Органы местного управления в Российской империи в XVIII веке

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В конце XVII в. наша страна переживала переломный момент своей истории. В России, в отличие от основных западноевропейских стран, почти не было крупных промышленных предприятий, способных обеспечить страну оружием, тканями, сельскохозяйственными орудиями. Она не имела выхода к морям - ни к Черному, ни к Балтийскому, через которые могла бы развивать внешнюю торговлю. Не имела поэтому Россия и собственного военного флота, который охранял бы ее рубежи. Сухопутная армия строилась по устаревшим принципам и состояла главным образом из дворянского ополчения. Дворяне неохотно покидали свои поместья для военных походов, их вооружение и военная выучка отставала от передовых европейских армий. Необходимо было перестроить систему управления страной. Рассматривая жизнь и деятельность Петра, нельзя забывать о том, что он творил в условиях внутренней и внешней борьбы: внешняя - постоянные военные действия, внутренние - это оппозиция.

Стремительный рост России в первой четверти ХVIII века поражает не только нас, но поражал и современников Петра. Вся Европа того времени наблюдала и дивилась тому, как это государство пробудило дремавшие внутри силы и проявило тот потенциал энергии, который оно так долго скрывало в своей глубине.

Цель работы состоит в том, чтобы узнать какие же органы местного управления были, и какие появились новые на протяжении всего XVIII века.

Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:

v рассмотреть государственные реформы, направленные на изменения управления на местах;

v изучить процессы централизации государственного аппарата;

v охарактеризовать местные органы управления на протяжении до начала XIX века;

v проанализировать реформирование сферы местного самоуправления.

Объектом исследования является реформы на местном уровне вовремя Петровских реформ и также реформы на местах в эпоху дворцовых переворотов.

1. Местное управление при Петре I (1682-1725)

1.1 Бурмистрские палаты 30 января 1699 г.

Бурмистрская Палата - учреждена была Петром Великим в Москве указом 30 янв. 1699 г. «для ведомства всяких расправных дел между гостями и посадскими людьми, также для управления казенными сборами и градскими повинностями». Вместе с тем гости и посадские люди были исключены из ведомства воевод и приказов. 17 ноября того же года Бурмистрскую Палату было велено называть Ратушей. Остановимся на этом подробнее.

Начальным моментом реформы следует считать указы 30 января 1699 г. Процесс ее происхождения, предшествовавший этим указам, остается для нас скрытым. Стоит, прежде всего, обратить внимание на одно, по-видимому, случайное обстоятельство в издании этих указов: они появились 30 января, ровно через неделю после указа о гербовом сборе, изданного 23 января 1699 г. Отсюда возникает предположение, не был ли этот день недели назначен для докладов и законодательства по финансовым делам. Необычайна и самая внешняя форма этих законодательных актов, указа о гербовой бумаге, с одной стороны, и указов о городской реформе - с другой. Все эти указы, написанные, как вообще писались именные указы, были закреплены не одним, как это было обыкновенно, а несколькими думными дьяками […].

Содержание этих двух указов 30 января. Начнем с указа о выборе бурмистров в Москве. Он обращен к Московскому посаду как высшим - гостям и гостиной сотне, - так и низшим - дворцовым и черным сотням и слободам: «Великий государь указал гостям и гостиные сотни, казенные, и бронные и дворцовых и конюшенных и иных всех черных сотен и слобод всем посадским и купецким и промышленным людям сказать свой, великого государя, указ». Мотивы указа: они, посадские люди, ведомы судом и сборами в разных приказах, и великому государю известно учинилось, что им в их торгах и промыслах от многих приказных волокит чинятся большие убытки и разоренье, так что иные из них от торгов своих и промыслов отбыли и оскудали, и от этого казенным и окладным доходам учинилась недоимка, а неокладным сборам большие недоборы. Поэтому милосердуя о них, - и далее следуют цели указа и его основная идея - для того, чтобы им, посадским людям, не было в разных приказах волокиты, и убытков, и разорения, и чтобы великого государя казне - прямым податям - не было недоимки, а косвенным сборам не только не было недобору, но и было бы пополнение, великий государь указал: впредь судом и сборами их…ведать Московским посадским людям - бурмистрам.

Указ переходит, далее, к более детальной разработке этой мысли об изъятии посадского населения из ведомства многих приказов и о его самоуправлении через выборных бурмистров, намечая организацию этой выборной коллегии бурмистров, их обязанности, их финансовую и судебную компетенцию и ответственность за них их избирателей, причем видны двойственный характер и двойственное значение московских бурмистров: они выбираются из членов московского посада и ведают московским посадом, но они же имеют значение центрального всероссийского органа по управлению городами. Бурмистры выбираются ежегодно и на годовой срок из всех московских корпораций: гостей, гостиной сотни и изо всех сотен и слобод. Выбирать следует людей добрых и правдивых; одному из этих выборных бурмистров быть у них «в первых, сидеть по месяцу президентом». На обязанности бурмистров возлагается принимать меры, «смотреть и беречь накрепко», чтобы окладные (прямые) сборы собирались без недоимки, а таможенные, кабацкие и иные сборы (косвенные) с пополнениями, привлекая к платежу казенных сборов приезжих в Москву торговых людей, а также занимающихся торгами и промыслами. Московские бурмистры принимают окладные подати и неокладные сборы со всех посадов, хранят собранные деньги и выдают их в расход - «по его, великого государя, указу», отдавая оставшиеся за расходами суммы в приказ Большой казны. Всем приходам и расходам они ведут отчетность, которую должны ежегодно в сентябре по миновании срока своей должности представлять также в Большую казну. Таким образом, ведомство московских бурмистров получало значение центральной всероссийской кассы, куда должны были притекать окладные и неокладные, прямые и косвенные сборы со всех городов государства и откуда должны были идти ресурсы на разные государственные надобности. Ответственность за исправную деятельность бурмистров по финансовому управлению возлагается на их избирателей.

В таких общих чертах намечена в указе деятельность московских бурмистров по финансовому управлению. Другой обязанностью бурмистров должен быть суд над посадскими людьми по всяким их судебным делам: «челобитчиковым», т.е. по частным искам, «расправным», по которым привлекало к ответу государство и «купецким», так называемым коммерческим процессам.

Перейдем к другому указу 30 января, касающемуся местных органов. Он также начинается обращением к заинтересованному в реформе населению: «Великий государь указал: во всех городах посадским и всяких чинов купецким и его, великого государя, волостей, сел и деревень промышленным и уездным людям сказать свой, великого государя, указ». В городах различные посадские люди от «всяких чинов купецких людей». Посадские люди - это особое потомственное торгово-промышленное сословие; «всяких чинов купецкие люди» - это люди всяких иных сословий, например, крестьяне, служилые люди, занимающиеся торгами или промыслами в городе. Все население черных и дворцовых волостей, сел и деревень, а не одни только торгово-промышленные люди, живущие в этих волостях, селах и деревнях, выбирало бурмистров.

Мотивом реформы Петр I выставляет притеснения, которые торгово-промышленное население городов и население черных и дворцовых волостей терпит от воеводской администрации - многие воеводские и приказных людей обиды, налоги, поборы и взятки. Приказными людьми в этом случае назывались местные администраторы более низкого ранга, чем воеводы, бывавшие в очень малых городах, в черных и дворцовых волостях.

Отличительными особенностями местной реформы сравнительно с центральной, о которой говорил предыдущий указ, были две черты: ее факультативность и ее условность. Реформа центральная обязательна; реформа местная предоставляется на усмотрение самого местного торгово-промышленного населения. Если это население пожелает, то им предоставляется возможность выбирать для этой цели из своей среды людей «добрых и правдивых». Другая отличительная особенность местной реформы - условность - заключалась в том, что право избавиться от воеводской власти и управляться своими выборными в земской избе предоставлялось в случае желания городов безусловно, не даром. Они должны брать на себя обязанность платить окладные (прямые) налоги в двойном размере, привозя их сами, без воевод, в Москву, где будут их принимать московские бурмистры.

Итак, если посадские и уездные торгово-промышленные люди «похотят» по финансовым и судебным делам управляться своими выборными и платить окладные доходы вдвое, то они выбирают для этого управления из своей среды кого и сколько человек пожелают, двух, трех или даже больше.

Избранных с «выбором за руками», т.е. с избирательным протоколом, скрепленным подписями выборщиков, надлежит присылать в Москву в приказы, где который город ведом. В Москве выборным людям по принятии у них протоколов будут даны грамоты «с прочетом», т.е. грамоты, удостоверяющие их полномочия, которые они должны будут представить для прочтения местной воеводской администрации. Когда будут являться в Москву в соответствующие приказы эти выборные, то о ходе выборов составлять доклад государю, в который вносить также сведения об окладных доходах, что прежде платили и что впредь платить доведется; этот пункт свидетельствует о том усиленном интересе, который выказывал к реформе сам Петр.

Таково в общих чертах содержание обоих законодательных актов 30 января. Уже при первом чтении их видно, что это не какие-либо развитые и детально разработанные уставные положения; это не более как наброски, лишь в самых общих и довольно неопределенных линиях.

В городах и государевых волостях, самоуправление торгово-промышленных людей и крестьян в виде выборных, заседали в земской избе, заменяя воеводу для посадского и волостного населения и выполняя его финансовые и судебные дела. В Москве - коллегия бурмистров, как местный орган и в то же время имеющая значение центрального объединяющего органа для всего торгово-промышленного населения государства, заменяющего собой многие прежние приказы, - таковы приблизительные очертания новых учреждений.

Но вот интересный факт, в Москве избираются бурмистры, но то учреждение, которое они составляют, не получило еще в указе никакого названия. Точно так же выборные в городах не обозначены пока никаким специальным названием, - просто именуются мирскими выборными людьми; они стали называться бурмистрами уже потом. Срок службы московских бурмистров указан годовой; срок службы местных выборных не обозначен. Не указан срок вступления новых учреждений в действие.

Отношение местных органов самоуправления - земских изб - к центральному не развито и остается в значительной мере неясным и неопределенным. Введение новых местных органов самоуправления факультативно, предоставлено на волю населения городов и некоторых разрядов сельского населения; но не устанавливается, как быть с теми городами, которые не пожелают освобождаться от власти воевод, а предпочли бы оставаться по-прежнему под воеводским управлением, кому в этих случаях будут подчиняться воеводы: московским ли бурмистрам или по-прежнему приказам, ведающим города, нарушая, таким образом, идею объединения торгово-промышленного населения.

Возможно, что законодатель, проводя факультативность реформы, в то же время не представлял себе случаев отказа от нее на практике. Неясно далее и самое подчинение московским бурмистрам земских изб тех городов, которые пожелали бы ввести реформу. У московских бурмистров - центральная касса, куда местные мирские выборные люди свозят ежегодно местные сборы; но в какой степени местные выборные подчинены московским бурмистрам и ответственны перед ними, не установлено.

Иерархическое отношение между новыми органами местного самоуправления и московскими бурмистрами намечено и выражается, в привозе местных сумм в центральную кассу. Иерархии судебной монарх совсем не коснулся. Суд над провинциальными посадскими людьми производят московские бурмистры. Но становится ли центральный орган - московские бурмистры - высшей судебной инстанцией по отношению к местным земским избам и идет ли к ним перенос судебных дел из местных земских изб, не сказано, а если не к ним, то куда же такой перенос дел должен направляться? Нет ни слова о том, сохраняются ли в посадах прежние органы самоуправления: посадские сходы и земские старосты, и если сохраняются, то каково должно быть их взаимоотношение с новыми. Не сказано также ничего о прежних «верных» органах, заведывавших сборами, таможенных и кабацких головах, остаются ли они, и если да, то в какие отношения становятся к выборным людям, заседающим в земских избах; этот вопрос будет решаться впоследствии. Словом, видно, что законодатель стремился в указах 30 января набросать лишь основные идеи реформы и мало интересовался второстепенными подробностями, вопросы о которых должны были неизбежно возникать с первых же шагов при осуществлении реформы; но вопросы эти, видимо, не приходили на мысль законодателю в момент составления закона.

Таковы были первые законодательные опыты Петра. Он действовал быстро. Недостаток средств дал ему остро себя почувствовать. Источником средств ему представлялись городские сборы. Печальное материальное положение русских городов было ему в достаточной мере известно и в особенности стало ему представляться ярко после сравнения с заграничными, виденными им лично городами.

Первые выборы бурмистров в Москве

С первых же чисел февраля 1699 г. в Разряде приступили к исполнению указа о выборе бурмистров в Москве. Посланы были памяти: в Земский приказ с требованием справки о московских черных сотнях и слободах и о платежах с них.

9 февраля состоялось обнародование указа в Москве: «Февраля в 9 день, - пишет Желябужский, запомнивший это событие, - состоялся указ великого государя посадским людям и сказан перед Разрядом всем гостем и всех слобод всяких чинов посадским людем, чтоб они выбрали промеж себя во всех слободах бурмистров, а над бурмистрами б были статы, и всех бы слобод по выбору ведали их всех они; а до иных приказов им, посадским людям, дела нет. А подлинный великого государя указ сказывал разрядный дьяк Артемей Возницын». Выслушав указ и разойдясь по домам, посадские люди должны были приняться за организацию выборов бурмистров составлявших посад. Выборы последовали за указом не сразу; они начались только 2 марта, так что три-четыре недели прошли, очевидно, в некоторой подготовке к ним.

Состав московского посада

Высшими были гости, которых насчитывалось тогда в Москве 34. За гостями следовала гостиная сотня, числившая в своем составе 280 человек. Они соответствуя будущим гильдиям, не имели территориального характера; члены их не привязаны были местом жительства к тому или другому району Москвы и владели дворами во всех частях посада. Вслед за гостиной сотней в составе всегда называлась суконная сотня (третья ступень), но через некоторое время она исчезла и в место за гостиной сотней занимает Кадашевская слобода, затем Мещанская слобода, Казенная слобода, Бронная слобода. Остальные слободы соединены в перечнях в три группы:

а) дворцовые слободы,

б) конюшенные,

в) черные сотни и слободы.

В составе Московского посада 38 объединений они разбиты были в административном отношении по 8 приказам; ими заведовали приказы: Большая казна, Большого дворца, Посольский приказ, Мастерская палата, Казенный двор, Конюшенный двор, Оружейная палата, Земский приказ.

Итак, три последние февральские недели, после объявления 9 февраля указа о выборах, прошли, надо полагать, в подготовке к выборам, в предварительных совещаниях, в установлении числа бурмистров, которое надлежало быть, т.е. словом, в обсуждении и решении всякого рода предварительных вопросов, которые неизбежно возникают при каждых выборах. 2 марта происходили выборы от гостей. В результате этих выборов появились первые четыре бурмистра из гостей. Выборы бурмистров от гостиной сотни состоялись 4 марта. Дальнейших избраний от остальных 34 корпораций не происходило, так что избрано было всего 10 бурмистров.

Вторые выборы бурмистров в Москве

В посадской среде, очевидно, при обсуждении вопроса, поскольку бурмистров надо выбрать, сложилось мнение, что следует выбрать всего 12 бурмистров, а именно: 4 от гостей, 4 от гостиной сотни, по одному от Кадашевской и Мещанской слобод и 2 от остальных 34 слобод и сотен: одного от 18 дворцовых слобод и одного от 16 черных слобод и сотен.

В конце вторых выборов выборщики выбирают из своей среды 12 человек, которые и составляют правящую коллегию, причем каждый из них раз в месяц бывает по очереди президентом.

Словом, состав того учреждения, которое начало действовать в Москве сначала под названием Бурмистрской палаты, а потом Ратуши, был еще неясен.

1.2 Губернская реформа (1708-1710)

Губернская реформа 1708 г. вызвана была направлением деятельности Петра, в свою очередь вынужденным внешними и внутренними событиями, прямо или косвенно связанными с войной.

Местные средства в виде налогов, прямых или косвенных, через воевод стекались в столицу, рассыпаясь по разным московским приказам, и большая часть сборов здесь поглощалась, а меньшая доля растекалась по местам в виде жалованья служилым людям и на другие местные нужды.

Так ходом дел вырабатывалась мысль, что местные средства вместо кружного пути через московские приказы, где они сильно таяли, выгоднее направлять в областные административные центры, тем более местных правителей, украшают новым титулом - губернаторы (хотя их округа еще не зовутся губерниями).

Реформа начата была обычным кратким и неясным указом Петра 18 декабря 1707 г. расписать города к Киеву, Смоленску и другим намеченным губернским центрам. В следующем году бояре в Ближней канцелярии после, многих перекроек распределили 341 город на 8 новых крупных губерний:

· Московская включала в свой состав 39 городов,

· Ингерманландская (позднее С. - Петербургская) - 29 городов,

· К Киевской губернии было приписано 56 городов,

· К Смоленской - 17 городов,

· К Архангелогородской (позднее Архангельской) - 20 городов,

· К Казанской - 71 городской и сельский населенный пункт,

· К Азовской губернии, кроме 52 городов, были отнесены 25 городов,

· К Сибирской губернии было приписано 26 городов, «да к Вятке 4 пригородка».

· В 1711 г. группа городов Азовской губернии, приписанная к корабельным делам в Воронеже, стала Воронежской губернией.

Губерний стало 9. В 1713-1714 гг. число губерний возросло до 11. Распланировав губернии, предстояло разложить по ним содержание военных сил, высчитать сумму военного расхода и рассчитать, какую долю его (военного расхода) может принять на себя каждая губерния: это было основной целью реформы.

Губернская реформа положила поверх местного управления новый административный пласт. В 1715 г. при губернаторе состояли:

s обер-комендант - отвечал за военные дела,

s обер-комиссар - за денежные сборы

s обер-правиантмейстер - за хлебные сборы,

s ландрихтер - за судебные дела.

Но власть губернатора не была единоличной. Воеводы привлекали дворянское общество к участию в местном управлении. Указ 24 апреля 1713 г. предписал быть при губернаторах «ландраторам» от 8 до 12 человек, смотря по величине губернии, и губернатору все дела решать с ними по большинству голосов; в этом «консилиуме» губернатор был «не властитель, но якобы президент».

Губернии Петра были обширные округа, вмещавшие в себе по нескольку современных губерний. Эта несоразмерность административных частей с целым рождала потребность в промежуточной областной единице. С 1711 г. уезды начали соединять в провинции не в виде общей единовременной меры, а постепенно, по местным или другим соображениям. Так, большинство уездов образовало 8 провинций.

Оба эти подразделения губерний, уездное и провинциальное, Петр перерезал еще третьим. Губернии резко различались между собою по доходности для казны.

Указом 28 января 1715 г. губерния разделялась на доли, управителями которых становились ландраты с финансовой, полицейской и судебной властью, но только над уездным населением. Этот указ производил новую перекладку областного управления с разрушением векового фундамента - уезда. Ландратские доли иногда совпадали с уездами, иногда совмещали в себе по нескольку уездов, нередко разрывали уезд.

Разослав ландратов по долям, указ опасался оставить губернатора одиноким, безнадзорным: при нем постоянно должны были оставаться два очередных ландрата по месяцу или по два, а к концу года все ландраты губернии съезжались в губернский город, сводили годовые счеты по губернии и решали дела, подлежавшие их полному собранию.

Таким порядком создавалось двусмысленное отношение ландрата к губернатору: как правитель части губернии ландрат был подчинен губернатору, а как член ландратского совета был его товарищем. При полномочном значении губернатора как областного министра, разумеется, восторжествовало первое отношение: губернаторы помыкали ландратами, командировали не в очередь, даже подвергали аресту - их, вопреки закону. В конце 1715 г., едва ландраты вступили в долевое управление, им поручили произвести новую перепись, каждому в своей доле. Совмещением текущего управления с таким громоздким делом замедлялось и то и другое: перепись затянулась на весь 1716 и 1717 гг.

Цель реформы была исключительно фискальная. Губернские учреждения получили отталкивающий характер пресса для выжимания денег из плательщиков; всего меньше думали о благосостоянии населения. Но нужды казны росли, и губернаторы не поспевали за ними. Флот к 1715 г. требовал почти вдвое больше, чем в 1711 г. Полки вовремя не получали жалованья и превращались в шайки мародеров; послам не высылали денег, и им нечем было ни содержать себя, ни делать необходимые подкупы.

Петр искал выхода в децентрализации и переместил казенные палаты из центра в губернии.

Итак, указ об учреждении губерний завершил первый этап реформы местного управления. Губернское управление осуществлялось губернаторами и вице-губернаторами, выполнявшими в основном военные и финансовые функции управления. Однако это деление оказалось слишком крупным и не позволяло осуществлять на практике управление губерниями, особенно при существовавших тогда коммуникациях. Поэтому в каждой губернии были крупные города, в которых управление осуществляла прежняя городская администрация.

Реформа местного управления

Вокруг вновь образованных промышленных предприятий, мануфактур, появлялись новые поселения городского типа, в которых стали формироваться органы самоуправления. Ещё в 1699 г. Петр 1, желая предоставить городскому сословию, полное самоуправление по типу Запада, приказал учредить бурмистрскую палату. В городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты. Стало оформляться юридически городское сословие. В 1720 г. в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено «ведать все городское сословие в России».

На местах Главному магистрату подчинялись городовые магистраты. Они пришли на смену Ратуше и земским избам, деятельность которых давно заглохла. Специфика Главного магистрата состояла в том, что этот орган купеческого самоуправления в столице, как и магистраты в городах, в отличие от коллегий являлся выборным учреждением. Лишь обер-президент и президент Главного магистрата были назначены царем. Президентом этой особой коллегии был назначен купец Исаев, а обер-президентом князь Ю.Ю. Трубецкой.

Что касается городских магистратов, то их согласно регламенту, надлежало выбирать из верхних слоев городского населения. Фактически власть в Главном магистрате и городских магистратах находилась в руках богатых купцов, притеснявших мелкий ремесленный люд.Цель создания Главного магистрата и магистратов в городах состояла в соблюдении правосудия среди горожан - все они подлежали суду этих учреждений по гражданским и уголовным делам, за исключением случаев, когда иск к горожанину предъявлял человек, не принадлежавший к посаду.

Еще одна особенность Главного магистрата и магистратов в городах состояла в том, что на них возлагалась забота о полиции. Само по себе это обстоятельство не вызвало бы удивления, если бы регламент Главного магистрата возлагал на полицию только функции блюстительницы порядка, но и включил в ее компетенцию и попечительство о благоденствии городских жителей. Регламент обязывал Главный магистрат, призирать нищих и совершать множество прочих благодеяний.

По регламенту Главного магистрата 1721 г. население стало делиться на регулярных граждан и «подлых» людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии: Первая гильдия - банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера. Вторая гильдия - ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы. Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения («обретающиеся в наймах, в черных работах и тем подобные») выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить их об удовлетворении.

По европейскому образцу создавались цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководимые старшинами. Все остальные горожане в гильдии не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания.

Деление на гильдии оказалась чистейшей формальностью, так как проводившие его военные ревизоры, прежде всего заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения. Появление гильдий и цехов означало, что корпоративные начала противопоставлялись феодальным принципам хозяйственной организации.

2. Органы местного управления в эпоху дворцовых переворотов

2.1 Екатерина I (1725-1727)

Система местных учреждений была подвергнута значительным изменениям. Это объяснялось необходимостью укрепления дворянского государства, когда разразился острый финансовый кризис и недовольство масс усилилось. Перестройка органов управления на местах проводилась в интересах помещиков. В 1727 г. фактически была ликвидирована (или резко сокращена) петровская дорогостоящая система местных учреждений. В условиях господства в стране феодально-крепостнических производственных отношений, при отсутствии буржуазии как класса (она только зарождалась), существовании полицейских форм в государственном строе было трудно осуществить заложенные Петром принципы организации местного государственного аппарата, отделить суд от администрации, надзор - от исполнительной власти, финансовое управление - от полиции. По манифесту 1727 г. штаты местных органов сокращались. На территории местной административной единицы (губерния) концентрировалось много управленческих единиц, функции которых часто переплетались.

Основной ячейкой на местах являлась губерния во главе с губернатором, полномочия которого резко возросли. Он даже имел право утверждать смертные приговоры. Отделения административной власти от судебной не произошло. В городах и уездах власть принадлежала воеводам.

Схема местных властных учреждений выглядела следующим образом: губернатор с губернской канцелярией, далее стоял воевода в провинции и его канцелярия, ниже - воевода в уезде тоже с небольшой канцелярией.

Перестройка системы местного управления установила строгую последовательность подчинения. Воевода уездный подчинялся только непосредственно провинциальному воеводе, а последний - губернатору. Установилась строгая иерархия в подчинении государственных учреждений на местах. В это время Россия делилась на 14 губерний, 47 провинций и более 250 уездов. В последующие десятилетия административное деление страны не намного изменилось.

После ликвидации Главного и городских магистратов управление городами перешло в руки воевод. Органами управления стала Ратуша с исполнительными функциями и посадский сход.

Компетенция губернаторов и воевод была ограничена практическими задачами. В их обязанность входило исполнение законов и распоряжений верховной власти, охрана порядка на своей территории, борьба с разбоем, ведение тюрьмами и т.д. На них возлагался и сбор подати, прямых и косвенных налогов. Они имели и судебные функции. Фактически власть губернаторов и воевод была неограниченной. С центральными и высшими учреждениями имел право сноситься только губернатор. Происходила и укреплялась бюрократизация местного государственного аппарата, его централизация.

2.2 Анна Ивановна (1730-1740)

Царствование Анны Ивановны рассматривается как одна из самых мрачных страниц правления за всю историю Романовых. В годы бироновщины огромных размеров достигло влияние иностранцев на русский двор. Таким образом, при Анне Ивановне произошло следующее: сокращение административных единиц и числа служащих. К примеру, штат центральных коллегий доводился до 6 персон (президент, его заместитель, 2 советника и 2 помощника). И эти чиновники в половинном составе находились «при делах». Другая половина в отпуске без жалования. Введение такой практики обосновывалось принципом «в делах непорядки … в даче жалования напрасные убытки». На местах воеводы содержались за счет подношений населения. Крестьяне все прочнее прикреплялись к личности владельца. С 1731 г. помещики или их приказчики стали приносить присягу на верность императору за крестьян. В том же году в руки дворян был передам сбор подушных денег с подвластных крестьян в связи с их задолженностью государству. Помещик получил право сам устанавливать наказание за побег крестьянина. В 30-40-е годы XVIII в. принудительный труд стал господствовать практически во всех отраслях промышленности. В 1736 г. заводские рабочие навечно были прикреплены к заводам и не могли быть проданы отдельно от мануфактуры.

2.3 Елизавета Петровна (1741-1761)

Во время царствование Елизаветы Петровны система местного управления во многом изменилась. Укреплялась централизация всех управленческих учреждений. Она восстановила Магистраты и изменила управление городами. Магистраты и были подчинены губернатора и воеводам, включены в общую систему централизации власти. Воеводы стали меняться через 5 лет, губернаторы назначались на неопределенное время.

2.4 Екатерина II (1762-1796)

реформа петровский переворот екатерина

Местное управление при Екатерине II.

Екатерина II сначала отдельными мерами, а потом широко задуманной реформою пересоздала все местное управление на началах децентрализации и местного самоуправления. Эта реформа была последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 года (вторая его часть издана в1780 году), жалованною грамотой дворянству (1785 г.) и грамотою на прав и выгоды городов (1785 г.). Общий строй местного управления, установленный этими законами и сохранившийся во многом до конца XIX века сводился к следующему.

Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор, наделенный в качестве «государева наместника», весьма широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Действительное управление было возложено на губернаторов, высшим в губернии учреждением являлось губернское правление - по делам чисто административным, и казенная палата по делам финансовым; чины их назначались правительством; значительная часть дел управления была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборный. Уездное управление, в лице исправников и «нижних земских судов» (чисто административное учреждение), было тоже выборным. Выборные судебные учреждения представляли весьма сложную организацию. Дворянство при Екатерине впервые получило корпоративное устройство. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, для выбора должностных лиц местной администрации и суда, для обсуждения вопросов, предлагаемых от правительства, и для заведывания сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались предводители (губернские и уездные), дворянские депутатские собрания и опеки. Города также получили сословное кооперативное устройство, все дела местного хозяйства и полиции были переданы «общегородской думе» и ее исполнительному органу, «шестигласной думе»; но в то же время были установлены городничие и полицмейстеры, отношения которых к думе не были твердо выяснены. Судебным органом в городе являлся выборный магистрат.

Основные начала екатерининской реформы: децентрализация, избрание должности, самостоятельность суда. Обращение императрицы к местному управлению в плане реализации идей просвещенного абсолютизма так же неслучайно: она разделяла господствовавшую тогда точку зрения о том, что местные учреждения всех ближе к народу, «поддерживают в народе политическую жизнь, устанавливают среди него общие интересы и, следовательно, служат лучшею опорою государственному единству».

Поэтому она пыталась задобрить сословия дворян, а общины (сельскую и городскую) «отдать в пользование дворянам» для поддержания их интереса.

Екатерина II считала, что нельзя упускать из виду, потребности местного населения - экономические, духовные, безопасности и т.п. Если будет данная задача решаться успешно, значит, благочиние обеспечивается, тишина и спокойствие в империи охраняются, почвы и причин для социальных возмущений нет. По этим причинам Екатерина II с первых же лет своего царствования так много внимания уделяла организации местного управления.

Деятельность Екатерины Великой по реформированию органов местного управления можно, разделить на три периода:

Первый - до 1775 года - период подготовки реформ характеризуется изучением потребностей и исследованием тех факторов, которые активно - влияли на все последующие преобразования. В число этих факторов необходимо включить и подготовку определенного общественного мнения;

Второй - с 1775 до 1785 г. - период осуществления реформ отмечен изданием важнейших законодательных актов: Учреждения для управления губерний Всероссийской империи от 7 ноября 1775 г. (осуществлялось в два этапа - в 1775 и 1780 гг.); жалованной грамоты дворянству и городам 1785 г. и т.д.

Третий - с 1785 г. и до конца царствования Екатерины II, т.е. до 1796 г. - период активной реализации всех принятых и узаконенных решений и их совершенствования в ходе практического применения. Он осложнялся тем, что далеко не все губернии были в одинаковой степени готовы реализовать узаконенные новшества. Скорее, наоборот, во многих губерниях этот процесс протекал медленно и болезненно.

Указы носили характер специальных законов, часто для отдельных городов, например, о возложении полицейских функций на их магистраты и т.п. В качестве подтверждения к этому выводу можно привести наиболее значимое для системы местного управления Наставление губернаторам от 21 апреля 1764 года, состоящее из краткого введения и всего 18 статей. В нем губернатор характеризуется как первое должностное лицо в губернии, состоящее под непосредственным ведением государыни и Сената. Губернатор осуществляет надзор за всеми учреждениями и должностными лицами, и всем ведает, в том числе, и полицейскими делами. Так, в XVII выделяются два основных направления административно-полицейских функций губернатора: искоренение разбоев и содержание в исправности путей сообщения, что следовало понимать как обеспечение безопасности движения по рекам и дорогам. С этой же целью предписывалось вырубать придорожные леса, чтобы лишить разбойников удобного пристанища.

В реализации этих полицейских функций губернатору было рекомендовано опираться на помощь созданной в декабре 1763 года розыскной экспедиции отдельные службы которой упоминались в штатах всех присутственных мест, в том числе и областных. В полном штате розыскные экспедиции состояли только в столичных провинциях. И штат их был мизерный: один коллежский советник, один коллежский асессор, два секретаря и несколько мелких чиновников. Из-за отсутствия профессионально подготовленных кадров в других провинциях и губерниях не только не было мастеров розыскного дела, но их даже воспрещалось иметь, чтобы не платить жалованье некомпетентным людям. Органом дворянского общества в пределах данной территории (губерния, уезд, дистрикт) должен являться дворянский съезд, составленный из местных дворян, землевладельцев, занесенных в особые списки предводителем.

Функции дворянского съезда перечислялись разные: административные, судебные и др. Таким образом, дворянство не только претендовало на самоуправление, но и посягало на местное управление в целом. Екатерину II и её окружение это вполне устраивало: чем больше дворянство «увязнет» в системе местных органов управления, тем меньше оно будет устремляться к участию в верховных структурах центральной власти. Губернские и уездные собрания, на которых избирались предводители дворянства, оказывали большое влияние на всю систему управления в своей губернии или уезде. Правительство такое положение волне устраивало - пусть дворянство защищает свои интересы на местах само, не беспокоя лишний раз центр.

На местах при Екатерине II бытуют упущение и медлительность в решении конкретных дел, своеволие, жалобы, интриги (ябедничество) и непомерное развитие апелляционного производства в судах.

Для исправления всех этих недостатков и вводится, говорилось в обширном вступлении, новый закон, который предусматривает отделение суда от администрации, точное определение компетенции каждого присутственного места, правил деятельности и средств исполнения. Вот так готовили масштабные преобразования наши далекие предки - опыт, заслуживающий повторения и в наши дни, и всегда. Теперь о сути преобразований.

Россия была разделена на 50 губерний с населением от 300 до 400 тысяч душ в каждой, с подразделением на уезды в 20-30 тысяч душ. Губернии управлялись губернаторами, иногда или в особом положении, во главе 2-3 губерний назначался генерал-губернатор или наместник с широкими полномочиями. Петровские провинции, отягощавшие управление, увеличивавшие численность администрации, упразднялись.

Губернские учреждения или, как называла их Екатерине II, правительства, по проекту должны были состоять из 4-х департаментов: административного, двух судебных (уголовный и гражданский) и финансового.

Компетенция первого, административного департамента, определялась ссылкой на компетенцию первого департамента Сената, судебные занимались соответственно уголовными и гражданскими делами и финансовый ведал счетами и сборами. Управление департаментами коллегиальное: президент, два советника и два асессора или заседателя.

Составными структурами департаментов являлись экспедиции, комплектовавшиеся 2-3 советниками. При губернском правлении вводилась должность губернского прокурора и двух его помощников - стряпчих (по казенным и уголовным делам и тоже с помощниками).

По организации уездной администрации тоже было два варианта проекта. Первый предусматривал во главе уезда воеводу с канцелярией и окружными комиссарами по числу округов.

Второй предусматривал двух воевод - выборного и назначаемого на срок Сенатом, который состоял как бы в резерве или подменял временами выборного. Таким образом, в уезде, очевидно, из опасения, что не везде можно будет подобрать толкового воеводу, проектами намечалась смешанная администрация - выборная и бюрократическая, т.е. назначенная центром. Здесь, как нам представляется, явная перестраховка, вызванная недоверием к уездным поселенцам. После долгих суждений и «примерок» все-таки определился окончательный, итоговый вариант губернской администрации.

Во главе губернии или наместничества стоит государев наместник или генерал-губернатор. В столицах - Санкт-Петербурге и Москве главнокомандующий, но только в отсутствие государя. Затем идут: наместническое и губернское правления, казенная палата и Приказ общественного призрения. К ним как административное должностное лицо был причислен губернский землемер со своими помощниками. Судебными учреждениями губерний являлись две палаты гражданского и уголовного суда, три сословных суда второй инстанции и словесный суд.

Сословные суды для дворянства - верхний земский суд, для городского населения - губернский магистрат, для сельского населения - верхняя расправа. Цикл губернских учреждений замыкался прокуратурой, во главе которой стоял губернский прокурор с двумя стряпчими - казенных и уголовных дел. Затем шли прокуроры с двумя стряпчими при каждом сословном суде.

При словесном суде прокуратуры не было. Видно, что в числе губернских учреждений преобладали судебные органы: на три административных приходилось шесть судебных, а если учесть, что сословные суды второй инстанции делились каждый на 2, то получится уже девять судебных учреждений.

Губернский магистрат выполнял роль апелляционной инстанции для городских судов - городовых магистратов, ратуш и сиротских судов. Он же являлся судом первой инстанции для дел, касавшихся целых городов.

2.5 Павел I (1796-1801)

В 1796-1797 г. г. Павлом I были осуществлены следующие преобразования на местном уровне:

Ш пересмотр административно-территориального деления;

Ш наместничества были упразднены и официально переименованы в губернии; генерал-губернаторское управление было оставлено только в пограничных губерниях;

Ш губернии были укрупнены: вместо 51 их стало 42;

Ш уезды также были укрупнены;

Ш закрыл приказы общественного призрения;

Ш возвратил окраинам прежние структуры и формы управления;

Ш изменил радикально городское управление на немецкий манер;

Ш объединил с полицейскими органами слабое сословное управление в городах;

Ш упразднил в губернских городах думы, управы благочиния, учредил ратгаузы;

Ш объединены административные, полицейские, финансовые, хозяйственные и частично судебные функции;

Ш ратгаузам подчинены магистраты, ратуши;

Ш уменьшено число сословных судебных структур;

Ш в 1799 г. в губернских и уездных городах созданы ордонансгаузы во главе с полицмейстером, городничим или комендантом. Новые военно-полицейские органы ведали и военным судом, тюрьмами;

Ш увеличил число чиновников как в центральном, так и местном аппарате.

Заключение

В результате Петровских реформ к концу первой четверти XVIII в. сложилась следующая система органов местного управления. Взамен устаревшей системе приказов в 1717-1718 гг. было создано 12 коллегий. Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы. В 1708-1709 гг. была начата перестройка органов власти и управления на местах. Страна была разделена на 8 губерний (позднее на 9), различавшихся по территории и количеству населения. Во главе губернии стоял назначаемый царем губернатор, сосредоточивавший в своих руках исполнительную и судебную власть. При губернаторе существовала губернская канцелярия. Но положение осложнялось тем, что губернатор подчинялся не только императору и Сенату, но и всем коллегиям, распоряжения и указы которых зачастую противоречили друг другу.

Губернии в 1719 г. были разделены на провинции, число которых равнялось 50. Во главе провинции стоял воевода с канцелярией при нем. Провинции, в свою очередь, делились на дистрикты (уезды) с воеводой и уездной канцелярией. Некоторое время в царствование Петра уездная администрация была заменена выборным земским комиссаром из местных дворян или отставных офицеров. Его функции ограничивались сбором подушной подати, наблюдением за выполнением казенных повинностей, задержанием беглых крестьян. Подчинялся земский комиссар провинциальной канцелярии. В 1713 г. местному дворянству было предоставлено выбирать по 8-12 ландратов (советников от дворян уезда) в помощь губернатору, а после введения подушной подати были созданы полковые дистрикты.

Квартировавшие в них воинские части наблюдали за сбором податей и пресекали проявления недовольства и антифеодальные выступления.

Новая государственная машина на местном уровне в целом работала гораздо эффективнее.

Реформы центрального и местного управления создали внешне стройную иерархию учреждений от Сената - в центре до воеводской канцелярии - в уездах.

Екатерина I правила недолго. Балы, празднества, застолья и кутежи, следовавшие непрерывной чередой, подорвали её здоровье, и с 10 апреля 1727 императрица слегла. Кашель, прежде слабый, стал усиливаться, обнаружилась лихорадка, больная стала ослабевать день ото дня, явились признаки повреждения лёгкого. Царица скончалась от осложнений абсцесса лёгкого. По другой маловероятной версии, смерть наступила от жесточайшего приступа ревматизма.

Царевна Анна не получила хорошего образования в государственном управление, говорила и писала по преимуществу на немецком языке. Мало времени уделяла государственному управлению (точнее совсем не осуществляла его вместо нее управлял государством - Бирон), устраивала различного рода празднества и развлечения. Постоянно устраивались дорогостоящие балы, спектакли, ставились итальянские оперы, немецкий театр и балет. Социально-экономическая политика. В первые же дни правления Анна поспешила выполнить многие дворянские требования, но в конечном счёте, именно дворянству она обязана самодержавной властью в России.

Что касается крестьян, то заведенная Бироном система безжалостного выколачивания недоимок способствовала еще большему обнищанию податного населения. Увеличилось количество побегов от помещиков, во многих местах сократились запашки. Нередкими были и голодные годы.

В литературе Елизавета Петровна характеризуется, как самодержавная правительница, выражавшая симпатии своей национальной почве, народу, воспринимавшая иностранную культуру без рабского поклонения. Она покровительствовала развитию своей, российской культуры. Не без оснований бытуют утверждения, что Елизавета бросила в русскую почву зерно, из которого вырос «екатерининский век».

При Екатерине II губернская реформа отделила судебные органы от органов исполнительной власти, что явилось шагом вперед в реализации принципа разделения властей. Более того, впервые в русской судебной практике уголовное судопроизводство было отделено от гражданского. Вместе с тем в организации суда сохранился сословный принцип, т.е. лица, принадлежавшие к разным сословиям судились в разных судах, где судьями были представители тех же сословий. Разделение властей также было неполным, ибо за губернатором было оставлено право бороться с судебной волокитой и даже разрешалось приостанавливать судебные решения.

Совершенно новым для России был так называемый совестный суд - всесословный орган, сочетавший функции суда по малозначительным гражданским делам и прокуратуры.

Ряд должностей в новых органах управления Учреждения передавали в руки выборных представителей местного дворянства. Таким образом, с одной стороны, государству удавалось заместить должности, которые в ином случае могли бы остаться вакантными, а с другой - выполнить пожелания дворянства о передаче им власти на местах. Однако на практике самостоятельность местных органов оказалась мнимой, ибо, будучи избран на должность в местном учреждении, дворянин вновь превращался в простого государственного чиновника, получающего жалование от государства.

Царствование Павла, на первый взгляд, выбивалось из общего течения русской истории XVIII столетия; обозначился разрыв с предшествующей традицией - разрыв, во многом объяснимый новыми условиями, новыми вызовами времени, и внешними, и внутренними.

Павел был заинтересован не только в укреплении своей личной власти, но и в усилении всей державы. Для него было совершенно неприемлемо реформирование государства екатерининскими методами. Император воспринимал либерализм матери как нечто опасное. Естественно, Павел не хотел повторения пугачевщины.

Реформы Павла проводились скорее по тем же методам, согласно которым действовал в свое время Петр Великий. Самодержавная крепкая власть являлась инструментом реформирования. Значит, чтобы подготовить базу для преобразований, было необходимо власть укрепить.

Также, Павла заботило и экономическое процветание страны, в основе которого лежало стабильное развитие и крестьянского, и помещичьего хозяйства. Так или иначе, склонный к самодурству и неудобный для очень многих своих подданных монарх пытался - на свой лад - переделать страну, обеспечив стабильность ее развития в постоянно изменяющемся пространстве новой европейской истории. Далеко не во всем Павел преуспел, но его политика, порой двойственная и противоречивая, оказалась не вовсе бессмысленной. Россия вышла из XVIII столетия, и преемники Павла занялись - тоже с переменным успехом - обустройством державы.

Литература

1. История государственного управления в России: Учебник для вузов/ Под ред.

2. Проф. А.Н. Марковой: Закон и право, ЮНИТИ, 1997. -279 с.

3. Соловьев С.М. Об истории новой России. М.: Просвещение, 1993.

4. Павленко Н.И. Петр Великий: Мысль, 1990.

5. История России: учеб. - 2-е изд., перераб. и доп. / А.С. Орлов, В.А. Георгиев, Н.Г. Георгиева, Т.А. Сивохина. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. - 520 с.

6. История государственного управления в России: Учебник. Изд. 4-е, перераб. и доп. / Под общ. ред. Р.Г. Пихои. - М.: Изд-во РАГС, 2006. - 440 с.

7. История государственного управления в России в вопросах и ответах: учеб. пособие / отв. ред. Е.М. Трусова; М.: ТК Велби, Изд-во Проспект. 2005. - 320 с.

8. История государственного управления России. Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. - Ростов н/Д: Феникс, 2002. - 608 с.

Размещено на Allbest.ru