Економічне та соціальне згуртування та структурні фонди Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вступ

У цій роботі проаналізовано зв'язок між метою «економічного та соціального згуртування» і виникненням структурних фондів ЄС. Мета згуртування була сформульована в Єдиному європейському акті 1985 p., щоб підкреслити значення сприяння розвиткові бідніших регіонів та країн ЄС. Згуртування було представлене як одна із форм застосування принципу субсидіарності, згідно з яким заможніші та розвиненіші регіони та країни брали на себе певні зобов'язання. Вибір часу для взяття формальних зобов'язань був продиктований необхідністю переконати менш заможні держави-члени у необхідності підтримки розвитку Єдиного європейського ринку (див. розділ 4). Починаючи з середини 1980-х pp., головним інструментом забезпечення згуртованості є структурні фонди. Скорочений термін «структурні фонди», запроваджений у 1988 p., об'єднує в одну групу Європейський фонд регіонального розвитку (ЄФРР), Європейський соціальний фонд (ЄСФ) і Європейський сільськогосподарський регулятивний та гарантійний фонд (ЄСРГФ). У 1992 та 1993 pp. цю групу поповнили, відповідно, Фонд згуртування та Фінансовий інструмент для регулювання рибальства (ФІРР).

Регіональні нерівності як у межах Євросоюзу, так і в межах окремих держав-членів завжди розглядалися як бар'єри для так званого «гармонійного розвитку» (за визначенням, даним у Римському договорі), або «згуртування» (за визначенням ЄЄА). Від держав-членів вимагалося проводити та координувати свою економічну політику у напрямі досягнення цієї мети, а всі види політики Євросоюзу, зокрема ті, що пов'язані з внутрішнім ринком, повинні були її враховувати (Commission 1996c: 6--8). Однак виникає питання, чим є економічне те соціальне згуртування: просто раціоналізацією витрат на структурні фонди чи реальною політичною метою у повному розумінні цього слова? Рішення створити різні фонди, а після 1988 р. істотно збільшити ресурси, надані у їхнє розпорядження, можна розглядати як серію побічних платежів, організованих з метою сприяння ухваленню загальних пакетів, пов'язаних із розвитком Євросоюзу в цілому,-- рішення, яке Джон Петерсон (John Peterson, 1995a) відніс до «історичних рішень». Основним завданням цього розділу є показати, що суть операцій структурних фондів визначається в процесі міждержавних переговорів на вищому рівні, в яких головними учасниками є центральні уряди держав-членів, які діють за узгодженням з Єврокомісією, і меншою мірою -- регіональні учасники.

Для того аби розібратися у цьому питанні, необхідно проаналізувати процес імплементації політики у світлі реформ 1988, 1992 та 1999 pp., оскільки, як показує досвід, старий «державно-центричний» підхід в умовах ЄС стає дедалі менш придатним до застосування. В процесі аналізу необхідно враховувати як інституційні структури, так і філософію регіонального розвитку, закладену в основу реформ. Основний, розглянутий у цьому розділі парадокс полягає в тому, що інституційні структури, розроблені Єврокомісією в процесі реформ 1988 p., забезпечили істотний прогрес у напрямі реалізації багаторівневого управління, однак подальший розвиток можна охарактеризувати як відновлення контролю з боку держав-членів, що знайшло своє відображення у частковій «рена-ціоналізації» способу управління структурними фондами.

У межах філософії політики системи структурної інтервенції, узгоджені у Берліні на період до 2006 p., як і раніше, лишаються пов'язаними з метою згуртування. Проте спосіб, у який нині інтерпретують процеси економічної інтеграції в Євросоюзі, свідчить, що зазначені структурні інтервенції розраховані виключно на коротко- та середньотермінову перспективу, тоді як у віддаленій перспективі функціонування ринку само по собі має забезпечити збільшення добробуту всіх учасників та зменшення регіональних нерівномірностей. Між цілями заохочення конкуренції, закладеними в договорах і розробленими з метою вдосконалення роботи ринку, та ідеєю здійснення програм витрат з метою подолання регіональних нерівностей як механізму, що сповільнює або «коригує» роботу ринку, завжди існує певний конфлікт (Frazer, 1994). Слід відзначити, що застосований Комісією новий підхід до контролю державної допомоги (див. розділ 5), зокрема допомоги, що надається національними урядами регіонам, може мати серйозні і навіть суперечливі наслідки не лише для регіональної політики окремих країн, а й для політики згуртування Євросоюзу (Wishlade, 1998a, b; Thielemann, 1998). Ще одне ускладнення пов'язане з перспективою розширення ЄС та його ймовірним впливом на політику згуртування та розвиток структурних фондів (див. розділ 16), Раніше існував тісний зв'язок між витратами на розширення ЄС та структурними витратами, а новим та біднішим державам-членам надавалася допомога, аби забезпечити їхню економічну конвергенцію з рештою Євросоюзу. Однак, як ми зазначали у третьому виданні нашої книги, системи фінансового забезпечення, створені для ЄС15, досить складно пристосувати для обслуговування імовірних нових членів. Зазначалося також, що може виявитися неможливим застосування структурних фондів для сприяння ухваленню загальних угод у межах ЄС, як це робилося раніше. Ми уже відзначали, що у березні 1999 р. у Берліні Європейська рада уклала нову «історичну» угоду, значною мірою застосовуючи як важіль для її досягнення структурні фонди. При цьому існуючі системи у дещо скороченому та видозміненому вигляді було поширено на період до 2006 p.; передбачалося, що вони охоплюватимуть не лише ЄС15, а й, у разі необхідності, ЄС у складі 21 або близько того членів. Натомість фундаментальна реформа структурних фондів і реформа СПСГ (див. розділ 7), котрі, на думку багатьох, мають вирішальне значення для майбутнього розширення, виявилися призупиненими до 2005 p., тобто до моменту, коли виникне необхідність проведення переговорів стосовно наступного фінансового прогнозу.

