Антикризисные меры, которые с IV квартала 2008 г. начали активно внедрять правительства стран-членов и институции ЕС, направлены не только на ликвидацию, но и на предупреждение отрицательных последствий финансово-экономического кризиса. К последним относят проблемы операторов финансового сектора, безработицу, уменьшение инвестиций, значительное сокращение спроса на большинство потребительских товаров, спад производства и т.п.

Следует отметить, что ЕС впервые попытался реагировать на кризисные явления еще в 2007 г., когда Европейский центральный банк (ЕЦБ) снизил свою краткосрочную учетную ставку, а ситуация в сфере государственных финансов стран - членов еврозоны стала ухудшаться из-за активизации фискальных мер (рис.1).

бюджетный менеджмент европейский украина

Рис.1. Фискальные и монетарные антикризисные меры в еврозоне за 2002-2009 гг.

На протяжении 2008 г. ЕЦБ и центральные банки государств - членов ЕС снизили свои учетные ставки в несколько раз (ЕЦБ - более чем в 4). Стремление государств - членов ЕС улучшить экономическую ситуацию за счет фискального стимулирования привели к возникновению дефицитов национальных бюджетов и внешних долгов, которые значительно превысили нормативные показатели. Платежный баланс некоторых из них достиг критического уровня, что заставило искать новые механизмы и средства поддержки финансово нестабильных партнеров.

Главными субъектами антикризисной политики ЕС являются правительства государств-членов и его институции. Последние выполняют двойную функцию: как координационный центр антикризисных мер и как непосредственный субъект фискального и монетарного регулирования экономических процессов. Так, Европейская Комиссия по результатам решений Европейского Совета и Совета ЕС (в формате министров экономики и финансов), а также после консультаций с правительствами государств-членов и ЕЦБ разработала ряд рекомендательных пакетов, на которые должны были ориентироваться национальные правительства в условиях экономической рецессии 2008-2010 гг.

Первым документом такого типа стало Сообщение Европейской Комиссии "От финансового кризиса к выздоровлению: европейская программа действий" от 29 октября 2008 г. Вскоре на его основе был разработан Европейский план экономического восстановления, принятый Европейским Советом в декабре 2008 г. как базовый пакет антикризисных мер ЕС.

Согласно Сообщению Европейской Комиссии от 4 марта 2009 г. "Направляя европейское восстановление", главными принципами экономической политики ЕС и государств-членов в кризисный период стали поддержка открытости на внутреннем рынке (устранение существующих и предотвращение новых барьеров в межгосударственной торговле); обеспечение недискриминации на национальной почве в торговле товарами и услугами производителей; направление интервенций на более долгосрочные цели (структурные изменения, усиление конкурентоспособности, энергосбережение и т.п.); обмен информацией и самым лучшим опытом; синергия мер; обеспечение открытости рынка внешним партнерам и уважения к нормам международного торгового и инвестиционного права, включая соглашения ВТО.

Все антикризисные меры, которые осуществлялись в ЕС на протяжении последних лет и частично продолжают реализовываться сегодня, можно разделить на три группы:

1) создание новой архитектуры финансового рынка на уровне ЕС;

2) стабилизация и восстановление экономики;

3) глобальная консолидация и региональная солидарность в преодолении последствий кризиса.

В рамках первой проводится рекапитализация банков, снижаются учетные ставки (рефинансирования) национальных банков и ЕЦБ, предоставляются правительственные гарантии выплат банковских депозитов и т.п. Первой в Западной Европе к рекапитализации банков приступила Великобритания (конец 2008 г.), затем - Испания и Германия. Учетные ставки были снижены приблизительно в 2 раза. В частности, Банк Англии снизил их с 5% в сентябре до 2% в ноябре 2008 г. Аналогичные меры реализовал Центральный банк Швеции.

С октября 2008 г. началось предоставление странами-членами принятой Европейской Комиссией государственной помощи финансовым учреждениям на общую сумму свыше 3,5 трлн. евро (почти треть годового ВВП ЕС). По состоянию на 1 января 2011 г.1,5 трлн. евро этой помощи были использованы на долговые гарантии, рекапитализацию, поддержку ликвидности и обслуживание необеспеченных активов. Самая большая доля бюджетных ассигнований приходится на государственные гарантии по банковским обязательствам: 2,9 трлн. евро, принятых на период кризиса, и 1 трлн. евро, предоставленных в начале 2011 г. (остальные будут выделены в следующие годы).

