Результаты белорусско-российской интеграции

Говоря о международно-правовых основах Союзного государства, прежде всего, следует отметить, что начало интеграционных процессов было положено рядом международных правовых документов двустороннего характера. Среди них можно выделить Договор «Об образовании Сообщества России и Беларуси» от 2 апреля 1996 года, которым перед вновь созданным Сообществом ставилась задача формирования единого экономического пространства, восстановления объединенной транспортной и энергетической системы, общего научно-технологического и информационного пространства, формирования единой законодательной и нормативно-правовой базы [3].

Как отмечает заместитель Государственного секретаря Союзного государства, член Постоянного комитета Союзного государства Сергей Шухно, любые двусторонние отношения подразумевают подписание договора, проведение процедур по его ратификации и последующее обязательное исполнение этого документа. Господин Шухно признает такой механизм «довольно действенным». Вместе с тем, использование подобной схемы в рамках Союза Беларуси и России он считает нецелесообразной и обвиняет Российскую Федерацию в том, что с ее стороны, начиная с 2003 года наметилась тенденция к разделению темы союзных и двусторонних отношений, при этом «в плоскость последних были переведены наиболее серьезные и сложные вопросы» [43]. Таким образом, следует отметить, что за все время существования наднационального образования de jure, стороны так и не смогли выработать единого видения наиболее эффективных легислатурных процедур сотрудничества.

Следующими шагами международно-правового оформления Союзного государства после 1996 года стал Договор «О Союзе Беларуси и России» от 2 апреля 1997 года, а также Устав Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 года. Главными целями Союза стали дальнейшее правовое закрепление отношений сотрудничества, повышение уровня жизни народов, ускорение социально-экономического развития государств, обеспечение безопасности Союза и согласованной внешней политики [11].

В конце 1998 года (25 декабря) в Москве были подписаны Декларация о дальнейшем единении России и Беларуси, Договор о равных правах граждан и Соглашение о создании равных условий субъектам хозяйствования.

В целях реализации договоренностей, оформленных вышеуказанными актами, 8 декабря 1999 года Российская Федерация и Республика Беларусь заключили Договор «О создании Союзного государства» (далее - Договор). Этим документом, как указано в ст. 1 Договора, государства-участники создали Союзное государство, которое «знаменует собой новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство» [6].

Договор нормативно закрепил принципы существования Союзного государства. В соответствии со ст. 3 Договора, оно базируется на принципах суверенного равенства государств-участников, добровольности, добросовестного выполнения ими взаимных обязательств. Союзное государство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствами-участниками.

При этом, согласно ст. 6 Договора, каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности. Государства-участники сохраняют свое членство в ООН и других международных организациях. Возможность единого членства в международных организациях, других международных объединениях определяется государствами-участниками по взаимной договоренности.

Как и любое наднациональное образование, создание Союза Беларуси и России преследовало определенные цели. Согласно ст. 2 Договора целями Союзного государства являются:

обеспечение мирного и демократического развития братских народов государств-участников, укрепление дружбы, повышение благосостояния и уровня жизни;

создание единого экономического пространства для обеспечения социально-экономического развития на основе объединения материального и интеллектуального потенциалов государств - участников и использования рыночных механизмов функционирования экономики;

неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права;

проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны;

формирование единой правовой системы демократического государства;

проведение согласованной социальной политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

обеспечение безопасности Союзного государства и борьба с преступностью;

укрепление мира, безопасности и взаимовыгодного сотрудничества в Европе и во всем мире, развитие Содружества Независимых Государств [6].

Достижение этих целей, в соответствии с Договором, должно осуществляться поэтапно, при этом традиционно приоритетными объявляются экономические и социальные задачи.

Существенным недостатком Договора, по нашему мнению, является то, что он не закрепляет перечня конкретных мероприятий по достижению целей Союзного государства и сроков их реализации. Данная функция отнесена к компетенции органов Союзного государства, а также может быть реализована посредством отдельных договоров государств - участников. (п.2 ст. 2 Договора).

Что касается вопроса разграничения компетенции между Союзным государством и государствами-участниками, то он разрешен в Договоре следующим образом: вне пределов исключительного ведения Союзного государства а также предметов совместного ведения, государства-участники сохраняют всю полноту государственной власти [2].