Створення Європейського фонду регіонального розвитку (ЄФРР)

У преамбулі до Римського договору 1957 р. відзначалося, що держави-члени докладатимуть максимуму зусиль для ліквідації регіональних нерівностей. Цієї мети разом з іншими, відзначеними у преамбулі, передбачалося досягти шляхом «створення спільного ринку та поступового зближення економічної політики держав-членів» (Article 2, Treaty of Rome (EEC)). Хоча відповідними діяльностями передбачався в основному «негативний» процес усунення бар'єрів для вільного функціонування ринку, було зроблено також застереження щодо можливості «позитивного» втручання. Передбачалося реалізувати спільну політику в галузі сільського господарства, для чого необхідно створити «один або декілька сільськогосподарських регулятивних та Гарантійних фондів», а також Європейський соціальний фонд (ЄСФ) та Європейський інвестиційний банк (ЄІБ). Однак у тексті договору не містилося конкретних положень щодо регіональної політики та діяльності відповідного фонду, необхідність яких завжди активно обстоювала Комісія (Bache, 1998: 35--38). Коли на початку 1970-х pp. урядами держав-членів було створено Європейський фонд регіонального розвитку (ЄФРР), довелося внести зміни до однієї з центральних статей Договору -- статті 235 (нинішня 308), а також до міждержавних переговорів вищого рівня на двох європейських самітах, що провадилися у Парижі у 1972--1974 pp. Однією з причин створення ЄФРР у той час було прагнення Комісії поєднати розширення сфери своєї компетенції з початком діяльності, спрямованої на ліквідацію регіональних нерівностей. Проте Гелен Волес (Helen Wallace, 1977) чітко показала, що створення ЄФРР стало можливим в основному завдяки важливій ролі, яку він покликаний був відіграти в процесі укладення загальної угоди між урядами держав-членів. Г. Волес стверджує, що «перші асигнування з ЄФРР виявилися звичайною демонстрацією популістської політики», тому ще не відомо, чи зможе цей фонд забезпечити основу для здійснення узгодженої спільної політики. В основу ідеї ЄФРР покладено рішення, прийняті у 1969 р. на Гаазькому саміті; вони були пов'язані як із розширенням ЄС, так і з перспективою руху у напрямі створення Економічного та валютного союзу (ЕВС). Якщо простежити еволюцію структурних фондів до наших днів, то ми побачимо, що у 1969--1975 pp. для обгрунтування їхнього існування часто використовувалися загальноєвропейські договори, у тому числі пов'язані з розширенням ЄС та створенням ЕВС.

В угоді 1975 p., згідно з якою передбачалося створення ЄФРР, було узгоджено і суму, яка йому виділялася на період 1975--1978 pp. (1,3 млрд. екю), а також встановлено національні квоти стосовно її розподілу. Новостворений фонд був занадто малим, щоб забезпечити істотний вплив на регіональні нерівності, і тому не міг розглядатися як основа реальної спільної регіональної політики чи джерело істотного впливу на користь економічної конвергенції з метою сприяння формуванню ЕВС. Однак фонд було створено, і треба було розробити правила для поточного управління ним. Комісія розробила такі правила і раціоналізувала їх з погляду логіки регіональної політики, покликаної дещо розширити рамки політики згуртування.

У межах параметрів базової угоди Комісія (зокрема, її Генеральний директорат DGXVI, який відповідає за регіональну політику і в кінцевому підсумку -- за політику згуртування) сподівалася вплинути на вибір проектів, пропонованих урядами держав-членів, і запобігти простому використанню в цих проектах коштів ЄФРР замість коштів національного бюджету. Спершу Комісія була обмежена можливістю урядів держав-членів зменшувати загальний обсяг асигнувань для своїх проектів у відповідності до обсягу узгоджених квот та небажанням урядів подавати прозору фінансову інформацію, щоб гарантувати «доповнюваність» витрат з ЄФРР. «Доповнюваність» витрат означає, що вони перевищують рівні, які можна забезпечити, застосовуючи традиційні національні програми. Проте в будь-якому разі виконавчі правила для ЄФРР, згідно з якими передбачалося створення Комітету з питань регіональної політики, забезпечили стартовий пункт для майбутніх реформ, в результаті яких передбачалося розвинути поняття партнерства, доповнюваності та концентрації. Паралельно створювалася система розподілу коштів з Європейського соціального фонду, в якій від самого початку передбачалося залучення економічних та соціальних «партнерів».

Певні незначні реформи було проведено у 1979⁵ та 1984⁶ роках, проте і Комісія, і регіональні влади відчували, що їхнє становище у політичному процесі є маргіналізованим, а сам процес швидко перетворюється на інструмент національної політики (J. Scott, 1985). Правила управління ЄФРР вимагали ухвалення рішень Радою на основі консенсусу, що обмежувало здатність Комісії до проведення більш радикальної реформи. Натомість члени Європарламенту побачили у тому, що витрати ЄФРР класифікуються у бюджеті ЄС як «необов'язкові» і, отже, потребують їхнього затвердження, додаткову можливість збільшення власного впливу. Будь-яке збільшення фонду, особливо якщо воно супроводжувалося підвищенням автономії Комісії порівняно з урядами держав-членів, означало паралельно й додаткове збільшення впливу ЄП.

Незважаючи на окремі проблиски інтегративного потенціалу узагальненої регіональної політики, забезпечити рівномірний та поступальний прогрес структурних фондів не вдалося. Для їхнього подальшого розвитку потрібен був стимул, забезпечити який могли лише серйозні зміни або «історичні» угоди. Таким стимулом став «здвоєний» вплив «розширення» (вступ до Союзу Греції, а згодом Іспанії та Португалії) і «поглиблення» ЄС (ухвалення ЄЄА та формування його основної складової -- Єдиного ринку). Після того як у 1981 р. Греція увійшла до складу ЄС, її уряд розпочав шукати підтримку у Франції та Італії з тим, щоб спільними зусиллями домогтися від інших держав-членів поступок для компенсації всім трьом «південцям» передбачуваних витрат, пов'язаних із приєднанням Іспанії і Португалії. Це привело до запровадження програм, що отримали виразну назву «інтегрованих середземноморських програм» (ІСП) і позиціонувалися як заходи для подолання регіональної відсталості, а також як засіб виявлення солідарності з менш заможними регіонами ЄС⁷. Однак їх також інтерпретували як побічні платежі, спрямовані на полегшення процедури майбутнього розширення.

