Федеральное вмешательство в России и в зарубежных странах

Норму, почти буквально совпадающую с положениями соответствующего раздела американской конституции, содержит Конституция Австралии 1900 г., согласно которой "Союз должен защищать каждый штат от вторжения, а по просьбе исполнительной власти штата - от внутренних беспорядков" (ст. 119). Также обращает на себя внимание синонимическое совпадение таких встречающихся в конституциях США, Индии, Аргентины, Пакистана и ряда других стран формулировок, как "вторжение извне" (i-vasio-) и "внешняя агрессия" (exter-al agressio-), "внутреннее насилие" (domestic viole-ce) и "внутренние беспорядки" (i-ter-al disturba-ce).

Остановимся более подробно на рассмотрении особенностей правового регулирования и практики применения института федеральной интервенции в США еще и потому, что, по нашему мнению, американский опыт противодействия сепаратистским движениям, выступлениям отдельных штатов против верховенства федеральных законов может представлять значительный интерес для отечественных исследователей, законодателей, работников правоприменительных органов.

Основной причиной включения указанной нормы в текст Основного закона США (равно как и одним из непосредственных импульсов к созыву Филадельфийского конвента и принятию самой американской Конституции 1787 г.) явилось восстание мелких фермеров в Массачусетсе, во главе которого встал ветеран войны за независимость капитан Дэниел Шейс.

Повстанцы требовали отмены судебных приговоров о взыскании денежных долгов военного времени, осаждали здания судов и в январе 1787 г. даже пытались захватить крупный военный арсенал в Спрингфилде.

Восстание, число участников которого достигало 1200 человек, было достаточно быстро подавлено, однако вызвало глубокую тревогу в правящих верхах.

По мнению Дж.Вашингтона, ставшего председателем Конституционного конвента, восстание Шейса показало необходимость создания сильной федеральной власти, дабы ликвидировать "беспорядки". "Если не хватает силы, чтобы справиться с ними, - писал он Дж.Мэдисону, - какая гарантия, что человеку обеспечена жизнь, свобода и собственность?" Дж.Мэдисон был еще конкретнее: "В Конституцию должна быть включена статья, прямо гарантирующая штатам спокойствие и ограждающая их от внутренних, равно как и внешних, опасностей". Данную точку зрения разделили большинство участников Конвента.

Решительным критиком текста Конституции США 1787 г. стал автор "Декларации независимости" 1776 г. Томас Джефферсон, находившийся в то время в Париже на посту посланника США. Он прямо связывал принятие Конституции с восстанием Шейса и отмечал, что последнее оказало "слишком большое воздействие" на работу Конвента, который, одобрив Конституцию, "выпустил коршуна для наведения порядка на птичьем дворе". Джефферсон соглашался одобрить Конституцию лишь при условии дополнения ее нормами, гарантирующими гражданам некоторые "неотъемлемые права", и в 1789 году конгресс принял первые десять поправок к конституции, более известные как Билль о правах.

Согласно разд. 4 ст. IV американской Конституции 1787 г., "Соединенные Штаты" гарантируют штатам "республиканскую форму правления" и обязаны защищать их от вторжения извне, а по просьбе законодательного собрания или исполнительной власти штатов - и от "внутреннего насилия". Конституция, однако, умалчивает, какой именно орган федеральной власти обладает полномочиями осуществлять такие "гарантии". Недосказанность по этому вопросу обусловливает одну из принципиальных и до сих пор горячо дебатируемых конституционных коллизий между законодательной и исполнительной ветвями власти США - в сфере военных полномочий, особенно в плане использования военных и полувоенных формирований для "наведения порядка" на территории штатов.

Расплывчатость и неконкретность в отношении того, какой именно орган федеральной власти призван стать "гарантом" республиканской формы правления и защищать штаты от вторжения и внутреннего насилия, неопределенность самой формулы "республиканская форма правления", встречающейся в Конституции США всего один раз и не имеющей каких-либо конституционных пояснений, вызвали необходимость судебных толкований данной нормы Основного закона страны.

Важной вехой в процессе формулирования полномочий федеральных властей по вмешательству в дела штатов стало решение Верховного суда США 1849 г. по делу Luther v. Borde-. Судебный вердикт подвел итог событию, вошедшему в историю США как "восстание под руководством Т.Дорра в Род-Айленде" 1841-1842 гг.

Суть конфликта, названного авторами фундаментального комментария к Конституции США Н .Редлихом, Б. Шварцем и Дж. Аттанасио единственной революцией, имевшей место в этой стране после войны за независимость, заключалась в следующем.

Основным законом штата в то время являлась хартия, дарованная английским монархом еще в 1663 г. Вполне либеральная для своего времени она стала явным анахронизмом к середине XIX столетия. В 1841 г. группа радикальных членов легислатуры штата во главе с Томасом Вильсоном Дорром (1805-1854), юристом по образованию, созвала "Народный конвент", который разработал и принял конституцию, одобренную в ходе последующего референдума подавляющим большинством избирателей. В апреле 1842 г. Т.В.Дорр был избран губернатором штата и обратился к президенту США Джону Тайлеру с предложением признать его правительство. Не желая допустить двоевластия, президент встал на сторону ранее сформированного правительства штата, отказавшего Т.В. Дорру в передаче власти. Пригрозив прибегнуть к своим полномочиям Верховного главнокомандующего вооруженными силами страны, президент Тайлер потребовал роспуска параллельных органов власти. После неудавшейся попытки захвата арсенала Т.В. Дорр был арестован и в октябре 1843 г. приговорен к пожизненному тюремному заключению.

Напуганные попыткой "вооруженного восстания", правительство и легислатура Род-Айленда вынуждены были срочно подготовить и принять свою конституцию штата, вобравшую в себя многие принципы, сформулированные Дорром. Сам же Томас Дорр в 1845 г. был помилован и выпущен на свободу.

В решении по делу Luther v. Borde-, подведшем итог восстанию Т. Дорра, Верховный суд США сформулировал новый конституционный принцип, изменивший звучание ряда статей деклараций прав штатов, в которых было провозглашено право народа на изменение формы правления. Отныне "это право могло быть осуществлено только с согласия того правительства, которое народ требовал реформировать или низложить".

По мнению Главного судьи США Роджера Тони, именно Конгресс имеет право решать, "носит ли правительство того или иного штата республиканский характер". Решение Конгресса при этом не может быть подвергнуто судебному пересмотру: оно "обязательно для соблюдения всеми иными ветвями власти и не может быть оспорено в судебном порядке".

Верховный суд США, однако, категорически отказался определять признаки республиканской формы правления, расценивая данный вопрос как политический и относя его разрешение к компетенции президента либо Конгресса. Очевидно, что такое толкование предполагает право президента или Конгресса США на вмешательство в дела любого штата, если, по их мнению, правительство штата не осуществляет "республиканскую форму правления".

Верховный суд постановил также, что Конгресс вправе решать в вопросе о выборе средств, гарантирующих защиту штатов от внутреннего насилия. При этом Главный судья Р.Тони выразил свое сожаление по поводу того, что Конгресс своим актом, принятым 28 февраля 1795 г., уполномочил президента вводить вооруженные формирования союзного подчинения в случае восстания против правительства штатов, т. е. фактически делегировал ему полномочия на осуществление федерального вмешательства.

Cамым большим испытанием для американской федерации несомненно была Гражданская война 1861-1865 гг. Единство Союза было сохранено ценой более 600 тыс. человеческих жизней, при том что население Америки в середине XIX в. составляло менее 31,5 млн. человек.

Напомним, что Гражданская война была вызвана выходом из США в декабре 1860 - марте 1861 г. 11 штатов Юга (территория которых составляла 40% всей территории США) и провозглашением ими независимой Конфедерации. Несмотря на свое название, по форме государственного устройства новое образование представляло собой централизованную федерацию, конституция которой не наделяла субъекты федерации правом на сецессию. Таким образом, начав сецессию под лозунгами борьбы за права штатов на выход из Союза, "мятежные южане" конституционным путем лишили штаты Конфедерации права на выход из вновь созданного государства.

