Размещено на http://www.allbest.ru/

ВСТУП

Адміністративно-територіальний поділ (АТП) - найбільш виразно помітна, юридично закріплена форма регіоналізації суспільства. Він являє собою поділ території держави на адміністративно керовані частини (адміністративно-територіальні одиниці, осередки АТП).

Адміністративно-територіальний устрій держави є вагомим чинником забезпечення її територіальної цілісності, динамічного і збалансованого соціально-економічного розвитку, ефективного використання ресурсного потенціалу, а також необхідною передумовою для практичної реалізації принципів сталого розвитку в межах територіальних адміністративних утворень і держави в цілому.

Адміністративно-територіальна реформа в Україні віднесена до головних завдань трансформації системи державного управління. Сьогодні основні положення пропонованої адміністративно-територіальної реформи (АТР) винесені на обговорення як фахівців, такі і всього українського суспільства.

Вітчизняні вчені мають вагомі наукові напрацювання з питань регіоналізації та економічного районування України. Це, насамперед, роботи М. Долишнього, Б. Данилишина, І. Горленка, Ф. Заставного, М. Паламарчука, М. Пістуна, В. Поповкіна, О. Шаблія та інших вчених. Історичним аспектам формування АТУ України присвячені роботи М. Дністрянського, В. Поповкіна. Розробка методологічних і методичних засад реформування АТУ знайшла відображення в роботах А. Невелева, В. Нудельмана та інших вчених.

У цьому контексті наукове обгрунтування принципів АТР має важливе прикладне значення. Нинішній етап державного будівництва в Україні вимагає створення системи управління регіональним і місцевим розвитком, яка могла б найбільш ефективно реалізувати наявний в країні економічний потенціал для підвищення рівня життя громадян, забезпечити динамічний розвиток як країни в цілому, так і кожної території зокрема. Все це обумовлює актуальність теми даної курсової роботи.

Об'єктом роботи є адміністративно-територіальна реформа в Україні.

Предметом є її суспільно - географічний аспект.

Мета роботи полягає в тому, щоб розглянути та проаналізувати проект адміністративно-територіальної реформи в Україні та виявити можливі проблеми на шляху реформування АТУ України.

Завдання роботи наступні:

1. Розглянути сутність адміністративно-територіального устрою України.

2. Розглянути методологічні основи реформування адміністративно-територіального устрою України.

3. Обгрунтувати необхідність адміністративно-територіальної реформи

4. Проаналізувати проект АТР.

5. Виявити суспільно-географічний аспект адміністративно-територіальної реформи.

6. Проаналізувати проблеми, які стоять на шляху до реформування, та їх можливі наслідки.

В процесі роботи над курсовим проектом, було використано наступні методи: аналізу, порівнянь та аналогій, метод узагальнень.

Курсова робота складається із вступу, 3 розділів, 9 параграфів, висновків і списку використаної літератури.

Розділ І. ТЕОРЕТИЧНІ ПИТАННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ УКРАЇНИ

1.1. Сутність адміністративно - територіального устрою

Сучасний адміністративно - територіальний устрій (АТУ) України, що був сформований за відсутності самостійної методології і визначався імперськими ідеями управління територіями в межах колишнього СРСР, в основних рисах зберігається вже понад півстоліття. До недавнього часу, по суті, не було політичних умов для розвитку України як цілісного державного утворення і проведення реформ в АТУ на наукових засадах [13;48].

Після проголошення 24 серпня 1991 р. Верховною Радою Української РСР незалежності України, на теоретичному рівні відразу ж виникло запитання необхідності обгрунтування оптимальної схеми АТУ, яка повинна якомога краще відповідати потребам побудови української держави і узгоджуватися з об'єктивною територіальною диференціацією соціально-економічних процесів. Однак на практиці українська держава зіткнулася з необхідністю вирішення низки важливих політичних, економічних, соціальних, етнічних та інших проблем. Гостра економічна криза 90-х років минулого століття і необхідність якомога швидшої побудови інституційної системи держави, а також проблеми, породжені фактичним формуванням у державі олігархічно-кланової системи влади, відстрочили вирішення питання АТУ.

У той же час включення України в загальносвітові процеси глобалізації та регіоналізації, її реальні кроки до інтеграції в Європейське Співтовариство гостро ставлять питання щодо відповідності АТУ держави основним європейським принципам побудови системи управління регіональним і місцевим розвитком, побудови місцевого самоврядування, а також відповідності об'єктивним тенденціям регіоналізації соціально-економічних процесів [22].

Зараз існує необхідність формування і конкретизації концептуальних засад реформування АТУ держави на сучасному етапі з урахуванням вимог щодо реалізації курсу України на запровадження європейських стандартів у всіх сферах життєдіяльності суспільства.

1.2 Методологічні основи реформування адміністративно-територіального устрою держави

Наукове обгрунтування АТР вимагає чіткого визначення відповідних категорій і термінів, зокрема «адміністративно-територіального поділу» і «адміністративно-територіальної одиниці».

Адміністративно-територіальний поділ - це внутрішній поділ території держави на адміністративно-територіальні одиниці з метою раціональної організації державного та громадського управління регіонами, народним господарством, в цілому політичним і культурним життям [7;124].

Адміністративно-територіальна одиниця - це частина єдиної території країни, що є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування. За географічними ознаками адміністративно-територіальні одиниці України поділяються на населені пункти та регіони [7;124].

В той же час в Конституції України вживається термін «територіальний устрій України» і визначено його основні принципи, зокрема: «єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій» [5;11].

У проекті Закону України «Про територіальний устрій України», винесеному в даний час на обговорення, також вживається термін «територіальний устрій», під яким розуміють «обумовлену географічними, історичними, економічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішню територіальну організацію держави з поділом її території на складові частини - адміністративно-територіальні одиниці з метою забезпечення населення необхідним рівнем послуг та збалансованого розвитку усієї території держави» [14;3].