Стратегія, яка забезпечила ухвалення ЄЄА, сприяла успішному проведенню складних переговорів, розділених на два етапи: перший -- це підписання самого ЄЄА, яке сталося у 1986 p., і другий -- присвячений фінансовим наслідкам ЄЄА, в результаті якого у 1988 р. було досягнуто домовленості щодо пакета «Делор-1», де було окреслено перший «фінансовий прогноз», або загальну структуру бюджетних асигнувань на найближчі декілька років. Ту саму стратегію було успішно застосовано ще раз на початку 1990-х pp.: у грудні 1991 р. було успішно підписано Договір про Європейський Союз (ДЄС), а у грудні 1992 р. на Единбурзькому самміті Європейської ради -- узгоджено другий фінансовий прогноз, який отримав назву Маастрихтського білля (Shackleton, 1993b; Laffan, 1997b та розділ 8). Подібний, хоча й дещо опосередкований зв'язок можна простежити й між Амстердамським договором (АД), узгодженим у червні 1997 р. та пропозиціями щодо «Програми 2000», опублікованими в червні 1997 р. На основі названих документів було сформульовано третій фінансовий прогноз, затверджений на Берлінському самміті Європейської ради у березні 1999 р. Розглянутий двоетапний процес дозволяє пов'язати між собою розподільчі питання та фундаментальні переговори, однак відокремлює один від одного два етапи детальних переговорів (Majone, 1994b; McAleavey, 1994).

У результаті підписання ЄЄА до Римського договору було додано новий розділ -- V (статті 130а--є, нинішні статті 158--162), в якому вперше було піднято питання «зміцнення економічної та соціальної згуртованості» з метою «зменшення нерівностей у розвитку різних регіонів та скорочення відставання регіонів, що перебувають у найменш сприятливих умовах, зокрема сільськогосподарських регіонів» (стаття 130а). При цьому, згідно зі статтею 130b, підвищення згуртованості передбачалося досягти шляхом: надання позик ЄІБ, спрямованих на поліпшення роботи внутрішнього ринку («конкурентний» підхід до ліквідації регіональних нерівностей); застосування спільної політики Співтовариства (у тому числі з допомогою структурних фондів), а також координації економічної політики держав-членів. Інакше кажучи, структурні фонди замислювалися не просто як засіб згуртування як такого, а як допоміжний засіб, покликаний доповнити дію вільного ринку та економічної політики держав-членів. Стаття 130с мала допомогти Комісії, забезпечуючи базу для укладення прямої угоди щодо ЄФРР, тоді як, згідно зі статтею 130 d, від Комісії вимагалося раціоналізувати та реформувати цілі і спосіб використання структурних фондів.

Таким чином, загалом ухвалення ЄЄА та проведення пов'язаних із ним переговорів передбачало запровадження істотних змін у структурних фондах, у тому числі збільшення витрат. Наскільки члени Європейської ради у період підписання ЄЄА були готові погодитись на конкретний обсяг структурних фондів, з відкритих публікацій з'ясувати важко. Деякі спостерігачі на основі аналізу подальшої поведінки держав-членів вважають, що підписання ЄЄА, як і угод, підписаних у Маастрихті та Амстердамі, стало для них несподіванкою. Джордж Рос (George Ross) у своєму дослідженні роботи Комісії під головуванням Жака Делора стверджує, що у випадку ЄЄА «виникла необхідність розробки програми, здатної скомпенсувати внесені у ЄЄА пункти про соціальне та економічне згуртування і водночас доповнити деякі серйозні зобов'язання, спрямовані на те, щоб запобігти негативному впливу Єдиного ринку на менш розвинені держави-члени і уникнути виплати компенсацій Іспанії та Португалії за приєднання нових членів» (Ross, 1994: 40, №71).

Пакет «Делор-1» передбачав подвоєння структурних фондів з тим, щоб до 1993 р. довести їхній обсяг до рівня 25 відсотків бюджету Співтовариства . Деталі реформи структурних фондів розглянуто у наступному параграфі. Тут ми лише відзначимо, що базові параметри цієї угоди були визначені в результаті міжурядових переговорів на вищому рівні. Уряди Британії та Франції в останній момент виявили невдоволення подвоєнням величини структурних фондів, однак цю проблему вдалося вирішити завдяки наполегливості німецької служби головування у Раді, готовності канцлера Коля піти на певні витрати, пов'язані з підписанням угоди, а також активності Жака Делора в процесі проведення переговорів. Даних про те, що голови держав або урядів у процесі роботи над укладенням угоди займалися скільки-небудь докладним обговоренням переваг або вад регіональної політики, немає.

Договір про Європейський Союз та пакет «Делор-2»

Революція у європейських справах, яка відбулася у 1989 р. і в наступні роки, привела до тиску на користь розширення і подальшого поглиблення ЄС. Результатом стало підписання у Маастрихті у грудні 1991 р. Договору про Європейський Союз (ДЄС) та досягнення домовленості про те, щоб розпочати у 1992 р. переговори стосовно бюджету ЄС. Тим часом було домовлено, що на задоволення спеціальних потреб п'яти східних німецьких земель, які увійшли до складу об'єднаної Німеччини, протягом 1991--1993 pp. буде додатково виділено 3 млрд. екю. Кошти, що виділялися східним землям, мали бути додатковими, аби не порушити «делікатний баланс у розміщенні ресурсів фондами та їхньому розподілі за цілями та регіонами» (Commission, 1990a).

Маастрихтські домовленості були підписані за результатами складних міжурядових переговорів, більшість з яких була завершена буквально в останню хвилину (Ross, 1994: 188--193). Очевидно, що центральним моментом на переговорах стали подальші зміни у структурних фондах. У статті В (нинішня стаття 1) розділу 1 (Загальні положення)⁸ однією з цілей Євросоюзу було визнано «сприяння економічному та соціальному прогресові, який був би збалансованим і сталим, зокрема через створення зони без внутрішніх кордонів шляхом зміцнення економічної та соціальної згуртованості та створення Економічного і валютного союзу (курсив автора розділу). У статті 3 подано перелік нових цілей, у тому числі «підвищення економічної та соціальної згуртованості та заохочення і розвиток транс'європейських мереж (ТЄМ)». У статті 130а--і ЗОе (нинішні статті 158--162) було внесено аналогічні поправки; слід звернути особливу увагу на статтю 130d, яка забезпечує основу для майбутньої реформи завдань, цілей, організації та використання структурних фондів і створення нового Фонду згуртування, який надаватиме кошти «бідній четвірці» (Греції, Іспанії, Португалії та Ірландії), зокрема на підтримку екологічних проектів та для розвитку ТЄМ. Згідно з ДЄС, було також створено Комітет регіонів (КР), який повинен надавати консультації з усіх аспектів розподілу та використання коштів ЄФРР. Деякі спостерігачі відзначали подібність між обмеженими повноваженнями КР і повноваженнями Комітету з економічних та соціальних питань (КЕСП). Навіть ті, хто погоджувався з цілями створення КР, докладали максимуму зусиль, аби забезпечити Комітетові регіонів визначну роль (Loughlin, 1997а).

