2-й етап. У кінці 30-х років визначення місцевих фінансів в СРСР фактично було ототожнено з визначенням місцевих бюджетів.

3-й етап. На початку 50-х років, коли було зроблено чергову спробу теоретично обґрунтувати наявність місцевих фінансів в СРСР, сформувалося досить розширене і не зовсім чітке їх визначення. Зазначалося, що "місцеві фінанси в СРСР -- це фінанси місцевого господарства і місцевих органів влади, складова частина єдиної системи фінансів СРСР. До місцевих фінансів належать фінанси соціалістичних підприємств усіх галузей місцевого господарства і місцеві бюджети.

4-й етап. З другої половини 50-х років у радянській фінансовій літературі утверджується, як уже зазначалося, погляд, що місцеві фінанси -- це явище, властиве капіталістичним державам та країнам "третього світу". Ось як визначав суть місцевих фінансів К.Я. Чижов: "Під місцевими фінансами капіталістичних країн звичайно розуміють доходи і видатки місцевих органів влади та підвідомчих їм підприємств та організацій".

5-й етап. Наприкінці 50-х -- у 60-х роках у радянській фінансовій літературі стає домінуючим підхід до визначення суті фінансів як системи економічних відносин так званого базисного характеру. Це відображається і в нових підходах до визначення суті місцевих фінансів капіталістичних країн і країн, що розвиваються.

6-й етап. У 90-х роках у літературі країн СНД у цілому визначається факт наявності місцевих фінансів у фінансових системах нових незалежних держав. Ряд авторів замість терміну місцеві фінанси використовують такі поняття, як регіональні фінанси, територіальні фінанси, місцеві (регіональні) фінанси.

7-й етап. Поняття місцеві фінанси є синонімом поняття фінанси місцевих органів влади. Синонімами поняття фінанси місцевих органів влади можуть бути такі визначення, як муніципальні (комунальні) фінанси, фінанси територіальної громади, фінанси комуни, фінанси общини, фінанси муніципального утворення, фінанси штату, фінанси міста, області, району, села, селища і т. ін. Подібні визначення засвідчують, що місцеві фінанси функціонують у різних формах залежно від державного і територіального устрою тієї чи іншої країни.

В Україні формами місцевих фінансів є фінанси територіальної громади (комунальні фінанси), фінанси Автономної Республіки Крим, фінанси області (міст Києва і Севастополя), фінанси міста, фінанси району (району в місті), фінанси села, фінанси селища. У разі появи нових територіальних утворень чи добровільних об'єднань територіальних громад цей перелік форм фінансів місцевих органів влади в Україні може бути продовжено.

Першим кроком до зміцнення системи міжбюджетного фінансування має бути досягнення певного ступеня консенсусу щодо найважливішого кола відповідальності для кожного рівня влади та ступеня децентралізації, пов'язаного з цим розподілом відповідальності (це можна назвати «концепцією міжбюджетного фінансування»).

Другий крок до зміцнення правової та інституційної бази системи міжбюджетного фінансування полягає у перегляді чинних базових законів та у виправленні найбільш явних невідповідностей. Це дасть змогу підвищити прозорість системи, а також заповнити її прогалини, особливо щодо ключових питань функціонування системи (методики розрахунку міжбюджетних трансфертів). Паралельно потрібно буде вносити зміни до законів «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації».

У центрі будь-якої системи міжбюджетного фінансування перебуває чітке визначення кола обов'язків органів влади різних рівнів та ефективність виконання ними своїх обов'язків, які на них покладаються.

Принципова слабкість старого розподілу фінансування видатків випливає із відокремлення фінансової відповідальності від права зменшувати або збільшувати зобов'язання за видатками.

Відповідальність органів влади певного рівня слід привести у відповідність із їхніми правами щодо прийняття рішень.

Друга серйозна проблема полягає в плутанині щодо того, які послуги повинен надавати кожен з рівнів влади.

Чинні законодавчі процедури чітко не визначають, на якому з рівнів влади який вид послуг має надаватися. Органи влади усіх рівнів мають певні повноваження працювати в кожній із зазначених галузей. Згідно із Конституцією та Законом про місцеве самоврядування, обласні та районні органи влади можуть надавати послуги лише на підставі делегування відповідних повноважень, що мають спільні інтереси.

Третя найсерйозніша проблема -- відсутність чіткого розподілу функцій між різними гілками влади одного рівня. Ця відсутність точності робить практично неможливим розділення «делегованих видатків» і «власних видатків». Визначення кола відповідальності в Законі про місцеве самоврядування дуже не чітке.

Четвертим елементом вдосконаленої системи міжбюджетного фінансування є система трансфертів. Основне завдання трансфертів -- вирішувати проблему вертикальної незбалансованості -- наслідок невідповідності між відповідальністю за видатки та податкоспроможністю (можливостями збору податків на місцевому рівні). Система трансфертів сприяє також згладженою нерівностей між адміністративно-територіальними одиницями (нерівність по горизонталі), зумовлених соціально-економічними особливостями та можливостями кожного регіону. Основними характерними рисами системи трансфертів, що впливають на всю систему міжбюджетних відносин, є її передбачуваність та стимули, які вона створює для всіх рівнів управління.