Мощным средством влияния на экономическую ситуацию в ЕС, особенно в условиях кризиса, является монетарная политика ЕЦБ. Главным ее инструментом остается изменение процентной ставки рефинансирования (учетной ставки). Этот показатель держался на уровне 1 % вплоть до 7 апреля 2011 г. и, принимая во внимание улучшение макроэкономической ситуации на всей территории еврозоны, был повышен на 0,25 пункта.

В рамках второй группы предусматривается взвешенная и скоординированная политика на уровне в первую очередь государств-членов, а также ЕС. Еще в декабре 2008 г. Европейской Комиссией было предложено направить на фискальное стимулирование экономики около 200 млрд. евро. В марте 2009 г. Европейский Совет увеличил эту сумму до 400 млрд. евро. Львиная доля этих денежных средств выделена из национальных бюджетов государств-членов на оптимальные, по мнению их правительств, меры, утвержденные национальными планами антикризисных действий. Например, Великобритания сократила косвенные налоги с целью стимулирования потребления; Германия увеличила объемы государственных капиталовложений в промышленность и развитие инфраструктуры. На 1 января 2009 г. объемы государственного стимулирования экономики в этих странах составляли, соответственно,20 и 23 млрд. евро.

В 2009 г. самый большой пакет мер фискального стимулирования экономики (около 2,2% ВВП) приняла Испания; за ней к аналогичным действиям прибегли Австрия и Великобритания (соответственно, почти 1,9 и 1,4% ВВП). В 2010 г. наибольшие объемы фискальных ассигнований были выделены Германией, Польшей, Австрией и Люксембургом (от 1,5 до 2% ВВП). Отдача от фискального стимулирования в каждой стране разная и зависит от таких характеристик экономики, как открытость, степень кредитизации и структура осуществленных капиталовложений.

Антикризисные меры ЕС не обусловливают отклонения от приоритетов и целей Лиссабонской стратегии, принятой Европейским Советом в 2000 г. Однако целый ряд программ, направленных на достижение целей данной стратегии, был пересмотрен для адаптации средне - и долгосрочных мер к условиям кризиса и включения новых краткосрочных для смягчения его последствий. Так, в годовом бюджете ЕС на 2011 г.12 статей предусматривали ассигнования, направленные также на реализацию антикризисных мер. Согласно Европейскому плану экономического восстановления, общий объем инвестиций, осуществленных через бюджет ЕС и Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) на протяжении 2009-2010 гг., составлял почти 2% годового ВВП ЕС (200 млрд. евро).

Главным инструментом фискального стимулирования экономического развития ЕС из единого бюджета была и остается структурная политика. Приоритетными направлениями финансирования из структурных фондов ЕС в условиях кризиса являются: инвестирование инновационных, научно-исследовательских и образовательных проектов; повышение адаптационной способности экономически активного населения на рынке труда; устранение преград для бизнес-структур в их продвижении на внутреннем и международных рынках; повышение конкурентоспособности европейских предприятий путем внедрения в производство энергосберегающих, экологически безопасных технологий и т.п.

По оценкам, проведенным на основе изменений в бюджетных балансах государств-членов, совокупные объемы государственной поддержки экономики ЕС в 2009-2010 гг., включая механизмы автоматической стабилизации (рыночные интервенции, выплаты служб занятости и т.п.), составили 5% ВВП (4,5% - в зоне евро). Это при том, что в 2008 г. Европейским планом экономического восстановления планировался минимальный уровень фискального стимулирования в объеме 1,5% ВВП. Фискальные меры, проведенные ЕС и его государствами-членами в 2009 и 2010 гг., повлекли за собой дополнительный рост ВВП ЕС, соответственно, на 0,5-1% и 0,3-0,6%.

Главными мерами ЕС и его государств-членов 2008-2010 гг., направленными на стабилизацию и восстановление экономики, стали:

срочное предоставление ЕИБ дополнительных кредитов малому и среднему бизнесу на сумму 30 млрд. евро через коммерческие банки (15 млрд. в 2009 г. и 15 млрд. в 2010 г.);

ускорение финансирования ЕИБ проектов, направленных на борьбу с глобальными изменениями климата, обеспечение энергетической безопасности, развитие инфраструктуры, в частности в трансграничном измерении. Этому способствовало досрочное, в 2010 г., увеличение уставного капитала банка на 60 млрд. евро;