У процесі переговорів щодо ДЄС уряди держав-членів в основному застосовували той самий підхід, що й у процесі переговорів стосовно ЄЄА, відокремлюючи домовленість щодо цілей від деталей Договору, пов'язаних з їхнім фінансуванням та досягненням. Для деяких держав-членів запевнень у тому, що зазначені деталі будуть опрацьовані на їхню користь у майбутньому, виявилося недостатньо, тому протокол про економічне та соціальне згуртування було вміщено у Додатку до ДЄС. Цей протокол, по суті, є попередньою угодою між урядами держав-членів, в якій у загальних рисах окреслено зміни, що мали бути узгоджені пізніше у Единбурзі й інтегровані у дозвільні норми для нових структурних фондів, які мали набрати чинності у вересні 1993 р.

У протоколі відзначається, що подвоєння структурних фондів у період з 1988-го до 1993 року «призводить до великих трансфертів коштів, особливо у порівнянні з ВВП бідніших держав-членів». Також тут відзначається, що ЄІБ «надавав великі і щоразу більші позики, які були вигідні біднішим регіонам» і що держави-члени «прагнуть підвищити гнучкість системи розподілу асигнувань зі структурних фондів». Для Комісії цей протокол став «початком кінця», оскільки містив явні натяки на «рішуче прагнення урядів держав-членів звільнитися від деяких обмежень, встановлених в результаті реформ 1988 p.». Подібним чином у ньому було відображено «прагнення до модуляції рівнів участі Співтовариства у програмах та проектах у деяких країнах», а також пропозицію «більше враховувати відносний рівень добробуту держав-членів». Обидва ці прагнення свідчать про готовність орієнтувати розширені структурні фонди виключно на обслуговування менш заможних держав -- членів ЄС (через Фонд згуртування), нехтуючи при цьому принципом доповнюваності. У даному випадку ми знову спостерігаємо переговори на вищому рівні не просто про базові принципи діяльності фонду, а й також про те, як уряди хотіли б його використати. Інші вважають, що спосіб використання структурних фондів впливає на «історичні» рішення (J, Peterson and Bomberg, 1999), хоча у даному випадку ми бачимо ознаки протилежного: що «історичні» угоди впливають на сферу майбутнього використання фондів.

Протокол розкриває суть базової домовленості, досягнутої у Маастрихті, згідно з якою Фонд згуртування мав обслуговувати лише ті держави-члени, в яких ВНП на душу населення становить менш ніж 90 відсотків середнього рівня членів Співтовариства і які реалізують програму задоволення критеріїв економічної конвергенції для вступу до ЕВС. У такий спосіб Фонд згуртування являє собою стимул для чотирьох найбідніших країн Співтовариства, для яких обмежено вступ до ЕВС, а не стимул до регіонального розвитку. Умови, пов'язані з Фондом згуртування, а також ті, що стосуються пропозицій загальної реформи структурних фондів, явно були розроблені з метою збільшити вплив урядів держав-членів за рахунок впливу Комісії та учасників субнаціонального рівня. Хай там як, проте умови ДЄС лишають певний простір для подальших переговорів стосовно так званої «інтерпретації та розбудови інституцій після ухвалення угоди» (Marks, 1993), хоча, як показали Единбурзький договір та реформи 1993 р,, цей простір є досить обмеженим.

У 1992 р. на Единбурзькому самміті Європейської ради уряди держав-членів досягли домовленості щодо збільшення бюджету структурних фондів з 18,6 млрд. екю у 1992 р. до ЗО млрд. екю у 1999 р. (в цінах 1992 р.) (Shackleton, 1993Ь)(див. табл. 9.1). Було також досягнуто угоди щодо розподілу структурних фондів між різними цілями, визначеними Комісією в процесі реформ 1988 р. (див. вставку 9.1), однак частки, гарантовані різним державам-членам у цій угоді, були визначені лише у найзагальнішому вигляді. Проте очевидно, що досягнення угоди про те, яким чином розподілятимуться вигоди, є вирішальною умовою для узгодження виконавчих правил (Allen, 1993). На Единбурзькому самміті Європейська рада ухвалила також рішення про виділення загалом 15 млрд. екю Фондові згуртування із збільшенням річних асигнувань з 1,5 млрд. екю у 1993 р. до 2,6 млрд. екю у 1999 р. Уряди держав-членів передусім цікавилися загальним обсягом структурного фінансування, яке вони в результаті отримають. У Додатку 3 до Единбурзького комюніке представлено загальний розподіл витрат з Фонду згуртування на період до 1996 p., згідно з яким Іспанія отримуватиме 52--58 відсотків, Греція та Португалія -- 16--20 відсотків, а Ірландія -- 7--10 відсотків. Наприклад, прем'єр-міністр Ірландії пізніше заявив, що він привіз з единбурзького засідання Європейської ради тверді гарантії на 8 млрд. ірландських фунтів (Financial Times, 2 July 1993), тоді як іспанський уряд заявив, що він отримав письмові гарантії на одержання 6400 млн. песет (Financial

Точне визначення того, які регіони зможуть отримати кошти в межах тих чи інших цілей, відклали на пізніший термін, хоча було зрозуміло, що загальні обіцянки давалися виключно з метою полегшення досягнення угоди в Единбурзі. Висувалися, зокрема, припущення, що уряд Німеччини в умовах тиску з боку земель погодився на продовження дії британських бюджетних пільг лише після того, як отримав гарантії забезпечення п'яти східним землям фінансування на рівні принаймні 13 млн. екю з фондів, визначених для обслуговування мети № 1. Лише після подальших переговорів у Раді вдалося визначити конкретні частки всіх держав-членів (див. табл. 9.2), що дало змогу ухвалити бюджет наприкінці 1993 р.