К исключительному ведению Союзного государства, в частности, относится установление системы органов Союзного государства, порядка их организации и деятельности, формирование органов Союзного государства, и международная деятельность и международные договоры Союзного государства по вопросам, отнесенным к исключительному ведению Союзного государства.

Также исключительной компетенцией Союзного государства является создание единого экономического пространства и правовых основ общего рынка, обеспечивающего свободное перемещение товаров, услуг, капиталов, рабочей силы в пределах территорий государств-участников, равные условия и гарантии для деятельности хозяйствующих субъектов; единая денежно - кредитная, валютная, налоговая и ценовая политика; единые правила конкуренции и защиты прав потребителей; разработка, утверждение и исполнение бюджета Союзного государства; управление собственностью Союзного государства.

Кроме того, в компетенцию Союзного государства входят вопросы функционирования объединенных транспортной и энергетической систем, разработка и размещение совместного оборонного заказа, обеспечение на его основе поставок и реализации вооружений и военной техники, объединенная система технического обеспечения вооруженных сил Беларуси и России, функционирование региональной группировки войск.

К ведению Союза Беларуси и России, согласно Договору, отнесены единая торговая и таможенно-тарифная политика в отношении третьих стран, международных организаций и объединений, единое законодательство об иностранных инвестициях.

Как наглядно свидетельствует практика, на сегодняшний день все вышеуказанные вопросы не только решаются Республикой Беларусь и Российской Федерацией несогласованно в рамках национальных структур власти и управления, но и стали камнем преткновения экономических и политических интересов двух стран, причиной многочисленных и весьма острых политических конфликтов. Более подробный анализ соответствующих аспектов проводится в последующих разделах данного исследования.

Помимо вышеуказанных направлений, к исключительной компетенции Союзного государства относятся пограничная политика Союзного государства; стандарты, эталоны, гидрометеорологическая служба, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, а также статистический и бухгалтерский учет, единые банки данных.

Здесь также следует отметить декларативность положений Договора. Конкретным примером могут послужить действующие в Республике Беларусь и России государственные отраслевые стандарты, а также общегосударственные классификаторы товаров, работ и услуг. В частности, Общегосударственный классификатор товаров, работ и услуг Республики Беларусь был принят 28 июня 2007 года Постановлением Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь № 36, т.е. спустя 8 лет после подписания Договора. В рамках анализируемых норм Договора принятие подобного постановления является прямым нарушением его положений.

К совместному ведению Союзного государства и государств-участников, помимо прочего, относится проведение согласованного курса на укрепление Содружества Независимых Государств. Здесь хотелось бы отметить, что вооруженный конфликт Российской Федерации с Грузией и последующие спекуляции верховного руководства Республики Беларусь вопросом признания Абхазии и Южной Осетии также иллюстрируют игнорирование норм Договора.

К совместному ведению Договором также отнесены взаимодействие в области осуществления демократических преобразований, реализация и защита основных прав и свобод граждан Союзного государства, гармонизация и унификация законодательства государств-участников, осуществление инвестиционной политики в интересах рационального разделения труда, развитие науки, образования, культуры, создание равных условий сохранения и развития этнической, культурной и языковой самобытности народов, борьба с терроризмом, коррупцией, распространением наркотиков и другими видами преступлений и др.

Реализация всех этих направлений сотрудничества за период существования Союза Беларуси и России также была провалена, о чем более предметно мы поговорим несколько позже.

Кроме того, Договор был призван служить правовой основой организационного оформления соответствующих органов Союза Беларуси и России. В соответствии со ст. 4 Договора, к органам Союзного государства Беларуси и России относятся Высший Государственный Совет, Парламент, Совет Министров, Суд и Счетная палата. Основным их предназначением, согласно Договору, является достижение вышеуказанных целей Союзного государства [6].

Постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства от 27 июня 2000 года № 7 был утвержден Статут Высшего Государственного Совета (далее - Статут). В соответствии с этим актом, Высший Государственный Совет Союзного государства является высшим органом Союзного государства, который осуществляет свою деятельность на основе Договора о создании Союзного государства, Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства, законов Союзного государства, конституций государств-участников и самого Статута [15].

В состав Высшего Государственного Совета входят главы государств, главы правительств, руководители палат парламентов государств-участников. Председателем Высшего Государственного Совета является глава одного из государств-участников на основе ротации (п. 5 Статута).

В полномочия Председателя высшего Государственного Совета входит организация контроля за ходом реализации Договора и принимаемых Высшим Государственным Советом актов и иных решений. Председатель Высшего Государственного Совета в пределах своих полномочий дает поручения Совету Министров, заслушивает отчеты руководителей отраслевых и функциональных органов Союзного государства; утверждает согласованные государствами-участниками планы деятельности Высшего Государственного Совета. Он также может исполнять иные функции по поручению Высшего Государственного Совета (п. 12 Статута).

Высший Государственный Совет наделен полномочиями образования и определения местопребывания в пределах своей компетенции органов Союзного государства, включая органы управления отраслевого и функционального характера.

Кроме того, Высший Государственный Совет утверждает бюджет Союзного государства, принятый Парламентом, и годовые отчеты о его исполнении. По предложению Совета Министров, одобренному Парламентом, устанавливает порядок формирования доходной части бюджета по конкретным источникам; утверждает определяемый Парламентом порядок предоставления и получения Союзным государством кредитов, предоставления гарантий по кредитам, выпуска займов и ценных бумаг.

Парламент Союзного государства является представительным и законодательным органом Союзного государства. К основным вопросам ведения Парламента относятся, в частности: решение вопросов развития нормативно-правовой базы интеграции государств-участников в политической, правовой, экономической, социальной, экологической, гуманитарной и других областях; содействие унификации законодательства государств-участников и внесение соответствующих предложений в органы государств-участников, обладающих правом законодательной инициативы; принятие бюджета Союзного государства, заслушивание годовых и полугодовых отчетов о его исполнении; одобрение проекта Конституционного Акта Союзного государства.

Совет Министров, согласно Положения «О Совете Министров Союзного государства» от 27 июня 2000 года, является исполнительным органом Союзного государства. В Совет Министров входят Председатель Совета Министров, главы правительств, Государственный секретарь (на правах заместителя Председателя Совета Министров), министры иностранных дел, экономики и финансов государств-участников, руководители основных отраслевых и функциональных органов управления Союзного государства [16].

На заседания Совета Министров могут приглашаться руководители центральных банков и министры государств-участников.

Функции Совета Министров, его состав, а также порядок его деятельности, как уже отмечалось, определяются Положением, утверждаемым Высшим Государственным Советом. Государственный секретарь, руководители отраслевых и функциональных органов управления Союзного государства назначаются и освобождаются от должности Высшим Государственным Советом по представлению Председателя Совета Министров.

Совет Министров в соответствии со своей компетенцией, определенной Договором и решениями Высшего Государственного Совета, призван, помимо прочих, решать следующие задачи:

разрабатывать основные направления общей политики по вопросам развития Союзного государства и вносить их в Высший Государственный Совет для рассмотрения;

вносить в Парламент Союзного государства проекты союзных законов и Основ законодательства;

обеспечивать контроль над выполнением положений Договора, актов Союзного государства и при необходимости вносить мотивированные представления государствам-участникам в случае невыполнения обязательств, вытекающих из них;

разрабатывать и вносить в Парламент Союзного государства проект бюджета Союзного государства, обеспечивать исполнение бюджета, представлять Парламенту годовые и полугодовые отчеты об исполнении бюджета;

рассматривать отчеты и доклады Счетной палаты;

обеспечивать создание и развитие единого экономического пространства, проведение единых финансовой, налоговой, кредитной, денежной, валютной, ценовой и торговой политики;

координировать процесс унификации законодательства государств-участников;

способствовать проведению согласованной политики государств-участников в международных делах, в сфере обороны, безопасности, обеспечения законности, прав и свобод граждан, обеспечения общественного порядка и борьбы с преступностью, а также в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и охраны окружающей среды [16].

Принимая во внимание существующее положение дел, очевидным представляется, что на сегодняшний день ни один из упомянутых выше органов Союзного государства не выполняет свои задачи и функции. До сих пор не осуществлены какие-либо существенные шаги по развитию нормативно-правовой базы и ее унификации в рамках Союза Беларуси и России, обеспечивать создание и развитие единого экономического пространства, согласованная финансовая, денежная, ценовая, кредитная и торговая политика постепенно исчезает не только из фактического функционирования двух стран, но даже и из деклараций о намерениях. Кроме того, отдельно хотелось бы указать на неисполнение Советом Министров Союзного государства обязанности по обеспечению контроля над выполнением положений Договора, в том числе путем внесения представлений государствам-участникам в случае невыполнения обязательств.

В контексте данного раздела исследования также хотелось бы обратить внимание на то, что Разделом VI Договора вопрос о возможных коллизиях актов Союзного государства и национального законодательства решается следующим образом. В случае коллизии нормы закона или декрета Союзного государства и нормы внутреннего закона государства-участника преимущественную силу имеет норма закона или декрета Союзного государства. Исключение составляет случай коллизии норм закона или декрета Союзного государства и норм, содержащихся в конституциях и конституционных актах государств - участников.

Таким образом, за исключением Основного закона, все остальные национальные нормативные правовые акты должны быть не только согласованы с актами Союзного государства, но и носить по отношению к последнему подчиненный характер. Не вдаваясь в анализ положений конкретных актов, принятых в Республике Беларусь и Российской Федерации за период с 1997 года, возьмем на себя смелость утверждать, что приведение их в полное соответствие с актами Союзного государства без преувеличения парализовало бы работу нормотворческих органов обеих стран и привело к глобальной правовой реформе.

Кроме Договора, нормативно-правовая основа Союза базируется и на иных фундаментальных документах. Среди них отдельно стоит указать упоминавшийся выше Договор «О равных правах граждан». Данный договор закрепляет и гарантирует равные политические, экономические и социально-культурные права граждан Беларуси и России в рамках Союзного государства. В частности, граждане государств-участников, пользуются равными правами на участие в хозяйственной деятельности на территориях России и Республики Беларусь, на приобретение, владение, пользование и распоряжение имуществом, на трудоустройство, оплату труда и предоставление других социально-правовых гарантий на территории государств-участников [5]. Кроме этого, граждане двух государств, согласно Договору «О равных правах граждан» уравниваются в праве на получение среднего, среднего специального, высшего и послевузовского профессионального образования.

В настоящий момент в правоприменительной практике реализации вышеуказанных прав существует масса препятствий, вызванных, прежде всего, несогласованностью правового регулирования на национальном уровне. Несмотря на то, что согласно правовым доктринам России и Беларуси, международные договоры составляют неотъемлемую часть их правовых систем и доминируют над законами и подзаконными актами, в реальности в своих действиях как органы власти и управления, так и юридические и физические лица руководствуются подзаконными нормативными правовыми актами. Одна из причин подобной практики заключается в том, что, например, указы Президента Республики Беларусь устанавливают конкретные санкции за нарушение их положений, устанавливают конкретные государственные органы, уполномоченные обеспечивать их реализацию, тогда как рассматриваемые международные акты не содержат ни конкретного механизма их применения, ни санкций за невыполнение их нормативных указаний.

Кроме того, Конституционный Суд Республики Беларусь, который призван осуществлять надзор за конституционностью нормативных правовых актов, по сути, находится в прямой зависимости от Президента, как в вопросах формирования его состава, так и в части его функционирования [23; 26].

Следующим основополагающим международным правовым актом является Программа действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства, принятая 8 декабря 1999 года.

Основной задачей данного международного акта являлось определение содержания, этапов и сроков работы по передаче Союзному государству зафиксированных в Договоре предметов ведения, способов законодательного закрепления такой передачи, включая возможное внесение изменений в конституции двух государств, а также организационные рамки этой деятельности в Союзном государстве, создание необходимых союзных или координирующих органов. В связи с этим, в него были включаются задачи по осуществлению двумя государствами комплекса взаимосвязанных мероприятий в экономической, правовой и иных сферах, которые направлены на их поэтапное объединение.

В преамбуле Программы говорится, что выполнение Программы ознаменует завершение процесса создания Союзного государства с единым экономическим пространством, единой транспортной системой, единой таможенной территорией, единой денежной единицей, общим бюджетом, в котором государства-участники проводят тесно согласованную политику в международных делах, в сфере обороны, безопасности, борьбы с преступностью, в социальной и культурной областях [12]. Программой был установлен конкретный перечень мероприятий, направленных на достижение этих целей, а также установлены сроки их выполнения.

Следует отметить, что в подавляющем своем большинстве, эти мероприятия не завершены и по сегодняшний день.

Подводя итог анализу существующего положения дел, можно сделать вывод о том, что правовое регулирование интеграционных процессов Беларуси и России в рамках Союзного государства с точки зрения юриспруденции является довольно полным, всесторонним и предусматривает механизмы его дальнейшего развития и конкретизации.

Вместе с тем, в основополагающих международных правовых актах отсутствуют механизмы их реального применения, не указаны инструменты влияния на правоприменительную практику, незаслуженно опущены санкции за несоблюдение норм договоров, как государствами-участниками, так и их властными и управленческими органами, юридическими и физическими лицами. Учитывая тенденцию на жесткую централизацию власти, характерную для современных Республики Беларусь и Российской Федерации, нормативные правовые акты вертикали управления имеют гораздо больший фактический вес в правовом регулировании общественных отношений, нежели декларативные положения международных договоров.

Важную роль в данном вопросе играет и пример самих властных структур, зачастую игнорирующих право и руководствующихся собственными сиюминутными усмотрениями. Положения международных соглашений, теоретически имеющих обязательную юридическую силу, равную (или превышающую) силу конституций, упоминаются лишь тогда, когда это выгодно участникам политических дебатов.

Наряду с этим следует отметить фактическое бездействие исполнительных и нормотворческих органов Союзного государства, которые не исполняют возложенных на них функций и за все время своего существования не добились сколько-нибудь заметных успехов в достижении поставленных задач. Вместе с тем, отсутствие каких-либо юридически закрепленных мер ответственности делает их бездействие безнаказанным, и по сути, передает вопрос существования Союзного государства в руки политических лидеров государств-участников.

В контексте выработки конкретных рекомендаций оформления нормативно-правовой и организационной базы дальнейшего сотрудничества Беларуси и России нельзя не упомянуть вопрос Конституционного акта, работа над которым велась все эти годы, но так и не была завершена. Здесь следует отметить, что до тех пор, пока государстваучастники являются суверенными государствами, соглашения между ними (в том числе и Конституционный акт) должны регулироваться нормами международного права и независимо от названия будут носить характер международного договора.

Само название «Конституционный акт» не указывает на правовую природу документа, а лишь определяет круг вопросов, которые в нем рассматриваются, что вполне может быть присуще и международному договору, притом, что конкретное название договора безразлично для его юридической силы [33, c. 14]. Так, например, уставные документы Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) называются «constitution», что в дословном переводе означает «конституция» [35, c. 189].

Практика подготовки международных договоров в рамках межгосударственных объединений, а затем выражение государствами согласия на обязательность договора является обычной международно-правовой практикой. Так были созданы многие универсальные конвенции, включая Венскую конвенцию о праве международных договоров 1969 г., Венскую конвенцию о дипломатических сношениях 1961 г. и многие другие [1; 35, c. 67].

Здесь России и Беларуси также целесообразно обратиться к опыту Европейского сообщества, чья основа была заложена документами, имеющими природу международных договоров. Справедливости ради отметим, что существует ряд причин, по которым опыт ЕС не может быть непосредственно транслирован на российско-белорусские отношения. В частности, в ЕС первоначально входили примерно равные по экономическому потенциалу страны, имеющие примерно идентичные экономические и политические институты, тогда так в России и Беларуси они различны [69, c. 54].

Вместе с тем, опыт Европейского союза в вопросе белорусско-российской интеграции ценен тем, что убедительно показал, что межгосударственные соглашения и договоры оказывались неэффективными, если проводились в отрыве от таких демократических институтов, как референдумы, парламентские процедуры, активное участие общественных организаций [75].

Здесь также хотелось бы указать, что с организационной точки зрения оптимальной представляется следующая организационная структура:

консультационный совет президентов;

консультационный орган на основе правительств;

надгосударственный правотворческий орган, который будет рассматривать вопросы, отведенные к его ведению [34].

Причем решения парламента обретут силу закона для каждого государства только после их ратификации национальным парламентом [34].

Таким образом, следует согласиться с мнением авторов, которые призывают не торопиться с образованием Союзного государства, а предварительно создать экономические и другие условия, для которых на сегодняшний день вполне достаточно межгосударственных форм сотрудничества. В свою очередь, в экономической сфере взаимоотношений России и Беларуси на сегодняшний день сложилась весьма сложная ситуация, анализу которой и посвящен следующий раздел данной работы.

2. РЕЗУЛЬТАТЫ БЕЛОРУССКО-РОССИЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ И СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРАХ