Відродження Української держави (березень 1917-квітень 1918 рр.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

«Відродження Української держави (березень 1917- квітень 1918рр.)»

План

1. Етапи організаційної діяльності Центральної Ради

2. Центральні органи влади.

3. Місцеві органи влади

4. Суд. Правова система

Висновок

1. Етапи організаційної діяльності Центральної Ради

Перша світова війна призвела до кризи Російську та Австрійську імперії. У 1918 р. розпалася Австро-Угорщина. Лютнева Революція ліквідувала самодержавство, Росія стала демократичною республікою. У 1917-1920 рр. в Україні розгорнулася національно-демократична революція, в ході якої було створено українську державу.

У 1917-1919 рр. в Україні боролися зовнішні (Антанта - Четверний союз) та внутрішні (протистояння різних політичних сил) протиріччя.

Перша світова війна виступала каталізатором революційних подій в Росії та в Україні. 1917 рік став фатальним для російського царизму. 23 лютого - 2 березня відбулась Лютнева революція. Микола II відрікся від влади. Самодержавство впало. Встановився республіканський лад. Влада зосередилася в руках Тимчасового уряду. На місцях стали виникати Ради - представницькі органи місцевої влади (буржуазія, землевласники, чиновники, інтелігенція).

4 березня 1917 р. виник альтернативний центр влади в Україні - Центральна Рада. Голова - М. Грушевський. В ній були представлені: Українська партія соціалістів-революціонерів (Шаповал), Українська соціал-демократична партія (В. Винниченко, С. Петлюра), Українська партія соціалістів-федералістів (Дорошенко, Єфремов). Ідеї: автономія, соціалізм.

Етапи діяльності Центральної Ради:

1. автономістський (березень 1917 - січень 1918 рр.) - прогресивна засада - політична автономія.

2. самостійницький (січень - квітень 1918 р.)

Прохання Центральної Ради до Тимчасового уряду щодо надання автономії Україні було відхилено.

10 (23) червня 1917 року Центральна Рада видає I Універсал: проголошення автономії України у складі Росії.

Був створений виконавчий орган Центральної Ради - Генеральний Секретаріат на чолі з В. Винниченком.

28 червня Тимчасовий уряд направив в Київ делегацію (О. Керенський, М. Терещенко, І. Церетелі). Після переговорів делегація визнала автономні права України. Цей компроміс став причиною урядової кризи в Росії.

3 липня 1917 р. - ІІ Універсал: Центральна Рада стає найвищим органом революційної демократії в Україні, Генеральний Секретаріат - носієм найвищої крайової влади. Центральна Рада виступала «проти замірів самовільного здійснення автономії України до Всеросійського Учредительного Зібрання».

25 жовтня (7 листопада) 1917 р. - Жовтнева революція. Більшовики повалили владу Тимчасового Уряду, утворили новий уряд - Раду Народних Комісарів (РНК) на чолі з В. Леніним та проголосили владу рад на території колишньої Російської імперії.

Центральна Рада засудила більшовицький переворот.

7 листопада 1917 р. вона прийняла ІІІ Універсал:

- утворення Української Народної Республіки (УНР) як автономії у складі Російської республіки,

- ліквідація поміщицького землеволодіння,

- 8-годинний робочий день,

- демократичні права і свободи.

3 грудня 1917 р. - Маніфест РНК з Москви до українського народу з ультиматумом. РНК визнавав УНР, але не визнавав Центральну Раду повноважним представником українського народу.

4 грудня 1917 р. - Всеукраїнський з'їзд рад у Києві. Частина делегатів - більшовики, есери, соціал-демократи - покинули з'їзд, переїхали до Харкова та проголосили встановлення радянської влади в УНР. Був обраний Центральний виконавчий комітет рад України (ЦВК) (голова - Ю. Медвєдєв) та радянський уряд - Народний Комісаріат.

З 5 грудня 1917 р., після відхилення ультиматуму, Центральна Рада перебувала у стані війни з Раднаркомом Росії. Однак вона виявилася не готовою до збройного протистояння. Поразка у бою під Крутами 16 січня 1918 р. Центральна Рада не мала в розпорядженні надійних військових частин. У січні 1918 р. більшовицькі частини зайняли Лівобережжя та Київ. Центральна Рада евакуювалася на Волинь.

9 (22) січня 1918 р. - ІV Універсал. Проголошена незалежність, суверенність України: «Однині Українська Народна Республіка стає самостійною, ні від кого не залежною, вільною, суверенною державою українського народу». Земля - селянам. Націоналізація.

Брест-Литовський мирний переговорний процес. 26 січня(9 лютого) 1918 р. у Бресті між Центральною Радою і країнами австро-німецького блоку було підписано мир. УНР була визначена як самостійна держава. Австро-Угорщина та Німеччина зобов'язувалися допомогти Центральній Раді відновити контроль над усією територією України. Центральна Рада погодилася на введення німецько-австрійських військ в Україну. У лютому 1918 р. австро-німецькі війська (450 тис. армія) розпочали наступ проти більшовицьких частин і до квітня 1918 р. повністю звільнили від них українську територію. 2 березня Центральна Рада повернулася до Києва.

Отже, для збереження контролю над територією України Центральній Раді довелося скористатися збройною допомогою держав австро-німецького блоку. Однак в Україні було встановлено жорстокий окупаційний режим німецько-австрійської армії. Центральна Рада втрачала авторитет серед населення, скомпрометувавши себе співробітництвом з окупантами.

Головним підсумком діяльності Центральної Ради (проіснувала 13 місяців) стало відтворення української держави. Проголошення автономії України у складі Росії було логічним кроком у розвитку української національно-демократичної революції. Однак Центральна Рада поступово втратила територію та владу, що не дало можливості реалізувати проголошену державну незалежність Української Народної Республіки.

2. Центральні органи влади

Створення в 1917 році Центральної Ради започаткувало новий етап активного державотворення в Україні, що мало на меті перетворення її на істинно незалежну та демократичну державу. Період Центральної Ради та її генезис цікавить багатьох сучасників, що вказує на актуальність даної теми на сьогоднішній день.

Саме 95-річчя з дня утворення Української Центральної Ради, визначило мету даної роботи, яка полягає у всебічному аналізі й оцінці організаційно-правових засад функціонування органів державної влади (законодавчої та виконавчої) у період Центральної Ради 1917-1918 рр. та їх структури.

Формування органів державної влади, організація та результати їхньої діяльності висвітлюються в роботах багатьох вітчизняних науковців, зокрема, таких як: В. Верстюка, В.Гончаренко, Н. Дніпренко, О. Копиленко, М.Кравчука, Н. Кришиної, В. Кульчицького, О.Мироненка, П. Музиченка, В. Рум'янцева, Б. Тищика, О. Шевченка.

Особливий внесок у висвітлення діяльності Центральної Ради зробив голова УЦР М.Грушевський, який був свого часу будівничим УНР та безпосередньо брав участь у прийнятті важливих державних рішень, залишивши у своїй творчій спадщині багато творів, зокрема такі як «На порозі Нової України» та «Спомини» .

Н. Кришина звертає увагу на те, що державотворчі процеси 1917-1918 рр. багато в чому близькі до сучасності, тому аналіз досвіду державного будівництва, створення органів державної влади в період Центральної Ради сприятиме уникненню помилок минулого і утвердженню української державності на сучасному етапі .

Створена 3 червня 1917 року Центральна Рада діяла спочатку в якості тимчасового державного органу, який поєднував в собі функції і законодавчого, і виконавчого органу та мав фактично скласти свої повноваження після скликання Всеукраїнських установчих зборів.

У квітні 1917 р. відбувся широкопредставницький Всеукраїнський національний конгрес, який, за словами В. Гончаренка, став важливим кроком у процесі перетворення Центральної Ради на загальноукраїнський представницький громадсько-політичний орган. Це проявилось у тому, що конгрес обрав новий склад Центральної Ради у кількості 118 осіб -представників від українських губерній, політичних партій і громадських організацій .

Слід зазначити, що хоча Центральна Рада мала представницький характер, вона ніколи не обиралась на основі загального, рівного, виборчого права, тому, на думку В. Гончаренка, було б неправильно назвати Українську Центральну Раду класичним парламентом в його сучасному розумінні.

Оскільки, згідно «Наказу Українській Центральній Раді» від 23 квітня 1917 року, Всеукраїнський національний конгрес надав Центральній Раді право включати до свого складу нових членів, то до літа 1917 року представництво в ній зростало швидкими темпами, і вже в серпні 1917 р. налічувалось 798 осіб . Насправді така кількість представників була лише де-юре, бо фактично кількість працюючих членів була значно меншою.

Практика перших етапів роботи Центральної Ради показала, що для забезпечення більшої ефективності роботи необхідно мати виконавчий орган.

Так, 8 квітня 1917 року було створено Комітет УЦР, із формуванням якого починається її перетворення на парламентську установу.

За період свого існування Центральна Рада видала, як зазначає В. Гончаренко, близько 100 правових актів. Такий рівень законодавчої діяльності був зумовлений незлагодженістю роботи та великою кількістю членів УЦР, погляди яких часто були розбіжними.

Серед основних документів як вагомий результат діяльності представницького органу України виділяють 4 Універсали. Проаналізувавши ці документи, можемо стверджувати, що у кожному з них Центральна Рада закріплює свій правовий статус, проголошуючи себе представником українського народу і найвищим органом демократії.

Наприклад, в І Універсалі зазначалось: «…вони вибрали з-поміж себе нас, Українську Центральну Раду, і наказали нам бути на чолі нашого народу, стояти за його права і творити новий лад вільної автономної України. І ми, Українська Центральна Рада, вволили волю свого народу, взяли на себе великий тягар будови нового життя і приступили до тієї великої роботи» .

А в ІІ Універсалі йдеться про поповнення складу Центральної Ради представниками інших народів, що проживають на території України, а також про те, що «…поповнена Центральна Рада виділить наново з свого складу окремий одповідальний перед нею орган - Генеральний Секретаріат, - що буде представлений на затвердження Временного Правительства, яко носитель найвищої краєвої влади Временного Правительства на Україні».

Так, УЦР віддала частину своїх повноважень, створеному за згодою Тимчасового Уряду 15 червня 1917 року, Генеральному секретаріату, котрий виконував функції виконавчого органу, і «склад якого мав бути визначений Тимчасовим Урядом за згодою Центральної Української Ради» .

Повноваження Генерального секретаріату були визначені у Декларації від 27 червня 1917 р., де зазначалось, що Центральна Рада «передає в сій сфері свою повну власть» , а також у прийнятому Малою Радою 29 липня 1917 р. «Статуті Генерального Секретаріату». Статут визначав, що Генеральний Секретаріат є вищим органом управління на Україні, він формується УЦР, відповідає перед нею і затверджується Тимчасовим урядом. До складу Генерального Секретаріату входило 14 генеральних секретарів.

Зі створенням нового органу дещо змінились повноваження вже існуючого Комітету Центральної Ради. Згідно проведеної реорганізації його назву було змінено на Малу Раду і розширено склад до 40 осіб.

Оновлена Мала Рада вже діяла за власне прийнятим 1 серпня 1917 року регламентом, а саме: проводити чергові та надзвичайні збори, приймати законодавчі рішення і звітувати про результати своєї діяльності на загальних зборах перед Центральною Радою. Схвалення важливих законодавчих рішень могло відбуватись лише не менше ніж 2/3 голосів від загальної кількості учасників, а для затвердження інших проектів було достатньо і більше половини голосів. Саме Малою Радою була прийнята переважна частина нормативно-правових актів в межах її повноважень. Так, 25 листопада1917 р. нею був прийнятий закон “ Про порядок видання законів”, де виключне право видавати закони надавалось Українській Центральній Раді.

