Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• 1. Теоретические основы бюджетного устройства и бюджетной системы
• 1.1 Понятие «бюджетное устройство», «бюджетная система»
• 1.2 Бюджетный федерализм
• 2. Анализ бюджетной системы России
• 3. Мероприятия по совершенствованию
• Заключение
• Список литературы

Введение

Развитие федеративного государства с предоставлением максимальной самостоятельности региональным органам власти и муниципальным образованиям в решении социально-экономических задач на подведомственной им территории требует создания адекватного механизма межбюджетных отношений, отвечающего и общегосударственным интересам, и интересам субъектов РФ, и органов местного самоуправления.

В настоящее время, несмотря на смену концепций, программ, совершенствование бюджетного законодательства, модель взаимодействия уровней власти все еще не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма. Очевидными проявлениями несовершенства межбюджетных отношений являются чрезмерная дифференциация регионов по уровню социально-экономического развития и неоправданная бюджетная асимметрия. Реалией современной действительности является наличие высокодотационных регионов с низкой динамикой социально-экономических показателей и невысоким уровнем жизни населения.

Недостаточная реализация таких принципов бюджетной системы, как самостоятельность бюджетов, разграничение доходов и расходов, ведет к потенциальной несбалансированности бюджетной системы, усилению тренда вертикального финансового дисбаланса - росту профицита федерального бюджета при увеличении дефицита бюджетов субъектов РФ.

Ключевой проблемой на региональном и местном уровне остается недостаточное финансовое обеспечение. Уровень доходов региональных бюджетов находится в прямой зависимости от положений федерального законодательства. В таких условиях особую актуальность приобретает анализ бюджетного устройства в Российской Федерации.

Современные ученые уделяют пристальное внимание вопросам функционирования федерального и региональных бюджетов, разграничения доходных источников и полномочий между различными уровнями власти, реформирования межбюджетных отношений. Усилился интерес российских ученых к изучению проблем сбалансированности бюджетной системы.

Проблемам бюджетного устройства посвящены работы Афанасьева М.П., Ермасова Н.Б., А. Панскова, В. Родионовой, С. Сазонова, А. Силуанова, Р. Сомоева, В. Христенко, С. Хурсевич, Ю. Швецова и других.

Целью работы является анализ бюджетного устройства в Российской Федерации.

Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:

- обосновать содержание понятий «бюджетное устройство» и «бюджетная система», связать их с конкретной моделью бюджетного федерализма;

- проанализировать проблемы организации бюджетной системы;

- выявить проблемные моменты;

- предложить мероприятия по совершенствованию.

Объектом исследования выступает бюджетной устройство РФ. Предметом исследования являются финансовые отношения по формированию и использованию средств бюджетов РФ, консолидированного бюджета.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных экономистов в области бюджетного устройства, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма; результаты научных исследований российских и зарубежных ученых в области бюджетных отношений, реформирования региональных финансов. Методологической базой исследования явились общенаучные методы познания, системный анализ и синтез, аналогия, сравнительный, экономико-статистический методы анализа.

1. Теоретические основы бюджетного устройства и бюджетной системы

1.1 Понятие «бюджетное устройство», «бюджетная система»

Легальное определение бюджетной системы, закрепленное в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 23.07.2013 г.) [1], не является научно обоснованным, логически завершенным и дефинитивно обеспеченным. Оно, как справедливо отмечает Д.Л. Комягин, «…не дает никакого понятия о структуре бюджетной системы, не констатируя ни иерархичности, ни равенства в отношениях между бюджетами - элементами системы». Между тем, важным признаком любой системы является ее структурность, то есть возможность описания через установление ее структуры и детерминированность состояния системы положением ее отдельных элементов. В связи с этим обязательным аспектом исследования бюджетной системы в Российской Федерации является установление ее уровней, элементов, их взаиморасположения и соотношения, то есть устройства бюджетной системы.

Представляется, что структурная характеристика бюджетной системы может быть дана с учетом ее соотношения с категорией «бюджетное устройство». Действующее бюджетное законодательство ответа на этот вопрос не дает, так как не определяет, что есть бюджетное устройство. В ранее действующем законе РСФСР № 1734-1 от 10.10.1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» такое определение присутствовало - бюджетное устройство определялось как организация бюджетной системы и принципы ее построения.

Принципиальным вопросом при определении понятий исследуемых категорий и их соотношения является четкая дифференциация смысловой нагрузки термина «устройство». Примером «структурного» понимания бюджетного устройства является определение, предложенное М.И. Пискотиным, по мнению которого «организация и принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь между отдельными звеньями составляют понятие «бюджетное устройство» [5, с. 26].

