Влияние международных финансовых организаций на становление и развитие системы государственных закупок (на примере Азиатского Банка развития)

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

КЫРГЫЗСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ

УНИВЕРСИТЕТ им. И. РАЗЗАКОВА

КЫРГЫЗСКО-ГЕРМАНСКИЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

КАФЕДРА «ЛОГИСТИКА»

Выпускная квалификационная работа

на тему: «Влияние международных финансовых организаций на становление в развитие системы государственных закупок» (на примере Азиатского Банка Развития)

Автор работы:

Кадырова Айжан _____________

Научный руководитель:

Ст. преп., Ширдакова Г. Т. _____________

Рецензент:

Ст. спец. по закупкам АБР,

Адилбаева Ж. Ж. _____________

Бишкек - 2015



Содержание

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРИТЕЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

1.1 Сущность государственных закупок и механизм действия системы государственных закупок

1.2 История становления системы государственных закупок

1.3 Опыт МФО по управлению закупками

ГЛАВА 2. ВЛИЯНИЕ АБР НА СИСТЕМУ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В КЫРГЫЗСТАНЕ

2.1 Основные принципы, процедуры и методы закупок Азиатского Банка Развития

2.2 Деятельность АБР в Кыргызской Республике - практика закупок в инвестиционных проектах

ГЛАВА 3. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК.

3.1 Перспективы сотрудничества Кыргызской Республики и МФО в области государственных закупок

3.2 Пути совершенствования системы государственных закупок

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЯ



Введение

Система государственных закупок в настоящее время обеспечивает удовлетворение различных нужд государства и является инструментом регулирования экономики и социальной сферы, служит интересам повышения ее конкурентных преимуществ во всем мире и в Кыргызстане.

Для достижения оптимальных параметров функционирования экономики и решения, стоящих перед государством приоритетных задач, необходима организация рационального и эффективного расходования бюджетных средств. Поскольку система государственных закупок служит реализации этой цели, ее совершенствование может быть отнесено к категории задач особенной важности. Поэтому новая редакция Закона Кыргызской Республики «О государственных закупках», принятая 3 апреля 2015 года № 72, служит еще одним очевидным осознанием необходимости дальнейшего улучшения сферы государственных закупок. Благодаря новому Закону стали доступны заметные нововведения, среди них, то что основным методом государственных закупок теперь является конкурс одноэтапным методом, в отличие от старого Закона в соответствии с которым основными методами государственных закупок являлись торги с неограниченным участием и электронные госзакупки.

Также заметным нововведением в Закон является применение рамочных соглашений. Согласно мировой практике, рамочное соглашение - служит одной из самых гибких форм осуществления закупок.

Тем временем, не следует забывать, что на протяжении последних десятилетий одним из источников финансирования социально-экономического развития Кыргызской Республики были и остаются займы международных финансовых организаций. Кыргызская Республика ежегодно привлекает займы, а ранее привлеченные средства будут использоваться в течение как минимум 17 лет.

Получаемые средства идут на реализацию инвестиционных программ и конкретных проектов в связи с сотрудничеством между МФО и Кыргызстаном. В рамках данных проектов, бенефициаром которых является Правительство КР, согласно утвержденным кредитным или грантовым соглашениям, производятся закупки необходимых товаров, работ и услуг. В современных условиях организация эффективной работы системы государственных закупок и выявление критериев, влияющих на ее работу, становятся все наиболее приоритетными.

Учитывая всю степень важности взаимосвязи МФО и государственных закупок представляется необходимым и актуальным провести анализ содействия, влияния международных финансовых организаций на систему государственных закупок, ее изначальное становление и последующее развитие, учитывая размеры помощи различных МФИ.

Актуальность исследования также состоит в том, что информация и результаты данной работы имеют практическую ценность как в качестве учебного пособия для студентов, изучающих тематику государственных закупок, так и могут быть полезны в качестве дополнительного источника информации для соответствующих закупочных организаций, потенциальных участников тендеров, подрядчиков и дальнейшего круга заинтересованных лиц.

Объектом исследования является вклад МФО в управление государственными закупками. Предмет исследования - влияние международных финансовых организаций на становление и развитие системы государственных закупок.

Целью данной выпускной квалификационной работы является оценка степени влияния международных финансовых организаций на систему государственных закупок.

Представляется необходимым произвести анализ степени и объемов, средств влияния международных финансовых организаций на систему закупок, производимую в Кыргызской Республике; и оценку возможности дальнейшего влияния и позитивных изменений в системе государственных закупок посредством сотрудничества между МФО и КР в будущем.

Таким образом, для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

* Исследование сущности и механизма системы государственных закупок КР;

* Анализ имеющегося опыта в области государственных закупок у различных МФИ и организаций-доноров Кыргызстана;

* Исследование госзакупок на примере практики отдельного финансового донора Кыргызстана;

* Определение дальнейшего сотрудничества МФИ и КР в сфере ГЗ;

* Анализ дальнейшего улучшения системы ГЗ посредством влияния МФИ.



ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

1.1 Сущность государственных закупок и механизм действия (законодательство) системы государственных закупок

Под системой государственных закупок следует понимать совокупность экономических отношений между государством и другими субъектами по поводу институциональных правил и норм по процедуре приобретения товаров, услуг и работ в рамках государственных закупок.

Механизм государственных закупок -- это совокупность последовательных действий субъектов института государственных закупок по реализации государственной закупки ТРУ.

Сущность государственных закупок истолковывается как приобретение закупающей организацией товаров, работ, услуг и консультационных услуг любыми методами, установленными Законом Кыргызской Республики от 3 апреля 2015 года № 72, финансируемое полностью или частично за счет государственных средств.

Законодательство о государственных закупках состоит из Закона Кыргызской Республики «О государственных закупках» и иных нормативных правовых актов, а также вступивших в установленном законом порядке в силу международных договоров и соглашений, участницей которых является Кыргызская Республика.

Закон Кыргызской Республики «О государственных закупках» регулирует закупки, осуществляемые всеми государственными органами и предприятиями, службами и фондами, а также акционерными обществами, в которых имеются государственные и муниципальные доли; законом также регулируются концессии. Однако закон не регулирует закупки, непосредственно связанные с государственной безопасностью, национальной обороны, защитой государственной тайны, обеспечением продовольственной безопасности и стихийными бедствиями; порядок организации таких закупок регулируются в рамках специальных процедур, определяемых Правительством Кыргызской Республики.

Следует понимать, что такой подход не является исключительным, и только при наличии должного контроля может служить надежной основой для надлежащей системы государственных закупок.

Известно, что со времени проведения первого раунда мониторинга в Закон семь раз вносились поправки. Последняя его редакция была принята 17 мая 2014 года.

Внесенные законодательные поправки отражают ряд позитивных изменений, среди которых запрет на снижение конкурсной цены или дробления конкурсных закупок на части, чтобы избежать применения обычных процедур; создание четких критериев отстранения от участия в конкурсе с одновременным созданием базы данных ненадежных подрядчиков; введение положения о предупреждении подкупа, нарушение которого является одним из критериев для включения в базу данных; запрещение проведения закупочного конкурса, если он не предусмотрен планом закупок закупочной организации и т.д. Кроме того, со времени проведения первого раунда мониторинга были введены стандартные тендерные документы для всех видов закупок. Это Постановление Правительства КР от 25 февраля 2011 года № 74 "Об утверждении Стандартной тендерной документации на закупку товаров методом неограниченных, ограниченных и двухэтапных торгов, Стандартной тендерной документации на закупку товаров методом запроса котировок, формы протокола процедур закупок товаров, формы протокола процедур закупок товаров методом запроса котировок, формы протокола вскрытия тендерных заявок".

Другим важным изменением было институциональная реорганизация системы государственных закупок Кыргызской Республики, которая была децентрализована. В 2010 году было ликвидировано Агентство по государственным закупкам и материальным резервам при Правительстве, и большая часть его функций была передана в Отдел методологии государственных закупок в составе Министерства финансов Кыргызской Республики (далее «Отдел закупок»), а ряд функций были отданы Отделу внутреннего аудита министерства. «Отдел закупок» отвечает за разработку политики в области государственных закупок, нормативно-правовой базы и методологии; за создание и совершенствование единых республиканских реестров закупочных организаций, контрактов и базы данных ненадежных подрядчиков; за организацию обучения, а также контроль и координацию деятельности по закупкам, и рассмотрение жалоб.

Кроме того, были созданы закупочные подразделения (отделы) во всех учреждениях, осуществляющих государственные закупки; для каждого тендера формируется тендерная комиссия минимум из трех человек. В 2011 году были приняты положения об отделах и тендерных комиссиях закупающей организации, вместе с перечнем данных, которые должны направляться в «Отдел закупок», включая ежегодные планы закупок, которые готовятся каждым закупочным подразделением в течение 10 дней после принятия республиканского бюджета.

Были введены ряд институциональных мер, гарантирующих непредвзятость и справедливость тендерных процедур, в том числе:

- запрет на участие в тендерных комиссиях руководителей ведомств, осуществляющих закупки;

- требование того, чтобы хотя бы один из членов тендерной комиссии был сертифицированным специалистом по закупкам;

- запрет на участие в тендерах членов тендерной комиссии или представителей закупающего ведомства;

- требование к проведению проверки, подтверждающей выполнение требований конкурса, перед тем, как будет определен победитель тендера.

Процедура государственных закупок состоит из следующих этапов:

1) планирование закупок;

2) образование конкурсной комиссии;

3) разработка конкурсных документов и предквалификационных документов, когда предквалификация необходима;

4) публикация объявлений;

5) конкурсный период (предоставление конкурсной документации и предквалификационных документов, разъяснение и изменение предквалификационных и конкурсных документов и представление конкурсных заявок и заявок на участие в предквалификации, за исключением случаев закупки методом прямого заключения договора);

6) вскрытие конвертов с конкурсными заявками (за исключением случаев закупки методом прямого заключения договора);

7) оценка и сравнение конкурсных заявок;

8) выбор победителя;

9) заключение договора.

Согласно Закону КР «О государственных закупках№ от 3 апреля 2015 года № 72, статья 16 «Методы государственных закупок» гласит:

Государственные закупки осуществляются следующими методами:

1) одноэтапным;

2) двухэтапным;

3) упрощенным;

4) на понижение цены;

5) прямого заключения договора.

При этом в отличие от прошлого Закона от 2004 года, в соответствии с которым основными методами государственных закупок являются торги с неограниченным участием и электронные госзакупки, основным методом данного Закона является конкурс одноэтапным методом. В то же время, закупающая организация, также может проводить закупки в электронном формате в порядке, определяемом Правительством.

Приобретение лекарственных средств и изделий медицинского назначения осуществляется в порядке, определяемом Правительством Кыргызской Республики.

Передовой опыт требует, чтобы прозрачность и доступ к информации о государственных закупках также обеспечивались за счет широкого опубликования планов будущих закупок на каждый финансовый год, публикации извещений для возможных подрядчиков или широкого распространения приглашений к участию в конкурсе. Основания для исключения из конкурсной процедуры должны быть ясно и исчерпывающе прописаны и не должны быть дискриминирующими; наконец, необходимо публиковать результаты самих тендеров.

Законодательство Кыргызстана предлагает немало инструментов для выполнения этих рекомендаций, и со времени первого раунда мониторинга многое было сделано с целью дальнейшего совершенствования. В частности, все закупающие учреждения обязаны составлять свои планы закупок с принятием республиканского бюджета, а объявления о проведении государственных закупок публикуются в СМИ и на интернет портале государственных закупок.

1.2 История становления системы государственных закупок

Система торгов берет свое начало с древних времен. Торги как таковые, стали известны еще в Древнем Риме, уже тогда это был весьма широкий круг отношений, притом с элементами публичного характера, например, торги по сдаче в аренду городских земель. Для успешного достижения своей цели торги должны были обладать публичностью и состязательностью, которая и давала возможность объявить победителя.

Россия и Советский Союз

В России, и во всех остальных странах Европы система государственных закупок развивалась эволюционным путем. Закупки для государственных нужд в России производились с очень давнего времени. Возникновение аналогов современного конкурса как способа заключения договора относится к середине XVII в. В 1654 г. был издан указ царя Алексея Михайловича (отца Петра 1) о подрядной цене на доставку продуктов в Смоленск взамен на освобождение подрядчика от уплаты пошлины.

Первая регламентация проведения публичных торгов была осуществлена во времена Петра I. Была организована система учета выигранных подрядов.

Основным документом по подрядным торгам, принятым при Петре I, был «Регламент Адмиралтейства и Верфи». Под эффективностью понималась «нижайшая цена подряда». Был регламентирован прообраз конкурсных процедур: печатались билеты с условиями конкурса, проводилась проверка обязательности и состоятельности подрядчика, был назначен трехнедельный срок заключения подряда (плюс время горения "суточной" свечи). Отвечало за проведение торгов само Адмиралтейство (говоря современным языком - государственный заказчик).

Первые объявления о конкурсе вывешивались на всех городских воротах, чтобы лица, входящие в город или покидающие его, могли с ними ознакомиться. Здесь же обычно сообщалось о льготах подрядчикам и поставщикам, перечислялись лица, уже работающие по госзаказам. Стала обязательной фиксация всех поступивших предложений, для чего претенденты являлись в приказы и канцелярии, где их устные предложения письменно регистрировались. В 1714 г. решением Сената было установлено публичное сообщение результатов не только важнейших, но и «мелких» торгов. В них указывалось, кто и на что подрядился, по каким ценам, кто стал поручителем.

На протяжении двух веков, до самой революции, система конкурсного поиска исполнителей государственных заказов развивалась и совершенствовалась.

Революционные события 1917 года и последовавшие за ними гражданская война, военный коммунизм, а затем внедрение системы планового хозяйства и централизованного распределения материальных ресурсов ликвидировали саму необходимость публичных торгов на государственные поставки и подряды в том числе. Однако, говоря о СССР, следует принимать в расчет период НЭПа, когда конкурсы на государственную закупку товаров были вновь возобновлены.

Несмотря на небольшое распространение торгов, советские ученые-экономисты уделяли исследованию торгов большое внимание. В советской экономической литературе выделялись следующие характеристики торгов: область применения, публичная форма объявления и временные лимиты. Торги считались своеобразной или особой формой закупки машин, оборудования, размещения заказов на строительство, при которой поставщиков (подрядчиков) привлекают к участию в конкурентном споре.

Только в 1990-х с началом адаптации России к рыночной экономике появляется упоминания о публичных торгах, и первым документом, ознаменовавшим начало перехода к свободному рынку в области закупок, был Указ Президента РФ «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году», который отменил централизованную систему распределения. Однако на государственный уровень конкурсные закупки вернулись в Россию только тогда, когда был принят Указ Президента от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».

Развитие системы государственных закупок в Кыргызской Республике

Когда Кыргызстан перестал следовать утвержденному графику производства программы «Госплана» и «Госснаба» применяемых в СССР, и соответственно после распада Советского Союза, начал закупать товары и работы, услуги для государственных предприятий в произвольном порядке, не придерживаясь какой-либо определенной системы закупок, то закономерным итогом данных действий стал упадок оптимальности использования бюджетных средств государства, явная растрата финансов и как следствие - убыточность закупок. Для решения назревших проблем в системе государственных закупок в последующие годы была проведена плодотворная работа в реформировании этой области.

Далее можно выделить несколько этапов реформирования:

Первый этап (1994-1997гг.):

- изучена существующая нормативная база государственных закупок,

- подготовлен Закон о государственных закупках товаров, работ и услуг, некоторые документы нормативного характера, а также постановления Правительства об организационных мерах по реализации данного закона,

- учреждено Государственное Агентство по Закупкам при Правительстве Кыргызской Республики, на которое было возложено проведение государственной политики в области государственных закупок, а именно:

1. разработка нормативно-правовой базы для функционирования системы государственных закупок, включающей порядок и процедуры закупок, заключения контрактов и выплат по ним;

2. координация и регулирование деятельности государственных органов по осуществлению закупок товаров, работ и услуг в соответствии с законодательством Кыргызской Республики;

3. контроль, за соблюдением государственными органами законодательства Кыргызской Республики в области государственных закупок;

4. содействие государственным органам в осуществлении закупок товаров, работ и услуг, включая обучение процедурам закупок и оказание консультативной помощи;

5. обеспечение открытости и гласности процедур закупок.

Вторая фаза реформирования (1998-2003 гг.):

Продолжено совершенствование законодательной базы системы государственных закупок:

- внесены изменения и дополнения в Закон о государственных закупках товаров, работ и услуг,

- разработаны и утверждены стандартные тендерные документы на закупку товаров, работ и услуг основными методами закупок, а также на закупку специфичных товаров и услуг,

- продолжено институциональное развитие государственных закупок посредством обучения менеджеров закупающих организаций. В целях интенсификации работы в этом направлении при Государственном Агентстве по Закупкам был образован Региональный Учебный Центр, который занимается вопросами обучения, издания учебных и методических материалов.

- в целях обеспечения открытости, прозрачности и подотчетности в системе государственных закупок в 2002 году учрежден Бюллетень государственных закупок, который издается один раз в неделю.

Итогом проделанных работ по улучшению закупочной системы стал рост объема конкурсных торгов в общем объеме государственных закупок более чем в 10 раз.

В 2004 году, с целью дальнейшего совершенствования системы государственных закупок, Законодательным собранием Кыргызской Республики был принят новый Закон КР «О государственных закупках». Новый Закон унаследовал весь положительный опыт, накопленный до настоящего момента, а также вобрал в себя те положения, которые отражены в соглашениях ВТО о Правительственных Закупках, Директивах ЕС и Руководствах по закупкам международных финансовых организаций, таких, как Всемирный Банк, Азиатский Банк Развития и др.

Дальнейшее развитие получило обучение и развитие персонала всех сторон, вовлеченных в государственные закупки. Если на ранних этапах основное внимание уделялось закупающим организациям, то в настоящее время предоставлена возможность для обучения потенциальных поставщиков и подрядчиков (особенно представителей малого и среднего бизнеса), а также органов внешнего и внутреннего аудита, профессионализм, которых не менее значим для обеспечения эффективности и транспарентности государственных закупок.

Следующим направлением в совершенствовании государственных закупок в Кыргызской Республике является внедрение информационных технологий. Правительством утверждена Национальная Стратегия, - «Информационно-коммуникационные технологии для развития Кыргызской Республики», в рамках которой предусмотрена разработка и внедрение электронных государственных закупок. В рамках данной стратегии разработан и поддерживается электронный портал государственных закупок, где участники торгов могут в режиме реального времени получить информацию о предстоящих торгах, информацию нормативного и справочного характера. Парламентом страны принят Закон «Об электронно-цифровой подписи», который является основой законодательной базы системы электронных закупок.

На данном этапе развития республики, в свете присоединения к Евразийскому Экономическому Союзу, и последующей евразийской интеграции, совершенствование системы государственных закупок рассматривается не только как управленческая технология для оптимизации расходования бюджетных средств, но и как инструмент для продвижения. Продвижения отечественных товаров на экспорт, а отечественных поставщиков (подрядчиков) на международные рынки товаров, работ и услуг, прежде всего, в рамках Евразийского Экономического Союза.

История государственных закупок в мире.

Если говорить о формировании системы государственных закупок в разных странах мира, то оно происходило неодновременно и значительно зависело от развития частного и государственного секторов экономики и законодательной базы.

Однако, при всех национальных различиях в развитии госзакупок за последние 100 лет, представляющие интерес не только с исторической точки зрения, можно условно выделить несколько этапов:

1. Развитие системы государственных закупок на ранней стадии - до середины 40- годов ХХ столетия.

2. Период развития национальных систем закупок - 30- 70 годы.

3. Период глобализации систем государственных закупок 70 год по настоящее время.

1. Развитие системы государственных закупок на ранней стадии (ХIХ - начало ХХ века).

Государственные закупки в начале ХХ века и более ранний период не являлись системными и в основном обеспечивали продовольствием и вооружением армию. Средства государства выделялись только казенным предприятиям, которые выполняли, предоставляли необходимые государству работы и услуги, производили необходимые товары (военные и гражданские инженерные объекты, в том числе военные заводы, дороги).

Опережающий рост потребностей и объема государственных закупок по отношению к развитию государственного сектора экономики потребовал привлечение частных компаний для оказания услуг, выполнения работ, поставки товаров для государства. Возникает контрактное право, регулирующее сделки между государством и частными компаниями. Экономика и регулирующее ее право носит явно национальный протекционистский характер, позволяющий защитить отечественного поставщика и производителя. В целом, закупочное законодательство в этот период преследует две взаимосвязанные цели:

1. развитие внутренней конкуренции;

2. предотвратить доступ на рынок государственных закупок иностранных поставщиков и товаров (Закон «Покупайте американское», 30-е годы ХХ века).

К этому периоду относятся первые обязательные публикации объявлений о планируемых закупках с целью привлечения к торгам всех заинтересованных фирм, судебные разбирательства по присуждению контрактов. Принцип справедливости - равного права для всех отечественных поставщиков к участию в государственных заказах начинает преобладать в закупочном законодательстве многих стран.

2. Период развития национальных систем закупок (40-е- 70-е годы ХХ века)

С развитием свободных рыночных отношений, экономической теории, послевоенным индустриальным бумом во всем мире государственные закупки становятся важной функцией государства и средством государственной политики. Период бурного развития национальных систем закупок в 40-70 годы сопровождается развитием законодательной и методической базы государственных закупок, закрепляя опытным путем достигнутые положительные результаты закупочной деятельности в документированных процедурах. Получает дальнейшее развитие принцип справедливости в государственных закупках, требующий открытости и прозрачности процедур присуждения государственных контрактов. В развитых странах: США, европейских странах (Франция, Англия, ФРГ и др.) закупочное законодательство приобретает законченные черты. Государственные закупки решают не только свою основную задачу, но все более становятся инструментом социально-экономической политики. Формируются дополнительные задачи государственного прокьюремента: борьба с безработицей, поддержка отдельных национальных отраслей, групп населения и другие. Политика протекционизма в государственных закупках продолжает преобладать. Постепенно на фоне сближающихся экономик развитых стран начинают прослеживаться негативные последствия протекционизма в государственных закупках. Закрытые и протекционистские государственные закупки привели к симбиотическим отношениям между поставщиками и заказчиками, имеющим такие неблагоприятные экономические последствия как появление значительных различий национальных стандартов проектирования; увеличение до неоптимальных размеров предприятий; поддержка государством неээффективных фирм. А также ослабление стимулов к инвестированию в новые технологии для поддержания конкурентоспособности; отсутствие роста продуктовой специализации.

Осознание указанных выше негативных тенденций в экономике и усиливающиеся региональные и глобальные интеграционные процессы поставили вопрос изменения закупочного законодательства и либерализации рынка государственных закупок.

3. Период глобализации систем государственных закупок (70 годы ХХ века - ХХI век)

Во второй половине 20 века усилилась либеральная тенденция развития национальных закупок: экономическая теория признала факт, что все страны получают выгоду от свободной торговли, лишенной дискриминации. Дальнейшее совершенствование государственной закупочной системы пошло в направлении глобализации закупок, включая стирание национальных различий в законодательстве, введение единого паритетного режима доступа на рынок государственных закупок, формирование единой системы информирования о закупках, обязательное соблюдение основных принципов государственных закупок.

Глобализация закупок осуществлялась как во всемирном (ГАТТ, ГАТС, ВTO, UNCITRAL, Всемирный банк) так и региональном масштабах (ЕС, NAFTA). После окончания Второй Мировой войны мировое сообщество поставило перед собой цель создать глобальную торговую организацию. В 1947 году некоторые страны подписали Генеральное Соглашение о Тарифах и Торговле (ГАТТ), к которому в 1979 году присоединилось уже 22 страны. В 1979 году страны - участники ГАТТ заключили специальное Соглашение о Государственных закупках, которое должно было упростить доступ к рынкам государственных закупок друг друга. Соглашение распространялось только на индустриально развитые страны, включая страны Европы, Японию и США. Попытка преодолеть недостатки этого соглашения были сделаны в рамках Токийских многосторонних торговых переговорах. Результат - вступившее в силу в 1981 и отредактированное в 1987 году Соглашение о государственных закупках. В 1994 году в рамках Уругвайских переговоров было подписано новое улучшенное Соглашение о Государственных закупках, вступившее в силу 1 января 1996 года, при активном участии и контроле со стороны созданной Всемирной Торговой Организации (WTO). В отличие от Соглашения, принятого в Токио, оно охватывает и закупку работ и услуг, а также закупки государственными органами и организациями.

Большой вклад в развитие системы государственных закупок в этот период внесла ООН, создавшая Комиссию по международному торговому праву UNCITRAL. В 1986 году UNCITRAL при поддержке международных финансовых институтов приняла решение провести работу в области прокьюремента. Результатом этой работы стало создание модели законодательства о государственных закупках, которая была принята UNCITRAL в 1994 году как Типовой закон о закупке товаров, строительных работ и услуг. Типовой закон и руководство по его использованию широко применялось при разработке законодательства о государственных закупках в странах Центральной и Восточной Европы в 90-х годах ХХ века.

Европейское Экономическое Сообщество, созданное в 1957 году, содержит ряд положений (ст.7,30, 52,59), запрещающих странам-членам применять меры, дискриминирующие потенциальных поставщиков из других стран Сообщества и ограничивающих свободное перемещение товаров и услуг. Это директивы по прокьюременту:

- «Директива о Работах» (1971 год);

- «Директивы о Поставках» (1976 год)

Эти директивы, не являлись процедурными и не заменяли существующие национальные правила госзакупок, т.е. носили координирующий характер развития транспарентности закупок.

В 1984 году Комиссия представила Совету Европейских Сообществ отчет о результатах применения директив по прокьюременту. Были показаны ряд недостатков: невыполнение требования о размещении объявлений о контрактах в официальном издании Official Journal; незнание правил контрактными органами или их намеренное отклонение от этих правил; злоупотребление исключениями; дискриминирующие требования, в частности, настаивание на национальных стандартах; незаконная дисквалификация поставщиков или подрядчиков. С учетом этих фактов в конце 1980-х, начале 1990 годов появилось новое законодательство о закупках.

В 2004 году издана новая редакция Европейских Директив о Правительственном прокъюременте, направленная на стандартизацию и унификацию различных Директив и учитывающая многолетний опыт их применения странами Сообщества.

Директивы 2004 года определяют правила, в рамках которых должен осуществляться правительственный прокьюремент во всех странах ЕС.

Наряду с директивами ЕС развитию программ региональной интеграции государственных закупок способствовало создание в 1992 году Северо -Американской Ассоциации Свободной Торговли (NAFTA), в рамках которой был подписан ряд соглашений между США, Мексикой и Канадой о создании единого рынка. Специальные правила, касающиеся прокьюремента включены в Главу 10 Соглашения о создании NAFTA.

Практика прокьюремента, сложившаяся в рамках международных финансовых институтов, также сыграла важную роль в развитии государственных закупок.

Наиболее значителен вклад Всемирного Банка, занимающего лидирующее положение в финансировании программ развития в развивающихся странах и странах с переходными экономиками. Руководство Банка по прокьюременту (1995 года) отражает принципы, сформировавшиеся за 50 лет деятельности Банка на международных финансовых рынках.

Банк сформулировал и отразил в Руководстве по прокьюременту правила проведения открытых международных конкурсных торгов, как основного метода закупок, получившего признание во всех странах мира. Наряду с Руководством Банк разработал и предложил стандартные тендерные документы тем агентствам, которые занимаются внедрением финансируемых Банком проектов. Региональные банки развития и многие прочие международные финансовые институты приняли директивы и руководства по прокьюременту, составленные на основании модели прокьюремента Всемирного банка.

4. Основные тенденции дальнейшего развития

В ближайшей перспективе развития государственных закупок в мире прослеживаются следующие тенденции:

- дальнейшая модернизация процедур с целью их упрощения и снятия бюрократических барьеров;

- дальнейшая интеграция нормативно-правовой базы в сторону адаптации и устранения коллизий национальных законодательств и международных правил;

- усиление влияния на национальные системы закупок международных закупочных систем;

- развитие электронных закупок как наиболее прозрачного и оперативного способа размещения заказов.

1.3 Опыт МФО по управлению закупками

государственный закупка азиатский развитие

Опыт международных финансовых организаций

Представляется важным проанализировать опыт закупок за счет общественных средств так называемыми международными финансовыми институтами (МФИ) - крупными международными некоммерческими организациями, целью деятельности которых является развитие определенных отраслей экономики разных стран или регионов мира. МФИ аккумулируют значительные объемы денежных средств (полученных за счет взносов участников, а также за счет коммерческой деятельности - как правило, предоставление ресурсов осуществляется на принципах кредитования, то есть на возвратной платной основе) и реализуют крупные международные коммерческие и некоммерческие проекты.

Поскольку проекты финансируются за счет средств международных финансовых институтов, правила расходования этих средств, в том числе и правила проведения закупок, устанавливаются МФИ. В соглашениях с МФИ о предоставлении кредитных ресурсов принято ставить х на эти правила. Поскольку такие соглашения имеют статус международных, применяются правила закупок МФИ, а не национальные правила и процедуры закупок продукции для государственных нужд.

Среди наиболее известных МФИ в Кыргызской Республике, и в остальных развивающихся странах наиболее целесообразнее упомянуть:

- Всемирный банк (World Bank Group), который включает в себя Международный банк реконструкции и развития (International Bank for Reconstruction and Development), Международную ассоциацию развития (International Development Association) и ряд других структур;

- Европейский банк реконструкции и развития (European Bank for Reconstruction and Development);

- Азиатский банк реконструкции и развития (Asian Bank for Reconstruction and Development) - для поставщиков, зарегистрированных в Азии;

различного рода фонды (Soros Foundation, Know-How Foundation, USAID и т.п.) и ряд других организаций.

Международные финансовые институты и двухсторонние донорские организации осуществляют деятельность в Кыргызской Республике с1990-х годов, предоставляя, в основном, долгосрочное финансирование для проектов по инфраструктуре, развитию частного сектора, и совместной работе с государственными органами по совершенствованию нормативно-правовой среды и улучшению инвестиционного климата.

Крупнейшие институты осуществляют деятельность по следующим направлениям:

· Всемирный банк осуществляет деятельность в области инфраструктурных инвестиций (энергетика, водоснабжение, канализация и ирригация, дороги) и в области финансового сектора.

Деятельность Всемирного банка выражается как в виде инвестиций, так и в виде предоставления консультаций по вопросам формирования соответствующих направлений государственной политики. Деятельность в области финансового сектора осуществляется в сотрудничестве с МФК и направлена на предоставление долгосрочного финансирования для банковского и микро финансового сектора, для малых и средних предприятий и финансирования проектов по энергоэффективности.

· Европейский банк реконструкции и развития в основном предоставляет займы частному сектору, являясь, таким образом, катализатором развития и функционирования рынка.

· Азиатский банк развития (АБР) в основном поддерживает инвестиции в отрасли энергетики, водного и дорожного хозяйства, а также оказывает содействие государственным органам в развитии законодательства по государственно-частному партнерству и электронным закупкам. Азиатский банк развития, будучи секретариатом ЦАРЭС, продолжает возглавлять и координировать работу по совершенствованию соответствующего регионального сотрудничества в области торговой политики, транзита и таможенного транзита

· Международная финансовая корпорация (МФК), входящая в группу Всемирного банка, предоставляет займы исключительно частному сектору для содействия экономическому прогрессу в развивающихся странах путем мобилизации национального и зарубежного капитала для стимулирования роста частного сектора.

· Из числа двусторонних доноров USAID специализируется на реформах и наращивании институционального потенциала в секторе энергетики и горнодобывающей промышленности, а также в сельском хозяйстве и легкой промышленности.

· DFID поддерживает системы сельского водоснабжения, реформы в области тарифов и коммунального хозяйства.

· KfW и GIZ сконцентрировали свои усилия на финансовой отрасли, в особенности в области микрофинансирования и жилищного кредитования, сельского хозяйства, горнодобывающей промышленности и трансграничного управления водными ресурсами.

Вклад МФО в становление и развитие системы государственных закупок:

Процедуры закупок, разработанные международными финансовыми организациями, сыграли важную роль в формировании общепринятых принципов государственных закупок.

Всемирный банк

Всемирный банк, включающий в себя Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международную ассоциацию (МАР) и др. играл лидирующую роль в финансировании проектов, нацеленных на развитие, как с точки зрения объемов финансирования, так и формулирования политики их реализации, включая политику закупок. Руководства Всемирного банка по закупкам отражают положения политики, которая развивалась в течении более 50 лет деятельности Всемирного банка на международных финансовых рынках. В соответствии со своим уставом, Банк требовал: «обеспечить, чтобы средства любого займа использовались только по целевому назначению, с надлежащим учетом соображений экономии и эффективности и невзирая на политическое или какое-нибудь другое неэкономическое влияние или соображение».

В духе указанных положений Устава, Банк разработал детальные процедуры закупки, связанные с финансируемыми им проектами. В основе требования Банка лежат четыре принципа:

а) необходимость экономии и эффективности;

б) заинтересованность Банка в создании условий для конкуренции всем финансируемым Банком правомочным поставщикам товаров и работ;

в) заинтересованность Банка в содействии экономическому развитию страны-заемщика;

г) значимость транспарентности в закупочном процессе

Вышеуказанные принципы нашли отражение в Руководствах: закупки по займам МБРР и кредитам МАР, содержащих правила по проведению международных конкурсных торгов, которые завоевали признание во всех частях света. Наряду с Руководствами Всемирный банк также выработал типовую конкурсную документацию и типовые формы контрактов для использования закупочными агентствами в рамках, финансируемых Всемирным Банком проектов.

Региональные банки развития

Региональные банки развития, также как Африканский банк развития (АФБР), Азиатский банк развития (АБР), Межамериканский банк развития (МБР), Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) приняли свои руководства по закупкам на основе руководства Всемирного банка. Они способствовали реформированию национальных закупочных режимов в регионах, где они осуществляли свою деятельность, в соответствии с международными признанными нормами по государственным закупкам.

Перечень правовых документов в сфере государственных закупок

Организация объединенных наций

- Комиссия ООН по международного торговому праву (UNISTRAL), Типовой закон о закупках товаров, строительных работ и услуг, опубликованный в виде Приложения 1 к отчету Комиссии ООН по международному торговому праву о работе двадцать седьмой сессии, с 31 мая по 17 июня 1994г.; Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи, Сорок девятая сессия, приложение № (А49/17);

- Методические рекомендации по применению Типового закона о закупках товаров, строительных работ и услуг, Документ /СN. 9/403 от 18 августа 1994 г.;

- Конвенция ООН по контрактам для международных продаж товаров (Вена, 1980г.), опубликованная в различных изданиях ООН, например, Комиссия ООН по международному торговому праву, Публикации ООН №E.86.V.8.

Европейский Союз

Действующие директивы Совета по государственным закупкам:

-Директива по услугам (92/50/ЕЕС) регулирует закупку услуг. Определенные специальные услуги, включенные в Часть А, или приоритетные услуги, должны полностью закупаться в соответствии с правилами; требования в отношении прочих услуг, включенных в Часть Б, не столь жесткие;

-Директива по товарам (93/36/ЕЕС) координирует процедуры по снабжению, аренде, лизингу или приобретению в рассрочку товаров;

-Директива по работам (93/37/ЕЕС) охватывает государственные работы и строительные контракты.

-Директива по коммунальному хозяйству (93/38/ЕЕС) связана с приобретением товаров, работ или услуг организациями государственного или частного сектора в отраслях водоснабжения, энергетики, транспорта и телекоммуникаций;

-Директива по обжалованию и разрешению разногласий в коммунальном секторе (92/13/ЕЕС) устанавливает процедуры обжалования и разрешения разногласий, к которым вправе прибегнуть поставщики, если нарушаются положения Директивы по коммунальному сектору.

Директивы ЕС известны как законодательство «вторичного уровня». Страны-члены ЕС обязаны включить положения в свое национальное законодательство в течении определенного временного периода. Методические рекомендации по применению Директив публикуются в Управлении официальных публикаций Европейского Союза.

Всемирная торговая организация

Соглашение о государственных закупках ВТО не является многосторонним, т.е. обязательным для всех стран-участниц ВТО. В соответствии с Министерской Декларацией 2001 г. Официально провозглашено начало нового раунда многосторонних торговых переговоров, одно их важнейших направлений которого - разработка многостороннего Соглашения о транспарентности в государственных закупках. Также, в рамках Генерального соглашения о торговле услугами формируются нормы и правила, регулирующие закупку услуг для государственных нужд.

Всемирный банк

Всемирный банк выпустил типовую конкурсную документацию и руководства:

- Типовая конкурсная документация для товаров;

- Типовая конкурсная документация для работ (крупные контракты - свыше 10 миллионов долларов США);

- Типовая конкурсная документация для работ (небольшие контракты - менее 10 миллионов долларов США)

- Типовая конкурсная документация для информационных систем;

- Типовая конкурсная документация для товаров - удобрений сырья для удобрений

- Типовая конкурсная документация для фармацевтических товаров и вакцин;

- Типовая конкурсная документация для учебников;

- Типовая конкурсная документация для контрактов на поставку и установку;

- Руководство - закупки по займам МБРР и кредитам МАР;

- Руководство - отбор и наем консультантов заемщиками Всемирного банка;

- Типовая предквалификационная документация для промышленных и строительных работ.

Правила закупок товаров и работ в проектах, финансируемых Всемирным банком, прописаны в «Руководстве по закупкам по займам МБРР и кредитам МАР» (далее - Руководство) и предусматривают следующие способы закупки:

- международные конкурсные торги (International Competitive Bidding);

- национальные конкурсные торги (National Competitive Bidding);

- международные закрытые торги (Limited International Bidding);

- запрос котировок (Shopping);

- закупки у единственного источника (Direct Contracting).

В Руководстве четко определены сроки проведения отдельных процедур, последовательность действий при наступлении тех или иных обстоятельств, права и обязанности сторон в любой возможной ситуации, причем наиболее детально описана процедура проведения международных конкурсных торгов как наиболее сложного способа закупки.

Из первой главы можно вывести следующие наблюдения:

Согласно первой главе сущность системы государственных закупок, это экономические отношения между тремя сторонами: государством, закупающей организацией и поставщиком/претендентом. Механизм действия системы государственных закупок - совокупность последовательных действий субъектов института закупок по реализации государственной закупки ТРУ, сопровождаемой законодательными мерами.

Правомерность государственных закупок регулируется Законом Кыргызской Республики «О государственных закупках» и иных нормативных правовых документов, международных договоров и соглашений.

Рассмотрены этапы процедуры и методы государственных закупок.

Сделан анализ истории становления и развития системы государственных закупок, можно проследить первые зачатки такого понятия как публичные торги до формирования данного понятия в полноценную систему, придерживающейся принципов справедливости и гласности, поддерживания конкурентоспособности; показаны и оценены аспекты исторического опыта МФО по становлению и дальнейшему развитию закупочного сектора.

Рассмотрена роль международных финансовых учреждений в Кыргызской Республике, изучен вклад МФО в становление и развитие системы государственных закупок, перечень правовых документов в этой сфере.



ГЛАВА 2. ВЛИЯНИЕ АЗИАТСКОГО БАНКА РАЗВИТИЯ НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ СИСТЕМУ ЗАКУПОК В КЫРГЫЗСТАНЕ

2.1 Основные принципы, процедуры и методы закупок Азиатского Банка Развития

Азиатский банк развития (Asian Development Bank) (далее - АБР) был создан в 1966 г. с целью содействия социальному и экономическому развитию стран Азиатско-Тихоокеанского региона.

Видение АБР - Азиатско-Тихоокеанский регион, свободный от бедности.

Деятельность Азиатского банка развития осуществляется в соответствии с долгосрочной стратегией его развития до 2020 г., принятой и утвержденной Советом директоров в апреле 2008 г. Она является результатом ряда консультаций, проведенных с 67 странами-членами, и пересмотра Стратегии на период 2001-2015 гг.

Долгосрочная Стратегия банка разработана с учетом региональных приоритетов и Целей развития тысячелетия до 2015 г., сформулированных в Декларации тысячелетия.

В Стратегии обозначены цели банка, направленные на реализацию его видения, - Азиатско-Тихоокеанский регион, свободный от бедности.

Деятельность, касающаяся, процедур закупок Азиатского Банка Развития регулируется руководством по закупкам. Руководство по закупкам АБР основано на образцах документации для торгов по закупке товаров, подготовленной многосторонними банками развития и международными финансовыми институтами, и отражает лучшую, по их мнению, практику формулирования документации для торгов и подписания контрактов на закупку товаров.

Целью руководства является ознакомить тех, кто реализует проект полностью или частично финансируемый займом Азиатского Банка Развития, грантом АБР, или фондами, управляемыми АБР о правилах, которые обуславливают закупки товаров, работ и услуг (отличающихся от консультативных услуг) требуемых для проекта. Соглашение о финансировании обуславливает юридические отношения между заемщиком и АБР, а руководство применяется к закупкам товаров и работ для проекта, что предусмотрено в соглашении. Права и обязанности заемщика и лица, предоставляющего товары и работы, для проекта обуславливается тендерными документами и контрактами, подписанными между заемщиком и лицом, предоставляющим товары и работы, а не Руководством или соглашением о финансировании. Никто кроме сторон, вступивших в соглашение о финансировании, не может иметь прав по нему или притязания на средства финансирования. Ответственность за реализацию проекта и соответственно за присуждение и администрацию контрактов в рамках проекта возлагается на заемщика. АБР со своей стороны имеет обязательство гарантировать, что средства его финансирования использованы с обращением должного внимания на вопросы экономии и эффективности. В то время как на практике, специфичные правила и процедуры закупок применимые в реализации проекта зависят от определенных обстоятельств отдельного случая.

Основными пятью принципами, обуславливающими общие требования АБР к закупкам, являются:

(a) в зависимости от квалификации в отношении закупок в рамках займов или грантов из ресурсов Специальных Фондов, средства финансирования АБР могут использоваться только для закупок товаров и работ, изготовленных и поставляемых из стран-участниц АБР, за исключением любого случая, когда Совет Директоров определяет иным образом согласно Соглашению АБР;

(b) необходимость в экономии и эффективности при реализации проекта, включая закупку товаров и работ;

(c) заинтересованность АБР в предоставлении всем правомочным участникам торгов из развитых и развивающихся стран одинаковой информации и равных возможностей в конкурсе по предоставлению товаров и работ, финансируемых АБР;

(d) заинтересованность АБР в поддержке развития местных подрядных отношений и промышленной индустрии в стране заемщика;

(e) важность прозрачности в процессе закупок.

Процедуры, описанные в руководстве АБР, применяются ко всем контрактам по товарам и работам полностью или частично финансируемым со стороны АБР. Для закупок контрактов по товарам и работам, не финансируемым со стороны АБР, заемщик может применить иные процедуры. В таких случаях АБР должен убедиться, что используемые процедуры выполнят обязательства заемщика и послужат поводом для прилежного и эффективного исполнения проекта, и что закупаемые товары и работы:

(a) являются удовлетворительного качества и соответствуют бюджету проекта;

(b) будут поставлены или завершены в установленные сроки;

(c) имеют такую цену, которая не повлияет негативно на экономическую и финансовую эффективность проекта.

АБР финансирует расходы на товары и работы, закупленные в соответствии с условиями соглашения о финансировании, и настоящего Руководства.

Заемщики должны использовать соответствующие Стандартные тендерные документы (СТД), издаваемые АБР с внесением приемлемых для АБР минимальных изменений необходимых для описания специфичных условий проекта. Любые такие изменения должны вноситься только через информационную таблицу торгов или контракта, или через специальные условия контракта, а не посредством включения изменений в стандартную формулировку СТД АБР. В случаях, когда не изданы соответствующие стандартные документы, заемщик должен использовать другие приемлемые для АБР стандартные условия и формы контракта, признанные на международном уровне.