Цели Союза в войне были сформулированы в резолюции Конгресса от 22 июля 1861 г. В ней говорилось, что война ведется "для того, чтобы защитить и отстоять верховную власть Конституции и сохранить Союз... Как только эти цели будут достигнуты, война должна прекратиться". На первом своем этапе Гражданская война была войной типично "президентской". С момента захвата 12 апреля 1861 г. южанами форта Самтер, положившего начало Гражданской войны, и до созыва 4 июля сессии Конгресса президент единолично определял внутреннюю политику Союза и руководил военными приготовлениями.

Некоторые из принятых им решений были прямым нарушением Основного закона страны. Среди них - приостановление - впервые с момента принятия Конституции США - предписания о праве судебной защиты прав граждан (habeas corpus), являющееся (согласно разд. 9 ст. I Конституции) привилегией законодательной власти и приведшее к арестам от 10 до 30 тыс. человек. Сам же Конгресс согласился с данной мерой, приняв соответствующий акт, только в 1863 г.

Война не помешала, однако, проведению сначала промежуточных выборов в Конгресс в ноябре 1863 г., а годом спустя и президентских выборов, принесших повторную победу А. Линкольну.

C окончанием войны в конституционном праве США был сформулирован и закреплен непреложный конституционный принцип: по словам одного из членов Верховного суда США, американская правовая система состоит из "неразрушимого Союза, созданного из неразрушимых штатов". Для того чтобы защитить либо предотвратить угрозу Союзу, президент может использовать все свои полномочия, предусмотренные Конституцией, плюс полномочия, обычно принадлежащие Конгрессу, а также чрезвычайные полномочия, непосредственно не закрепленные в Конституции, но выводящиеся из ее духа, из доктрины целесообразности и потребностей практической политики, "подразумеваемые" или "присущие" (implied powers) президенту как главе государства.

Вся последующая история США свидетельствует, однако, что это положение никогда не возводилось в абсолют как основной принцип существования американской федерации и что военно-репрессивные методы решения конфликтных ситуаций между Центром и штатами никогда не применялись сами по себе, без поиска политических и финансово-экономических средств решения споров. Более того, конституционная история Соединенных Штатов не знает прецедентов, когда федеральное правительство вмешалось бы во внутренние дела штата или сместило правительство какого-либо штата (тем более с применением военной силы) под тем предлогом, что оно не соответствовало возложенным на него конституцией обязанностям.

Согласно действующему федеральному законодательству, при определенных обстоятельствах президент США правомочен использовать Национальную гвардию (численность личного состава которой достигает в настоящее время 600 тыс. человек), части и формирования регулярных войск, а также резервистов на территории любого штата "такой численности и в таких пределах, какие он считает необходимыми". Предлогом для этого должно быть восстание, "направленное против правительства такого штата" (Свод законов США. Раздел 10 "Вооруженные Силы". Глава 15 "Восстание", ст. 331); основанием - просьба легислатуры или губернатора штата.

В ряде случаев, а именно когда, по мнению президента, это необходимо "для исполнения федеральных законов, либо для сохранения собственности федерации, либо для восстановления порядка, либо для обеспечения нормального функционирования государственной власти" (ст. 332), президент может использовать Национальную гвардию, регулярные воинские формирования и резервистов без соответствующего ходатайства со стороны властей штата и даже несмотря на их несогласие в форме принятия специальной резолюции о "вторжении" федерации в сферу исполнительной компетенции штата. Так, в 1894 г. во время т.н. Пульмановской стачки железнодорожников президент Г.Кливленд под предлогом защиты федеральной собственности и обеспечения нормальной работы почтовой службы ввел войска в Чикаго, несмотря на энергичные протесты губернатора штата Иллинойс.

Федеральное законодательство допускает также, что "для подавления в каком-либо штате восстания, внутреннего насилия, незаконных объединений или заговоров", препятствующих исполнению законов США или отправлению правосудия, президент помимо использования Национальной гвардии и регулярных войск вправе применять "любые иные средства... какие он сочтет необходимыми" (с. 333).

И все же следует видеть разницу между "подавлением массовых беспорядков" и федеральным вмешательством в дела штатов (пусть и под предлогом подавления "массовых беспорядков"). Действительно, только с 1968 по 1978 г. подразделения Национальной гвардии использовались 382 раза. Армейские подразделения были также задействованы в пяти случаях : в 1967 г. в Детройте, в 1968 г. в Иллинойсе и Мэриленде, в округе Колумбия в 1968 и 1971 гг. Однако в качестве именно федерального вмешательства за весь послевоенный период формирования Национальной гвардии и регулярных войск США вводились на территорию штатов не более 9 раз. Причем в четырех случаях это происходило по просьбе губернаторов штатов для подавления массовых беспорядков и выступлений протеста (в Арканзасе в сентябре 1957 г., в Миссисипи в сентябре 1962 г., в Алабаме в июне и затем сентябре 1963 г.) и только в пяти - по усмотрению президента для подавления или предупреждения расовых волнений.

Известно множество случаев, когда центральная исполнительная власть делала все от нее зависящее, чтобы избежать применения чрезвычайной меры - использования вооруженных формирований для федерального вмешательства. В ходе уже рассматривавшегося "восстания Т. Дорра", например, президент Тайлер отверг четыре обращения местных властей о посылке войск, считая угрозу преувеличенной и справедливо полагая, что власти штата могут справиться с "восстанием" собственными силами.

Бесспорно, федеральное вмешательство является необходимым элементом функционирования государственно-правового механизма Соединенных Штатов. Однако федеральная интервенция является средством исключительным, к которому Центр прибегает крайне редко. В арсенале федеральных органов имеется немало иных испытанных средств преимущественно политического и экономического воздействия на штаты. Так, Конгресс может лишить некоторые штаты, как это было в "период Реконструкции" (т.е. в период после Гражданской войны, в ходе которого федеральное правительство пыталось обеспечить соблюдение федеральных законов в вопросах расовых отношений в южных штатах), права на представительство в нем. В федеральных судах может быть возбуждено уголовное преследование в отношении должностных лиц субъектов федерации и т.п. Финансовые рычаги (займы, кредиты, дотации) также служат эффективным средством контроля за политикой в штатах, а потому, провозгласив в начале 80-х гг. курс на "новый федерализм", администрация Р.Рейгана первым делом сократила помощь штатам. Подобных мер политического и экономико-финансового воздействия практика США знает предостаточно.

Вместе с тем, несмотря на явно антидемократический по форме характер любого федерального принуждения, в том числе и таких его форм, как введение президентского правления и прямая федеральная интервенция, этот институт признается зарубежными исследователями в качестве необходимого и эффективно функционирующего, хотя введение чрезвычайного положения не одобряется как метод реализации властных полномочий на любом уровне и любым государственным органом.

В зарубежной юридической литературе управление государством в режиме чрезвычайного положения всегда рассматривалось как прелюдия к предстоящему распаду и ликвидации данного государства. Во всех случаях введения чрезвычайного положения в любых его формах демократический государственный режим, как правило, временно утрачивает многие свои принципы, и его возвращение в прежнее состояние всегда связано с определенными трудностями.

Прямые последствия федерального принуждения наносят серьезный ущерб функционированию гражданского общества в стране или вообще ликвидируют определенные его элементы. Такие последствия могут сформировать суперцентрализованную административную модель государственного управления, когда за фасадом формально федеративного государства будет скрываться откровенно унитарное государство с чертами авторитарного государственного режима.

Однако даже гипотетическая возможность ликвидации принципа федерального вмешательства в современных условиях зарубежных стран невозможна, поскольку это может поставит под вопрос само существование идеи федерализма при возникновении возможных чрезвычайных ситуаций, вызванных требованием сецессии или результатом серьезных внутригосударственных политических конфликтов. Сторонники и противники расширения сферы федерального принуждения подходят с противоположных позиций к проблемам разрешения внутрифедеральных конфликтов, к проблеме ликвидации или уменьшения кризисных явлений в системе федерализма. Такие диаметрально противоположные подходы к данной проблеме отражают и две мирровые противоположные тенденции в общественно-политическом развитии - тенденцию к дальнейшему демократическому развитию и тенденцию к свертыванию демократических форм государственной жизни и переходу к авторитарным методам управления государством. Победа той или иной тенденции зависит от конкретно складывающейся расстановки внутриполитических сил и от общих особенностей современного международного развития.

Можно утверждать, что институт федерального вмешательства (интервенции) в зарубежных странах сохранится и в обозримом будущем как необходимый инструмент разрешения внутрифедеральных конфликтов, как серьезная гарантия реализации единой общефедеральной политики внутри страны и на международной арене.

Обзор зарубежного опыта действия механизма федерального вмешательства в дела субъектов федерации был бы не полон и тенденциозен, если бы мы не рассмотрели хотя бы некоторые из многочисленных случаев ошибочного либо неправомерного применения института интервенции.
Примером первого рода - ошибочного применения особых полномочий - явились действия федерального правительства Канады по разрешению октябрьского кризиса в провинции Квебек.

В октябре 1970 г., требуя освобождения 23 своих членов, т.н. "Фронт освобождения Квебека", выступавший с сепаратистских и социалистических позиций, совершил похищение сотрудника британского торгпредства в Канаде и министра труда правительства провинции Квебек. По просьбе премьер-министра Квебека и с явной переоценкой серьезности ситуации 16 октября в 4 часа утра премьер-министр Канады П.Трюдо прокламацией ввел в действие Закон 1914 г. о мерах военного времени. В соответствии с одновременно вступившими в силу Правилами общественного порядка, объявившими ФОК вне закона, уже к 5 часам утра задержанию - без предъявления ордера; без права выпуска под залог; сроком до 21 дня без предъявления обвинения; сроком до 90 дней до начала судебного разбирательства; с конфискацией собственности, если она могла быть использована как улика, - подверглись сотни человек. При этом основное положение Правил - о задержании за возможное членство в ФОК - было явным нарушением принципа запрета на ретроактивное возбуждение уголовных дел, закрепленного Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г., согласно которому "никто не может быть признан виновным в совершении какого-либо уголовного преступления вследствие какого-либо действия... которое, согласно действовавшему в момент его совершения внутригосударственному законодательству... не являлось уголовным преступлением" (ст. 15).

В общей сложности, из 467 человек, задержанных или арестованных в дни "октябрьского кризиса", обвинения были предъявлены только 62-м, а обвинительные приговоры были вынесены лишь в отношении 18 из них. Кстати, похитители были задержаны благодаря обычным полицейским мерам уже после отмены 3 декабря 1970 г. действия прокламации. "Значительные запасы динамита и ружей", которыми, по заявлению П.Трюдо, располагали "боевики" ФОК, - своего рода канадский вариант "снайперов Руцкого" и "арсеналов оружия", якобы находившихся в здании Верховного Совета РФ в дни российского "октябрьского кризиса" 1993 г., - так никогда и не были предъявлены общественности страны.

Хотя в ходе октябрьских событий 1970 г. и сопровождавшей их истерии мало кто осмеливался высказаться против неоправданного применения чрезвычайных мер, в настоящее время канадские исследователи единодушны: широкое и невыборочное использование Закона о мерах военного времени было серьезным нарушением гражданских прав и свобод, "факты, ставшие известными позднее, особенно во время судебных процессов над похитителями, свидетельствуют о том, что никогда не существовало какой-либо вероятности восстания, подготовленного небольшим и плохо организованным ФОК или какой-либо иной группировкой" (проф. Питер Хогг); "история Канады, хотя и не омраченная частыми чрезвычайными положениями, свидетельствует о том, что чрезвычайные полномочия иногда представляют собой большую опасность, чем те чрезвычайные ситуации, в отношении которых они применяются" (проф. Лоррейн Уэйнриб); "судя по фактам, на которые правительство должно было опираться, принимая это решение (о применении Закона 1914 г. - А. Д.), ясно, что Закон не должен был применяться, что это было мерой излишней, репрессивной и в конечном счете наносящей ущерб политической системе" Канады (Патриция Пеппин) и т. п.