Протягом 1988--1999 pp. спостерігалося істотне розширення структурних фондів. Дехто вважає, що це розширення відіграло важливу роль для заохочення прийняття «історичних» рішень, які лежали в основі ЄЄА та ДЄС, і що більша частина суперечок стосовно деталей була відкладена на пізніший термін, оскільки «прийняття обох видів рішень одночасно видавалося практично неможливим» (McAleavey, 1994). Як ми побачимо пізніше, аналогічний підхід було застосовано у середині 1997 р. в процесі рішень, пов'язаних із підписанням Амстердамського договору та «Програми 2000», а також Берлінської угоди в березні 1999 р. У період до 1999 р. ухвалення другорядних «розподільчих» домовленостей та першорядних «історичних» рішень залежало від результатів переговорів на вищому рівні. Як наслідок, коли було розпочато процес застосування структурних фондів, у політичному процесі почали відігравати важливу роль зовсім інші учасники.

У початковий період існування структурних фондів Комісія практично не мала можливості їх контролювати, за винятком невеликого ЄСФ. Кошти ЄФРР розподілялися згідно із системою національних квот, і це означало, що уряди держав-членів просто подавали до ЄС запит на фінансування в межах виділених їм квот. Як правило, запити подавалися на фінансування проектів, що були уже заплановані, а в деяких випадках і завершені. У 1979 р. Комісії вдалося переконати Раду в необхідності запровадження невеликого позаквотового відділення, а у 1984 р. замість квот було запроваджено «індикативні коридори» (indicative ranges). Це дало Комісії можливість розпоряджатися приблизно 11 відсотками бюджету ЄФРР. Комісія скористалася цією новою можливістю для того, щоб розробити свої власні регіональні пріоритети і запровадити свій власний програмний підхід до надання регіональної допомоги. У 1984 р. Рада погодилася з тим, що 20 відсотків бюджету ЄФРР виділятиметься на фінансування взаємоузгоджених програм, а не окремих проектів. Хоча більшість згаданих програм мали розроблятися державами-членами, право ініціювання та розробки деяких з них було зарезервовано за Комісією. Крім того, було вжито заходів для поліпшення координації діяльності всіх трьох окремих фондів (ЄСФ, ЄФРР та регулятивних секторів ЄСРГФ). Першими програмами, в яких структурні фонди діяли у складі скоординованої групи, були ІСП та інтегровані програми розвитку (ІПР), хоча зусилля у цьому напрямі робилися, ще починаючи з кінця 1970-х pp. (Н. Wallace, 1983).

У цей ранній період Комісія намагалася використати будь-яку можливість, щоб вплинути на діяльність фондів або їхнє майбутнє. Однією з великих можливостей Комісія значною мірою завдячує успіхові Жака Делора у впровадженні концепції згуртування в текст ЄЄА та забезпеченні зв'язку політики згуртування зі збільшенням витрат структурних фондів. У ЄЄА (стаття 130d, нинішня 161) відзначається, що використання структурних фондів з ініціативи Комісії має бути реформоване (ще один успіх Делора). Як тільки у 1988 р. було узгоджено фінансовий прогноз, Комісія у належний термін внесла пропозицію, а Рада затвердила пакет регламентів, який передбачав істотну реформу. При ухваленні ДЄС було відповідним чином змінено статтю 130d (нинішня 161), ще забезпечило можливість проведення подальшої реформи у 1993 р.

В процесі реформи 1988 р. Комісія встановила чотири принципи, які пов'язують структурні фонди з цілями економічного та соціального згуртування. Комісія була зацікавлена у подальшій розробці спільної політики та визначення для себе більш автономної ролі, частково шляхом укладення альянсу з партнерами субнаціонального рівня проти мало чим обмеженого впливу національних центральних урядів. Реформи 1993 р. свідчать про те, що дана стратегія загалом зазнала невдачі, оскільки уряди держав-членів використовували всі можливості, аби скомпенсувати собі поступки, надані у 1988 p., і робили це настільки енергійно, що деякі коментатори тепер говорять про часткову ренаціоналізацію структурних фондів (Bache, 1998: 127--133). Полак (Pollack, 1995) стверджує, що на необхідності поступок 1988 р. насправді наполягли головні країни-донори. Вони мало що могли отримати зі структурних фондів і тому вирішили, що варто віддати перевагу системі, яка забезпечує Комісії певний елемент контролю, ніж залишити головні країни-бенефіціари під контролем структур, створених ними самими.

В Амстердамському договорі не було зроблено істотних змін, однак було досягнуто згоди про те, що реалізація «Програми 2000» вимагатиме подальших реформ процедури використання структурних фондів. Основні напрями цих реформ були затверджені Комісією у березні 1998 р. (Financial Times, 19 March 1998); Берлінська угода, підписана в березні 1999 p., підготувала грунт для реформ, які були формально затверджені Радою у тому ж році трохи пізніше, з тим щоб розпочати реформу з 2000 p. (Financial Times, 20 March 1998; Bache, 1998: 125-133). Загалом реформи 1998--1999 pp. у тій формі, як їх запропоновано, ймовірно, будуть продовжені й надалі у напрямах, започаткованих реформами 1993 р.

У Регламентах 1988 та 1993 pp. стосовно використання структурних фондів відзначається, що згадані фонди мають розподілятися для фінансування взаємопов'язаних програм, а не окремих, розрізнених проектів. Ці програми можуть бути ініційовані як на національному рівні, так і на рівні Співтовариства і можуть фінансуватися з одного або кількох фондів. У період з 1988 р. по 1999 р. близько 90 відсотків коштів виділялося на програми, ініційовані на національному рівні, а 9 відсотків -- на так звані «ініціативи Співтовариства».

Програми, ініційовані на національному рівні, схвалювалися Комісією на основі правил 1988 р. та систем підтримки з боку Співтовариства (СПС); ці системи були предметом окремих індивідуальних переговорів між Комісією та урядами всіх держав-членів, які провадилися на основі національних або регіональних планів розвитку (РПР), складених урядами держав-членів у партнерстві зі своїми регіональними органами влади. Реформи 1993 р. дещо спростили цей процес; державам-членам було запропоновано подавати єдиний програмний документ, який, на відміну від СПС, не обов'язково було обговорювати з Комісією і який від самого початку містив пропозиції щодо програм, у такий спосіб істотно скорочуючи процес обговорення. Через часові обмеження така схема могла призвести до ефективного виключення (або заплутування) «партнерів» і домінування у процесі центральних урядів. Після затвердження програми підлягають моніторингу та оцінюванню моніторинговими комітетами на національному, регіональному та будь-якому іншому релевантному управлінському рівні, у тому числі із залученням органів місцевого самоврядування та інших агентств. Пропозиції щодо реформи 1999 р. були покликані забезпечити у відповідь на вимоги урядів держав-членів подальше спрощення процедури; Бейч (Bache, 1998: 127) вбачає у цьому зменшення ролі та впливу Комісії. Як наслідок, Комісія планує відмовитися від більшої частини своїх повноважень з щоденного управління структурними фондами.