Стара система трансфертів не задовольняла жодної з умов, необхідних для ефективної роботи такої системи. Першим критерієм ефективності системи трансфертів є її здатність забезпечити місцеві органи влади ресурсами, достатніми для виконання покладених на них зобов'язань.

Другим критерієм ефективної роботи системи трансфертів є забезпечення достатніх зборів податків місцевими органами влади та уникнення фіскального дефіциту. Надання трансфертів базувалося на підході «покриття дефіциту», що створювало для місцевих органів влади стимули підтримувати видатки на високому рівні, зберігати існуючу мережу та не надавати значної уваги збільшенню надходжень до місцевих бюджетів.

Третім критерієм ефективності системи трансфертів є ступінь, до якого вона здатна забезпечити справедливість. Стара система базувалася на розподілі фінансових ресурсів між регіонами, що склався раніше (принцип від досягнутого).

Важливим кроком на шляху зміцнення системи трансфертів є визначення цілей, яких вона має досягти, та визначення загальної суми, яка розподілятиметься у вигляді трансфертів. Світовий досвід передбачає три основні підходи:

певна визначена частка надходжень до державного бюджету, прив'язана або до конкретного податку, або до надходжень у цілому;

спеціальне політичне рішення;

відшкодування витрат.

Третім кроком є визначення способу розподілу ресурсів. Здебільшого у розподілі між органами влади різних рівнів використовуються чотири основні підходи:

застосування формули;

принцип деривації;

спеціальні процедури;

відшкодування коштів.

Що стосується трансфертів, які передбачають заохочення певних видів видатків, найбільш відповідним підходом є, очевидно, відшкодування коштів. Досвід інших країн показує, що для виправлення вертикальних і горизонтальних дисбалансів найефективнішим є розподіл на базі формули. Міжнародний досвід пропонує чотири можливості:

формули, що враховують потреби у видатках та фінансові можливості;

формули, що враховують лише вирівнювання фінансових можливостей;

формули, що забезпечують розподіл вирівнюючих трансфертів у рівних частинах на душу населення.

Формули, що включають як потреби у видатках, так і фінансові можливості, створюють можливості повного вирівнювання. Вони найскладніші і, можливо, найточніші, але потребують найбільшої кількості даних. Формули другого й третього типу ігнорують основний аспект (потреби у видатках або фінансові можливості), однак вимагають меншої кількості даних. Останній вид формул -- найменш ефективні з погляду вирівнювання і потребують найменше даних. На ефективність наведених формул значною мірою впливає точність вимірювання фінансових потреб і фінансових можливостей.

Створення системи місцевих запозичень потребує вирішення таких завдань:

створення чіткого, точного й несуперечливого законодавства, що санкціонує запозичення в будь-якій формі, їх гарантії, процедури і засоби захисту;

чітке визначення права на безумовне отримання коштів з рахунку боржника та здатність забезпечити надійними джерелами надходжень та гарантувати наявним майном (заставою);

встановлення механізму нагляду та моніторингу місцевих заборгованостей;

визначення заходів щодо надання даних про діяльність, підзвітність та стандарти аудиторських перевірок для місцевих органів влади та відповідальності і відповідних процедур у разі неплатоспроможності місцевих органів влади.

Інституційна та правова база міжбюджетних відносин визначає як саму структуру органів влади, так і середовище й стимули для взаємозв'язків між органами влади різних рівнів. Для ефективної роботи системи міжбюджетних відносин необхідно, щоб були чітко визначені усі рівні влади та щоб наявні інституції сприяли прозорому, передбачуваному та відповідальному прийняттю рішень на кожному рівні. Також важливе значення має підзвітність на кожному рівні -- без неї навряд чи матеріалізується користь від децентралізації.

Мовою закону: Витяг з Конституції України (Додаток 1)

Мовою закону: Витяг із Концепції адміністративної реформи (Додаток 1)

Концептуальні основи реформування міжбюджетних відносин, що закладені в Бюджетному кодексі

(Додаток 2)

1.2 Становлення системи місцевих фінансів

Стратегічним питанням для державної фінансової системи є пропорція між власними доходами місцевих бюджетів та субвенціями і дотаціями, які передаються з державного бюджету. Чим більша у загальних доходах місцевого бюджету частка власних доходів, тим більша її діяльність по збиранню податків та зборів. У результаті можна очікувати поліпшення податкової дисципліни та більш суворої системи державних фінансів. Також підтверджено, що за таких обставин спостерігається зростання ефективності державних видатків. Важливою функцією такого механізму є також зростання зацікавленості місцевих органів влади в розвитку підприємництва. Внаслідок такої зацікавленості можна помітити все більшу відданість органів місцевого самоврядування процесу формування сприятливіших умов для підприємств малого та середнього бізнесу. У цьому є механізм зворотної дії: чим більшу кількість фірм ви маєте, тим більша база для збирання податків, а отже, і більшими будуть надходження до бюджету.

Мовою закону:

Стаття 142 Конституції України встановлює, що матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, природні ресурси, які є власністю територіальних громад. Територіальна громада має право на формування власного бюджету, створення позабюджетних, валютних, резервних фондів грошових коштів.