Відомий російський вчений І. Лексин, який провів глибоке дослідження територіального устрою держави із застосуванням методології системного аналізу, пропонує розглядати під територіальним устроєм держави офіційно (конституційно, законодавчо) встановлену систему територіальних і функціональних елементів та ієрархічних зв'язків, функцією якої є формування просторової структури публічної влади в державі [23].

Таким чином, систему територіального устрою держави слід розглядати як «каркасну» (або «скелетну») частину системи організації держави і суспільства в цілому та системи державного управління зокрема. Таке розуміння значимо з методологічної точки зору, оскільки воно дозволяє виявити специфічні об'єктивні закономірності та особливості формування і функціонування системи територіального устрою держави, що важливо для правильного вибору методик його реформування. В той же час таке розуміння територіального устрою припускає, що його слід розглядати в тісному взаємозв'язку з системою організації влади в державі. В силу цього адміністративно-територіальна реформа має передбачати зміну цих складових: і системи територіального устрою, і системи територіальної організації влади в державі.

Відзначимо деякі особливості територіального устрою, врахування яких має важливе значення при його реформуванні.

По-перше, формування територіального устрою - тривалий процес. Він поєднує як елементи природного відокремлення територій, кожна з яких об'єднується власною системою господарських, соціальних, культурних зв'язків, транспортних комунікацій, а в окремих випадках - особливостями етнічного та конфесійного складу населення, так і заходи, ініційовані органами влади, зацікавленими в структуруванні території, впорядкуванні її організації з метою вдосконалення системи управління, підвищення ефективності фіскальної політики.

По-друге, територіальний устрій держави характеризується системними ознаками: цілістністю, структурністю, тісними взаємозв'язками із зовнішнім середовищем, ієрархічністю тощо [9;19].

По-третє, в унітарних державах система територіального устрою визначається центральними органами влади та охоплює всю територію країни, відповідно до неї створюється система органів державного управління та місцевого самоврядування.

Територіальний устрій держави формується і змінюється виключно офіційно, на правовій основі. Це означає необхідність управління процесом реформування територіального устрою, що вимагає існування певної (державної) політики розвитку територіальної системи. Іншими словами, територіальний устрій держави означає управління розвитком її територіальної структури.

По-четверте, територіальний устрій тримається на відносинах із здійснення публічної влади (державної чи місцевого самоврядування). Системоутворюючими елементами територіального устрою є функціональні елементи (структурні центри, одиниці управління), об'єднані зв'язками між суб'єктами владних відносин вищих і нижчих рівнів. Слід зазначити, що саме за типом взаємовідносин центру з територіями виділяються типи держав.

По-п'яте, на основі територіального устрою формуються економічна структура держави, розвиток зв'язків між суб'єктами господарської діяльності, системи розселення, соціальної інфраструктури, а також системи багатьох громадських організацій. Таким чином, зміна територіального устрою викличе необхідність змін у всіх інших системах держави.

По-шосте, територіальний устрій на сучасному етапі став вагомим чинником територіальної організації соціально-економічного простору держави. Тому декларований при командно-адміністративній системі принцип відповідності систем територіального устрою та економічного районування вимагає критичного перегляду.

В умовах надзвичайно динамічного економічного розвитку, який у значній мірі залежить від мінливої світової економічної кон'юнктури, змінилася суть принципу економічної доцільності. Вона полягає не в тому, щоб провести межі адміністративно-територіальних утворень у відповідності зі сформованими ареалами і центрами господарської діяльності, а в тому, щоб, об'єднавши певні території в одне адміністративно-територіальне (управлінське) утворення, створити в його межах максимально сприятливе соціально- економічне середовище.

По-сьоме, система територіального устрою держави характеризується певною стійкістю, яка забезпечується передусім структурними взаємозв'язками. Ця властивість означає збереження стійкості системи територіального устрою в умовах диференційованого впливу на окремі її складові. Стійкість системи територіального устрою є базовою складовою стійкості державної влади. У той же час стійкість припускає певну протидію, несприйнятливість тих чи інших заходів АТР. На практиці це буде зводитися до необхідності наполегливої ??і послідовної реалізації завдань АТР.

По-восьме, практична реалізація АТР вимагає врахування властивості територіального устрою, яке дослідники називають «обмеженістю ефекту реформування». Ця властивість виходить з того, що:

1) територіальний устрій держави - консервативна система державного устрою з дуже обмеженою кількістю параметрів, які можуть бути революційно змінені;

2) реформа територіального устрою за своєю сутністю є комплексним впливом на систему державного устрою в цілому;

3) в рамках цього впливу зміни в територіальному устрої держави можуть грати не першочергову роль, а лише служити приводом або каталізатором змін, на які власне і були спрямовані перетворення;

4) у процесі перетворення територіального устрою необхідно долати опір всієї цільової системи публічних інститутів і внутрішньодержавних відносин [16;14].

Таким чином, з одного боку, перетворення територіального устрою держави саме по собі може вплинути на благополуччя конкретного громадянина, сім'ї, територіальної соціальної групи, оскільки в Україні від статусу населеного пункту залежить можливість кількісного і якісного одержання послуг. З іншого боку, перетворення територіального устрою саме по собі не здатне привести до кардинальних якісних змін у політико-правовому устрої держави. Реформа територіального устрою, взята окремо, ні в якому разі не здатна привести до кардинальних змін у функціонуванні системи органів державної (публічної) влади. Зрушення такого рівня визначаються реформуванням державної служби, зміною принципів побудови органів державної влади, створенням дієвих механізмів контролю та відповідальності за ефективність управління, упорядкуванням фінансово-кредитної системи, комплексним перетворенням всієї системи влади та ін.

Облік перерахованих та інших особливостей функціонування системи територіального устрою держави допоможе правильно сформулювати задачі АТР і визначити адекватні механізми її реалізації.