С точки зрения Н.И. Химичевой, «бюджетное устройство - это основанные на правовых нормах принципы построения бюджетной системы, ее структура и организация взаимодействия входящих в нее бюджетов по линии их доходов и расходов» [6, с. 178]. Понятие «устройство» может совпадать по смыслу с понятиями «изготовление», «выполнение», «образование», «осуществление» чего-то, то есть оно отражает не статику, а динамику явления. В таком аспекте содержание бюджетного устройства сужается до констатации порядка аккумулирования, распределения и перераспределения бюджетных ресурсов с использованием, например, трансфертных механизмов. В этом смысле правомерно говорить о приближении содержания бюджетного устройства как процесса к понятию межбюджетных отношений, складывающихся в процессе реализации бюджетных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями в лице их уполномоченных органов по поводу формирования доходов и осуществления расходов соответствующих бюджетов [7].

Н.А. Саттарова считает, что бюджетное устройство определяет организацию бюджетной системы, взаимоотношения ее звеньев, правовые основы функционирования бюджетов, их состав и структуру, процедурные вопросы формирования и использования бюджетных средств.

При этом бюджетная система является элементом бюджетного устройства [9]. Более широкий подход демонстрирует Д.Л. Комягин, по мнению которого бюджетное устройство включает в себя бюджетную систему, принципы ее построения, межбюджетные отношения, в том числе различные формы финансовой помощи [10].

Исследованию бюджетного устройства посвящены многочисленные научные публикации Х.В. Пешковой. По ее мнению, бюджетное устройство включает в себя бюджеты как централизованные фонды денежных средств и правовые акты - результат осуществления бюджетного процесса, бюджетную систему в целом и предъявляемые к ней требования-принципы, а также доходы, расходы бюджета, межбюджетные и иные отношения, обеспечивающие функционирование бюджета как централизованного фонда денежных средств [11, с. 11].

Таким образом, большинство ученых рассматривают бюджетное устройство как более широкую по отношению к бюджетной системе категорию, охватывающую также ряд иных элементов: межбюджетные отношения, доходы и расходы бюджета, различные виды финансовой помощи, и даже процедурные вопросы. Однако А.Д. Селюков называет такой подход стереотипным, так как он «…противоречит общепринятому пониманию соотношения понятий «устройство» и «система», всей концепции системного метода…» [12, с. 20]. Соглашаясь с тем, что бюджетная система - сложноустроенная система, состоящая из взаимодействующих между собой подсистем федерального, регионального и местного уровней, возможно различать понятие «устройство бюджетной системы» и понятие «бюджетное устройство».

В первом случае речь идет о составе и расположении элементов бюджетной системы, о том, какие бюджеты объединены в систему и как относительно друг друга они расположены. Этот вопрос также актуален с точки зрения установления иерархичности как свойства любой системы. Иерархичность бюджетной системы в Российской Федерации обусловлена федеративной формой государственного устройства, а также конституционным положением о самостоятельности местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ), детерминирующим состав и соподчиненность уровней бюджетной системы - федерального, регионального и местного.

Таким образом, критерием формулирования понятия «устройство бюджетной системы», как представляется, выступают конструктивные особенности, внутреннее строение бюджетной системы, обусловленные федеративным устройством России, а также конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления.

Бюджетное устройство, в отличие от устройства бюджетной системы, представляет собой качественную характеристику совокупности бюджетно-правовых инструментов и принципов, обеспечивающих субъектам бюджетного процесса реализацию своих полномочий. Здесь правы те авторы, которые рассматривают бюджетную систему как элемент бюджетного устройства и, в качестве критерия, выбирают определение устройства как целостного объекта правового регулирования.

Различия в подходах к определению понятия бюджетного устройства и соотношению его с бюджетной системой проявляются и при институализации бюджетного права как подотрасли финансового права. Так, при структурировании общей части бюджетного права одни авторы выделяют институт бюджетного устройства, другие - бюджетной системы, третьи - институт бюджетного устройства и бюджетной системы. Например, по мнению В.А. Парыгиной и А.А. Тедеева, нормы, регулирующие структуру, порядок и принципы бюджетной системы России входят в Общую часть бюджетного права, что позволяет говорить о выделении ими в бюджетном праве института бюджетной системы.