Фінансова система, що формується в Україні, тільки тоді стане ефективною, коли в її складі поряд із державними фінансами чільне місце буде належати місцевим фінансам як самостійному інституту. Фінансові проблеми місцевої влади набули великої гостроти. Хронічна нестача грошей, фінансових ресурсів у органів місцевого самоврядування та нестабільність їхніх доходних джерел стали проблемою справді загальнодержавної ваги. Як наслідок, на місцях не вирішуються найболючіші життєві проблеми людей, занепадають міське господарство, соціально-культурна сфера (освіта, охорона здоров'я, культура), погіршується стан доріг та інших комунікацій міської інфраструктури.

Збереження автономії місцевих видатків

Місцеве самоврядування в Україні користується значною свободою у вирішенні питань про те, скільки коштів витрачати на ту чи іншу статтю функціональної класифікації. Бюджетний кодекс пропонує продовжувати цю практику на тій підставі, що посадові особи місцевих органів влади тонше "настроєні" на видаткові потреби своїх громадян, ніж центральні органи. Тож трансферти є нецільовими і не обмежуються жодними умовами.

Це положення Бюджетного кодексу відповідає статті 9 Європейської хартії про місцеве самоврядування, яка встановлює: «Трансферти по можливості не мають бути зарезервовані на фінансування заздалегідь визначених проектів. Надання трансфертів не повинно позбавляти місцеві органи влади однієї з основних свобод -- на свій розсуд проводити політику в межах своєї власної юрисдикції».

Реформування бюджетної системи -- складний процес. Практичне застосування положень проекту Бюджетного кодексу вже в Бюджеті-2001, безперечно, виявило багато протиріч, пов'язаних з вадами існуючої бюджетної системи. Від ступеня розуміння нового підходу залежатиме і те, як швидко вдасться подолати ці вади, і, власне, бажання це робити.

Отже, Бюджетний кодекс закладає підвалини для нової стратегічної політики органів місцевого самоврядування. Ця політика тісно пов'язана з підтримкою і розвитком підприємницької діяльності -- малого і середнього бізнесу як ключового елементу в економічному піднесенні територіальної громади.

Місцевий бюджет відповідно до Бюджетного кодексу містить у собі надходження і витрати на виконання повноважень органів влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Ці надходження і витрати становлять єдиний баланс відповідного бюджету.

Надходження до бюджету розвитку місцевих бюджетів включають:

кошти від відчуження майна, яке знаходиться у комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення;

надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;

кошти від повернення позик, які надавалися з відповідного бюджету до набрання чинності цим Кодексом, та відсотки, сплачені за користування ними;

кошти, які передаються з іншої частини місцевого бюджету за рішенням відповідної ради;

запозичення, здійснені в порядку, визначеному Кодексом та іншими законами України (крім випадку, передбаченого статтею 73 Кодексу);

*субвенції з інших бюджетів на виконання інвестиційних проектів. До витрат бюджету розвитку місцевих бюджетів належать:

погашення основної суми боргу відповідно Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування (крім боргу, що утворюється за умовами, визначеними статтею 73 цього Кодексу);

капітальні вкладення;

внески органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування у статутні фонди суб'єктів підприємницької діяльності.

Бюджет розвитку місцевих бюджетів є складовою частиною спеціального фонду місцевих бюджетів.

Планування і складання бюджету розвитку інфраструктури

Поточний бюджет покриває щоденні витрати на надання послуг, в той час як бюджет розвитку фінансує нерутинні витрати на розвиток інфраструктури, громадські споруди, обладнання, викуп земельних ділянок. Розвиток інфраструктури стосується публічних інвестицій, як-от шляхів, водозливів, водогону та каналізації, очисних споруд, зовнішнього освітлення, утилізації твердих побутових відходів, нових транспортних маршрутів.

З-поміж цих чотирьох видів публічних інвестицій, розвиток інфраструктури є найважливішим для найбільшої кількості людей. Усі виграють від добрих шляхів, водозливів, водогону і каналізації та освітлення вулиць. Розвиток інфраструктури не лише вдосконалює якість життя, а й створює чимало передумов для діяльності підприємств. Добрі шляхи скорочують витрати і підвищують швидкість доставки виробів, даючи змогу продавати їх на регіональних та національних ринках. Якщо підприємства здатні розширити свої ринки, вони можуть повністю використовувати свої потужності та обладнання, що підвищує їх продуктивність.

Якщо орган місцевого самоврядування має бюджет розвитку, то він потребує також плану розвитку інфраструктури (ПРІ). Бюджет розвитку перелічує лише програми і обладнання, які треба здійснити або купити протягом бюджетного року, а також джерела їх фінансування. Бюджет розвитку, як правило, не перелічує програми, які заплановано розпочати пізніше, ніж за один рік.

У ПРІ, навпаки, перелічені програми та купівлі обладнання, які передбачені і заплановані на період у п'ять років або більше. ПРІ змушує орган місцевого самоврядування заглядати наперед, аналізувати свої майбутні потреби і планувати майбутні проекти.

ПРІ -- корисний для будь-якого місцевого самоврядування, навіть коли той не має численних і складних проектів. Крім того, щоб примусити посадових осіб замислитися над майбутніми потребами в інвестиціях, ПРІ змушує суб'єктів рішень розглядати, порівнювати і визначати пріоритетність програми, таким чином формуючи і громадську думку щодо пріоритетів. Перший рік плану потім включають як інвестиційну частку бюджету. Скласти ПРІ простіше та ефективніше, ніж щороку міркувати над програмами або купівлею обладнання.