усиление роли ЕБРР в реформировании финансового сектора и частного предпринимательства в новых государствах - членах ЕС путем увеличения им ежегодных объемов финансирования проектов на 800 млн. евро;

инвестиционная направленность проектов в рамках политики объединения и реструктуризация схем их финансирования в результате перенесения выплат из бюджета ЕС на более ранний период. В частности, в 2009-2010 гг. через структурные фонды ЕС было внепланово, наперед, профинансированы проекты и мероприятия на сумму около 11 млрд. евро. В целом на 2007-2013 гг. на их реализацию запланировано 350 млрд. евро;

поиск дополнительных источников финансирования инфраструктурных проектов, включая развитие транспортных, энергетических и высокотехнологичных сетей (например, налаживание лучшего взаимодействия между государственными и частными инвесторами);

стимулирование развития энергосберегающих и экологически безопасных технологий, в частности в строительстве и автомобилестроительной промышленности, что будет положительно влиять на конкурентоспособность европейских предприятий и достижение экологических целей ЕС;

повышение спроса на энергосберегающие товары и услуги (снижение их налогообложения и принятие других фискальных мер, направленных на достижение этой цели);

поддержка существующих и создание новых экспортных возможностей предприятий ЕС (включая малые и средние) благодаря активной политике доступа на рынки третьих стран;

повышение эффективности функционирования единого рынка ЕС (реализация национальных и коммунитарной политики конкуренции и защита прав потребителей).

Еще одна макроэкономическая характеристика, которая значительно ухудшилась в ЕС в 2008-2010 гг. и на улучшение которой направлены антикризисные меры, - занятость. Так, в соответствии с принятым весной 2009 г. Сообщением Европейской Комиссии, на период кризиса приоритетными мерами ЕС и государств-членов в рамках политики занятости должны стать: финансовая поддержка временных мер, направленных на повышение гибкости и адаптивной способности работников; недопущение существенного уменьшения доходов работников, которые пострадали из-за сокращения производства; инвестирование в программы переквалификации (повышения квалификации) работников с неполной занятостью и в проблемных секторах; предотвращение возникновения критических ситуаций с платежеспособностью физических лиц из-за прямого влияния финансового кризиса; обеспечение свободного перемещения работников в границах единого рынка ЕС и т.п.

Важная роль в рамках второй группы мер принадлежит привлечению инвестиций в экономику. Осуществленная через структуры ЕС и бюджеты государств-членов, фискальная поддержка субъектов хозяйствования, включая финансовые учреждения, носит в основном инвестиционный характер, поскольку направлена на развитие, расширение и модернизацию производства.

Призваны стимулировать производство и меры для упрощения условий доступа производителей к финансовым ресурсам. В первую очередь это касается малых и средних предприятий, а также средних корпораций. Кроме значительного увеличения объема предложенных через ЕИБ займов было расширено финансирование программ Европейского инвестиционного фонда, упрощена и ускорена процедура принятия Европейской Комиссией решений о государственной помощи, государствам-членам разрешено предоставлять субсидированные гарантии и заемные субсидии предприятиям, инвестирующим соответствующие денежные средства в инновационные, экологические и энергосберегающие проекты. Комиссией также были приняты меры по снижению административных барьеров: регистрация предприятия должна осуществляться максимум за три дня и бесплатно, а процедура найма первого работника - проходить в одном пункте; упразднена процедура годовой отчетности для микропредприятий, снижены требования к размеру стартового капитала частной компании до символической суммы в 1 евро и т.п.

В рамках третьей группы объединяются усилия всех государств - членов ЕС, третьих стран и международных организаций в преодолении последствий мирового экономического кризиса. Одним из базовых принципов этой группы является солидарность всех членов интеграционного объединения, которая проявляется в разработке механизмов взаимной поддержки; помощи странам, испытывающим большие трудности; общей ответственности за состояние экономики каждого государства - члена ЕС.

За всю историю существования ЕС им были отработаны достаточно эффективные, как показывает практика, механизмы коллективной солидарности в борьбе с экономическими трудностями.

Самыми весомыми среди них являются следующие:

объединение ресурсного, политического, эмпирического и научного потенциалов стран-членов для решения общих проблем;

механизмы прямой макроэкономической поддержки (стабилизации) государств-членов, оказавшихся в сложном финансово-экономическом положении;

мобилизация дополнительных ресурсов ЕИБ для поддержки деятельности малых и средних предприятий в государствах-членах и государствах-кандидатах;

мобилизация дополнительных ресурсов единого бюджета ЕС, в том числе осуществление авансовых ассигнований в наиболее проблемные секторы экономики и регионы;

объединение целей структурных реформ с целями фискального стимулирования экономики при осуществлении бюджетных расходов ЕС;

привлечение опыта и ресурсов международных финансовых организаций для преодоления последствий кризиса в государствах - членах ЕС.