Д.Е. Фадеев, характеризуя предмет бюджетного права, выделяет блок правовых норм, закрепляющих и регламентирующих бюджетное устройство Российской Федерации. Сходное понимание видим у Т.В. Конюховой, выделяющей в системе институтов бюджетного права институт «Бюджетное устройство Российской Федерации».

И.А. Цинделиани выделяет в общей части бюджетного права наряду с другими институтами институт бюджетной системы и бюджетного устройства. Таким образом, бюджетное устройство - более широкое понятие, чем бюджетная система, что, наряду с научной аргументацией, подтверждается и структурой Бюджетного кодекса РФ, содержащего раздел «Бюджетное устройство Российской Федерации». С учетом положений теории права о том, что сам правовой институт структурирован, и в нем могут быть выделены субинституты, нормы которых регламентируют более узкие группы отношений, входящих в предмет регулирования института, бюджетная система может быть определена как подинститут бюджетно-правового института «Бюджетное устройство Российской Федерации».

Итак, бюджетное устройство, являясь правовым институтом, охватывает в качестве предмета правового регулирования совокупность бюджетно-правовых подинститутов и положений, обеспечивающих субъектам бюджетного процесса реализацию принадлежащих им бюджетных полномочий.

Бюджетная система Российской Федерации - это, согласно российскому законодательству, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Организационные принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов определяет бюджетное устройство государства.

Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:

- Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации. Этот принцип означает единство правовой базы, единство денежной системы, применение единых форм бюджетной документации.

- Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. Принцип этот состоит в закреплении (полностью или частично) соответствующих видов налоговых доходов за определенным уровнем бюджета.

- Принцип самостоятельности бюджетов означает:

а) право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

б) наличие собственных источников доходов оборотов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством России;

в) законодательное закрепление регулирующих доходов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством;

г) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств бюджетов, определять источники покрытия дефицитов бюджетов.

- Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями.

- Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

- Принцип сбалансированности бюджета. Объем предусмотренных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и источников финансирования его дефицита. При составлении бюджета органы власти должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

- Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. При составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

- Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся: субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; средств целевых иностранных кредитов (заимствований); добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации; расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации; отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

- Принцип прозрачности (открытости). Означает опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению органов государственной власти и органов местного самоуправления, открытость для общества процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

- Принцип достоверности бюджета. Означает надежность показателей прогнозов социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

- Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

- Принцип подведомственности расходов бюджетов. Получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

- Принцип единства кассы. Зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

1.2 Бюджетный федерализм

Бюджетный федерализм - это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей.

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

- единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

- сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

- высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

- активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Когда говорят о бюджетном федерализме, то речь, в первую очередь, идет о распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализации. В идеале такая модель предполагает самостоятельность региональных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения деятельности государства.

Бюджетный федерализм может эффективно претворяться только при законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно включать три аспекта: разграничение доходных (налоговых) полномочий; разграничение расходных полномочий; выравнивание бюджетов.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов Федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», обусловленный неравномерным распределением доходной базы по различным регионам. Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Таким образом, существует равенство расходных и доходных полномочий. Важным моментом для вертикального выравнивания является четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей.

Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.

Более важной и сложной задачей является обеспечение вертикального выравнивания. Даже при равенстве совокупных доходов и расходов бюджетов разных уровней, как правило, сохраняются существенные различия в бюджетном положении отдельных территорий и регионов. Чаще всего это обусловлено не зависящими от местных властей факторами: уровнем экономического развития территории; хозяйственной специализацией; численностью и плотностью населения; природно-климатическими особенностями и др.

Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита.

2. Анализ бюджетной системы России

Уровень социально-экономического развития территории и благосостояние проживающего на ней населения, результативность проводимой органами власти публично-правовой политики, состояние общественных финансов, в частности, их центрального звена, бюджета публично-правового образования, тесно связаны. Поскольку от эффективности управления финансовыми ресурсами публично-правового образования, главным образом, средствами бюджета, зависит достижение стратегических приоритетов развития территории, с момента становления Российской Федерации как суверенного государства особое внимание уделяется упорядочению бюджетных отношений, развитию бюджетного федерализма, выработке и практическому внедрению оптимальной модели управления общественными финансами [1].

Сформированную на настоящий момент в Российской Федерации систему организации бюджетного процесса можно охарактеризовать как смешанную модель, сочетающую элементы бюджетирования по затратам и управления, ориентированного на результат. При этом степень внедрения элементов бюджетирования, ориентированного на результаты, варьируется в достаточно широком диапазоне. Отличительная особенность российской системы бюджетирования состоит в интенсивности преобразований, многообразии внедрённых элементов управления «по результатам», комбинации подходов, принятых в практике различных государств и краткости практического опыта применения данных инновационных инструментов бюджетного управления.