1.3. Необхідність адміністративно- територіальної реформи

В найближчому майбутньому Україну чекає адміністративно-територіальна реформа, про яку говорять уже кілька років. Не виключено, що в державі зменшиться кількість областей і районів.

До існування Радянського Союзу Україна була поділена між Російською та Австро-Угорською імперіями. Українські землі, що перебували у складі Росії, були розбиті на губернії, а західноукраїнські землі - спочатку на краї, а потім на воєводства (додаток А).

Сучасний адміністративно-територіальний поділ України почав формуватися з 1932 року. Саме тоді на території України було створено

6 областей. У 1937-1939 роках їх стало 15. Ще 8 областей з'явилися на карті держави після приєднання Західної України в 1939-1940 роках. У той час поділ на області грунтувався на кількості членів компартії та кількості партійних осередків.

Перші заяви про необхідність адміністративно - територіальної реформи в Україні з'явилися ще за часів перебудови. У 1989 році було висунуто проект, де пропонувалося поділити Україну на 13 регіонів, які мали б ширші повноваження. Ще до проголошення незалежності України,

12 лютого 1991 року, Верховна Рада УРСР відновила автономію Криму, що послужило поштовхом для початку суперечок про те, яким має бути адміністративно-територіальний устрій держави.

У той час багато політиків в Україні виступали за федералізацію України й укрупнення областей. Крім Криму, де після здобуття автономії процвітали ідеї про незалежність, ідеї федералізації охопили Галичину. Досить сильні сепаратистські тенденції на початку 90-х років з'явилися в Донбасі [10;40].

Аналіз адміністративно-територіального устрою України показує наявність просто неймовірних диспропорцій. Кількість районів у ідентичних за площею Донецькій області (населення близько 4,5 млн. осіб) - 18, у Вінницькій (населення менше 2 млн.) - 26. Це означає, що Вінницька область з бюджетом 393 млн гривень + 77 млн. ??дотацій містить на «годуванні» на 9 райдержадміністрацій, судів, прокуратур, відділень Пенсійного фонду та інших бюрократичних «крамничок» більше, ніж Донецька з бюджетом в 2,2 млрд. При цьому остання дотацій не тільки не отримує, але ще й відраховує іншим регіонам - рецінієнтам.

Ці цифри, з одного боку, ще раз показують, наскільки кількість різних інстанцій сприяє економічному благополуччю регіону. З іншого боку, вони ставлять питання про те, яка кількість чиновників в змозі дозволити собі утримувати той чи інший регіон і яка кількість районів є оптимальною для кожної області. Абсолютно незрозуміло, чому в аграрній Житомирській області 23 райони, а в сусідній і теж аграрній Рівненській - 16. Комізм ситуації полягає ще й у тому, що надмірна кількість районів дуже слабо виправдовує себе навіть з точки зору формування адмінресурсу - досить порівняти результати виборів у різних областях.

У той же час можна сміливо говорити про наявність взаємозв'язку між кількістю районів та адміністративних структур з рівнем дотаційності регіону. Якщо навіть такі потенційні області-донори, як Одеська та Харківська (26 і 27 районів відповідно), виявляються серед одержувачів дотацій, то логічно припустити, що одним з факторів, які впливають на економічний розвиток районів областей, є надмірна кількість контролюючих інстанцій на душу населення .

На початку незалежності прийняття рішення про укрупнення регіонів і децентралізацію влади могло спричинити за собою розпад України. Керівництво держави на деякий час призупинило такі тенденції, залишивши чинний адміністративно-територіальний поділ. У результаті в Конституції України у 1996 році закріпили поділ України на Автономну Республіку Крим, 24 області та міста Київ і Севастополь. Але питання про новий поділ держави виникає знову - існуюча модель не відповідає нинішнім вимогам. У 1997 і 1998 рр. парламент розглядав законопроект про адміністративно-територіальну реформу. Але Президент закон так і не підписав, двічі повернувши його зі своїми пропозиціями.

З того часу законопроект доопрацьовується з основних положень цього документу, що не викликали заперечень у глави держави, можна зробити висновок про незмінність статусу областей. Хоча кількість їх не регламентовано, але адміністративно-територіальний устрій країни, згідно з документом, складають області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Причому ліквідація адміністративних одиниць і надалі залишається в компетенції Верховної Ради. А це значить, що при виникненні у когось бажання провести адміністративний переділ країни, йому доведеться домовлятися саме з парламентом.

Зараз в Україні існують дві концепції адміністративно-територіального поділу. Перша передбачає зменшення кількості адміністративно - територіальних одиниць України (до 3-12 при існуючих 27), друга - укрупнення районів в областях (з 490 до 200), але без змін кордонів областей. Однак всі концепції нового поділу України пропонувалися окремими експертами або політиками. Держава ж за всі роки незалежності років не запропонувала жодних своїх видінь адміністративно-територіальної реформи.

Розділ ІІ. ОСНОВНІ ЗАСАДИ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ РЕФОРМИ В УКРАЇНІ

2.1 Реформування адміністративно-територіального устрою України в контексті глобальних процесів просторової організації суспільства

Майбутнє реформування адміністративно-територіального устрою надає Україні хороший шанс на ділі перейти до реалізації концепції екорозвитку (стійкого розвитку), і внести, тим самим, свій внесок у збереження середовища проживання людини.

Серед безлічі факторів, що визначають особливості національного реформування простору, можна виділити кілька ключових, важливих з точки зору розуміння спрямованості та логіки трансформації адміністративно-територіального устрою України:

1. Соціально-психологічний фактор.

Сформована, по суті, ще в XVIII столітті для потреб авторитарно-бюрократичного режиму, система державного управління в Україні, трансформувалася на сьогоднішній день в олігархо-бюрократичну. При цьому, на протязі всього періоду свого існування вона в цілому за своїм змістом не зазнала жодних принципових змін.

В основі влади бюрократичних режимів лежить гіпертрофована концентрація повноважень і ресурсів в руках державного адміністративного апарату. Вкрай негативними наслідками такої концентрації є: по-перше, істотне обмеження свободи дій інших суб'єктів соціуму - громадських організацій, інститутів самоврядування, господарюючих суб'єктів (і, насамперед, малого та середнього бізнесу) і індивідів, без якої не можливе становлення так званого громадянського суспільства; по-друге, формування умов, що сприяють постійному відтворенню системи соціально-економічних і політичних взаємин, що склалася в державі.

Контроль над фінансовими та інформаційними ресурсами надає бюрократії практично необмежені можливості впливу на процеси динамічної адаптації людської психології, виходячи з власних інтересів.

За визначенням Е. Фромма - розвивати ті риси людини, які в подальшому змушують його хотіти діяти саме так, як йому доводиться діяти, культивуючи, в кінцевому рахунку, «втечу від свободи». Одночасно, як правило, відбувається й трансформація свідомості самої «людини адміністративної» в напрямку, обумовленому максимою Д. Ектон: «влада розбещує, абсолютна влада розбещує абсолютно», що, зрозуміло, також не сприяє поліпшенню соціально-психологічного клімату в суспільстві. Благодатним грунтом є відсутність в країні демократичних традицій і систем цивільного контролю, низький рівень правової і політичної культури, а також певні етнопсихологічні особливості населення України [15;122].

Не маючи жодних можливостей впливу на процеси прийняття «державних» рішень, основна частина суспільства віддає право на рішення представникам бюрократичного апарату і одночасно складає з себе відповідальність за виникаючу ситуацію, сприяючи тим самим реалізації бюрократичних (кланових) інтересів, які далеко не завжди збігаються з інтересами соціуму.

Система жорстко централізованої влади виявляється, таким чином, паразитичним органом у соціально-економічному організмі, блокуючим дію такого важливого елементу механізму просторової організації, як самоорганізація суспільства.

Результат очевидний: з 30000 адміністративно-територіальних утворень і населених пунктів України лише трохи більше третини - 10859 - є життєздатними одиницями місцевого самоврядування, а сама система місцевого самоврядування, по суті, знаходиться в зародковому стані [17;65].

Слід відзначити той факт, що більша частина «життєздатних» органів місцевого самоврядування припадає на урбанізовані території, тоді як «нежиттєздатні» - на сільські, де проживає понад третини населення країни. Іншими словами, значна частина соціуму, по суті, позбавлена ??навіть формальних можливостей якогось впливу на процеси прийняття адміністративних рішень, задовольняючись відведеною їм роллю «електорату».

2. Інформаційний фактор.

В умовах надмірної централізації адміністративний апарат, головною функцією якого є управління, з об'єктивних причин вже просто не здатний виконувати цю функцію.

Основною причиною цього є крайня складність природно-соціально-економічної системи. В утвореннях подібного роду, відповідно до теорії комплексних систем, кожен рівень організації обробляє інформацію, що стосується тільки його, і передає іншим рівням лише те, що їм необхідно для виконання їхніх функцій. Генералізація, що має місце, призводить до істотного скорочення обсягу інформації (в особливості, яка йде по лінії зворотного зв'язку) і, отже, - до виключення багатьох важливих локальних нюансів, що не може не позначитися (і позначається, як показує досвід) на ефективності управлінських рішень. Відсутність прозорості і контролю над процесом прийняття рішень з боку суспільства тільки ускладнює ситуацію.

До цього слід додати і недосконалість існуючої на сьогоднішній день схеми організації адміністративно-територіального управління, яка не враховує сучасних соціально-економічних і екологічних особливостей територій, реальних господарських, інформаційних та інших видів зв'язків, що веде до ще більшого спотворення інформаційних потоків, а, отже, і до ще більшого зниження ефективності прийнятих управлінських рішень.

Зазначені обставини допомагають зрозуміти суть конфлікту між тенденціями до централізації і децентралізації, які постійно проявляються в процесі просторової організації суспільства. Централізація, за певних умов, надає системі внутрішню цілісність, але центр при цьому втрачає ефективність, «захлинається» через велику кількість інформації, що надходить. А децентралізація, доведена до крайності, за відсутності хоча б мінімуму координаційних дій центру породжує зникнення всяких внутрішніх зв'язків і зникнення системності, тобто веде до розпаду системи. Максимальна ж ефективність функціонування суспільства досягається тоді, коли рішення приймаються на тому ж рівні, на якому вони повинні виконуватися.

В системі, що функціонує нормально, збіг напрямків розвитку нижчих рівнів створює вищі рівні, основне завдання яких полягає у виконанні координуючих дій. При цьому взаємини базуються на принципі не лінійної залежності, а зворотного зв'язку. Таким чином, кожен рівень регулює свою діяльність по-своєму, але при дотриманні норм, необхідних для стійкого розвитку системи в цілому.

3. Глобальні фактори.

Згадані вище фактори відображають деякі особливості «внутрішнього фону» процесу реформування адміністративно-територіального устрою України. Не менше значення має і «зовнішній фон», визначуваний загальносвітовими процесами і тенденціями. Серед них слід особливо виділити інформатизацію та глобалізацію, які перетворилися сьогодні чи не на визначальні умови успішного розвитку, як окремих соціумів, так і процесів просторової організації суспільства в цілому. Зримими проявами даних процесів стають «стиснення» а інтернаціоналізація простору за рахунок використання сучасних засобів комунікації, «розмивання» адміністративних кордонів і формування транскордонних просторово-функціональних структур, поширення жорстких «екологічних» стандартів, що регламентують різні сторони життєдіяльності суспільства і т. д.

Виходячи з вищевикладеного, найбільш продуктивним напрямком реформування адміністративно-територіального устрою України визначається регіоналізація, яка розуміється як наднаціональна форма просторової організації, що охоплює всі сторони життя суспільства і його взаємини з навколишнім середовищем, в контексті якої і відбувається упорядкування національних просторів.

В основі процесу регіоналізації лежить реальний перерозподіл владних повноважень і ресурсів. Причому перерозподіл не тільки і не стільки на користь регіонів як таких, а й і безпосередньо всередині самих регіонів. Загальний принцип такого перерозподілу наступний: надання максимально можливих управлінських повноважень місцевим органам самоврядування; переважно координуючих функцій - районним органам самоврядування; функцій контролю над дотриманням національних правових стандартів - регіональним представництвам центральної державної влади. Чітке правове вирішення даного питання дозволяє:

а) забезпечити головну умову успішного реформування - суттєве обмеження можливостей впливу «державної» бюрократії на соціально-економічне життя країни;

б) використовувати потужний додатковий ресурс розвитку - механізм самоорганізації суспільства.

У зв'язку з цим, слід зазначити, що пропонована урядом України трирівнева просторово-організаційна структура регіону: громада - район - регіон, - цілком відповідає поставленим завданням. Проте абсолютно неприйнятною є жорстка обумовленість виділення тих чи інших структурних одиниць кількістю проживаючого в їх межах населення. Такий підхід, не тільки ставить у нерівні правові умови територіальні утворення з різною щільністю населення, але й, головне, по суті, знову відчужує частину населення від участі у процесах прийняття рішень щодо долі середовища свого проживання. Тим самим реформа позбавляється підтримки такого важливого чинника самоорганізації, яким є, за визначенням древніх римлян, «дух місця».

Необхідно підкреслити, що перерозподіл владних повноважень і ресурсів нерозривно пов'язаний з формуванням якісно іншої системи управління процесами просторової організації суспільства, заснованої на застосуванні новітніх інформаційних технологій, і поєднує як комунікативний (мережа інформаційного обслуговування населення), так і когнітивний (центри гібридного інтелекту) рівні їх використання. Першим кроком є здійснення загальної інформатизації регіонів. Про переваги інформатизації сказано вже чимало. Тому відзначимо лише те, що поряд із значним «антибюрократичним» (спрощення бюрократичних процедур за рахунок впровадження електронного документообігу, послуг «електронного уряду», збільшення прозорості управлінських рішень) і культурно-просвітницьким (доступ до величезних ресурсів інтернету, дистанційне навчання і т. д.) потенціалами, існує також і високий економічний ефект інформатизації, про що свідчить досвід держав, що відносно недавно вступили на цей шлях (країни Прибалтики, Південна Корея та ін.) [18;30].

Принципово важливим моментом здійснення політики регіоналізації є адекватне виділення адміністративно-територіальних одиниць - таксонування національного простору. Судячи з оприлюднених матеріалів, урядова концепція реформи віддає перевагу «адміністративному» підходу, при якому «територіальному» фактору відведена другорядна роль. При такому зміщенні акценту поза увагою залишаються багато важливих аспектів процесу просторової організації суспільства, пов'язаних із визначенням «незагального виразу обличчя» територій - розкриттям потенціалів регіонального розвитку. Ігнорування географічного підходу істотно знижує ефективність регіональної політики та геостратегії держави в цілому [8;19].

Географічний підхід дозволяє виявити й конкретизувати цілий ряд територіально - правових та територіально - економічних аспектів проблеми реформування. Це відноситься, зокрема, до питань визначення статусу та механізмів управління особливих територій - «транскордонних» (які виходять за межі регіональних і національних кордонів), заповідних, рекреаційних і т.д., питань політичної (електоральної) географії і багатьох інших.

Особливо слід виділити еколого-правовий аспект реформування адміністративно-територіального устрою України. Досягнення сталого розвитку країни не можливе без впровадження в усі сфери життєдіяльності суспільства системи жорстких екологічних стандартів і контролю над їх дотриманням. При цьому, однак, необхідно враховувати нерівні «стартові» умови різних адміністративно - територіальних утворень, а також вплив транскордонних факторів. В якості прикладу можна навести території, що входять до складу Донецько - Придніпровського економічного району, які протягом десятиліть міцно утримують першість за мірою забруднення і деградації природного середовища. Очевидно, що за даних умов жорсткі санкції не дадуть миттєвого ефекту. Необхідне вироблення довгострокової, територіально диференційованої інвестиційно-податкової політики, покликаної стимулювати «екологізацію» соціально-економічної діяльності регіонів, подібно до того, як це було зроблено в західноєвропейських країнах. Відповідні економіко-правові механізми повинні бути в обов'язковому порядку закріплені в базових законах, що забезпечують здійснення адміністративно-територіальної реформи України [5;63].

2.2 Модернізація адміністративно-територіального устрою в Україні як один з факторів підвищення ефективності функціонування соціальної системи

Функціонування соціальної системи як форми організації суспільного життя є складний процес, логіка, напрямки і тенденції якого залежать від великої кількості факторів різної природи. Ці фактори можуть бути об'єктивними і суб'єктивними, керованими і такими що складно піддаються впливу; вимірюваними та незмірними. Взаємодія факторів може утворювати конфліктні ситуації або, навпаки, сприяти досягненню синергетичного ефекту. Все це необхідно враховувати при обгрунтуванні методології та інструментарію управління складними соціальними системами. Враховуючи сучасний етап розвитку суспільного життя, дослідження в даному напрямі є актуальними. Така ситуація характерна практично для всіх країн колишнього СРСР і країн Центрально - Східної Європи. Однак в Україні, яка, по суті, не мала довгострокового досвіду функціонування як незалежна держава з певними територіальними кордонами, процеси трансформації виявилися ще більш глибокими і складними, ніж у її сусідів.