Місцеві запозичення

Більшість місцевих органів влади надає послуги, які вимагають значних попередніх інвестицій. Загальновизнано, що, оскільки ці послуги забезпечують отримання благ у майбутньому впродовж тривалого часу, для їх фінансування варто залучити запозичення, щоб розподілити вартість активів серед їх періодичних користувачів. Однак можливості місцевих органів влади позичати й погашати свої борги тісно пов'язана із загальною системою міжбюджетного фінансування. Наявність міцної системи міжбюджетного фінансування є важливою передумовою розвитку ринку кредитів для структур місцевого рівня.

Одним з таких ефективних джерел для міст обласного значення є запозичення, до яких можуть вдаватися міські органи влади. Згідно з Кодексом, «виключно Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради мають право здійснювати внутрішні запозичення», а «міські ради з чисельністю населення понад вісімсот тисяч мешканців» -- і зовнішні запозичення.

Нерозвиненість практики муніципальних позик в Україні, яка успішно застосовується в західних країнах, пояснюється кількома факторами. Щонайперше питання здійснення запозичень органами місцевого самоврядування в Україні тривалий час було законодавчо неврегульованим. Чи не єдиним нормативним актом, у якому було зроблено кволу спробу хоч якось упорядкувати систему запозичень місцевих бюджетів, стало «Положення про порядок випуску та обігу облігацій місцевої позики», затверджене рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 13 жовтня 1997 р.

Стимули до заощадження коштів і мобілізації доходів

Важливою особливістю формульних трансфертів, яку часто не зовсім розуміють, є те, що в основі трансфертів лежить різниця між розрахунковою видатковою потребою та розрахунковою доходоспроможністю. Однак ані розрахункова видаткова потреба, ані розрахункова податкоспроможність не визначаються фактичними обсягами доходів та видатків, які спостерігаються в процесі виконання бюджетів.

Дотація, обчислена за формулою, має сприйматись як фіксований, одноразовий платіж, на обсязі якого не можуть позначитися зусилля місцевого самоврядування, спрямовані на заощадження видатків або нарощення бази оподаткування. Тому, якщо місцеве самоврядування в змозі знайти ощадливіший спосіб надання соціальних послуг, воно не втрачає нічого із заощаджених коштів.

Аналогічно, якщо місцеве самоврядування докладає зусиль до розширення бази оподаткування і досягає в цьому успіху, в нього залишається левова частка приросту доходів. Це пов'язано з тим, що відносний індекс по-даткоспроможності фіксується на тривалий період часу, і будь-яке нарощення доходів у наступному періоді впливатиме на обсяг трансферту лише тією мірою, якою воно впливатиме на прогноз сумарних середньодушових доходів у наступному бюджетному періоді.

1.3 Система місцевих фінансів та їх роль в економічній системі держави

Місцеві фінанси -- це система формування, розподілу і використання грошових та інших фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них функцій і завдань як власних, так і делегованих.

Як система місцеві фінанси складаються з таких 7 елементів:

1. Видатки:

за економічним призначенням:

поточні або адміністративні;

розвитку (капітальні, інвестиційні); залежно від завдань, фінансуються:

на фінансування власних повноважень;

на фінансування делегованих повноважень; за функціональним поділом:

обов'язкові, тобто видатки, спрямовані на виконання обо'язкових завдань, покладених на всі органи місцевої влади з метою забезпечення певних стандартів послуг у масштабі всієї країни;

факультативні.

2. Доходи:

за економічною природою:

власні - це доходи, що мобілізуються місцевою владою самостійно на основі власних рішень і за рахунок джерел, визначених місцевим органом влади. До власних доходів належать місцеві податки і збори, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності комунальних (муніципальних) підприємств, комунальні платежі, а також доходи за рахунок комунальних кредитів та позик;

передані - це доходи, що передаються місцевій владі центральною владою або органами влади вищого територіального рівня;

закріплені - це одна з форм переданих доходів місцевим органам влади на стабільній, довгостроковій основі. Це особливо слід підкреслити, оскільки в літературі радянського періоду вони фактично ототожнювалися;

регульовані - це також одна з форм доходів, що передаються центральною владою місцевим органам влади або з бюджетів територій вищого адміністративного рівня до бюджетів територій нижчого адміністративного рівня. Порядок передачі та розміри регульованих доходів в Україні щороку встановлюються Законом "Про Державний бюджет", а також їх визначено БКУ. Порядок регулювання доходів місцевих бюджетів визначається також рішеннями органів влади вищого територіального рівня щодо органів влади нижчого територіального рівня;

за джерелами надходження:

податкові;

неподаткові - платежі, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності підприємств комунальної (муніципальної) форми власності, залучені місцевими органами влади на ринку позичкового капіталу), доходи за рахунок кредитів та позик, а також трансферти від центральної влади та органів влади вищого територіального рівня.

3. Способи формування доходів:

місцеві податки і збори;

частки загальнодержавних податків;

комунальні платежі;

доходи від майна та землі, що належить місцевій владі;

доходи комунальних підприємств;

кредити;

комунальні позики;

трансферти.