На думку М. Кравчука, УЦР за півроку (листопад 1917 р. - квітень 1918 р.) прийняла достатню кількість важливих для державотворення законів. Зокрема: «Про правонаступництво», від 25 листопада 1917 р., «Про вибори до Установчих Зборів Української народної Республіки» 16 листопада 1917 р., «Про утворення Генерального Суду» від 2 грудня 1917 р., «Про Головну скарбницю і державний банк УНР» від 9 грудня 1917 р., «Про випуск державних кредитових білетів УНР» від 6 січня 1918 р., «Про національно-персональну автономію» від 8 січня 1918 р., «Про Державний Герб України» від 23 лютого 1918 р., «Про державну мову» березень 1918 р., «Про поділ України на землі» від 6 березня 1918 р., «Про громадянство» від 4 березня 1918 р., «Про тимчасові розписи видатків на 1918 р.» від 11 квітня 1918 р., «Про випуск розмінних марок державної скарбниці» 13 квітня 1918 р., «Про 8-ми годинний робітничий день» та інші. Доречно підкреслити, що законодавча техніка, структура та ефективність дії законів була, з відомих причин, зовсім не висока. На думку вченого, «факторами, що негативно вплинули на законодавчу діяльність Центральної Ради були - брак часу і професіоналізму» .

Так, створення Малої Ради визначило розмежування між законодавчою і виконавчою владою: Мала Рада стала законодавчим органом, відповідальним перед Центральною Радою, а Генеральний секретаріат - виконавчим органом, підвладним Малій Раді .

В. Довбня зазначає, що IV Універсалом Центральна Рада оголошувала збройне протиборство як внутрішнім силам в Україні, що виступали на підтримку єдності з радянською Росією, так і зовнішнім силам - більшовицьким військам , адже ним проголошувалась незалежність Української держави.

Отже, виникнувши в історично несприятливий для розвитку України період, Центральна Рада з тимчасового громадсько-політичного утворення змогла перетворитись на представницький орган державної влади, визнаний іноземними державами. Діяльність Центральної Ради відіграла важливу роль у подальшому розвитку української державності. За словами М. Кравчука, саме Центральна Рада, після політичного сну українців, майже трьохсот річного занепаду власної держави, виголосила і внесла в практичну площину стратегічну мету її побудови, яка закріпилася як дороговказ українського державотворення на століття. Таким чином, завдяки діяльності УЦР відбулася зміна форми влади з самодержавної, що панувала в Росії, на національно-демократичну.

3. Місцеві органи влади

центральний рада україна

У березні 1917 р. розпочалася масова ліквідація колишніх місцевих управ. Замість старих волосних управ утворювалися волосні та сільські виконавчі громадські комітети - органи Тимчасового уряду. Наприклад, було сформовано виконавчий громадський волосний комітет у с. Миропіллі Харківської губернії. Тимчасовий уряд прагнув зберегти у волосних виконкомах вплив буржуазії та ліберальних поміщиків. 20 березня він розіслав циркуляр, згідно з яким пропонувалось утворювати волосні виконавчі громадські комітети під керівництвом і наглядом комісарів уряду, а до їх складу залучати "місцевих землевласників і усі інтелігентні сили села". З волосними та сільськими громадськими комітетами співробітничали також меншовики і есери.

Про характер місцевих органів Тимчасового уряду свідчить соціальний склад губерніальних і повітових комісарів. Уже в перші дні Лютневої революції повсталі маси вигнали царських губернаторів, багато з них були заарештовані. Тимчасовий уряд видав 4 березня з цього приводу постанову, згідно з якою губернатори та віце-губернатори усувалися від посади, а їх обов'язки покладалися на голів губернських земських управ - губерніальних комісарів. Обов'язки повітових справників цією ж постановою було покладено на повітових комісарів - голів повітових земських управ. Голів земських управ було обрано до революції на основі антидемократичного царського закону. За своєю соціальною суттю вони в основному були обуржуазненими поміщиками. Більшість комісарів належала до октябристів і кадетів. Вони у значній частині зберігали на місцях старий державний апарат і його діячів, за винятком найбільш скомпрометованих прибічників царизму. Проросійські губерніальні та повітові комісари вживали всіх заходів, щоб припинити дальший розвиток революції та демократії, не допустити розширення національно-визвольного руху. Про це свідчать, наприклад, численні донесення губерніальних і повітових комісарів в Україні Тимчасовому уряду, міністерству внутрішніх справ та іншим органам центральної влади.

Процес формування системи місцевих органів державного управління в Україні за доби Центральної Ради поділити на три етапи, які безпосередньо пов'язані з перебігом набуття Україною державності. Впродовж першого (автономістського) періоду (15 червня - 7 листопада 1917 р.) Центральна Рада та Генеральний секретаріат накреслили загальні принципи своєї політики щодо цих органів, обравши еволюційний шлях реорганізації системи місцевих органів державного управління. В I Універсалі з цього приводу зазначалось таке: "Кожне село, кожна волость, кожна управа повітова чи земська, яка стоїть за інтереси українського народу, повинна мати найтісніші організаційні зносини з Центральною Радою. Там, де через якісь причини влада зосталась у руках людей, ворожих до українства, приписуємо нашим громадянам провести широку, дужу організацію та освідомлення народу, й тоді перевибрати адміністрацію". Отже, пріоритетна роль відводилась органам місцевого самоврядування як втіленню ідеї дійсного народовладдя, яким необхідно було делегувати владу на місцях. Інші установи передбачалось реформувати шляхом демократизації й українізації та підпорядкувати їх Генеральному секретаріатові. Її загальні принципи вперше окреслив ще до утворення УНР М. Грушевський, який розробив таку схему: "Щоб не було ніякої тісноти від власті людям, щоб вона не коверзувала людьми, не накидала їм своєї волі, не має бути іншої власті, тільки з вибору народнього!".

Між тим реально міста, містечка і села України були залишені сам на сам як із своїми соціально-економічними проблемами, так і в питанні організації влади. Ось як змальовує владне становище в провінції влітку 1917 р. тогочасний мешканець Катеринослава З. Арбатов: "Про провінцію ніхто не турбувався. Всі ці маленькі повітові Олександрівськи, Павлогради та Бахнути жили своїм окремим життям; якось по своєму перероблювали життєві форми на новий революційний лад; забуті центром, полишені авторитетною і певною владою повіти швидко котилися до найстрашнішої анархії. Усілякий повіт, кожна волость створювали для себе окремі їм вигідні закони".