Дискусія про необхідність проведення адміністративно-територіальної реформи, обговорення конкретних пропозицій і проектів почалися відразу після 1991 р. У 1995 р. була сформована робоча група при Адміністрації Президента з метою підготувати проект адміністративної реформи в Україні. У результаті була розроблена Концепція адміністративної реформи, затверджена Указом Президента в 1996 р. (яка, втім, на практиці не була реалізована) [3;88].

З того часу так і не вдалося прийти до єдиної думки щодо конкретних факторів, що визначають необхідність проведення даної реформи, механізмів її здійснення та ефекту, який буде отриманий внаслідок її реалізації.

За весь період існування України як незалежної держави робилися спроби оцінити різні аспекти адміністративно-територіальної реформи. В першу чергу дискусія базувалася на осмисленні історичних форм адміністративно - територіального устрою, що існували в Україні.

Основна складність тут полягає в тому, що Україна була поділена між різними державами, відповідно форми її адміністративно - територіального устрою та управліннями землями залежали від цих держав (додаток А).

Сучасний адміністративно - територіальний устрій України сформувався за часи Радянського Союзу, тому його структура є громіздкою і досить неефективною (додаток Б).

Всі дослідники, які займалися проблемами реформування адміністративно -територіального устрою, сходяться на думці, що воно не відповідає вимогам прискорення соціально - економічного розвитку, а, отже, і підвищенню ефективності функціонування соціальної системи. Проблемами сучасного адміністративно-територіального устрою України є [1; 206]:

- невпорядкованість його структури;

- неврегульованість статусу багатьох адміністративно-територіальних одиниць,

- відсутність єдиної системи і порядку ідентифікації їх категорії;

- невідповідність реально існуючих категорій населених пунктів тим, які визначені в Конституції;

- значна диференціація за кількістю населення, площою та іншими параметрами адміністративно-територіальних одиниць одного рівня;

- невідповідність адміністративно-територіальниму поділу, прийнятому в розвинених країнах, зокрема в ЄС;

- наявність в складі адміністративно-територіальної одиниці інших одиниць того ж рівня.

Обгрунтування напрямків модернізації адміністративно-територіального устрою в Україні повинно базуватися на розроблених концептуальних засадах пропонованої реформи.

Дана концепція повинна базуватися на таких положеннях:

1. Модернізація адміністративно - територіального устрою повинна забезпечити можливості до саморозвитку всіх адміністративно-територіальних одиниць.

2. Ієрархія державної влади, представлена ??органами управління на всіх рівнях, повинна чітко відображати закріплені за цими органами функції для усунення дублювання і непродуктивних витрат.

3. Реалізація принципу самозабезпечення повинна відбуватися за рахунок автономізації місцевого самоврядування, що дозволить досягти економії бюджетних коштів.

4. Найбільш повне використання можливостей самофінансування соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць припускає використання державних та регіональних цільових програм з подолання депресивності, що дозволить підвищити економічний потенціал територій [1;225].

Запропоновані концептуальні положення модернізації адміністративно-територіального устрою в Україні дозволять істотно підвищити ефективність функціонування соціальної системи за рахунок підвищення рівня її організації, внутрішньої упорядкованості й узгодженості складових частин. Винятковий інтерес представляють подальші дослідження впливу модернізації адміністративно-територіального устрою на якість життя населення і соціальний прогрес.

2.3 Географічні засади формування територіальних громад у світлі нового адміністративно-територіального устрою України

Зміна суспільних відносин в Україні зумовлює необхідність вдосконалення територіальної організації суспільства. Це може бути здійснено тільки за умови зміни адміністративно-територіального устрою України, приведення його до норм Європейської Хартії про місцеве самоврядування (ратифікована Верховною Радою України) та європейської практики адміністративно-територіальної організації держав.

В Україні існує проект Закону «Про територіальний устрій країни», що передбачає реформування системи управління державою та територіального устрою. Метою такого реформування є надання реальної можливості для людини отримати максимальну кількість послуг від органів влади на кожному рівні управління. Саме людина та задоволення її потреб, вважає віце-прем'єр Р. Безсмертний, повинні опинитися у центрі уваги влади при здійсненні адміністративно-територіальної реформи [11].

Зрозуміло, що така реформа вимагає належного всебічного наукового обґрунтування, щоб забезпечити людям високі стандарти життя, сприяти розвитку місцевого самоврядування. В цьому велика роль належить суспільним географам, які володіють повною інформацією про сучасний рівень розвитку і територіальну організацію суспільства у загальнодержавному масштабі та окремих регіонах країни.

Саме з суспільно-географічних позицій необхідне визначення принципів реалізації адміністративно-територіальної реформи, обґрунтування видів адміністративно - територіальних одиниць, їх територіальних меж тощо. Окремі аспекти цих досліджень є у наукових розробках українських вчених М. Пістуна, М. Дністрянського, О. Шаблія,

О. Топчієва. Але ігнорування думки фахівців з боку влади примушує загострювати увагу вчених на теоретичних і практичних питаннях здійснення адміністративної реформи в Україні. Зокрема, це стосується і базових одиниць територіального поділу - територіальних громад.

Такі громади, згідно з проектом Закону «Про територіальний устрій України», являтимуть собою «адміністративно-територіальну одиницю, до якої входять жителі одного або декількох поселень, яка має визначені в установленому Законом порядку межі її території і є територіальною основою для створення та діяльності органів місцевого самоврядування громади та надання населенню громади визначеного рівня адміністративних, соціальних та культурних послуг» [14; 7].

Важливою умовою створення громад є наявність на їх території поселень з кількістю жителів не менше 5 тис. осіб. Саме такі громади, на думку авторів Закону, зможуть забезпечити надання тих послуг, які найбільше потрібні людині (дошкільне виховання, середня освіта, охорона здоров'я, дозвілля, культура, побутові послуги, використання землі, транспорт та ін.).

Незрозуміло, однак, чим керувалися законодавці при встановленні розмірів територіальних громад, передусім вибором мінімального критерію людності. Відомо, що до складу територіальних громад входитимуть переважно села. В Україні їх нараховується понад 28,6 тисяч, в яких проживає 15,3 млн. жителів. Середня людність сільського поселення - 540 осіб.

Зважаючи на це, середньостатистична громада нараховуватиме 9-10 сіл. У регіонах України з дисперсним розселенням такі громади включатимуть ще більше поселень. Особливо це стосується поліських, східних та північно-східних областей. Зрозуміло, що населення сіл, які не виконуватимуть центральні функції, поступово залишатиме їх, переселяючись поближче до центру громади, де будуть зосереджені головні соціальні установи, що надаватимуть освітні, медичні, культурні, побутові та інші види послуг.

А якщо врахувати те, що в Україні у 88,4% сіл відбувається природне скорочення населення, у 10,1% сіл зовсім немає дітей дошкільного віку, а у 5,4% сіл немає молоді, і це в переважній більшості пункти з людністю до 100 осіб, то можна говорити про подальшу деградацію малих поселень, ще більшу депопуляцію сільського населення [6; 200].

Щоб цьому запобігти, необхідна реалізація конкретних регіональних програм із соціально - економічного розвитку сільської місцевості, оскільки зміна адміністративно - територіального устрою на низовому рівні при відсутності реального реформування сільського господарства, недостатнього розвитку малого підприємництва у сільських поселеннях призведе до чергових заяв уряду, непідкріплених реальними заходами для розвитку територій.

Середня людність сільських поселень (на 1.01. 2012 р.) майбутніх територіальних громад у регіонах України представлена в додатку В.

При реформуванні територіальних громад необхідно також враховувати «ринок» розселення та показники середньої відстані між населеними пунктами у системах розселення (ця відстань може бути обчислена за рядом показників: індекс віддаленості, відстань до найближчого сусіда, критерій сусідства та ін.).

В Україні середня відстань між сільськими населеними пунктами становить 2,8 км. Вона змінюється від 2,2 км (Тернопільська і Чернівецька області) до 10,1 км (Закарпатська область). Якщо при цьому система розселення компактна, і центр громади буде визначений як більш-менш геометричний центр, то зв'язки між поселеннями будуть оптимальними.

Але в умовах гірської чи заболоченої території, або в системах розселення, що сформувалися вздовж річок, головне село громади не завжди буде центральним відносно розміщених у ній поселень. У такому випадку відстані між ядром громади та периферійними селами ще значно збільшуватимуться, а, відповідно, транспортна доступність зменшуватиметься.

Особливо це характерно для систем розселення, в яких поселення відмежовані лісовими чи болотистими місцевостями, горбами чи горами, водоймами. Невраховування таких особливостей є суттєвим недоліком при визначенні складу територіальних громад. А якщо зважати на те, що вікова структура сільських жителів погіршується (вже 27% селян - люди пенсійного віку), то значні відстані від периферійних сіл до центру громади, які їм доведеться долати для отримання певних послуг, аж ніяк не сприятимуть поліпшенню обслуговування населення, підвищенню якості його життя.

Сучасний адміністративно-територіальний поділ України, формуючись впродовж майже всього ХХ ст., враховував як історико - географічні, так і демографо-економічні та соціально - економічні аспекти розвитку території. Його недосконалість більше виявляється на середньому (районному) та вищому (обласному) рівнях. На низовому ж рівні (сільради) вже досягнуте в більшості випадків раціональне членування території, яке відзначається значною компактністю, оптимальною транспортною доступністю сіл до центру сільради.

До складу сільрад входять від 5 (Дніпропетровська обл.) до 1,6 сіл (Івано-Франківська область), а їх середня людність змінюється від 3,3 тис. осіб (АР Крим) до 1,0 тис. осіб (Чернігівська область). При формуванні сільрад враховувався значною мірою географічний фактор, передусім розселенський. Сформовані низові системи розселення із тісними міжпоселенськими зв'язками є основою сучасного низового адміністративного поділу. Центри таких систем є одночасно важливими соціально-економічними центрами, в яких населення сільрад отримує повний набір повсякденних чи періодичних послуг.

Зміна функцій сіл у процесі створення територіальних громад призведе до занепаду так званих «периферійних» сіл. Центральні поселення ще повною мірою зберігатимуть людність, або й поповнюватимуть її за рахунок вихідців з інших сіл. А решта сіл поступово занепадатимуть, як це було у період ліквідації так званих неперспективних сіл (70-і роки ХХ ст.).

Формування територіальних громад людністю 5 тис. осіб (досвід сусідньої Польщі) у країні, де відбувається депопуляція населення, особливо сільського (щорічно зменшується на 200-100 тис. осіб) призведе до ще більших природних втрат сільського населення, посилення міграційних процесів, а також до «зневоднення» сільських поселень, особливо невеликих.

У період економічної кризи, неврегульованості земельних відносин важливо здійснити економічні реформи, які забезпечили б соціально-економічний розвиток сіл, а вже потім проводити адміністративно-територіальну реформу.

Реформування системи адміністративно-територіального поділу країни на низовому рівні мало б забезпечити «створення умов для появи нових точок економічного зростання в територіях». Такими будуть центри громад, а всі інші пункти можуть занепасти [11].

В сучасних умовах необхідно наділити органи місцевого самоврядування достатніми повноваженнями та ресурсами, щоб вони забезпечили комплексний розвиток на своїх територіях і надання людям доступних та якісних послуг. А вже пізніше можна здійснювати реформування системи управління державою та її територіальний устрій.

