Особливості державотворення та формування бюджетної системи в період гетьманату Павла Скоропадського

Підводячи підсумки нашої роботи варто викласти думку В. Винниченка, що читати українську історію треба з бромом, - до того це одна з нещасних, безглуздих, безпорадних історій, до того боляче, досадно, гірко, сумно перечитувати, як нещасна, зацькована, зашарпана нація тільки те й робила за весь час свого державного існування, що одгризалась на всі боки: од поляків, руських, татар, шведів. Уся історія - ряд безупинний, безперервний ряд постань, війн, пожарищ, голоду, набігів, військових переговорів, інтриг, сварок, підкопування.

Цей запис на нашу думку є актуальним і в наш час. Адже в сучасному державотворенні необхідно таки осмислити уроки української історії.

Бурхливі революційні події показали нездатність парламентської республіки в особі ЦР вирішити загальні питання державного будівництва. Тому П. Скоропадський свідомо пішов на встановлення авторитарного правління.

Отже, з огляду з викладених нами процесів, що відбувалися протягом 1918 року можна сказати що гетьманський уряд прийшов до влади у зв'язку з такою ситуацією в країні:

відкриті кордони та відсутність постійно діючої армії;

Невиконання обов'язків перед союзниками щодо поставки хліба;

присутність в Україні великої військової сили німців та австрійців;

відсутність на рівні провінції кваліфікованої цивільної адміністрації;

виробляння продукції тільки для власного споживання через відсутність зацікавленості у створенні додаткового продукту;

насадження соціалізму проти волі більшості населення;

протести польських поміщиків проти націоналізації землі;

набрання сили опозицією - хліборобський рух;

суперечливість земельної політика;

влада не була обрана демократичними виборами.

У повному обсязі соціально-економічні погляди гетьмана відображала його "Грамота до професійного юриста О. Палтова". В якій, проголошувалося:

права приватної власності;

були відмінені усі розпорядження бувшого Українського уряду, а так само Тимчасового російського уряду відміняються й касуються;

планується відбудова повної свободи по розробленню купчих по куплі-продажу землі;

обіцяється твердо забезпечені права робітничого класу;

особлива увага звернеться на поліпшення правового становища й умов праці залізничників;

на економічнім і фінансовім полі планується повна свобода торгівлі і приватного підприємства й ініціативи.

Програму, як бачимо, відзначає соціально-ринкова орієнтованість, прагматизм і враховуванням господарських традицій України. Це був крок уперед в порівнянні з деклараціями ЦР, продиктованими швидше емоціями, ніж тверезим розрахунком.

Особливістю державного будівництва у період гетьманату було те, що воно відбувалося за військової іноземної присутності. П. Скоропадський з обережністю ставився до німецьких і австрійських військових чинів, розуміючи, по-перше, їхню незацікавленість у створенні сильної й суверенної Української держави, а по-друге, усвідомлюючи, що врешті результати Першої світової війни складуться на користь Антанти.

Каркас нової влади конструювали "Закони про тимчасовий державний устрій". До компетенції глави держави належало визначення зовнішньополітичної лінії; оголошення окремих районів на військовому, осадному або надзвичайному становищі; помилування засуджених, пом'якшення міри покарання, звільнення від судової відповідальності. Гетьман був також Верховним воєводою української армії та флоту. Всі накази та розпорядження гетьмана мали закріплюватися головою уряду або відповідним міністром.

1 серпня 1918 р. за ініціативи П. Скоропадського було прийнято "Тимчасовий закон про верховне управління державою на випадок смерті, тяжкої хвороби і перебування поза межами держави Ясновельможного пана Гетьмана всієї України". Даний закон був застосований лише єдиний раз - під час візиту П. Скоропадського до Берліна у вересні 1918 р., коли колегію очолив тодішній голова уряду Ф. Лизогуб.

На Раду міністрів покладалися "напрямок і об'єднання праці окремих секцій" по "прикметах як законодавства, так і найвищої державної управи". Уряд очолював отаман-міністр, а керівництво його справами доручалося генеральному секретареві та керованій ним державній Генеральній канцелярії. Згодом ці посади стали називатися: голова Ради міністрів та державний секретар.

25 травня 1918 р. було прийнято "Положення про Малу раду міністрів", до складу якої входили заступники міністрів. До її компетенції належав розгляд тих законодавчих і адміністративних пропозицій міністрів, що "через їх нескладність не потребували взаємної згоди відомств у письмовій формі", а також проекти, кошториси міністерств тощо.