По предварительным данным Минфина РФ и Федерального казначейства, доходы федерального бюджета по итогам января-декабря 2013 г. и консолидированного бюджета субъектов РФ за январь-ноябрь 2013 г. сократились на 1,4 и 1,1 п.п. ВВП соответственно по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года. Снизились поступления в федеральный бюджет за январь-декабрь 2013 г. относительно двенадцати месяцев предыдущего года и по нефтегазовым доходам - на 0,7 п.п., в том числе за счет снижения среднегодовой цены на нефть марки «Urals» до 107,88 долл. за баррель или на 2,4% по сравнению с 2012 г. Ненефтегазовые доходы федерального бюджета за двенадцать месяцев 2013 г. относительно января-декабря предыдущего года сократились на 0,7 п.п. ВВП.

Таблица 1 - Основные параметры консолидированного бюджета субъектов РФ в январе-ноябре 2012-2013гг.

	Январь-ноябрь 2013 г	Январь - ноябрь 2012г	Отклонения, п.п. ВВП
	млрд руб.	% ВВП	млрд руб.	% ВВП
Доходы, в том числе:	7234,9	11,8	7 150,7	12,9	-1,1
налог на прибыль организаций	1574,9	2,6	1844,2	3,3	-0,7
НДФЛ	2140,4	3,5	1940,3	3,5	0
акцизы на товары, производимые на территории РФ	447,3	0,7	403,4	0,7	0
налог на имущество	869,8	1,4	759,2	1,4	0
налог на совокупный доход	284,0	0,5	264,2	0,5	0
Расходы	7252,4	11,8	6914,3	12,5	-0,7
Профицит (дефицит) консолидированного бюджета	-17,5	-0,03	236,4	0,4	-0,43
Оценка ВВП	61240	55449

Источник: Федеральное Казначейство.

Доходы консолидированного бюджета за январь-ноябрь 2013 г. составили 7234,9 (11,8% ВВП), расходы - 7252,4 млрд руб. (11,8% ВВП) (табл. 1).

По сравнению с аналогичным периодом прошлого года произошло снижении поступлений в доходную часть бюджета на 1,1 п.п. ВВП, расходы сократились на 0,7 п.п. ВВП.

Сопоставление данных поступлений налогов и платежей в консолидированный бюджет субъектов РФ за 11 месяцев 2013 г. и предыдущего года, показывает:

- снижение доходов по налогу на прибыль относительно ВВП на 0,7 п.п. ВВП, в абсолютном значении по данному налогу поступило за 11 месяцев 2013 г. на 269,3 млрд руб. меньше, чем за январь-ноябрь 2012 г.;

- сокращение поступлений от других бюджетов бюджетной системы РФ в долях ВВП на 0,3 п.п. ВВП, в абсолютном значении по данному налогу поступило за 11 месяцев 2013 г. на 49,8 млрд руб. меньше, чем за январь-ноябрь 2012 г.;

- остались на уровне предыдущего года поступления в доходную часть консолидированных бюджетов субъектов РФ в долях ВВП по следующим налогам: по НДФЛ (3,5% ВВП), по внутренним акцизам (0,7% ВВП), по налогу на имущество (1,4% ВВП), по налогу на совокупный доход (0,5% ВВП).

Таблица 2 - Исполнение консолидированного бюджета субъектов РФ по расходам в январе-ноябре 2012-2013гг.

	Январь-ноябрь 2013 г	Январь - ноябрь 2012г	Отклонения, п.п. ВВП
	млрд руб.	% ВВП	млрд руб.	% ВВП
Расходы, в том числе:	7252,4	11,8	6914,3	12,5	-0,7
Общегосударственные вопросы	455,6	0,7	423,5	0,8	-0,1
Национальная оборона	3,4	0,006	3,2	0,006	0,0
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	81,2	0,1	73,9	0,1	0,0
Национальная экономика	1320,5	2,2	1233,3	2,2	0,0
Жилищно-коммунальное хозяйство	685,7	1,1	691,9	1,2	-0,1
Охрана окружающей среды	19,7	0,03	16,7	0,03	0,0
Образование	1993,2	3,2	1767,2	3,2	0,0
Культура, кинематография	241,6	0,4	219,7	0,4	0,0
Здравоохранение	1081,4	1,8	1142,5	2,1	-0,3
Социальная политика	1131,8	1,8	1107,3	2,0	-0,2
Физическая культура и спорт	128,8	0,2	124,8	0,2	0,0
СМИ	35,0	0,06	32,2	0,06	0,0
Межбюджетные трансферты	4,1	0,007	18,1	0,03	-0,023
Обслуживание государственного и муниципального долга	70,2	0,1	59,7	0,1	0,0