В качестве примеров неправомерного использования института интервенции в сугубо партийно-политических, конъюнктурных целях можно привести два случая федерального вмешательства 1977 и 1980 гг. в Индии, в каждом из которых президентское правление вводилось в 9 штатах страны.

В марте 1977 г. в Индии состоялись первые после отмены чрезвычайного положения 1975-1977 гг. всеобщие выборы в Народную палату парламента.

Результатом выборов стала беспрецедентная политико-правовая ситуация, при которой руководство девятью (из 22 существовавших в то время) штатами страны - Уттар-Прадеша, Западной Бенгалии, Бихара, Пенджаба, Раджастхана, Харианы, Мадхья-Прадеша, Ориссы и Химачал Прадеша - осуществлялось партией (Индийский национальный конгресс), потерпевшей в этих же штатах сокрушительное поражение на общенациональных парламентских выборах. Меньше чем через месяц после сформирования партией Джаната центрального правительства Индии министр внутренних дел Союза Чаран Сингх обратился к главным министрам этих штатов с рекомендацией подать в отставку, а губернаторам распустить законодательные собрания для проведения новых выборов. Чаран Сингх аргументировал позицию центрального правительства тем, что результаты парламентских выборов свидетельствовали о полной утрате доверия населения этих девяти штатов правящей в них партии и что легислатуры, большинство в которых принадлежало Конгрессу, перестали отражать мнение избирателей, отдавших на сей раз свое предпочтение партии Джаната.

После отказа главных министров этих штатов следовать рекомендации союзного министра прокламацией Б.Д. Джатти, временно исполнявшего обязанности президента Индии, в девяти штатах страны было введено президентское правление, их законодательные собрания распущены, а Главный комиссар по выборам получил указание о подготовке к проведению новых выборов в легислатуры штатов.

Беспрецедентное решение правительства партии Джаната об одновременном введении президентского правления в девяти штатах страны было подвергнуто критике даже со стороны тех государствоведов и политологов, которых никак нельзя было заподозрить в особых симпатиях к Конгрессу. Ими справедливо поднимался вопрос о том, насколько правомочна оценка отношения избирателей к легислатуре их штата по позиции, занятой ими на выборах в парламент Союза. Действительно, по заключению крупнейшего индийского конституционалиста Дурга Даса Басу, "вопросы, затронутые в ходе выборов в легислатуру штата, могут не совпадать с вопросами, возникшими в период выборов в парламент. На выборах в легислатуру штата вопросы касались главным образом местных интересов, в то время как на выборах в парламент речь шла об интересах всеиндийских.

Предпочтение, отданное большинством избирателей конгрессистских штатов в ходе избирательной кампании в союзный парламент представителям партии Джаната, само по себе еще не означает расстройства конституционного механизма этих штатов, требующего введения президентского правления.

Стоит ли удивляться тому, что уже в феврале 1980 г., через месяц после седьмых всеобщих выборов, приведших к восстановлению политического господства в Союзе партии Индийский национальный конгресс (И), правительство И.Ганди повторило эксперимент джанатовской администрации М.Десаи и ввело президентское правление в девяти неконгрессистских штатах страны. Как обоснование своего решения, администрация И.Ганди использовала старый аргумент: правительства штатов утратили доверие населения, а легислатуры перестали отражать мнение избирателей, большинство из которых на парламентских выборах отдали свои голоса Конгрессу.

К чести индийской демократии последующие смены федеральных правительств более не сопровождались массовым и невыборочным применением института президентского правления, по сути являющимся откровенным злоупотреблением данным правовым инструментом.

Размещено на Allbest.ru