При цьому мають бути враховані такі принципи при формуванні нових територіальних громад:

- розселенський, тобто територія громад має базуватись на вже сформованих системах розселення; функції поселень при цьому мають розширюватись, а при встановленні меж громад необхідно враховувати регіональні особливості розселення;

- територіальний, тобто громади мають охоплювати компактну територію, всі пункти на якій матимуть високий ступінь транспортної доступності;

- демографічний, тобто враховувати тенденції відтворення населення, зміну його вікової структури, міграційні потоки;

- соціально-економічний, тобто громада має здійснювати економічну діяльність в межах своєї території, яка здатна забезпечити повсякденні потреби людей; ця діяльність має базуватися на ефективному використанні місцевих ресурсів;

- самоврядний, тобто представляти інтереси громад, забезпечувати їх право на самоврядування [6; 202].

Такі принципи можуть бути реалізовані тільки за умови проведення наукового обґрунтування нової адміністративно-територіальної реформи вченими різних спеціальностей, передусім тими, що володіють багатим матеріалом у галузі економіки, екістики, природокористування, демографії тощо, передусім географами.

Проект Закону України «Про територіальний устрій України» складається з 31 статті. Цей закон має визначити основи територіального устрою України, правовий статус і рівні адміністративно-територіальних одиниць, а також порядок вирішення органами влади і органами місцевого самоврядування питань територіального устрою.

За задумом авторів законопроекту, територіальний устрій країни обумовлюється географічними, історичними, економічними, соціальними, культурними та іншими чинниками. З основ державної політики у цій сфері відзначимо, що органам місцевого самоврядування передаються реальні владні повноваження, а органи виконавчої влади беруть на себе функції контролю над їх реалізацією - дотриманням соціальних стандартів і чинного законодавства. Роман Безсмертний переконаний, що «необхідно піти на ліквідацію районних державних адміністрацій, а обласним державним адміністраціям надати функції префектури ... носіями реальної влади на місцях повинні стати виконкоми рад» [11]. Іншими словами, центр прийняття рішень переміщується зі столиці в регіони, а з регіонів - на місця, максимально наближаючись до споживача управлінських та інших послуг.

На сторінках законопроекту пропонується визначення і наступна класифікація поселень (залежно від чисельності населення і соціально-економічних характеристик): село (до 5 тис. жителів, садибна забудова), містечко (до 10 тис. жителів, наявність промислових підприємств і сфери послуг) та місто (не менше 10 тис. жителів, компактна забудова, розвинена інфраструктура). Це вже встигло викликати критику на заході країни, де переважають малонаселені пункти, тому загальна установка реформи на урбанізацію діє з точністю до навпаки: міста стають містечками, а то й селами, багато сіл не дотягують до рівня поселень.

Запропонована модель адміністративно-територіального поділу також трирівнева. Громада (не менше 5 тис. жителів) та її різновиди - місто-район (не менше 70 тис. жителів) і місто-регіон (не менше 750 тис. жителів), включаючи райони в містах (не менше 150 тис. жителів в містах з населенням не менше 450 тис. жителів); ??об'єднання громад - район (не менше 70 тис. жителів) і регіон. Під останнім розуміються АРК, області, міста-регіони. Кількість регіонів повинна збільшитися з нинішніх 27 до 33. Однак, в першу чергу реформа «зачіпає» громади (з нині існуючих 12 тис. сільрад їх залишиться приблизно 4 тисячі), райони в містах і просто райони. Що стосується останніх, то доцент Академії муніципального управління Юрій Дуда стверджує, що райони сьогодні «хоч і економічно не зовсім доцільні, але з політичного боку - це опора держави».

Новацією є те, що, згідно із законопроектом, місто-район не входить до складу району, а місто-регіон, відповідно, - до складу регіону, в межах яких вони знаходяться. На думку Ігоря Коліушка, міста-регіони - це чи не єдине проблемне місце законопроекту: «Логічно, що необхідно законодавчо відзначити специфіку великих міст, як-то: Львів, Одеса, Дніпропетровськ чи, наприклад, Запоріжжя. Але, одночасно, не можна повністю виривати їх з адміністративно-політичного життя регіонів, як це передбачено в законопроекті» [20].

Серед серйозних недоліків тексту законопроекту можна відзначити:

- відсутність чітких критеріїв того чи іншого типу поселень;

- визначення міста-регіону (не до кінця зрозуміло, до чого окрема згадка міст зі спеціальним статусом);

- постійні посилання на невизначені обсяги послуг, що надаються на тому чи іншому рівні (необхідний закон про надання управлінських послуг);

- прийняття всіх важливих рішень в даній сфері тільки лише з подачі органів виконавчої влади, зокрема Кабінету Міністрів (навіть якщо з поселення виїде останній житель, саме поселення буде формально існувати, поки Кабмін не вийде з відповідним поданням до ВР);

- багато питань вирішуються лише з урахуванням рішень загальних зборів та результатів консультативного опитування, в той час як кошти на їх проведення направляються з відповідних місцевих бюджетів.

Для успішного проведення в життя адміністративно-територіальної реформи необхідно врахувати декілька умов. По-перше, політична еліта повинна чітко визначитися, якою має бути в Україні форма держави (унітарною чи федеративною).

Як би там не було, мають бути кардинально переглянуті і чітко сформульовані повноваження органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Керівники виконкомів повинні позбутися ілюзій щодо своєї ролі в якості політичних фігур, керівники місцевих рад - отримати реальну підтримку населення і можливість конвертувати її в конкретні проекти без посередництва республіканського центру.

По-друге, повинна бути сформульована, нарешті, національна ідея, іншими словами, бачення України в сьогоденні і, особливо, майбутньому. Якщо це «країна історичних регіонів», кожен зі своєю неповторною долею, які не можна звести до спільного знаменника, умовно кажучи, зменшений зліпок з «великої Європи», - то необхідно шукати об'єднуючі моменти саме в належності до європейської цивілізації і перспективі входження до європейського політичного простору. У такому випадку, адміністративно-територіальна реформа набуде характеру відновлення історичних регіонів, наприклад Малоросії, Слобожанщини, Тавриди, Галичини, спаяних однією цілком прагматичною метою.