Особого внимания заслуживают механизмы макроэкономической стабилизации ЕС. На сегодня их внедрено пять: европейский механизм финансовой стабилизации (англ. сокращение - EFSM); европейский фонд финансовой стабильности (англ. сокращение - EFSF); поддержка платежных балансов (англ. сокращение - ВоР); покупка ЕЦБ суверенного долга; заемный фонд для Греции.

Первый механизм (EFSM) предназначен для поддержки финансовой стабильности во всех странах - членах ЕС (заем МВФ, предоставленный по обращению государства-получателя при посредничестве Европейской Комиссии под гарантии бюджета ЕС). По состоянию на 1 октября 2011 г. в рамках EFSM утверждена помощь Ирландии и Португалии. Максимальный размер доступного через этот механизм займа - 60 млрд. евро.

Через второй механизм (EFSF) осуществляется макроэкономическая поддержка стран - членов еврозоны. Необходимые денежные средства поступают от продажи Европейской Комиссией облигаций на международных финансовых рынках под коллективные гарантии всех государств - членов еврозоны. Размер максимального транша - 440 млрд. евро. На 1 октября 2011 г. в рамках этого механизма предоставляется помощь Ирландии и Португалии. Европейский фонд финансовой стабильности будет заменен Европейским механизмом стабильности с середины 2013 г. (соглашение министров финансов еврозоны от 28 ноября 2010 г.).

Третий механизм (ВоР) предусматривает поддержку платежных балансов государств - членов ЕС, не вошедших в еврозону. По общему правилу, необходимые финансовые ресурсы также поступают за счет продажи Европейской Комиссией облигаций. Максимальный объем доступного транша - 50 млрд. евро. Предоставляется он, как правило, как дополнительные денежные средства, выделяемые МВФ. Сроки и порядок предоставления устанавливаются индивидуально решением Совета ЕС. Механизм был утвержден Регламентом Совета № 332/2002 и применялся с начала кризиса до 1 июля 2011 г. к Венгрии (согласно ВоР, совокупный размер транша составил 5,5 млрд. евро), Латвии (2,9 млрд.) и Румынии (5,0 млрд.).

Четвертый механизм заключается в покупке ЕЦБ суверенного долга государства - члена ЕС. Соответствующая программа под названием "Программа о рынке ценных бумаг" была принята Решением ЕЦБ № 2010/5 (2010/281/EU) от 14 мая 2010 г. На 19 июля 2011 г. ЕЦБ, руководствуясь этой программой, скупил долговые обязательства Ирландии, Португалии и Греции на общую сумму 74 млрд. евро, из которых 60,8% приходилось на Грецию.

Пятый механизм - это специфический инструмент поддержки Греции в ее стремлении стабилизировать национальную экономику, утвержденный Советом министров финансов еврозоны 2 мая 2010 г. в размере 80 млрд. евро на три года в виде двухсторонних займов.

ЕС - активный участник и партнер МВФ, Большой семерки, Большой двадцатки и др. Он практикует предоставление макрофинансовой помощи третьим странам в рамках специального инструмента, который предусматривает поддержку платежных балансов стран - партнеров ЕС путем предоставления им средне - или долгосрочных займов или грантов дополнительно к полученным от МВФ. В 2008-2011 гг. такая поддержка предлагалась Европейской Комиссией Грузии, Армении, Косово, Сербии, Боснии и Герцеговине, а также Украине в виде займов или грантов на сумму, соответственно, 500, 200, 50, 200, 100 и 610 млн. евро. В 2011 г. меры фискального стимулирования экономики в ЕС стали сворачивать. Такое сворачивание будет продолжаться несколько лет, осуществляться скоординированно и неравномерно в разных государствах-членах с учетом стабильности их финансовых институтов, активности частных инвесторов, состояния национальных платежных балансов, конкурентоспособности предприятий и т.п. Стратегия выхода из антикризисного режима управления экономикой должна быть также вертикально скоординирована, что предусматривает сбалансированный отказ от антикризисных мер разного характера: фискальных, монетарных, структурных и финансовых.

3. Уроки для Украины