4. Місцеві фінансові інститути:

громадські послуги;

самостійні місцеві бюджети;

комунальна форма власності;

позабюджетні валютні, цільові фонди;

фінанси комунальних підприємств.

5. Суб'єкти:

територіальні громади;

міські, селищні, сільські ради;

голови міст, селищ і сіл;

обласні, Київська та Севастопольська міські, районні, районні в містах Києві і Севастополі державні адміністрації;

обласні, Київська та Севастопольська міські, районні, районні в містах Києві і Севастополі ради;

Рада Міністрів АРК;

Верховна Рада АРК;

Міністерство фінансів України;

Кабінет Міністрів України;

Верховна Рада України.

6. Об'єкти:

фінансові ресурси у фондовій формі;

фінансові ресурси у нефондовій формі.

7. Взаємовідносини:

між суб'єктами системи;

між місцевими фінансами та іншими ланками фінансової системи держави.

Головним елементом фінансів місцевих органів влади є видатки. Саме з видатків слід розпочинати аналіз фінансових систем цих органів влади. Видатки є точним відображенням функцій та завдань, що покладаються на місцеву владу.

Стан і рівень доходів місцевих органів влади значною мірою визначаються способами формування їх. Важливою складовою вчення про фінанси місцевих органів є дослідження способів формування доходів, виявлення закономірностей розвитку таких способів.

Аналіз засвідчує, що в способах формування доходів місцевих органів влади є певні закономірності, властиві всім країнам, в економічній системі яких функціонують фінанси місцевих органів влади.

З видатками, доходами та способами формування доходів тісно пов'язане функціонування певних фінансових інститутів. Дослідження цих інститутів, виявлення закономірностей становлення та розвитку їх є також важливою складовою вчення про фінанси місцевих органів влади. Під інститутами в системі місцевих фінансів, з одного боку, слід розуміти сукупність норм права, звичаїв, традицій, культурних зразків. З іншого -- це сукупність організаційних структур, які забезпечують функціонування місцевих фінансових систем.

Окреслимо основні форми впливу місцевих органів влади. їхніх фінансів на економіку та соціальну сферу держави.

По-перше, до фінансових систем місцевих органів влади мобілізується значна частина валового внутрішнього продукту. Через ці системи здійснюється розподіл і перерозподіл цієї частини ВВП. По-друге, місцеві фінанси є фіскальним інструментом. Це дає можливість забезпечувати ресурсами розв'язання завдань, що покладаються на місцеві органи влади. По-третє, фінанси місцевих органів влади є інструментом забезпечення громадських послуг. Місцеве самоврядування, як і держава, є інститутом, який надає громадські послуги. По-четверте, місцеві фінанси є інструментом забезпечення економічного зростання. Забезпечення економічного зростання -- це також одна з форм соціально-економічного регулювання. По-п'яте, форми впливу на економіку та соціальну сферу пов'язані з виконанням делегованих (агентських) повноважень центральної влади. У цій сфері -- проблеми громадської безпеки, охорони правопорядку, оборони, дотримання законності, державного нагляду і державної реєстрації та ін. У цій сфері місцеві органи влади є продовженою на місцях рукою центральної влади.

1.4 Прозорість та оптимальна децентралізація системи державних фінансів як передумови її ефективного функціонування

Аналізуючи бюджетну політику України за роки незалежності, можна констатувати стабільний напрям до децентралізації бюджетних коштів та повноважень. Таке положення справ у бюджетній політиці не тільки в Україні. Останнім часом країни, що розвиваються, і країни з перехідною економікою проводять політику бюджетної децентралізації з метою зміни співвідношення міри впливу центральних і місцевих органів державної влади на макроекономічну ситуацію. Тривалий час у більшості цих країн фактично існувала монополія центрального уряду на виробництво товарів, робіт та послуг. Порівнюючи рівень фіскальної децентралізації у високорозвинутих країнах (серед яких є як унітарні, так і федеративні держави) та в країнах з низьким рівнем розвитку, економісти дійшли висновку, що децентралізація та економічне піднесення є висококорельованими категоріями, причому їхній взаємозв'язок повинен мати позитивний коефіцієнт.

Положення про делегування повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування передбачає передачу деяких повноважень для виконання місцевій владі від імені центральної влади, при чому фінансування завдань, що виконуються в межах делегованих повноважень, забезпечуються державою шляхом виділення трансфертів.

Делегування має місце за будь-якого стану розвитку економіки країни, але переважає в державах з адміністративно-командною моделлю економіки, де є високий рівень зосередження фінансових ресурсів саме в державному бюджеті, і, крім того, передбачає відсутність бюджетного самофінансування органів місцевого самоврядування та оприлюднення звіту про виконання їх бюджету при фінансуванні делегованих повноважень.

Деволюція - це проміжна ланка від централізації до децентралізації, характерна для перехідного періоду, коли органи місцевого самоврядування фінансують і відповідають за надання певних державних послуг у межах такого фінансування з державного бюджету. Як правило, це стосується задоволення соціальних потреб.

Децентралізація передбачає зосередження фінансових ресурсів на рівні органів місцевого самоврядування для фінансування ними (органами) делегованих повноважень.