Расходы консолидированного бюджета субъектов РФ по итогам 11 месяцев 2013 г. Сократились относительно января-ноября предыдущего года за счет снижения расходов по разделам: «Здравоохранение» - на 0,3 п.п. ВВП, «Общегосударственные вопросы», «Жилищно-коммунальное хозяйство» - на 0,1 п.п. ВВП каждый, «Социальная политика» - на 0,2 п.п. ВВП, «Межбюджетные отношения» на 0,023 п.п. ВВП. По остальным разделам расходы консолидированного бюджета субъектов РФ за январь-ноябрь 2013 г. в долях ВВП сохранились на уровне одиннадцати месяцев 2012 г.

По итогам января-ноября 2013 г. консолидированный бюджет субъектов РФ исполнен с дефицитом в 17,5 млрд руб. или 0,03% ВВП (за одиннадцать месяцев 2012 г. консолидированный бюджет субъектов РФ был исполнен с профицитом в 4,0%).

По предварительным оценкам Минфина, дефицит бюджетов российских регионов по итогам 2013 г. составил 673 млрд руб. (около 1% ВВП). При этом у 79 регионов бюджет будет исполнен с дефицитом, общая сумма которого составит 686,1 млрд руб.; у 5 субъектов РФ - бюджет по итогам года будет исполнен с профицитом в общем размере 13,1 млрд. руб.

Долг консолидированного бюджета субъектов РФ на 01.12.2012 г. составил 1472,3 млрд руб., что на 307,5 млрд руб. больше объема государственного долга на конец ноября предыдущего года.

Взаимосвязи звеньев бюджетной системы реализуются через механизм межбюджетных отношений, в основу которых заложены принципы бюджетного федерализма: распределение и закрепление расходов и доходов бюджетов по уровням бюджетной системы; равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований; равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Острая вертикальная несбалансированность бюджетной системы, состоящая в превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью, является одним из главных недостатков существующей в Российской Федерации модели бюджетного федерализма.

Для построения бюджетной системы РФ по типу бюджетных систем демократических государств огромное значение имеет принцип самостоятельности бюджетов.

Он означает, что в каждом бюджете должны быть собственные источники доходов; что на любом уровне бюджетной системы органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств и осуществлять самостоятельно бюджетный процесс; что недопустимо изымать в бюджет вышестоящего уровня доходы, дополнительно полученные в ходе исполнения нижестоящего бюджета, а также экономию по расходам нижестоящего бюджета, и т.д.

Однако правовые нормы, заложенные в действующем Бюджетном кодексе РФ, пока что не способствуют последовательной реализации на практике этого принципа, более того, они препятствуют реальной (а не декларируемой) самостоятельности.

Принцип самостоятельности бюджетов не может быть обеспечен без четкого и последовательного воплощения другого принципа - разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы РФ. Но еще остаются достаточно большими в бюджетах всех уровней расходы, совместно финансируемые из разных бюджетов, а доходы региональных и местных бюджетов формируются в основном за счет средств бюджетного регулирования, а не собственных источников доходов.

Очень важен для построения бюджетной системы РФ принцип равенства бюджетов субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом; он выражает одну из сторон бюджетного федерализма даже в условиях существования асимметричной федерации. Однако механизм реализации принципа равенства бюджетов, зафиксированный в Бюджетном кодексе РФ (ст. 132), предполагает установление единых для всех субъектов Российской Федерации нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ.

Между тем реализация принципа равенства бюджетов требует использования единых методологических подходов (а не единых нормативов отчислений) к определению размеров финансовой помощи, оказываемой субъектам Федерации из федерального бюджета.

Бюджетная система должна быть единой, с точки зрения выполнения общепризнанных принципов и правил. Но управление бюджетными средствами должно быть децентрализовано, т.е. осуществляться самостоятельными и в определенной степени конкурирующими друг с другом администраторами бюджетных средств разных типов (органами власти, министерствами, учреждениями), вынужденными постоянно доказывать, что именно они обеспечивают наиболее прозрачное и эффективное использование средств налогоплательщиков для производства общественных услуг.

Чрезмерная централизация бюджетного устройства государства лишает региональные органы власти мотивации к эффективному управлению своими бюджетами и позволяет перекладывать ответственность за потенциально возможную неплатежеспособность. Существующий порядок распределения финансовых ресурсов ставит в крайне невыгодное положение те субъекты федерации, которые развивают собственную налоговую базу и сокращают нерациональные бюджетные расходы, и во многом дает преимущество тем регионам, которые полагаются исключительно на финансовую помощь из федерального бюджета.

бюджетный федерализм доход расход

3. Мероприятия по совершенствованию

Согласно Бюджетному Посланию Президента РФ в новых макроэкономических реалиях при формировании проектов бюджетов на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов для достижения среднесрочных целей бюджетной политики особое внимание следует уделить решению следующих основных задач.

Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как базового принципа ответственной бюджетной политики при безусловном исполнении всех обязательств государства и выполнении задач.

Оптимизация структуры расходов федерального бюджета. Исчерпание возможностей для наращивания общего объема расходов федерального бюджета требует выявления резервов и перераспределения в пользу приоритетных направлений и проектов, прежде всего обеспечивающих решение поставленных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. задач и создающих условия для экономического роста.

Основными резервами в настоящее время являются:

- обеспечение долгосрочной сбалансированности пенсионной системы с поэтапным сокращением дотаций Пенсионному фонду Российской Федерации из федерального бюджета при условии последовательного повышения уровня жизни пенсионеров;

- активное использование механизмов частно-государственного партнерства, позволяющих привлечь инвестиции и услуги частных компаний для решения государственных задач, а также вложение средств Фонда национального благосостояния и пенсионных накоплений в инвестиционные проекты, прежде всего инфраструктурные, на возвратной основе;

- с учетом готовности предприятий оборонного комплекса к выполнению государственных контрактов возможное продление сроков реализации отдельных направлений Государственной программы вооружения на 2011-2020 годы;

- повышение адресности социальной поддержки граждан; для достижения максимального социального эффекта оказание такой поддержки из бюджетов всех уровней должно основываться на критерии нуждаемости граждан;

- проведение структурных реформ в социальной сфере;

- повышение эффективности бюджетных расходов в целом, в том числе за счет оптимизации государственных закупок, бюджетной сети и численности государственных служащих.

При этом темпы наращивания расходов по приоритетным направлениям должны быть увязаны со структурными изменениями в соответствующих сферах, зафиксированными в планах таких преобразований.

Государственные программы Российской Федерации должны стать ключевым механизмом, с помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное планирование.

Проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, бюджеты некоторых субъектов Российской Федерации сформированы в структуре государственных программ. В то же время конечная эффективность «программных» бюджетов зависит от качества государственных программ, механизмов контроля за их реализацией.

Часть государственных программ нуждаются в доработке. Прежде всего необходимо обеспечить взаимосвязь поставленных целей и бюджетных ограничений, их увязку с основными параметрами оказания государственных услуг, использование всего арсенала регулятивных инструментов, проработку планов структурных реформ.

Этим же принципам должны соответствовать и другие программно-целевые инструменты, в частности «дорожные карты» изменений в социальной сфере, которые должны быть скоординированы по срокам реализации модернизационных мер, объемам финансирования и темпам достижения целевых показателей по оплате труда.

Принятие решений, обеспечивающих долгосрочную сбалансированность и прозрачность пенсионной системы.

Создание новых механизмов финансирования развития инфраструктуры.

Правительству Российской Федерации необходимо уже в текущем году начать размещение средств Фонда национального благосостояния и средств пенсионных накоплений в финансовые инструменты, предназначенные для реализации самоокупаемых проектов развития инфраструктуры, обеспечивающих максимальный мультипликативный эффект экономического роста при минимальных рисках для размещаемых государством средств.

Переход к формированию государственного задания на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам на основе единого перечня таких услуг и единых нормативов их финансового обеспечения.

Развитие налоговой системы и повышение ее конкурентоспособности.

Следует обеспечить стабильность налоговой системы. Дальнейшие изменения возможны только в крайнем случае в связи с требованиями современной экономики, новыми приоритетами экономической политики государства, в том числе в связи с необходимостью стимулирования развития новых производств, инвестиционной деятельности и повышения качества налогового администрирования.

Межбюджетные отношения. Очередной финансовый год станет важным этапом формирования и исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации. Начиная с 2014 года во всех регионах станет обязательным принятие бюджетов на три года.

Повышение прозрачности бюджетов и бюджетного процесса. Граждане и бизнес должны знать, куда направляются уплачиваемые ими налоги. Это требует высокого уровня прозрачности бюджета и бюджетного процесса.

В этих целях необходимо продолжить формирование интегрированной информационной системы «Электронный бюджет», в том числе ввести в эксплуатацию единый портал бюджетной системы, на котором будет размещаться систематизированная актуальная информация о формировании и исполнении всех бюджетов - от федерального до поселенческих, а также начать внедрение международных стандартов финансовой отчетности общественного сектора.

В настоящее время совершенствование бюджетного процесса должно предусматривать внедрение в бюджетный процесс бюджетных новаций и современных бюджетных технологий, ориентированных на:

- развитие программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти через «программный бюджет»;

- развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг;

- развитие интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный» бюджет.

Программное бюджетирование представляет собой методологию планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств [4].

Отправной точкой построения программного бюджета является установление тесной взаимосвязи между функциями государства и его стратегическими целями путём увязки полномочий каждого ведомства с государственной политикой. Программный бюджет отличается от традиционного бюджета тем, что все или почти все расходы включены в программы и каждая программа своей целью прямо увязана с тем или иным стратегическим итогом деятельности отраслевых ведомств. Стратегический итог - это долгосрочная устойчивая выгода для общества, вытекающая из полномочий ведомства. При этом стратегические итоги деятельности ведомства увязываются с приоритетами и ожидаемыми результатами деятельности Правительства.

Из совокупности инструментов БОР, внедряемых в рамках бюджетной реформы в Российской Федерации, практика формирования долгосрочных целевых и ведомственных программ представляется наиболее успешной. В большинстве субъектов Российской Федерации разработана нормативная правовая база формирования бюджетных программ, мониторинга их исполнения и оценки эффективности реализации, накоплен опыт практического использования долгосрочных целевых и ведомственных программ в бюджетном процессе. Бюджетные программы обеспечивают увязку проблемы, путей её решения, конкретных мероприятий, объёмов финансового обеспечения и результатов, прогнозируемых в условиях реализации предлагаемых мер.

Система управления общественными финансами «Электронный бюджет» [8] включает:

1) Создание и внедрение единой системы формуляров, используемых при формировании электронной информации о деятельности публично-правовых образований в сфере управления общественными финансами. Под системой формуляров понимается совокупность структурированных электронных документов, позволяющих отразить унифицированные операции, совершаемые организациями сектора государственного управления в процессе их финансово-хозяйственной деятельности.

2) Переход на юридически значимый электронный документооборот в сфере управления общественными финансами. Приоритетной задачей является не только перевод всех документов в электронный вид через систему формуляров, но и идентификация, и аутентификация пользователей в информационных системах. Для электронного взаимодействия пользователей будет необходимо обеспечить единое пространство доверия для юридически значимого документооборота с применением средств электронной подписи.

3) Автоматизация учётной деятельности, интеграция и обеспечение взаимосвязи всех видов учёта и отчетности публично-правовых образований. Использование единых для всех пользователей портальных решений, системы формуляров, применение реестров и классификаторов позволит создать условия для централизованного ведения бухгалтерского учёта в электронном виде в рамках публично-правового образования (формирование единой Главной книги).

4) Интеграция процессов управления общественными финансами публично-правовых образований. В рамках создания электронного бюджета предусматривается интеграция и автоматизация следующих процессов: бюджетное планирование; управление доходами; управление расходами; управление долгом и финансовыми активами; управление денежными средствами; управление закупками; управление нефинансовыми активами; управление кадровыми ресурсами; бухгалтерский и управленческий учет; финансовый контроль.

5) Обеспечение взаимосвязи информации о финансовых показателях публично-правовых образований с показателями результативности их деятельности. Интеграция электронного бюджета с информационными системами органов государственной власти позволит обеспечить взаимосвязь информации о финансовых показателях деятельности публично-правовых образований с данными о результатах их деятельности, в том числе:

- данных о бюджетных расходах на реализацию государственных (муниципальных) программ (подпрограмм) с результатами их реализации;

- данных о расходах на государственные (муниципальные) услуги с информацией о плановых и фактических объемах предоставления государственных (муниципальных) услуг, а также нормативных затратах на оказание государственных (муниципальных) услуг;

- информации о бюджетных инвестициях, с перечнем поставленных на учёт нефинансовых активов;

- объёмов межбюджетных трансфертов с показателями оценки эффективности реализации соответствующих государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации и т.д.

6) Обеспечение прозрачности и публичности информации о деятельности публично-правовых образований в сфере управления общественными финансами. Создание и развитие единого портала бюджетной системы Российской Федерации (www.budget.gov.ru), обеспечивающего доступность информации о финансово-хозяйственной деятельности публично-правовых образований и государственных внебюджетных фондов.

Создание электронного бюджета будет основано на максимальном использовании результатов информатизации, достигнутых органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также исключении дублирования прикладных и инфраструктурных решений, реализованных в рамках введённых в промышленную эксплуатацию систем и элементов электронного правительства.

Заключение

Бюджеты всех уровней совместно образуют бюджетную систему. Бюджетная система РФ в соответствии со ст. 6 БК РФ есть основанная на экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Организация бюджетной системы определяется государственным устройством: в унитарных государствах бюджетная система состоит из двух звеньев (центральный и местные бюджеты), в федеративных - из трех (федеральный, бюджеты субъектов федерации и местные). Под бюджетным устройством понимается организация бюджетной системы. Российская Федерация - федеративное государство, поэтому в соответствии с БК РФ бюджетная система России представляет собой трехуровневую конструкцию: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов Российской Федерации; местные бюджеты.

Указанные направления совершенствования бюджетного процесса соответствуют логике проводимой на современном этапе бюджетной реформы, содействуют поступательному расширению практики применения инновационных элементов бюджетирования. Данные мероприятия позволят повысить оценку качества управления общественными финансами. Помимо этого, предлагаемые преобразования будут содействовать внедрению в перспективе более радикальных инструментов управления «по результатам».

Вместе с тем, необходимо отметить, что предложенные мероприятия не исчерпывают круг возможных направлений совершенствования бюджетного процесса и не должны рассматриваться в качестве основы формирования системы бюджетирования, ориентированного на результат. Становление и развитие бюджетирования по результатам - комплексный, долговременный, итеративный процесс, невозможный вне системных преобразований, не ограничиваемых финансовой сферой, но требующий модернизацию всех элементов управления и переосмысления широкого круга вопросов государственного менеджмента.

Список литературы

1. Афанасьев М.П., Алехин Б.И. Технология подготовки программного бюджета. - М: АБиК, 2010

2. Афанасьев Мст. П. Бюджет и бюджетная система: Учебник /Мст. П. Афанасьев, А.А. Беленчук, И.В. Кривогов; под ред. Мст. П. Афанасьева.- М.: Издательство Юрайт, 2011

3. Бюджетная система России: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям: для студентов вузов, обучающихся по специальностям экономики и управления (080100) / под ред. Г.Б. Поляка. - 3-е изд., перераб. и доп. - Москва: ЮНИТИ, 2011. - 703 с.

4. Бюджетная система Российской Федерации. Учебное пособие/ под ред. И.П. Денисова, С.Н. Рукина Изд. 2-е, переработанное и дополненное. Ростов-на-Дону. Феникс, 2009

5. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов. 4-е изд. / Под ред. О. Врублевской, М. Романовского.- СПб.: Питер, 2011

6. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах»

7. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 28.06.2012 «О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах»

8. Государственные и муниципальные финансы : учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям "Государственное и муниципальное управление", "Финансы и кредит" / под ред. Г.Б. Поляка. - 3-е изд., перераб. и доп. - Москва : ЮНИТИ, 2008. - 375 с.

9. Ермасова, Н.Б. Бюджетная система РФ: учеб. для вузов / Н.Б. Ермасова. - М.: Высш. образование, 2009. - 715 с.

10. Комягин Д.Л. Бюджетное право России / под ред. А.Н. Козырина. М., 2011.

11. Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. Изд. 3-е, перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2012. - 393с.

12. Основные направления бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 - 2014 годы // Собр. законодательства Российской Федерации. - 2011

13. Пешкова Х.В. Бюджетное устройство государства как основа ведения публичного хозяйства // Финансовое право. - 2012. - № 4

14. Российская экономика в 2012 году. Тенденции и перспективы. (Выпуск 34) - М.: Институт Гайдара, 2013. 656 с.

15. Саттарова Н.А. Бюджетное право: учеб. М., 2009

16. Селюков А.Д. Принцип системности в бюджетном праве // Финансовое право. - 2012. - № 6

17. Тишутина О.И., Соломко М.Н. Региональные бюджеты: вопросы теории и практики. - Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2011

Размещено на Allbest.ru