Таким чином, спершу Комісія досягла успіху, уникнувши фінансування нескоординованих проектів, відібраних на національному рівні, і запровадивши фінансування лише скоординованих програм, розроблених за погодженням з урядами держав-членів із застосуванням визначених Комісією критеріїв. Однак з часом їй дедалі більшою мірою довелося передавати контроль над програмами державам-членам. Як ми побачимо, на визначення цілей та сфер, на які вони поширюються, а також програмних критеріїв дедалі більше впливали результати внутрішніх переговорів, що їх провадили між собою держави-члени. Комісія могла далі розвивати свій принцип програмування лише в одній сфері, де вона користувалася істотною автономією: у сфері ініціатив Співтовариства (див. вставку 9.3). Інновативні заходи сприяли збільшенню бюджету структурних фондів у період 1988--1999 pp. на 10 відсотків. Ініціативи Співтовариства розроблялися на основі головних напрямів, визначених самою Комісією, хоча й консультуючись з Комітетом з питань регіональної політики (дорадчим комітетом вищого рівня, створеним урядами держав-членів згідно з Регламентами щодо ЄФРР ). Однак, як відзначають Гоуф та Кітинг (Hooghe and Keating, 1994), застосування Комісією своєї автономії спричинило істотні проблеми у відносинах з органами влади національного рівня -- проблеми, які часто обтяжувалися помилками у питаннях координації в межах самої Комісії, що призвело до суперечностей і конфліктів між програмами, ініційованими Комісією, та національними програмами. В процесі реформ 1993 р. для забезпечення більш щільного контролю з боку держав-членів було створено новий комітет Ради з питань ініціатив Співтовариства. На період з 1993 р. до 1999 р. Комісія оптимістично пропонувала збільшити з 9 до 15 відсотків частку структурних фондів, виділену на фінансування ініціатив Співтовариства. Однак уряди держав-членів на таке збільшення не погодились і ухвалили зберегти попередній 9-відсотковий ліміт, а у 2000--2006 pp. зменшити його до 5 відсотків. На сьогодні Комісія погодилася, що в майбутньому діятимуть лише три ініціативи Співтовариства; декому це може видатися поразкою, однак Комісія вважає таке рішення виявом послідовності у застосуванні принципу концентрації структурних фондів.

Концентрація та доповнюваність структурних фондів

Запроваджуючи свої шість цілей, пов'язаних зі структурними фондами (див. вставку 9.1), Комісія намагалася встановити узгоджені географічні та функціональні критерії управління ними і в такий спосіб зосередити витрати в тих регіонах та країнах, які їх найбільше потребують. Певною мірою цієї мети було досягнуто. Подальшим розвитком принципу концентрації стало створення Фонду згуртування, кількість реципієнтів якого була обмежена чотирма державами-членами. Існує постійне тертя, спричинене бажанням Комісії забезпечити якомога вищу концентрацію коштів і прагненням всіх держав-членів отримати і зберегти за собою якомога більшу частку виплат зі структурних фондів. У процесі переговорів 1993 р. можна було зауважити чимало прикладів, коли окремі держави-члени намагалися змінити узгоджені правила для того, щоб зберегти фінансування для своїх власних «улюблених» регіонів. У процесі реформ 1999 р. було зроблено спробу подальшого розширення принципу концентрації шляхом зменшення кількості цілей до трьох та зменшення частки населення ЄС, яке могло б розраховувати на отримання структурної допомоги, з 51 відсотка до 35--40 відсотків (наприкінці Берлінського самміту Європейської ради сторони зійшлися на цифрі -- 42 відсотки). Таким чином, зрештою Комісії довелося внести поправки до своїх пропозицій щодо подальшої концентрації і оголосити про запровадження Гарантій безпеки та перехідних структур для того, щоб забезпечити підписання угоди, організованої за принципом «дещицю кожному».

Комісія неодноразово намагалася підкреслити застосування принципу доповнюваності для витрат, що здійснюються із структурних фондів. їй вдалося досягти успіху в процесі реформ 1988 р. і змусити держави-чле-ни поважати цей принцип, не даючи змоги скорочувати витрати на національному рівні, до чого вони були схильні в минулому. У Bache (1998: 77--79, 105--112) наведено документи, які розкривають зміст дискусій з цього питання, які Комісія провадила, зокрема, зі Сполученим Королівством та іншими державами-членами. З цього питання Комісію активно підтримували значна частина органів місцевого самоврядування Великої Британії, і це забезпечило Маркса (Marks, 1993) необхідними даними для підтвердження його припущення про те, що органи влади субнаціонального рівня та Комісія перетворилися на важливих учасників політичного процесу €С. Однак Полак (Pollack, 1995) заперечив цей загальний висновок, а фактичний результат дискусій з участю представників СК поставив під сумнів Бейч (Bache, 1999). У будь-якому разі, Комісії вдалося змусити уряди держав-членів «відкрито і прозоро звітувати про використання коштів структурних фондів, які вони отримують, та про подальше застосування витрат на національному рівні» (J. Scott, 1995). Від урядів держав-членів на сьогодні вимагається продемонструвати застосування принципу доповнюваності ще на етапі, коли вони подають свої планові документи до Комісії, а вона має змогу не затвердити тій чи інший країні надання коштів у разі, коли остання не задовольняє умовам доповнюваності. Однак Комісія і надалі стикається з серйозними проблемами, намагаючись налагодити ефективний моніторинг різноманітної фінансової практики держав-членів. У процесі реформ 1999 р. ці проблеми було враховано; в межах свого курсу на «спрощення» Комісія запровадила поняття «договірної доповнюваності» (negotiated additionally). Йдеться про те, що Комісія має намір у процесі переговорів з урядом кожної держави-члена визначати узгоджений рівень структурних витрат, які мають бути доповнені витратами з боку кріїни-члена на рівні принаймні не меншому, ніж у попередній період. "З іншого боку, складається враження, що діяльність Фонду згуртування цілковито суперечить принципу доповнюваності. Причиною цього частково є той факт, що до 1999 р. кошти, які витрачалися на згуртування, розглядалися як допомога, спрямована на забезпечення конвергенції для цілей ЕВС. Цей фонд було створено спеціально для того, аби допомагати урядам бідніших держав-членів у збільшенні рівнів структурної допомоги (особливо у сфері захисту довкілля та ТЄМ) без збільшення тягаря загальних витрат для урядів цих країн. Останнім часом посилатися на ці міркування стало важче, оскільки три з чотирьох країн-бенефіціарів Фонду згуртування увійшли до зони єдиної валюти. Проте угодою 1999 р. передбачається продовжити діяльність Фонду згуртування до 2006 p., аби допомогти країнам, що задовольняють критеріям відповідності, «підтримати» процес конвергенції на досягнутому на момент приєднання до ЕВС рівні.

Обстоювання Комісією принципу партнерства в управлінні структурними фондами стало причиною істотного пожвавлення активності у Співтоваристві (Bache, 1998: 93--104; 1999). Реформами 1988 р. було передбачено активне залучення регіональних та місцевих органів влади, а також Комісії спільно з органами влади національного рівня до процесів планування, ухвалення рішень та використання структурних фондів. Це заклало основу для збільшення інтересу до учасників субнаціонального рівня (Hooghe, 1996) та формування у цій сфері політики моделі багаторівневого управління (Marks, 1993). Наміри ініціаторів були цілком очевидними: йшлося не просто про підвищення ефективності регіональної політики, а й про те, щоб надати їй рис, спеціально спрямованих на забезпечення проникнення на національний рівень політичних процесів (Hooghe, 1996). У цьому розумінні основною метою була політика, спеціально розроблена для регіонів і силами самих регіонів,-- інакше кажучи, політика заохочування не просто реґіоналізації, а й реґіоналізму. Така мета майже гарантовано мала зустріти опір з боку центральних урядів, особливо у високоцентралізованих державах-членах, таких як Велика Британія, і особливо в часи, коли їм доводилося протистояти вимогам щодо перерозподілу владних повноважень. Дехто навіть вбачав у принципі партнерства прототип майбутнього принципу субсидіарності (Bache, 1998: 75).

Пропозиції 1988 р. щодо партнерства містили деякі цікаві інновації, за які, як за соломинку, схопилися теоретики, що намагалися знайти переконливу альтернативу моделі інтергавернменталізму, яка почала домінувати у дослідженнях політичного процесу ЄС. Було створено Дорадчу раду регіональних та місцевих органів влади -- попередницю Комітету регіонів, створеного пізніше, згідно з ДЄС. Регіональні та місцеві органи влади стали виявляти значно більшу активність як на індивідуальному, так і на колективному рівні, займаючись лобіюванням як у Брюселі, так і в національних столицях (McAleavey, 1994; Mazey and Richardson, 1993b; Hooghe, 1996). Хоча деякі автори стверджували, що застосування принципу партнерства сприяло більш інтенсивному залученню регіональних та місцевих органів влади до політичного процесу (Landaburu, 1994; Laffan 1996; Nanetti, 1996), інші заперечували, що, незважаючи на високий рівень мобілізації, більша частина їхньої діяльності носила суто символічний характер. Згідно з цією останньою точкою зору, ступені перерозподілу реальної влади від центральних урядів національного масштабу до регіонів і надання регіонам додаткових повноважень були дуже незначними, зокрема у державах-членах з децентралізованою федеральною структурою, таких як Німеччина та Іспанія (Hooghe and Keating, 1994; J. Anderson, 1996; Bache, 1999). Макаліві у своїй роботі (McAleawey, 1994) досліджував інтенсивність діяльності лобі на користь асигнувань у межах мети №2 та їхнього збереження на період 1994--1999 pp. Він дійшов висновку, що вплив лобіювання був мінімальним, а визначити наявність впливу органів субнаціонального рівня на процес міжурядових переговорів у Единбурзі практично неможливо.

Не дивно, що посадовці центральних урядів заперечують ступінь впливу численних регіональних офісів, відкритих у Брюселі, тоді як регіональні та місцеві органи влади регулярно заявляють про досягнення політичного контролю над розподілом будь-яких коштів, що виділяються в межах ЄС. Аналізу впливу учасників субнаціонального рівня, що залучаються до діяльності партнерств, пов'язаних із структурними фондами, присвячена велика кількість наукових досліджень (наприклад, Bache, 1998: 93--104; A. Smith, 1998), однак робити якісь загальні висновки в умовах значного розмаїття держав -- членів ЄС доволі складно. Схоже на те, що ефективність впливу органів влади субнаціонального рівня визначається більше характером конституційних угод, що діють в окремих державах-членах, аніж партнерськими угодами Комісії. В деяких випадках центральним урядам вдалося збільшити свій вплив, застосовуючи процедури, запропоновані Європейською комісією, і змушуючи одних учасників субнаціонального рівня діяти проти інших, або об'єднуючи зусилля з учасниками субнаціонального рівня для протидії Комісії. Приклади ситуацій останньої категорії підтверджують правильність ліберально-інтергавернменталістського підходу, застосованого Ендрю Морав-чиком (Andrew Moravcsik, 1998), тією мірою, якою вони підкреслюють значення впливу учасників субнаціонального рівня на формулювання національних пріоритетів, а не на політичний процес на рівні ЄС як незалежних його учасників.

Комісію часто критикують за її вибір партнерів; у деяких програмах Комісія віддає перевагу регіональним владам, в інших -- місцевій владі, ще в інших -- партнерам з приватного сектора. Існує також певна суперечність між прагненням Комісії до партнерства та прагненням реалізовувати узгоджені послідовні та добре скоординовані програми. Якщо принцип партнерства справді привів до збільшення участі представників субнаціонального рівня в розробці програм та управлінні структурними фондами, то величезне розмаїття організацій та впливів, що спостерігаються у ЄС, мало б призвести у різних регіонах до фінансування численних різноманітних рішень однакових проблем (A. Smith, 1998; Bache, 1998). Ми дійсно можемо спостерігати високу інтенсивність регіональної мобілізації; у фламандському регіоні Бельгії та різних землях Німеччини спостерігається активне залучення регіональних органів влади до підготовки фінансування, моніторингу та оцінювання програм, хоча Дж. Андерсон (J. Anderson, 1996) сумнівається в тому, що в такий спосіб землі отримали якусь додаткову владу порівняно з федеральним урядом. Однак цього явно не можна стверджувати у випадку Великої Британії (Bache et al., 1996) або таких країн, як Греція, Ірландія та Португалія, де регіональні органи влади побудовані на виборних засадах. У цих країнах авторитет центрального уряду, враховуючи його здатність істотно впливати на вибір тих, хто братиме участь у використанні структурних фондів, значно збільшився. Втім, процес делегування владних повноважень органам влади нижчого рівня у Великій Британії та зміни у виборі територій, що мають право на отримання фінансування зі структурних фондів, у Ірландії можуть змінити моделі впливу.

Однак довести той факт, що саме по собі обстоювання Комісією принципу партнерства може істотно вплинути на автономію центральних урядів, досить складно. Там, де така автономія з різних причин опиняється під загрозою, управління структурними фондами забезпечує структурні можливості для політичного позиціонування, як, наприклад, у випадку участі гірських та острівних територій Великої Британії у розподілі коштів, що надходять у межах мети №1 після 1999 р. Деякі країни ЄС в останні роки чимало експериментували з регіоналізацією, однак ці експерименти не завжди можна зрівнювати з реґіоналізмом як таким. Як відзначає Цукаліс (Tsoukalis, 1997: 208), «європейська інтеграція у віддаленій перспективі і справді може зміцнити центробіжні тенденції у деяких державах-членах. Однак цей процес мало пов'язаний із застосуванням принципу партнерства та інших подібних ідей, вплив яких часто істотно перебільшується у літературі».

«Програма 2000» та берлінські домовленості

Основною проблемою у сфері політики, пов'язаної зі структурними фондами, завдяки впливові реформ 1993 p., стала їхня адаптація до розширення ЄС. Приєднання у 1995 р. Австрії, Швеції та Фінляндії не становило особливих проблем; воно було відзначене лише запровадженням нової мети №6 (див. вставку 9.1). Невдовзі після публікації результатів першого оцінювання політики згуртування (див. Commission, 1996с) було видано інформативний звіт виборного Комітету у справах Європейських Співтовариств Палати лордів Великої Британії (House of Lords Select Committee on the European Communities, 1997a). Обидва звіти виявилися не досить переконливими у своєму аналізі зв'язку між витратами структурних фондів та досягнутим рівнем економічної згуртованості, хоча у звіті Палати лордів було приділено значну увагу питанням політичного впливу структурних фондів і, зокрема, заохочення участі місцевих органів влади у розподіл коштів, а також вироблення у них відчуття «власності» стосовно політики ЄС. Однак обґрунтувати діяльність фондів з урахуванням лише їхнього впливу на подолання регіональних нерівностей доволі складно.

Перспектива майбутнього розширення ЄС обов'язково передбачає проведення дискусій стосовно майбутнього структурних фондів (див. розділ 17). Рішення з цього питання відкладено на пізніший термін, коли уряди держав-членів завершать переговори щодо АД, а Комісія подасть, як належить, свої пропозиції щодо управління процесом розширення. В документах «Програми 2000» (Commission 1997І)¹⁰ окреслено третій фінансовий прогноз і представлено пропозицію щодо заморожування загальних витрат на структурні фонди для ЄС15 та нових членів Євросоюзу на рівні 0,46 відсотка ВВП ЄС (див. табл. 9.1). Комісія запропонувала визначити обсяг загальних витрат на структурні операції на 2000--2006 pp. (з урахуванням встановленої 0,46-відсоткової границі) у сумі € 275 млрд. у цінах 1999 р. Ця сума ділиться на дві частини: Є 230 млрд. виділяються структурним фондам та Фондові згуртування, який поки що продовжує свою діяльність, і мають використовуватися в межах ЄС15 та € 45 млрд., як захищена стаття, що мають використовуватися для надання допомоги перед приєднанням усім країнам-претендентам (і розподілятися за такою самою схемою, як і витрати з Фонду згуртування), а також для надання допомоги після приєднання тим шести країнам, що, згідно з планами, мають приєднатися до ЄС до 2006 р. На пропозицію Комісії про те, щоб витрати на структурні фонди лишалися пріоритетними, однак їхній обсяг був зменшений, вплинуло зобов'язання урядів держав-членів заморозити до 2006 р. (а можливо, і надалі) загальний бюджет на рівні максимум 1,27 відсотка ВВП ЄС і те, що в противному разі вони могли не погодитися на будь-які інші серйозні скорочення в інших статтях витрат.

Комісія також внесла пропозицію щодо подальшої концентрації структурних фондів та спрощення процедури їхнього використання. З цією метою пропонувалося зменшити кількість цілей з 7 до 3 (див. вставку 9.1) та обмежити цільову аудиторію структурних фондів з 50 відсотків населення ЄС до 35--40 відсотків. Крім того, також пропонувалося, згідно з політичними зобов'язаннями щодо боротьби з безробіттям, відображеними у АД та підтриманими Європейською радою, щоб безробіття розглядалося як один з найважливіших критеріїв для розподілу коштів структурних фондів у новостворених регіонах у межах мети №2. Ця ідея була особливо неприйнятною для нового лейбористського уряду Великої Британії, який успадкував винайдену попереднім консервативним урядом специфічну систему вимірювання рівня безробіття, завданням якої було максимальне маскування його наявності. Нові правила визначення обсягу допомоги регіонам в межах мети № 2 та пропоноване жорстке застосування правил визначення відповідності у межах мети №1 можуть призвести до того, що чимало регіонів, які отримували допомогу з 1988 до 1999 року, перестануть задовольняти критеріям відповідності.

Потенціал до виникнення серйозної напруженості у переговорах між урядами держав-членів був досить високим, і саме так і сталося у період з березня 1998 р. (коли Комісія опублікувала повний текст своїх пропозицій щодо реалізації «Програми 2000») до березня 1999 p., коли Європейська рада затвердила чергову угоду (див. також розділ 8). Зрештою було досягнуто домовленості про те, що запропоновані Комісією цифри витрат на структурні операції на період з 2000 до 2006 року будуть зменшені з € 275 млрд. (у цінах 1999 р.) до Є 258 млрд.; з них € 45 млрд. становитимуть захищені статті витрат для надання допомоги країнам-кандидатам до та після приєднання, а € 213 млрд. буде зарезервовано для нинішніх членів ЄС15, у тому числі € 18 млрд.-- для Фонду згуртування. Особливу наполегливість у захисті позицій Фонду згуртування виявив уряд Іспанії (Financial Times, 27--28 March 1999).