Додаток 3 (Головним завданням міжбюджетного компонента Бюджетного кодексу є встановлення справедливого та неупередженого розподілу публічних фінансів. Бюджетний кодекс прагне досягти таких фіскальних цілей:)

Додаток 4 (Мовою закону: Розмежування видатків між бюджетами)

Бюджети міст Києва та Севастополя одержуватимуть 100 % обсягу кошика доходів.

Додаток 5 (Мовою закону: Закріплення доходних джерел між державним та місцевими Бюджетами)

Бюджетний кодекс передбачає систему трансфертів, які надаються з державного бюджету:

дотація вирівнювання;

субвенція на здійснення програм соціального захисту;

субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою;

субвенція на виконання інвестиційних проектів;

інші субвенції.

Продумана трансфертна система включає окремі трансфертні програми, що слугують кожна своїй меті. Крім вирівнювальних трансфертів, Бюджетний кодекс передбачає й інші види бюджетних трансфертів:

Цільові субвенції з державного бюджету містам Києву та Севастополю, АРК, областям, містам обласного значення та районам на фінансування програм соціального захисту.

Цільові субвенції на інвестиційні цілі надаватимуться бюджетам Києва, Севастополя, обласним бюджетам та республіканському бюджету АРК. Ці субвенції можуть далі розподілятися між органами місцевого самоврядування, оскільки в багатьох випадках вплив інвестиції не обмежується певною територією. Крім того, таким чином визнається і підкреслюється провідна роль обласного рівня в інвестиційному розвитку територій. Цільові інвестиційні субвенції можуть вимагати внеску з бюджету-одержувача.

Трансферти можуть також відбуватися між бюджетами самоврядування на договірній основі в обмін на бюджетні послуги, які надає одержувач трансферту. Міста районного підпорядкування, села та селища, наприклад, можуть укладати між собою або з іншими місцевими самоврядуваннями угоди про надання послуг, пов'язаних із виконанням власних видаткових повноважень. Така необхідність може бути викликана економічними факторами (доцільність в об'єднанні коштів, ефективніше надання послуги іншим бюджетом тощо).

Згідно з положеннями Бюджетного кодексу за рахунок міжбюджетних трансфертів фінансуються наступні видатки:

відшкодування витрат на надання населенню житлових субсидій;

державна допомога сім'ям з дітьми;

державна соціальна допомога малозабезпеченим сім'ям;

державна соціальна допомога інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам;

утримання притулків для неповнолітніх;

допомога по догляду за інвалідом І чи II групи внаслідок психічного розладу;

виплата компенсацій реабілітованим;

інші програми з соціального захисту населення.

1.5 Функції місцевих фінансів та економічний механізм управління територіями

Стосовно функцій місцевих органів влади і відповідно меж між завданнями центральної та місцевої влади сформувалося кілька теорій. Коротко розглянемо їхній зміст.

Перша теорія -- це теорія природних прав общини. Вона сформувалася в роки Великої французької революції 1789 р. Теорія ґрунтується на тій ідеї, що є природні права общини за аналогією до природних прав людини і громадянина.

За цією теорією функції та зміст діяльності органів місцевого самоврядування ототожнюються з діяльністю общини. В основі теорії лежить твердження, що община як самоврядний територіальний колектив є таким же самоцінним утворенням, що й держава, і що община як колектив людей, які спільно проживають на одній території, виникла раніше, ніж держава. А це означає, що вона має природні, невід'ємні права. Ці права общині державою не надавалися, а значить, і не може бути нею вилучено.

На діаметрально протилежних позиціях ґрунтується інша, так звана державна теорія місцевого самоврядування, сформована в середині XIX ст. німецькою школою юристів. У її основі лежить твердження, що органи місцевого самоврядування є органами державного управління і створюються державною владою для реалізації її функцій та завдань на місцевому рівні. Таким чином, вони перебувають у структурі державної влади і підпорядковані їй.

Є ще одна теорія місцевого самоврядування -- теорія громадського самоврядування, або господарського самоврядування. Народилася вона також у Німеччині в другій половині XIX ст. її ще називають теорією громадсько-господарського самоврядування. Трохи згодом її було названо теорією муніципального дуалізму. Вона синтезує ідеї двох попередніх. В основі цієї теорії лежить твердження, що органи місцевого самоврядування мають власну, природну, а значить, суверенну компетенцію тільки у сфері не-політичних відносин.

Завдання та функції місцевих органів влади можна розділити на дві основні групи:

-- завдання та функції, які взагалі передано місцевим органам влади в межах місцевих інтересів і вони є їхньою невід'ємною власною компетенцією (соціальне обслуговування, початкова і середня освіта, охорона здоров'я, дороги місцевого значення, ветеринарна допомога, благоустрій, догляд за бідними та сиротами, житлово-комунальне господарство, житлове будівництво, водозабезпечення, теплове господарство, міські електричні мережі, економічна інфраструктура, працевлаштування безробітних, перепідготовка кадрів з метою працевлаштування, ритуальні послуги, збирання та утилізація сміття, екологічні проблеми, організація землекористування та інші витрати). Вони поділяються на обов'язкові та факультативні. Обов'язкові витрати здійснюються місцевими органами влади в обов'язковому порядку за переліком, що визначається законодавством. Факультативні -- це витрати, які здійснюються місцевими органами влади на власний розсуд, на основі рішень, прийнятих їхніми представницькими зібраннями; -- завдання та функції, доручені місцевим органам влади центральною владою, або делеговані повноваження. Перелік доручених справ або делегованих повноважень визначає центральна або -- у федеративних державах -- регіональна влада.