Ще до приходу до влади П. Скоропадський зрозумів, що однією з найскладніших проблем, які йому доведеться вирішувати, стане кадрова. Перший отаман-голова Ради міністрів М. Устимович сформувати уряд не зміг. Призначений замість нього тимчасово М. Василенко був відомим науковцем (професором права) і громадським діячем поміркованої орієнтації (членом Українського наукового товариства, Старої громади, ТУП і кадетської партії). Представники соціалістичних партій відмовилися увійти до складу гетьманського уряду. З членів УПСР лише Д. Дорошенко обійняв посаду міністра закордонних справ, котрий, як і голова кабінету, вважав, що нові форми української держави повинні бути заповнені національним змістом.

Автори мемуарної літератури інколи дорікали гетьману за те, що склад його уряду був неукраїнським. Ці звинувачення перекочували до деяких наукових праць. Насправді ж національний склад Ради міністрів був таким: дванадцять міністрів українського походження, четверо - представники інших національностей (поляк А. Ржепецький - міністр фінансів, єврей С. Гутник - міністр торгівлі, росіяни Ю. Вагнер - міністр праці, Г. Афанасьєв - державний контролер).

Гетьман надавав неабиякого значення розвитку інституту державної служби. Залишивши на попередніх посадах усіх працюючих спеціалістів (крім міністрів та їх заступників), він намагався поповнювати кадри управлінців досвідченими, кваліфікованими професіоналами не лише з центру, а й з периферії.

Центральній Раді не вдалося створити розгалужений апарат на місцях, що було одним з її найуразливіших місць. З подібною проблемою довелося зіткнутися і гетьманському уряду.

Від 14 травня замість комісарів УЦР призначалися старости, які очолювали місцеву адміністрацію. Однак уже невдовзі з'ясувалося, що місцеві органи самоврядування у формі земств та міських зібрань в ряді випадків бойкотували дії нової влади або не бажали співпрацювати з нею.

Прийнятий 5 вересня закон про вибори до земства вводив вибори по двох куріях залежно від суми земського податку, низку інших обмежень. Та головна його мета полягала в тому, щоб, за словами тодішнього міністра внутрішніх справ І. Кістяківського, земське життя направляла "середня курія - хлібороби, елемент досить культурний і виключно національний".

Втім, часу на реалізацію цих задумів історія не відвела. Конфлікт між адміністрацією та органами місцевого самоврядування наростав.

Однак звинувачення земців на адресу місцевих органів влади були серйозні. Серед методів їх діяльності були й каральні акції, катування селян, грабунки та розстріли. Політичні противники гетьмана закидали йому русифікацію виконавчої влади. Малося на увазі призначення губернськими та повітовими старостами кількох дореволюційних діячів неукраїнського походження. Взагалі ж відмінною ознакою кадрової політики П. Скоропадського було те, що апарат управління формувався не за національною ознакою, а за принципом професійності. Зрозуміло, це давало привід для звинувачень з боку тих, хто вважав головним критерієм добору на державну посаду ступінь національної свідомості, патріотизм тощо.

На нашу думку в Українській Державі відчувався постійний "кадровий голод" так як спеціалісти старої школи діяли застарілими методами і не враховували нових вимог, що позначалося на загальному стані справ.

Своєрідність становища гетьмана П. Скоропадського, що випливала з нелегітимного способу приходу до влади, визначала форму і до певної міри зміст нормативних актів нового режиму. Гетьман не брався за створення нової конституції, вважаючи це прерогативою представницького органу - Українського Сенат. Ряд документів, які визначали орієнтири життєдіяльності держави на найближчу перспективу, часто мали характер тимчасових.

Чітко розробленої процедури нормотворчості до початку червня 1918 р. в Українській Державі не існувало, як не було вироблено й певної законодавчої програми. Основоположними документами, що заклали підґрунтя правотворчого процесу гетьманату, стали "Грамота до всього українського народу" та "Закони про тимчасовий державний устрій".

П. Скоропадський мав власну концепцію соціально-економічної розбудови країни. При цьому кінцевою метою реформувань були не лише ліквідація малоземелля і безземелля шляхом справедливого розподілу земельного фонду, а й формування середнього класу власників, які мали стати господарською та військовою опорою режиму.

Підготовка земельної реформи на нашу думку ускладнювалася відсутністю необхідних статистичних даних, небажанням бюрократії виконувати розпорядження влади, браком необхідного інструментарію. Однак уряд уперто проводив власну лінію. Домінантою реформацій стало відновлення приватної власності на землю, повернення її в товарний обіг.

Стан української промисловості на початок 1918 р. справляв гнітюче враження. Лише борошномельна галузь відзначалася рентабельністю і була розвинута по всій Україні.