Наприкінці липня 1917 р. губерніальні комісари України, перед від'їздом до Петербургу на Всеросійський з'їзд губерніальних комісарів, зібралися на свій з'їзд в Києві задля обміркування справи "про реформу місцевого самоврядування і про відносини між органом цього самоврядування - Генеральним Секретаріатом - та місцевими комісарами"[ з газ. «Нова Рада» - 1917. ]. Учасники з'їзду прийняли постанову, в якій зазначили що:

"а) Губерніяльні комісари, у всіх питаннях що до керування губернією підлягають Генеральному Секретаріатові, який має в межах України всю повноту влади на основі згоди Центральної Української Ради з Тимчасовим Правительством;

б) Губерніяльні комісари, опіраючись на місцеві організації революційної демократії, в інтересах затвердження і поширення революційних придбань, мають всю повноту революційної влади в межах губернії;

в) Губерніяльні комісари зносяться лише з Генеральним Секретаріатом, а повітові комісари лише з губерніяльним комісаром".

Попри таку резолюцію, губерніальні комісари на теренах України все ще були дезорганізовані чому немалою мірою сприяла й прихована антипатія до діяльності Центральної Ради з боку Тимчасового уряду. Так, наприклад, в телеграмі управляючого Міністерством внутрішніх справ Тимчасового уряду комісарам було наказано проводити рішучу боротьбу проти усілякої анархії та контрреволюції, але при цьому також наголошувалося, що геніальний комісар "являючись перш усього представником власти Центрального [Петроградського] Уряду і повинен додержуватись вказівок Тимчасового Уряду і провадити його політику, не допускаючи ніяких збочень од неї на користь яких би то не було місцевих, або партійних впливів". Таке трактування позицій губерніальних комісарів, зрозуміло, викликало занепокоєння як у Центральній Раді так і в її виконавчому органі. В зв'язку з цим 29 серпня 1917 р. генеральний секретар внутрішніх справ В. Винниченко надіслав до всіх губерніальних і повітових комісарів України обіжник, в якому намагався нівелювати негативні наслідки подібних телеграм російського уряду щодо української влади, зазначаючи: "Не відступаючи в цілому від виповнювання роспоряджень Управляющого Міністерством справ внутрішніх, Комісари України, як Губернські так і Повітові, мають приняти до відома, що слова про місцеві впливи треба приймати в вузькому, чисто місцево-провінціальному розумінню. Щож торкається впливу і законних роспоряджень Генерального Секретаріату Центральної Ради, то вони обов'язкові для всіх Комісарів України, як інституції, признаної Тимчасовим Урядом вищим краєвим органом, який працює в контакті з Тимчасовим Урядом".

Лише 1 листопада в усі губернії України, місцеві Ради, армійські комітети було розіслано телеграми голови Генерального секретаріату В. Винниченка про перехід усієї влади до Центральної Ради із зобов'язанням їх виконувати накази тільки Генерального секретаріату. Фактично ж створення системи українських органів місцевої влади розпочалося під час другого (федералістського) етапу після проголошення УНР (7 листопада 1917 р. - 11 січня 1918 р.). Партії урядової коаліції розглядали період після падіння Тимчасового уряду як продовження буржуазно-демократичної революції, а їхні програми не передбачали зламу старого адміністративного апарату на цьому етапі. Тому уряд УНР вважав можливим пристосувати до нових умов місцеві органи, які діяли в Росії після Лютневої революції. Генеральні секретарства, місцеві органи яких мали здійснювати виконавчу владу або реалізовувати економічну політику уряду в регіонах, пішли шляхом підпорядкування собі відповідних установ. У III Універсалі також йшлося про проблеми місцевого самоврядування: "Генеральному Секретарству внутрішніх справ приписуємо: вжити всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищої адміністративної влади на місцях". Універсал зобов'язав "правительство додати до помочі місцевим самоврядуванням ради робітничо-селянських і солдатських депутатів, вибраних з місцевих людей", тобто з'явилася, точніше - легалізувалася, ще одна ланка, оскільки Ради не припиняли своєї діяльності. Справді, їх не можна було ігнорувати, і IV Універсал визнав цей факт, але конкретно "не вписав" їх в існуючу структуру місцевих органів. Генеральне секретарство внутрішніх справ на місцях репрезентували губернські та повітові комісари, місцеве самоврядування - земства та міські думи. Продовжували працювати інші установи, створені ще за часів царату та Тимчасового уряду.

Основний тягар на селі ліг на земельні комітети, утворені Тимчасовим урядом. Центральна Рада визнала їх існування законним. У своїй діяльності протягом 1917-1918 рр. вони керувались Універсалами, Тимчасовим земельним законом Центральної Ради, відповідними рішеннями Генерального Секретаріату і Генерального секретарства земельних справ, а також циркулярами губернських, повітових земельних управ та постановами з'їздів земельних комітетів і рад селянських депутатів. З іншого боку, земельні комітети втручались в муніципальне землеволодіння і землекористування. Цим вони значною мірою обмежували муніципальну фінансово-господарську активність.

Уряд УНР покладав великі надії на демократичні принципи побудови органів місцевого самоврядування, земельних і продовольчих комітетів, розглядаючи їх як готовий апарат для реалізації власної політики на місцях. Але органи місцевого самоврядування не стали реальною підтримкою уряду через переважання в їх складі представників російських політичних партій, вороже налаштованих до української державності. Демократизація стосовно місцевої адміністрації повинна була реалізуватись через залучення до співпраці представників громадсько-політичних організацій. Однак загострення політичного протистояння, низка невирішених проблем (кадрового забезпечення посад керівників комісаріатів, фінансування тощо) перекреслило ці наміри.

Нормальному формуванню місцевої адміністрації й самоврядуванню заважала, наприклад, невизначеність самої системи інституцій, які мали закласти фундамент місцевої влади. Поряд з органами місцевого самоврядування, більшість з яких перейшла в спадщину ще від Російської держави, діяли губернські і повітові комісари Центральної Ради та згадані в III Універсалі "органи революційної демократії". Всі вони функціонували за власним розсудом без механізму взаємодії й точного розмежування "сфер впливу". Навпаки - деякі найважливіші питання взагалі вилучалися з їх компетенції, що в свою чергу призводило до утворення нових органів.

Крім того, органи місцевого самоврядування і місцева державна адміністрація не мали ані коштів, ані належних законних механізмів, ані силових можливостей для здійснення своїх повноважень і реального впливу на місцеве життя. Все це ускладнювалося відсутністю належної правової бази, адже законодавство в цій сфері обмежувалося переважно загальними, здебільшого декларативними нормами, що містилися в універсалах Центральної Ради і деклараціях її Генерального секретаріату. Правовий статус комісарів Центральної Ради фактично визначався положенням, прийнятим ще Тимчасовим урядом для своїх представників. Місцева державна адміністрація в УНР в особі губерніальних та повітових комісарів працювала неефективно і не могла реально впливати на ситуацію в регіонах. Діяльність офіційних органів місцевого державного управління ускладнювалась паралельним функціонуванням недержавних структур, які претендували на виконання владних функцій: селянських спілок, революційних комітетів, комітетів порятунку революції тощо. Важливим чинником політичної боротьби в Україні були й міські Думи. Суперечливість їх позиції полягала у тому, що вони орієнтувалися водночас на російські законоположення і, визнаючи Центральну Раду, чекали змін щодо розвитку національної системи місцевого самоврядування. У колі міських діячів не залишилося поза увагою жодне з питань, що стосувалося майбутнього України. Водночас Центральна Рада, обмежуючись створенням теоретичної моделі територіального конституціонування України, не впровадила жодного з актів, які б зміцнили систему міського самоврядування. Щоправда в Україні розроблявся закон про утворення нових органів влади на місцях, однак робота над цим проектом лише починалася та так і не була закінчена.

Ситуацію ускладнювала й апатія київської влади до проблем місцевої влади. "Ніхто з генеральних секретарів не показувався пози Київом, хоч про це й робилися ухвали Генерального Секретаріяту. На провінцію не висилалося ні наказів, ні інструкцій, ані інформацій, а тільки самі відозви. З Київа не можна було добитись навіть відповіді на свої запитання; навіть особистого побачення в негайній справі у голови Секретаріяту, приїхавши до Київа, губерніяльним комісарам нелегко було добитись".

Типову картину анархії, безсилля місцевої влади та бездіяльості влади центральної, як і поглинення в політичних процесах на місцях революційної демократії примітнивістською демагогічно-авантюрною агітацією та загальним нігілізмом, подає повідомлення Подільського губерніального комісара А. Самошенка від 15 жовтня 1917 р. з Кам'янця-Подільського. Змальовуючи загальний безлад і безнадію в губернії, він вказує і на самоуправство окремих згуртованих елементів, які вміло маніпулювали ситуаціяєю: "В зв'язку з подіями, що розігралися, ще різкіше означилося падіння та безсилля влади - нема на кого спертися. Нема кому вірити, нема на що сподіватися. Йде смерч і, очевидно, не буде втримання йому, поки не пронесеться - очевидно, що не зламає він лише того, хто не патрапить випадково в його полосу. Регулювання життя є неможливим, позаяк життя йде без плану. Найнеочікуваніші події змінюють одні одніх й заскочують зненацька найпрозірливіше передбачення. Ні майно, ані життя, ані честь не гарантовані в жодному відношенні, авторитету нема; те, що вранці вважалося вартим поваги, до півдня таврується маркою контрреволюційності, що ввечері вважалося відповідним до духу демократії, на ранок кваліфікується як вияв буржуазності, а відтак вже стає неприйнятним і ворожим. Партійні пристрасті палають нестримно; провадження в життя виборчого начала кинуло усюди й кожного у партійну водоверть, з'явилися модні і немодні партії. При цьому відданість партійній програмі має менше значення, ніж гасло моменту - а це призводить до зростання недовір'я всередині партій та їх слабкості. Березневий есер та есдек поряд з серпневим більшовиком стали синонімом назви авантюризма. Про вибори в міста, земства та установчі збори кажуть, киваючи головою. Самі вибори тривають не завжди закономірно, а почасту супроводжуються вимогами порушення термінів, включення до списків без права бути виключеними, де не де юрбами арештовуються обранці та керівники комісій, все це без щонайменшої законності. Суду немає, він і нездійсненний, тому що виконання вироку річ для влади недоступна. Проте царює самосуд...".

Таким чином у провінції створився вакуум влади. Цей владний вакуум мали б заповнити структури Центральної Ради та її уряду, проте цього не відбулося. В цьому контексті показовими є спостереження за провідниками українського державотворення у 1917 р. генерала М. Омеляновича-Павленка, який вбачав в них романтиків, що "надто велику увагу надавали другорядним історично-театральним атрибутам та букві "с" (соціаліст)". Крім того, уряд УНР не зміг налагодити тісну взаємодію між місцевою адміністрацією та самоврядуванням, завершити створення державних правоохоронних структур. Внаслідок цього у деяких регіонах фактично існувало кілька претендентів на владу.

Тогочасний чернігівський губерніальний комісар Д. Дорошенко згадував з цього приводу: "Практична робота у Києві налагоджувалась дуже мляво, хто зна чому. Казали, що петербурзьке правительство саботує, не відпускає коштів, не хоче зноситись з Секретаріатом. Але я думаю, що винні були самі наші люди: якби вони виявили стільки енергії в фактичному опануванні владою на місці, скільки вони її виявили в боротьбі з центральним урядом за формальні межі автономії, то досягти б мети було дуже легко. Перш за все уряди губерніальних комісарів скрізь були обсаджені своїми людьми: в Полтаві сидів Андрій Лівицький, у Києві О. Саліковський, на Волині Андрій Вязлов, на Поділлі Микола Стаховський, у Чернігові я [Д. Дорошенко]. Але київський уряд не робив ніяких заходів, щоб зв'язати себе з провінцією або хоч зноситись регулярно з нею. Можу сказати з власного досвіду: в той час як з Петербурга мене щодня закидали десятками телеграм, навіть про дрібниці, від київського уряду не тільки нічого не присилалося, але не можна було добитись навіть відповіді на свої телеграми, і то в дуже важливих справах. Чи вони там були зайняті політикою в Центральній Раді, чи просто ніяк не могли налагодити біжучої праці, тільки самі не дбали, щоб поширити свій вплив і свою владу на провінцію".

Третій (самостійницький) етап (11 січня - 29 квітня 1918 р.) характеризується тим, що Рада народних міністрів відмовилася від залучення до місцевого управління громадсько-політичних організацій і проголосила політику "твердої влади". Уряд відмовився делегувати владу в регіонах представницьким органам і зробив своєю опорою на місцях установи, підпорядковані безпосередньо міністерствам.

Проблему органів міського самоврядування зачіпав ще один законодавчий акт УНР. 18 січня 1918 p. Центральна Рада нарешті ухвалила довгоочікуваний земельний закон (Тимчасовий Земельний закон УНР), в якому робилася спроба якимось чином врегулювати відносини між численними органами, що здійснювали владні повноваження на місцях. "Верховне порядкування всіма землями з їх водами, надземними і підземними багатствами, - зазначалось у ст. 4 закону, - належить до скликання Українських Установчих зборів Українській Центральній Раді. Порядкування в межах цього закону належить: землями міського користування... - органам міського самоврядування; іншими - сільським громадам, волосним, повітовим і губернським земельним комітетам в межах їх компетенції". Проте ця спроба також так і не одержала свого завершення.

Після укладання Берестейського договору з Центральними державами і початку наступу союзницьких німецьких і австро-угорських військ проти більшовиків вглиб України, владою УНР було зроблено спроби відновити владу у провінції. Для цього при Головнокомандуючому німецькими силамив Україні було створено посаду головного комісара уряду УНР (її посів О. Коморний), який мав не лише представляти інтереси Республіки, а й повернути до праці на місцях всі легальні установи та опікуватися відновленням спокійного життя в повітах. Для вирішення цих завдань 15 лютого 1918 р. головний комісар уряду отримав надзвичайні повноваження. Він, зокрема, мав право: "а) направляти працю органів місцевого самоврядування і державних установ; б) зміняти урядовців і призначати інших тимчасових; в) давати інструкції і накази всім урядам згідно з законами Української Народньої Республіки, наказами уряду і вимогами військових обставин; г) побільшувати штати державних і громадських установ і утворювати тимчасові органи урядування; д) давати розпорядження в справі демоболізації військових частин, організації земського і городського союзу, Червоного Хреста і інших устаноі, які обслуговували армію; е) видавати обов'язкові постанови; [є]) карати провинних штрафом до 3000 крб., тюрмою до 6 місяців або висилати за межу Української Народньої Республіки; ж) всі розпорядження негайно докладати Раді міністрів". Всі розпордження і призначення, зроблені головним комісаром були чинними до часу їх зміни або скасування розпорядженнями відповідних міністерств.

Фактично то були необмежені (майже диктаторські) повноваження однієї особи, які не лише не були затверджені Центральною (або Малою) Радою, а й перевищували урядові компетенції й входили в протиріччя з вже діючим законодавством. Крім того, одна особа аж ніяк не була спроможна здійснити роботу, яку не вдалося виконати усьому урядові взагалі й Міністерству внутрішніх справ зокрема. Отже, окрім можливих зловживань владою та конфліктів з органами місцевого самоврядування й місцевими комісарами, цей почин уряду УНР був приречений, за винятком окремих дрібних локальних випадків, на фіаско.

Того ж таки 15 лютого 1918 р. Рада народних міністрів видала наказ "про утворення губерніяльної і повітової влади", який був опублікований в пресі 2 березня. Згідно з ним в провінції "для підтримування ладу, для успішної боротьби з анархією взагалі і для охорони майна військово демобілізуємих частин, зокрема в тих місцевостях УНР, що оголошуються на стані військовому або обложному, тимчасово утворюється осібна влада губерніяльних комендантів і залежних від них повітових комендантів". Губерніальні коменданти підлягали безпосередньо військовому міністрові УНР і мав виконувати його розпорядження. Призначалися вони (як і повітові коменданти) наказом по Військовому міністерству. Влада губерніального та повітового комендантів існувала і функціонувала паралельно з владою відповідних комісарів. Обов'язком головного губерніального коменданта було "допомагати губерніяльному комісарові в тім разі, коли він звернеться за такою допомогою, не чекаючи кожного разу вказівок військового міністра", зокрема, зазначалося в наказі, губерніальні та повітові коменданти "в наглих випадках, котрі, загрожуючи громадському спокою вимагають негайних мір, мають право робити тимчасові розпорядження і в сфері горожанській, повідомляючи про це горожанську владу, причому розпорядження комендата мають силу до відповідних розпоряджень влади горожанської".

Під винятклву владу губерніальних та повітових комендантів підпадали як військові частини (які ще не були демобілізовані), так і наймані за окрему платню воєнізовані ("добровольні") загони (тобто, практично, загони місцевих отаманів, що винаймалися за готівку "для підтримування ладу"). Комендантам дозволялося також формувати нові збройні частини, як і переіормовувати вже існуючі (згідно з духом статуту Осібної Армії УНР), з умовою, що чисельність кодної окремої такої частини в повітах не перевищуватиме 100 чоловік. Не підпорядковувалися губерніальному комендантові т.зв. народна залізнична міліція, а також війська, що виконували оперативні завдання проти зовнішніх ворогів УНР. Разом з тим зазначені війська дозволялося, в надзвичайних випадках і за згодою їхніх старшин, використовувати (під командуванням цих військ) для боротьби з анархією. У надзвичайних випадках губерніальий комендант (по згоді з губерніальним комісаром) мав також право створювати військовий революційний суд для розгляду важливих лихих вчинків як то: грабіж, вбивство, підпал, насильство та розбишацтво.

У виключно військових справах губерніальний комендант був незалежним від губерніального комісара, так само як і повітові коменданти, влада яких мала існувати і функціонувати "поруч з повітовою громадянською владою". За повітовими комендантами (до вироблення нового статуту та обліку особистого військового складу) тимчасово залишалися обовязки колишніх військових начальників. Непорозуміння між компетенціями головного губерніального коменданта та губерніального комісара остаточно мали розв'язуватися відповідними міністерствами, а подібні непорозуміння між повітовими комендатом і комісаром - губерніальним комендантом по узгодженні з комісаром губернії. Здійснснювати свої функції губерніальним комендантам наказувалося на підставі існуючого законодавства, "обовязково рахуючись з духом сучасного менту і згідно вимагань ладу та добробуту вільного українського народу".

В березні 1918 р. губерніальні комісари, які після повернення Центральної Ради та її уряду до Києва, знов були відряджені до губерніальних центрів, мали оголосити про скасування законів, постанов та розпоряджень більшовицької влади й відновити на місцях українську адміністрацію. Так, наприклад, виконуючий обов'язки Чернігівського губерніального комісара І. Шраг 7 березня 1918 р. своїм Обіжником (№ 372) повідомляв всім урядовим та громадським установам Чернігівської губернії, що "всі декрети та розпорядження Петроградського Уряду Народних Комісарів, а також всіх його Представників недійсні і виконанню не підлягають. Всі установи зобов'язані керуватися лише розпорядженнями Уряду Української Народньої Республіки". Втім реального поширення влади республіканських комісарів на теренах губерній так і не відбулося аж до часу падіння Центральної Ради.

Показовою в цьому плані є доповідь Раді народних міністрів губерніального комісара Холмщини і Підляшшя О. Скорописа-Йолтуховського від 13 квітня 1918 р. Він, зокрема змалював типове для березня-квітня 1918 р. становище української місцевої губерніальної влади та її взаємин з командуванням союзницьких військ. Так, О. Скоропис-Йолтуховський зазначав: "Номинальна влада [губерніального] комісара поширюється тільки на Холмщину і Підляшшя, а окуповані частини Волині - Ковальський і Володимирський повіти залишаються цілком без українського заступництва. Вся окупована часть української території поділена на сфери впливу германської і австрійської влади. З боку германської влади Комісаріат Холмщини і Підляшшя дістав признання, але поки що тільки формальне, бо жодних адміністративних функцій йому ще не передано. Нема місцевого самоврядування, тому нема тих органів, на котрі Комісаріат міг би опертися. В частині германської окупації зараз може іти лише підготовча робота до перейняття адміністративної влади, головним чином в сфері церкви, школи, повороту біженців. Австрійська влада ще не признала Комісаріату, з одного боку через те, що не ратифікований ще мир, з другого - не вияснені остаточно кордони Української держави. Весь край зруйнований, руїна, особливо в австрійській частині, іде далі; ліс зрубують і вивозять; в селах лишилося по 5-7 коней (то найбільше); на Комісаріаті лежить велика моральна одповідальність, але нема жодної реальної можливості захистити інтереси населення". Пригнічений своєю безпорадністю і, водночас, неспроможністю уряду УНР вплинути на ситуацію О. Скоропис-Йолтуховський навіть поставив перед урядовцями питання, чи в таких складних умовах взагалі потрібне існування холмського комісаріату, особливо, коли решта окупованої частини (Волинь) лишається поза впливом Комісаріату. Коли ж уряд ухвалив не лише зберегти існування Комісаріату Холмщини і Підляшшя, а й підпорядкувати йому ще й Полісся і західну Волинь (в межах окупації), губерніальний комісар змушений був просити в уряду дозволу (і отримав його) відступати в своїй діяльності від тих законів і постанов, які видаються Центральною Радою та Радою народних міністрів, позаяк втілення їх в життя часто зустрічає перешкоду з боку окупаційних властей.

Не кращим було становище й на Наддніпрянщині. Так, Бозенський повітовий комісар 10 квітня 1918 р. повідомляв Чернігівському губерніальному комісарові, що "наслідком панування большевиків лишивсь доволі попсований механізм ріжних інституцій і виробилась, так би мовити, звичка автономного, незалежного життя", додаючи, що йому "приходиться нагадувати про істнування влади навіть [державним] інституціям". Зазначаючи на велику кількість зброї (включно з кулеметами) серед населення та вибуховість ситуації, повітовий комісар вказує на типові для всієї тогочасної України проблеми та потреби місцевої влади: міліція діє сама по собі, а комісар сам по собі, і їхні владні інтереси часто суперечать між собою, а відтак представник цивільної повітової влади пропонує виправити цей дуалізм і "як найскорше вчинити передачу міліції у розпорядження комісара"; відсутність поштового сполучення спричиняє "одну з найбільших перешкод в праці", позаяк по місцевості ширяться провокаційні чутки, а село, що "лишилось без большевицької агітаційної літератури, котрою було заповнене раніш, але не має і української, бо вона дуже трудно туди доходить"; й, нарешті, проблема відсутності грошей у місцевої влади, в зв'язку з чим повітовий комісар робить невтішний висновок, що "позаяк Комісаріят істнує без всяких коштів і продовження такого становища може припинити працю".

На початку березня Центральна Рада затвердила новий адміністративно-територіальний поділ України, поділивши її на тридцять земель. Отже, організація місцевої влади мала відповідати новим умовам, але Центральна Рада не встигла це здійснити. В межах адміністративної реформи, яку уряд готував навесні 1918 р., розпочалося скасування продовольчих комітетів, планувалася реорганізація земельних комітетів. Але реалізувати її Рада народних міністрів теж не встигла. Майже всі установи працювали за старими штатними розкладами або взагалі без них, і це унеможливлювало складання кошторисів утримання установ. Фінансово-економічна криза заважала їх належному фінансуванню. Партійний підхід при пошуках кандидатів на державні посади заважав уряду ефективно використовувати потенціал досвідчених фахівців-урядовців.

Врешті решт, за часів Центральної Ради урядові так і не вдалося створити дієву систему органів місцевої влади та галузевого управління, що призвело до втрати політичного й економічного контролю над провінцією, без якого система державного управління виявилася малоефективною. Слабкість однієї з основних структурних ланок виконавчої вертикалі - системи місцевих органів - була однією з причин падіння Центральної Ради.

4. Суд. Правова система

Судова система спочатку не зазнала істотних змін порівняно з УНР. “Закони про тимчасовий державний устрій України” визначали Генеральний Суд як найвищий судовий і адміністративний орган, лише усі генеральні судді призначались гетьманом. 20 травня 1918 р. разом з іншими комісіями при Міністерстві судових справ було утворено Комісію для перегляду заведення Генерального та Апеляційного судів, а 25 травня гетьман затвердив Закон про титул, іменем якого твориться суд на Україні - “іменем закону Української держави”. 2 червня прийнято Закон про зміну закону від 2 грудня 1917 р. про Генеральний Суд, який уточнював функції сформованого ще УЦР Генерального Суду до здійснення судової реформи - він мав складатись з 3 департаментів: цивільного, карного й адміністративного, і виконувати на всій території України функції, що до його формування належали російському Сенату, та касаційні функції Головного Військового Суду. Кінцевою метою судової реформи було прийняття Закону про Державний Сенат, який гетьман затвердив 8 липня як вищий орган у судових і адміністративних справах, але цей закон не визначав його компетенцію, а його діяльність тимчасово регулювалась “Учреждением Российского Правительствующего Сената”, “Учреждением Судебных Установлений» та «Уставом Уголовного и Гражданского Судопроизводства». Закон визначав лише структуру Державного Сенату, вимоги до сенаторів, порядок їх призначення та деякі інші питання. Державний Сенат, очолюваний Президентом, поділявся на Генеральні Суди: Адміністративний, Цивільний і Карний. На відміну від Закону УЦР про Генеральний Суд, було встановлено значно суворіші вимоги до кандидатів на посади сенаторів - вища юридична освіта і не менше 15 р. стажу роботи у судовому відомстві на посадах не нижче судового слідчого або товариша прокурора окружного суду, або присяжним адвокатом, або наявність вченого ступеня магістра чи доктора. Поза тим, закон містив і аналогічну сучасній заборону займатись будь-якою іншою діяльністю, крім наукової і викладацької.

Деякі статті Закону “Про Державний Сенат” торкались й питань прокуратури. Зокрема, встановлювалось, що при кожному генеральному судді і при Загальному зібранні Державного Сенату перебувають прокурор і товариш прокурора під вищим наглядом міністра юстиції як Генерального прокурора.

Крім системи загальних судів, в Українській державі функціонували й військові суди, які за законом від 21 червня 1918 р. “Про організацію військово-судових установ та їх компетенції” поділялись на вищі (Київський і Катеринославський) і штабні (при штабах дивізій, корпусів і головному штабі). При військових судах незалежно від їх рівня вводились також посади військових слідчих. Всі військові установи у своїй діяльності мали керуватись колишнім російським законодавством, яке не суперечало законам Української держави.

Законодавство Української гетьманської держави:

Гетьманська адміністрація, визнавши усе успадковане законодавство Російської держави і УЦР, скасувала акти, які суперечили соціально-економічним і політичним засадам Української держави. Закон УЦР про національно-персональну автономію було скасовано 9 липня 1918 р., оскільки Скоропадський виходив не з національного, а з територіального розуміння держави. 1 липня гетьман затвердив Закон про українське громадянство, що встановив “нульовий варіант”, за яким всі російські піддані, що перебували на Україні в час видання закону, визнавались громадянами України. 16 травня Міністерство праці у циркулярі “Про закони, циркуляри і розпорядження Російського уряду і Центральної Ради” вказало, що всі акти з робітничого питання, які не скасовані гетьманським урядом, зберігають чинність.

Законодавча діяльність гетьманської адміністрації розпочалась з того, до чого УЦР підійшла лише в останні тижні свого існування, - з визначення правових основ самого законотворчого процесу. Вже в “Законах про тимчасовий державний устрій України” у загальних рисах було окреслено його принципові засади, встановлювалось, що закон набуває обов'язкової сили з часу, вказаного у самому законі, і скасовуються закони лише законами. Готувати законопроекти мали відповідні міністерства і передавати їх на розгляд Раді Міністрів, після ухвали якою вони остаточно затверджувались гетьманом. Міністри також наділялись правом видавати розпорядження з роз'ясненням законів, які теж підлягали попередньому ухваленню Радою Міністрів.

Найважливішими законодавчими актами гетьманської держави були закони у сфері власності. Закон “Про право продажу і купівлі земель поза міськими поселеннями” захищав інтереси, передусім, великих власників. Були значні здобутки у законодавчому забезпеченні культури й освіти. Зокрема, було відкрито перший державний український університет у Києві (6 жовтня 1918 р.), а згодом у Кам`янці-Подільському; в усіх вищих навчальних закладах почали функціонувати кафедри української мови, літератури, історії. Було засновано український державний театр, Національний музей, Національну капелу. Було створено (24 листопада 1918 р. - урочисто відкрито) Українську Академію Наук, Президентом якої було обрано В.Вернадського.

Гетьманське законодавство посилювало каральну спрямованість, особливо Тимчасовий закон від 8 липня 1918 р. “Про заходи боротьби з розладнанням сільського господарства”.

За місяць до падіння гетьманства Скоропадський у черговій “Грамоті до Українського народу” від 22 жовтня 1918 р. зробив певні підсумки законодавчої діяльності Української держави: було видано закони про громадянство, про Державний Сенат, про створення двох українських університетів, вироблено законопроект про створення Української Академії Наук і Мистецтв; видано закони про створення армії і флоту, поліпшення становища всіх працівників судового відомства, народних вчителів і духовенства, закон про порядок виборів у земські і міські установи, про створення державного земельного банку тощо.

Військова організація:

Ідея народної міліції, ілюзорність якої усвідомила вже УЦР, за гетьманства остаточно поступилась місцем програмі формування регулярних, професійно підготованих збройних сил.

Крім Військового міністерства, в якому діяли Головне артилерійське, Головне інтендантське і Головне інженерне управління, було створено Генеральний штаб.

Законодавча база військового будівництва складалась з кількох актів, зокрема Закону про загальний військовий обов'язок від 24 липня 1918 р. (строк служби у піхоті - 2 р., а у кінноті і артилерії - 3 р.), Закону “Про політично-правове становище службовців військового відомства” від 1 серпня 1918 р., який позбавляв їх активного і пасивного виборчого права і права входити до складу будь-яких спілок, товариств, партій, рад, комітетів та інших організацій, що мають політичний характер. У вересні 1918 р. Рада Міністрів за згодою гетьмана ухвалила підготований Генеральним штабом план організації української армії, яка мала складатись з 8 армійських корпусів, що комплектувались територіально відповідно до кількості військових округів: Київського, Волинського, Одеського, Полтавського, Харківського, Чернігівського, Катеринославського і Подільського. У листопаді 1918 р. чисельність гетьманської армії становила близько 60 тисяч.