Бюджетне регулювання

Ключове питання бюджетної політики -- формування та розполіл фінансових ресурсів між державним бюджетом і бюджетами територій, знаходження оптимальних меж централізації коштів.

Відповідаючи на це питання, слід підкреслити, що зараз в Україні недоцільно йти на посилення децентралізації використання бюджетних ресурсів.

У більшості розвинутих країн, у тому числі з федеративним устроєм, ступінь централізації коштів бюджету навіть вищий, ніж в Україні. Існуючий механізм вирівнювання в Україні нині базується на простому перерозподілі ресурсів, що зводить нанівець господарську ініціативу "багатих" територій і заохочує споживацтво "бідних" регіонів. З метою вдосконалення такого механізму слід сформувати фонди вирівнювання розвитку територій як на державному, так і на обласному та районному рівнях. Слід запровадити стабільні на кілька років нормативи відрахувань до місцевих бюджетів від загальнодержавних податків.

Податкове регулювання

Потребує вдосконалення існуюча практика податкового регулювання розвитку окремих територій. Більшість органів місцевої влади, особливо в сільській місцевості, має дуже слабку прибуткову базу. Зміцнення цієї бази -- одне з нагальних завдань, які сьогодні постали як перед державою, так і перед органами місцевого самоврядування. В зв'язку з цим потребує вирішення проблема розробки і запровадження системи місцевих податків.

Інвестиційне регулювання

Протягом тривалого періоду основним важелем регулювання інвестиційної діяльності територій були ліміти централізованих капіталовкладень, що виділялись центральною владою органам місцевої влади, а також "дольова участь" міністерств і відомств як структур центру у розвитку територій. Сьогодні значення цих важелів різко зменшилося через значне скорочення централізованих коштів, які виділяються місцевій владі. Всі органи цієї влади потерпають від нестачі джерел фінансування інвестицій.

1.6 Функція територіальної громади, та роль правовий статус

У системі місцевих фінансів особливу роль відіграє місцеве самоврядування. Територіальний колектив -- це визнана в праві місцева спілка людей публічного характеру або місцева публічна спілка. Територіальний колектив є формою організації місцевої влади. У кожній країні є значні особливості в організації територіальних колективів. Територіальні колективи мають різні назви. В Італії, Бельгії, Швеції -- це комуна, в Німеччині -- община, в Російській Федерації -- "муніципальне утворення", "територіальна спільнота", в колишній Російській імперії -- община та земство, у Франції -- комуна, департамент, регіон, у Польщі -- гміна. У Конституції України територіальний колектив названо територіальною громадою.

Територіальна громада -- це сукупність громадян України, які спільно проживають у міському чи сільському поселенні, мають колективні інтереси і визначений законом правовий статус. Органами місцевого самоврядування є сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.

Територіальна громада в Україні як інститут лише формується. Вона поки що затиснута в загальнодержавну єдину організацію фінансової системи. У такій ситуації мало що залежить від діяльності самої громади, яка очікує лише на державу. Але держава не спроможна прийти всім на допомогу. Отже, утворюється замкнуте коло, що є однією з вагомих причин нинішньої фінансової кризи.

У багатьох зарубіжних країнах це питання в тій чи іншій формі врегульовано. Наприклад, у США низові одиниці, що можуть бути прирівняні до територіальної громади, мають статус муніципальних корпорацій. Це сіті, бороу, віліджі й тауни, де проживає дві третини населення країни. Муніципальна корпорація -- це такий само господарюючий суб'єкт, як і будь-яке інше акціонерне товариство. Подібні підходи застосовуються і в Канаді та в інших країнах. Територіальні колективи невеликих за чисельністю населених пунктів, як правило, організують економічну діяльність власними силами через відповідні відділи, департаменти, котрі діють у структурі їхніх виконавчих органів.

1.7 Основи фінансової автономії місцевих органів влади

Фінансова автономія є базою самоврядування територіальних колективів, самостійності всіх рівнів місцевої влади. Проблематику забезпечення фінансової автономії місцевого самоврядування в Україні поки що не розроблено.

Фінансова автономія є основною формою реалізації принципів місцевого самоврядування. Фінансова автономія місцевих органів влади -- це фінансова незалежність цих органів при виконанні покладених на них функцій. Фінансова незалежність у сукупності з організаційною і адміністративною незалежністю є передумовою ефективного розв'язання місцевими органами влади покладених на них завдань.

Принцип фінансової автономії обстоюється і в Європейській декларації прав міст, прийнятій Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи - Радою Європи. У ній наголошується, що громадяни європейських міст мають право на "фінансові механізми і структури, які дозволяють місцевим органам влади знаходити фінансові засоби, необхідні для здійснення прав, визначених у цій Декларації".

За різних умов місцеві органи влади можуть мати різні обсяги фінансової компетенції і, таким чином, різні рівні фінансової автономії. Рівень фінансової автономії місцевих органів влади може бути визначено також системою кількісних показників. Це:

частка видатків на реалізацію власних повноважень;

частка обов'язкових видатків;

частка видатків для забезпечення делегованих повноважень;

питома вага власних доходів, питома вага власних і переданих (закріплених) доходів;

частка доходів від місцевих податків і зборів та незв'язаних субсидій;

міра залежності від окремих доходних джерел;

коефіцієнт податкоспроможності окремої адміністративно-територіальної одиниці чи територіального колективу.