Фінансовий ринок України на час приходу до влади П. Скоропадського практично не контролювався державними установами. В той час як у обігу перебувала надзвичайно велика маса різноманітних паперових грошових знаків (від рублів думських і т. зв. “керенок", бонів і грошових сурогатів місцевих самоврядувань до карбованців УНР), сам уряд відчував надзвичайну нестачу коштів. Нестримна інфляція, що спіткала російський рубль, який вільно обертався в Україні, руйнувала вітчизняний фінансовий ринок, знецінювала нову національну валюту, державне грошове господарство було розладнане й знаходилося у стадії поступового остаточного занепаду.

Урядову фінансову політику було спрямовано в руслі відносно обмеженої вимушеної емісії, налагодження управлінських структур (департаментів Міністерства фінансів, створення Державного банку, податкових органів тощо), активної міжнародної грошової політики, розвитку банківської справи, виходу України з російської рубльової зони й свободи приватної ініціативи. Разом із тим, існували чималі недоліки, уникнути яких за нетривкий термін становлення Української Держави тодішні керівники країни не спромоглися, а виправити не встигли. Серед них, зокрема, зумовлені політичними причинами поступки Німеччині та Австро-Угорщини на переговорах із фінансових питань, незавершеність виходу з рубльової зони, опертя в урядовій податковій і бюджетній політиці на недосконалі дореволюційні закони тощо.

Економічна політика уряду Гетьманату не була ідеальною. Зваження її прибутків і втрат у цій сфері державної розбудови дають нам право заключити, що була вона, в своєму загалові, політикою здорового глузду й обмежених можливостей, зумовлених історичними обставинами; плодом консервативної фінансово-економічної думки її провідників, еволюція якої не відбулася через соціально-політичні потрясіння, які були викликані війною та революцією, що прокотилися Україною і зруйнували не лише Гетьманат, а й знищили згодом і саму українську державність.

До вагомих кроків Скоропадського в українській національній справі на нашу думку можна віднести наступне. По-перше, звичайно, спробу налагодження роботи державних інститутів, чиновницького апарату та правоохоронних структур, що можна вважати вже більш кваліфікованою у порівнянні із попереднім періодом спробою державного будівництва. По-друге, розгортання міжнародних контактів України (визнання суверенітету Української Держави багатьма країнами) та переведення стосунків з Росією у форму офіційних міждержавних відносин. По-третє, широкі заходи по українізації освіти та поширенню української мови як державної. Серед кроків по підтримці національної культури та науки можна назвати створення нових університетів та інститутів (Київський державний український університет, Кам'янець-Подільський державний український університет, Катеринославський університет, Одеський політехнічний інститут, Київський архітектурний, Київський клінічний, Одеський сільськогосподарський та ін), мережі театральних та музичних закладів (Державний народний театр, Молодіжний драматичний театр, Перша народна опера, Перший український національний хор, Державний симфонічний оркестр ім. М. Лисенка та ін), наукових та бібліотечних установ (Українська Академія наук, Національна бібліотека та ін).

Зважаючи на вищенаведені дії П. Скоропадського, навряд чи можна довести якийсь конфліктний характер його ставлення до проявів української культури й мови. Конфлікт мав місце в стосунках із певними національними політичними і соціальними силами. Щоправда, важко тут остаточно впевнитися в тому, яка ж сторона в конфлікті українських "лівих" і українських та неукраїнських "правих" несла більший націотворчий потенціал, - бо тут форма далеко не завжди відповідає змісту

Намагання Скоропадського зменшити опiр опозицiї запевненнями про незалежність Української Держави не увінчалися успіхом, всі неполадки привели П. Скоропадського до федерацiї з майбутньою Росiєю. Це прискорило антигетьманське повстання, яке закінчилося перемогою Директорiї Української Народної Республіки. [29,c.12].

Покладаючи великі сподівання на Антанту, яка, звісно, хотіла федерації з Росією, Павло Скоропадський стояв перед проблемою остаточного вибору. Зрештою, не треба забувати й те, що і без того напружену ситуацію загострювала підготовка повстання проти Гетьмана під проводом Петлюри й Винниченка.

Одними з причин поразки гетьмана було те, що 18 жовтня 1918 року німецький фронт у Європі провалився. Для Української Держави це означало початок війни з Радянською Росією і потрібні були союзники. Це треба було вирішувати з Антантою. Якби Франція і Велика Британія були зацікавлені у збереженні протибільшовицького стримувального фронту, тоді вони мали б залишити Українську Державу і допомогти їй в обороні своєї території своїми військами. Якби гетьманові вдалося порозумітися з Антантою, то можна було б домовитися про те, щоб до приходу її військ деякі німецькі дивізії залишилися в Україні і взяли участь у її обороні за відповідну плату. Така була на той час стратегічна ситуація після поразки Німеччини й Австро-Угорщини у війні. [31, c.76]