Кожен із перелічених показників засвідчує різні аспекти фінансової автономії місцевих органів влади. Коротко зупинимося на кожному із запропонованих кількісних показників фінансової автономії місцевих органів влади.

Показник частки видатків на реалізацію власних повноважень характеризує обсяг функцій, що забезпечуються органами місцевого самоврядування поза межами прямого державного контролю. Це -- показник автономії місцевих органів влади від державної влади.

Показник частки обов'язкових видатків характеризує обсяг завдань, що забезпечуються місцевими органами влади під контролем державної влади на рівні встановлених нею єдиних державних стандартів. Цей показник свідчить про масштаби втручання державної влади у сферу діяльності місцевих органів влади.

Показник частки видатків на фінансування делегованих повноважень відображає обсяг завдань державної влади, що делегуються нею для забезпечення місцевими органами влади. Видатки місцевих органів влади на реалізацію делегованих повноважень має в повному обсязі компенсувати той орган державної влади, який передав ці повноваження. Здобутий показник відображає те, наскільки місцеві органи влади є агентами центральних органів влади.

Показник частки власних доходів у доходах місцевих бюджетів вказує на міру залежності доходних джерел місцевих органів влади від їхньої власної діяльності та власних рішень. Це -- показник рівня незалежності доходної бази місцевих органів влади від доходної бази центральних органів влади. Показник частки власних доходів у доходах місцевих бюджетів е найбільш універсальним показником рівня самостійності цих бюджетів.

Показник частки власних і закріплених доходів у доходах місцевих бюджетів є показником рівня самостійності місцевих бюджетів з урахуванням переданої їм державою на довгостроковій основі додаткової доходної бази. Показник частки доходів місцевих бюджетів від місцевих податків і зборів характеризує частину доходів бюджетів, які формуються за рахунок податків і зборів, що встановлюються місцевими органами влади.

Показник частки незв'язаних субсидій у доходах місцевих органів влади відображає обсяги фінансової допомоги місцевим органам влади з боку державної влади, яка не обумовлюється конкретною метою та завданнями. Така допомога може розглядатися як засіб для зміцнення власної доходної бази місцевих органів влади.

Ступінь залежності доходів місцевих органів влади від окремих доходних джерел є універсальним показником реальної фінансової автономії цих органів влади. Місцеві органи влади не можуть потрапляти в залежність до певних суспільних груп, які формують доходні джерела, що слід враховувати в процесі формування системи місцевих податків, розміщення місцевих позик. Важливим показником фінансової автономії є коефіцієнт податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці. Цей показник використовується в практиці багатьох зарубіжних країн. Він розраховується так. Спочатку визначається податкоспроможність територіальної громади (адміністративно-територіальної одиниці). Податкоспроможність території -- це показник, який характеризує абсолютний обсяг ВВП, що виробляється в її межах на душу населення і який може бути об'єктом комунального оподаткування. Потім так само розраховується показник середньої податкоспроможності в масштабах усієї держави як частка ВВП на душу населення, що може бути об'єктом комунального оподаткування. Співвідношення між податкоспроможністю окремої території та середньою податкоспроможністю в межах країни є коефіцієнтом податкоспроможності. Цей коефіцієнт може бути більшим або меншим від одиниці. Якщо територія має коефіцієнт податкоспроможності менший за 1, то така територія отримує фінансову допомогу в процесі фінансового вирівнювання. Якщо цей коефіцієнт у території більший за 1, то вона є фінансовим донором.



Тема 2. Місцеві бюджети -- визначальна ланка місцевих фінансів

Однією з важливих умов побудови демократичної держави є самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування. Європейська хартія про місцеве самоврядування, прийнята 15 жовтня 1985 року, передбачала відокремлення місцевих органів самоврядування від державної влади, повну незалежність і самостійність у здійсненні покладених на них функцій у межах їх компетенції. Ураховуючи загальносвітові та європейські тенденції суспільного розвитку та спираючись на Закон СРСР «Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР» від 9 квітня 1990 року, в Україні 7 грудня 1990 року, уперше серед республік колишнього СРСР, ухвалюється Закон «Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування». Цей закон створив правове підґрунтя для впровадження і розвитку системи місцевого самоврядування. У цьому законі значна увага приділялась питанням функціонування місцевих бюджетів, тут була закріплена самостійність місцевих рад народних депутатів у розробленні, затвердженні й виконанні місцевих бюджетів, не допускалось втручання вищих органів; зазначалось, що місцеві бюджети одних адміністративно-територіальних утворень не включаються до бюджетів інших. Чіткіше розмежування доходів і видатків місцевих бюджетів знайшло своє відображення в Бюджетному кодексі України. Набуття Україною незалежності дало новий поштовх до розвитку інституту місцевого самоврядування та його фінансового забезпечення. Так, у Конституції України, прийнятій 28 червня 1996 року, відображені основні права органів місцевого самоврядування, пов'язані з їх фінансовим забезпеченням, а саме: