Финансово-правовые основы деятельности государственных внебюджетных фондов в РФ

Глава 1. Теоретические основы деятельности внебюджетных фондов РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие и виды внебюджетных фондов

Основным нормативно-правовым актом, регулирующим деятельность внебюджетных фондов РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, является Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются действующим законодательством РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности. Средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат.

В соответствии с Бюджетным кодексом РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ государственные внебюджетные фонды делятся на:

1. Пенсионный фонд Российской Федерации.

Пенсионный фонд Российской Федерации был создан в соответствии с Положением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990г. Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации утверждено Постановлением ВС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 27 декабря 1991г. №2122-1. Это Положение действует в настоящее время с отдельными изменениями и дополнениями.

На основании данного постановления определен его правовой статус: Пенсионный фонд России (далее GAH) является самостоятельным финансово- кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и Положением о ПФР, в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения.

Согласно Положению ПФР его денежные средства находятся в федеральной собственности, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат. Этим был определен целевой характер денежных средств Пенсионного фонда. Следует также отметить, что признание ПФР и пенсионных средств федеральной государственной собственностью (то же в отношении средств других отраслей социального и медицинского страхования) - одна из особенностей российской пенсионной системы. Данное Положение было подтверждено в п.1 статьей 16 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15 декабря 2001г.

С 1 января 2001г. в Пенсионный фонд России страховые взносы работодателей зачисляются как суммы единого социального налога, уплачиваемые в порядке, установленном Налоговым кодексом РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Основные задачи Пенсионного фонда Российской Федерации:

- составлять проект бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации и обеспечивать исполнение указанного бюджета;

- регулярно информировать в установленном порядке страхователей, застрахованных лиц, государственные, общественные организации о своем финансовом состоянии и принимать меры по обеспечению

своей финансовой устойчивости;

- обеспечить целевое использование средств обязательного пенсионного страхования, а также осуществлять контроль за их использованием;

- осуществлять учет средств, поступающих по обязательному пенсионному страхованию;

- осуществлять регистрацию страхователей;

- вести учет страховых взносов физических лиц, тайну, определяемую в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Средства бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации имеют целевое назначение и направляются на:

- выплату в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации трудовых пенсий и социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти;

- доставку пенсий, выплачиваемых за счет средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации;

- финансовое и материально - техническое обеспечение текущей деятельности страховщика (включая содержание его центральных и территориальных органов);

- иные цели, предусмотренные законодательством Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании.

- расходы, не предусмотренные бюджетом ПРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ на соответствующий год, осуществляются только после внесения изменений в указанный бюджет в установленном порядке.

Средства, образовавшиеся в результате превышения сумм поступлений единого социального налога (взноса) по части, зачисляемой на финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии, зачисляется в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации в полном объеме. Указанные средства расходуются в следующем порядке:

- на возмещение недостатка средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату страховой части трудовой пенсии;

- на дополнительное повышение базовой части трудовой пенсии исходя из инфляции на очередной финансовый год.

Порядок использования временно свободных средств ПФР определяется федеральным законом.

Ответственность за нецелевое расходование денежных средств ПФР определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Для обеспечения среднесрочной и долгосрочной перспективы финансовой устойчивости системы обязательного пенсионного страхования в случае возникновения профицита бюджета ПФР создается резерв. Размер этого резерва, а также порядок его формирования и расходования определяется федеральным законом о бюджете ПФР.

2. Фонд социального страхования Российской Федерации (далее ФСС).

Основными задачами Фонда являются:

- обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-курортное обслуживание работников и их детей;

- участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;

- осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость Фонда;

- разработка совместно с Министерством труда и социального развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование;

- организация работы по подготовке и повышению квалификации специалистов для системы государственного социального страхования, разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования;

- сотрудничество с аналогичными фондами других государств и международными организациями по вопросам социального страхования.

Средства фонда образуются за счет:

- страховых взносов работодателей (администрации предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности);

- страховых взносов граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью и обязанных уплачивать взносы на социальное страхование в соответствии с законодательством;

- страховых взносов граждан, осуществляющих трудовую деятельность на иных условиях и имеющих право на обеспечение по государственному социальному страхованию, установленному для работников, при условии уплаты ими страховых взносов в Фонд;

- доходов от инвестирования части временно свободных средств Фонда в ценные ликвидные государственные бумаги и банковские вклады. Помещение этих средств Фонда в банковские вклады производится в пределах средств, предусмотренных в бюджете Фонда на соответствующий период;

- добровольных взносов граждан и юридических лиц; поступление иных финансовых средств, не запрещенных законодательством;

- ассигнований из федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот (пособий и компенсаций) лицам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиационных аварий на других атомных объектах гражданского или военного назначения и их последствий, а также в других установленных законом случаях;

- прочих поступлений (возмещаемых страхователем расходов, не принятых к зачету в счет страховых взносов, и не принятых расходов на выплату пособий по временной нетрудоспособности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания; недоимок по обязательным платежам, сумм штрафов и иных санкций, предусмотренных законодательством, уплаченных в установленном порядке сумм за путевки, приобретенные страхователем за счет средств Фонда; средств возмещаемых Фонду в результате исполнения регрессивных требований к страхователям, и др.).

Средства ФСС направляются на:

-выплату пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, при усыновлении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение;

- оплату дополнительных выходных дней по уходу за ребенком-инвалидом или инвалидом с детства до достижения им возраста 18 лет; оплату путевок для работников и их детей в санаторно-курортные учреждения в государствах- участниках СНГ, аналогичных которым нет в Российской Федерации, а также на лечебное (диетическое) питание;

- частичное содержание находящихся на балансе страхователей санаториев-профилакториев, имеющих лицензии на право занятия этим видом деятельности (оплата расходов на питание, лечение и медикаменты, заработную плату работников, культурно-массовое обслуживание);

- частичную оплату путевок в детские загородные оздоровительные лагеря, находящиеся на территории российской Федерации, для детей работающих граждан;

- частичное содержание спортивных детско-юношеских школ (оплата расходов на оплату труда тренерско-преподавательского состава и аренду помещений, необходимых для тренировочного процесса);

- оплату проезда к месту лечения и обратно;

- создание резерва для обеспечения финансовой устойчивости Фонда на всех уровнях. Порядок формирования резерва и предоставления из него средств (на возвратной основе или безвозмездно) определяется инструкцией о порядке начисления, уплаты, расходования и учета средств государственного социального страхования (далее именуется - инструкция), утвержденной Фондом совместно с Министерством труда и социального развития Российской Федерации, Министерством Финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службой Российской Федерации и с участием Центрального банка Российской Федерации;

- обеспечение текущей деятельности, содержание аппарата управления Фонда;

- финансирование деятельности подразделений органов исполнительной власти, обеспечивающих государственную защиту трудовых прав работников, охрану труда (включая подразделения надзора и контроля за охраной труда) в случаях, установленных законодательством;

- проведение научно-исследовательской работы по вопросам социального страхования и охраны труда;

- осуществление иных мероприятий в соответствии с задачами Фонда, включая разъяснительную работу среди населения.

3. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Обязательное медицинское страхование является частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам равные возможности в получении медицинской помощи в объемах соответствующих программам обязательного медицинского страхования. Программа ОМС обязательно включает оказание гражданам первичной помощи: скорой, поликлинической, стационарной.

ОМС осуществляется на основе двух видов программ - базовой и территориальной. Базовая программа ОМС разрабатывается Минздравом РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ и утверждается Правительством РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. На основе базовой программы исполнительными органами государственной власти субъектов РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ разрабатываются и утверждаются территориальные программы ОМС.

Основными задачами Федерального фонда являются:

- финансовое обеспечение установленных законодательством Российской Федерации прав граждан на медицинскую помощь за счет средств обязательного медицинского страхования в целях, предусмотренных законом Российской Федерации « О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»;

- обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и создание условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории Российской Федерации в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования;

- аккумулирование финансовых средств Федерального фонда для обеспечения финансовой стабильности системы обязательного медицинского страхования.

Для выполнения основных задач ФФОМС:

-осуществляет выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования;

- разрабатывает и в установленном порядке вносит предложения о размере взносов на обязательное медицинское страхование;

- осуществляет в соответствии с установленным порядком аккумулирование финансовых средств Федерального Фонда;

- выделяет в установленном порядке средства территориальным фондам обязательного медицинского страхования, в том числе на безвозвратной и возвратной основе, для выполнения территориальных программ обязательного медицинского страхования;

- осуществляет совместно с территориальными фондами обязательного медицинского страхования и органами Государственной налоговой службы Российской Федерации контроль за своевременным и полным перечислением страховых взносов в фонды обязательного медицинского страхования;

- осуществляет совместно с территориальными фондами обязательного медицинского страхования контроль за рациональным использованием финансовых средств в системе обязательного медицинского страхования, в том числе, путем проведения соответствующих ревизий и целевых проверок;

- осуществляет в пределах своей компетенции организационно-методическую деятельность по обеспечению функционирования системы обязательного медицинского страхования граждан;

- вносит в установленном порядке предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам обязательного медицинского страхования;

- участвует в разработке базовой программы обязательного медицинского страхования;

- осуществляет сбор и анализ информации, в том числе о финансовых средствах системы обязательного медицинского страхования, и представляет соответствующие материалы в Правительство Российской Федерации;

- ежегодно в установленном порядке представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов об утверждении бюджета Федерального фонда на соответствующий год и о его исполнении.

Финансовые средства Федерального фонда образуются за счет:

- части страховых взносов хозяйствующих субъектов и иных организаций на обязательное медицинское страхование в размерах, устанавливаемых федеральным законом;

- ассигнований из федерального бюджета на выполнение федеральных целевых программ в рамках обязательного медицинского страхования;

- добровольных взносов юридических и физических лиц;

- доходов от использования временно свободных финансовых средств;

- нормированного страхового запаса Федерального фонда;

- поступлений из иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации.

Временно свободные финансовые средства Федерального фонда в целях защиты их от инфляции размещаются в банковских депозитах и могут использоваться для приобретения ценных высоколиквидных государственных бумаг.

Доходы от использования временно свободных финансовых средств и нормированного страхового запаса Федерального фонда могут быть направлены на финансирование только тех мероприятий, которые осуществляются в соответствии с задачами Федерального фонда, предусмотренными в его уставе.

Задачами территориальных фондов обязательного медицинского страхования является:

- обеспечение реализации Закона Российской Федерации « О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»;

- обеспечение предусмотренных законодательством РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ прав граждан в системе ОМС;

- обеспечение всеобщности обязательного медицинского страхования граждан;

- достижение социальной справедливости и равенства всех граждан в системе ОМС;

- обеспечение финансовой устойчивости системы ОМС.

Для выполнения этих задач ТФОМС наделен рядом функций, наиболее значимыми из которых являются:

- аккумулирование финансовых средств на ОМС;

- осуществление финансирования ОМС, проводимого страховыми медицинскими организациями, заключившими договоры ОМС;

- осуществление финансово- кредитной деятельности по обеспечению системы ОМС;

- разработка территориальных правил ОМС;

- выравнивание финансовых ресурсов городов, направляемых на проведение ОМС;

- согласование совместно с органами государственного управления, профессиональным медицинским ассоциациям тарификации стоимости медицинской помощи и территориальной программы ОМС;

- контроль за рациональным использованием финансовых средств в системе ОМС;

Как мы видим, территориальным фондам ОМС предписана совершенно особая роль по разработке территориальных программ, правил ОМС, а также формирования тарифной политики в конкретном субъекте Российской Федерации. ТФОМС, как самостоятельные государственные некоммерческие финансово-кредитные учреждения, подотчетны органам представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Реализация государственной политики в области ОМС осуществляется благодаря координации действий Федерального и территориального фондов ОМС. В отношении ТФОМС Федеральный фонд осуществляет следующие полномочия.

- издает внутриведомственные нормативные документы, обязательные для выполнения территориальными фондами;

- осуществляет контроль за деятельностью ТФОМС;

- осуществляет выравнивание финансовых условий деятельности ТФОМС.

Система ОМС представляет собой весьма сложную многосубъектную систему, в которой фонды ОМС являются участниками и гарантами большинства отношений по обязательному медицинскому страхованию. В качестве субъектов медицинского страхования, согласно закону о медицинском страховании, выступают также - гражданин, страхователь, страховая медицинская организация, медицинское учреждение.

Граждане РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ являются, безусловно, основным субъектом обязательного медицинского страхования, которое осуществляется как форма защиты интересов и прав граждан в области охраны здоровья.

Страхователи в системе ОМС различаются в зависимости от статуса застрахованных граждан - работающих и неработающих.

Страхователем неработающих граждан выступают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администрации местных образований. Страхователем работающих граждан выступают предприятия, учреждения, организации всех форм собственности, лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью, и другие лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой.

Страхователь является стороной договора обязательного медицинского страхования со страховой медицинской организацией, заключаемого в пользу застрахованных граждан. Страхователю предоставляется право свободного выбора в отношении медицинской организации, участвующей в системе ОМС. При этом страхователь по закону обязан заключить договор ОМС в пользу работника сразу после заключения трудового договора. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администрации местных образований обязаны заключать договоры ОМС в отношении неработающих граждан, постоянно проживающих на подведомственной им территории.

Страховые медицинские организации, как субъекты системы ОМС, имеют основной целью осуществление ОМС путем оплаты медицинской помощи в рамках территориальных программ ОМС.

Страховыми медицинскими организациями могут быть юридические лица любой формы собственности, обладающие необходимым уставным фондом и организующие свою деятельность в соответствии с Положением о страховых медицинских организациях. Свою деятельность эти организации осуществляют на некоммерческой основе; они вправе осуществлять одновременно обязательное и добровольное медицинское страхование, но не могут осуществлять другие виды страховой деятельности. Эти организации не входят в систему здравоохранения; органы здравоохранения и фонды ОМС не могут быть их учредителями.

Страховая медицинская организация выступает стороной во всех видах договоров по обязательному медицинскому страхованию:

- договор на предоставление лечебно-профилактической помощи по ОМС, заключаемый с медицинскими учреждениями;

- договор ОМС работающего и неработающего населения, заключаемый со страхователем;

- договор о финансировании ОМС, заключаемый с ТФОМС.

Страховая медицинская организация несет правовую и материальную ответственность перед застрахованной стороной или страхователем за невыполнение условий договора. За необоснованный отказ в заключение договора такая организация может быть лишена лицензии по суду.

Средства ОМС поступают в страховые медицинские организации из ТФОМС в соответствии с дифференцированными подушевыми нормативами и используются ими на:

- оплату медицинской помощи медицинским учреждениям;

- формирование резервов;

- оплату расходов по ведению дела по ОМС.

Медицинские учреждения в системе ОМС - это имеющие лицензию лечебно-профилактические учреждения, научно-исследовательские и медицинские институты другие учреждения, оказывающие медицинскую помощь, а также лица, осуществляющие медицинскую деятельность индивидуально или коллективно. Медицинские учреждения также являются стороной договора по ОМС, предоставляя медицинскую помощь застрахованным за оплату по согласованным тарифам. Медицинские учреждения, участвующие в системе ОМС, имеют право оказывать медицинскую помощь и вне программ ОМС.

В настоящее время не существует полнокровного взаимодействия всех предусмотренных законом о медицинском страховании участников системы ОМС.

Таким образом, в настоящее время в России существуют и осуществляют свою деятельность в области социального обеспечения, следующие Внебюджетные фонды: Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Фонд обязательного медицинского страхования.

1.2. Роль внебюджетных фондов в РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Важным элементом экономической системы является финан-совая система, которая создается в процессе аккумулирования зна-чительной части национального дохода в государственном бюджете и его использования для потребностей расширенного вос-производства, для выполнения государством разнообразных фун-кций (социальных, хозяйственных, воинских и др.). Основное сред-ство аккумулирования средств в государственном бюджете - на-логи.

Важным звеном государственных финансов являются внебюджетные фонды государства - форма использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования не включаемых в бюджет некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности строго в соответствии с целевыми назначениями фондов. Государственные внебюджетные фонды создаются на базе соответствующих актов высших органов власти, в которых регламентируется их деятельность, указываются источники формирования, определяются порядок и направленность использования денежных средств. Решение об образовании внебюджетных фондов принимает Федеральное собрание РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, а также государственные представительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления. Внебюджетные фонды находятся в собственности государства, но являются автономными. Они имеют, как правило, строго целевое назначение и решают две важные задачи: обеспечение дополнительными средствами приоритетных сфер экономики и расширение социальных услуг населения.

Внебюджетные фонды создаются двумя путями. Один путь - это выделение из бюджета определенных расходов, имеющих особо важное значение, другой - формирование внебюджетного фонда с собственными источниками доходов для определенных целей. Так, во многих странах был создан фонд социального страхования, предназначенный для социальной поддержки определенных групп населения. Другие фонды появляются в связи с возникновением новых ранее неизвестных расходов, которые заслуживают особого внимания со стороны общества. В этом случае по предложению правительства законодательный орган принимает специальное решение об образовании данного внебюджетного фонда. Так возникли в ряде государств экономические внебюджетные фонды.

Специальные внебюджетные фонды предназначены для целевого использования. Обычно в названии фонда указана цель расходования средств.

Материальным источником внебюджетных фондов является национальный доход. Преобладающая часть фондов создается в процессе перераспределения национального дохода. Основные методы мобилизации национального дохода в процессе его перераспределения при формировании фондов - специальные налоги и сборы, средства из бюджета и займы.

Специальные налоги и сборы устанавливаются законодательной властью. Значительное количество фондов формируется за счет средств центрального и региональных / местных бюджетов. Средства бюджетов поступают в форме безвозмездных субсидий или определенных отчислений от налоговых доходов. Доходами внебюджетных фондов могут выступать и заемные средства. Имеющиеся у внебюджетных фондов положительное сальдо может быть использовано для приобретения ценных бумаг и получения прибыли в форме дивидендов или процентов.

Внебюджетные социальные фонды тесно увя-заны с бюджетом и между собой. Разнообразие внебюджетных фондов обусловливает сложные многоступенчатые связи между этими фондами и другими звеньями финансовой системы. Различают односторонние, двусторонние и многосторонние финансовые связи.

При односторонних связях денежные средства идут в одном направлении: от финансовых звеньев к внебюджетному фонду. Такая связь появляется при формировании фондов или использования ими средств. (Например, валютные фонды многих стран образуются за счет средств центрального бюджета в форме безвозвратных субсидий. Дорожный фонд США, создаваемый за счет специальных налогов при наличии излишков, предоставляет займы федеральному бюджету.).

При двусторонних связях денежный поток движется между внебюджетными фондами и другими звеньями финансовой системы в двух направлениях. Так фонды социального страхования образуются не только за счет страховых взносов, но и средств центрального бюджета. Одновременно при наличии активного сальдо они приобретают государственные ценные бумаги и становятся кредитором бюджета.

При многосторонних связях один внебюджетный фонд одновременно приходит в соприкосновение с разными финансовыми звеньями и другими внебюджетными фондами, т.е. деньги движутся в разных направлениях между ними.

Федеральные внебюджетные фонды формируются за счет следу-ющих источников.

* специальные целевые налоги и сборы, установленные для со-ответствующего фонда;

* отчисления от прибыли предприятий, учреждений и органи-заций;

* средства бюджета;

* прибыль от коммерческой деятельности, осуществляемой фон-дом как юридическим лицом;

* займы, полученные фондом у Центрального банка РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ или у коммерческих банков.

Внебюджетные фонды, являясь составной частью финансовой системы РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, обладают рядом особенностей:

запланированы органами власти и управления и имеют строгую целевую направленность;

денежные средства фондов используются для финансирования государственных расходов, не включенных в бюджет;

формируются в основном за счет обязательных отчислений юридических и физических лиц;

страховые взносы в фонды и взаимоотношения, возникающие при их уплате, имеют налоговую природу, тарифы взносов устанавливаются государством и являются обязательными;

на отношения, связанные с исчислением, уплатой и взысканием взносов в фонды, распространено большинство норм и положений Закона РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «Об основах налоговой системы РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»;

денежные ресурсы фонда находятся в государственной собственности, они не входят в состав бюджетов, а также других фондов и не подлежат изъятию на какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом;

расходование средств из фондов осуществляется по распоряжению Правительства или специально уполномоченного на то органа (Правление фонда).

Внебюджетные фонды - форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования не включаемых в бюджет некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности строго в соответствии с целевыми назначениями фондов.

Пен-сионный фонд, фонды обязательного медицинского страхования и занятости населения, с одной стороны, являются финансовыми сегментами, вы-деленными из бюджета для самостоятельного, более эффективного функционирования, с другой -- приняли форму страховых фондов. Фонд социального страхования изначально был -- и по форме, и по сути -- страховым фондом под патронажем профсоюзов.

Область перераспределения бюджетных средств гораздо шире, чем внебюджетных фондов, рамки перераспределения которых ог-раничены целевым назначением фонда, а в отраслевых фондах -- еще и отраслевой принадлежностью. Такая ограниченность в перераспределительной функции этого сегмента государственных финан-сов в отдельных случаях имеет ряд преимуществ перед бюджетной формой перераспределения финансовых ресурсов. При выделении во внебюджетный фонд части финансовых средств легче просматрива-ется соразмерность централизуемых источников и потребностей, опе-ративнее решаются вопросы управления данной частью финансовых ресурсов, устраняется неизбежность дефицита по этим фондам, что невозможно достигнуть в бюджетах в условиях экономического кри-зиса.

За исключением Фонда занятости, все внебюджетные социальные фонды в законодательном порядке наделены самостоятельностью. Но условий для экономической самостоятельности они лишены. Поэ-тому государственные социальные внебюджетные фонды лишь по форме, а не по содержанию являются фондами взаимного страхо-вания населения. И дело вовсе не в том, что плательщиками стра-ховых взносов в подавляющей части являются работодатели, а не работники. Экономическая природа средств, зачисляемых в указан-ные внебюджетные фонды, есть не что иное, как часть стоимости воспроизводства рабочей силы. Порядок же уплаты взносов является формой проявления этой сущности. Ничто не мешает органам власти государства установить минимальный уровень оплаты труда (кото-рый является нижним уровнем для любого работодателя), включаю-щий как прожиточный минимум, так и долю платежей во внебюд-жетные фонды, переложив обязанность вносить страховые платежи с работодателей на работников. Однако действующий порядок более прост и привычен для менталитета нашего государства и населения. В других странах страховые взносы распределены более равномерно между работниками и работодателями, а в отдельных государствах подавляющую часть взносов уплачивают работники.

Страховая природа средств вне-бюджетных социальных фондов является решающей причиной выделения их из бюджета и принципиальным отличием от целевых бюджетных фон-дов.

В настоящее время отношения в системе обязательного социального страхования регулируются Федеральным законом № 165-ФЗ с учетом изменений и дополнений, внесенных Федеральным законом от 05.03.2004 № 10-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» в связи с введением единого социального налога».

При введении единого социального налога были также приняты важнейшие решения в отношении социального страхования как экономической системы - в частности были снижены тарифы на обязательное социальное страхование, введена регрессивная шкала по взиманию взносов с заработной платы. Декларируемые при этом цели в целом совпали с целями либерализации экономики и облегчения налоговой нагрузки на работодателя и на социальные группы, имеющие более высокий доход:

- упрощение для работодателя перечисления взносов;

- повышение собираемости налогов;

- снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда;

- стимулирование работодателя не уходить от уплаты налогов.

Понижение ставки единого социального налога имеет и негативную сторону. В условиях переходного периода, это усугубляет несбалансированность финансовой системы. Отчисления в фонды существенно сократятся, а это в первую очередь скажется на социальной защищенности граждан. Уменьшится финансирование бесплатных медицинских услуг. Снижение поступлений в ФСС в связи с введением регрессивной шкалы по взиманию страховых взносов с заработной платы, резко ограничило возможности фонда по выполнению возложенных на него функций. Под угрозой ликвидации оказалась традиционная функция социального страхования в нашей стране по финансированию отдыха застрахованных и их детей.

Изменения в налоговом законодательстве существенно ухудшили текущее финансовое положение распределительной составляющей пенсионной системы и неблагоприятно отразятся на состоянии бюджета Пенсионного фонда России. Важнейшими ориентирами при построении национальных систем пенсионного обеспечения, по мнению специалистов Международной организации труда, являются: экономическая и финансовая доступность, индивидуальная справедливость и социальная эффективность. Анализ свидетельствует о том, что ни одному из вышеуказанных принципиальных подходов пенсионная система России в настоящее время не соответствует. Так, финансовое бремя несут только работодатели, для многих категорий которых платежи являются чрезмерными. Особенно это проявляется по отношению к законопослушным плательщикам взносов по единому социальному налогу, выплачивающим приличную заработную плату. И, напротив, до 40-50% либо пользуются льготами (малый бизнес, сельхозпроизводство), либо выплачивают большую часть зарплаты (до 60-80%) «в конвертах». Это позволяет им «экономить» на пенсионном страховании, но при этом их работники не смогут заработать приемлемую по размерам пенсию, поскольку вовсе освобождены от финансового участия в формировании своих пенсионных прав.

Таким образом, анализ текущего финансового состояния исполнения бюджета Пенсионного фонда РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ и прогноз на долгосрочную перспективу показывает резкое углубление негативных тенденций в развитии пенсионной системы, обусловленных, прежде всего угрозой потери финансовой устойчивости и самостоятельности в связи с несовершенством ее финансового механизма.

Требуется сформировать пенсионную систему, которая бы гарантировала для наемных работников со средними и высокими заработками размер пенсий после 35-40 лет страхового стажа не менее 50-60% от их заработной платы. Без решения этой задачи экономическое и социальное развитие страны обречено на неудачу.

Изменения в законодательстве, регулирующем обязательное социальное страхование, в частности, порядок его финансирования, говорят скорее о стихийном, чем последовательном развитии этой социально значимой сферы жизни общества.

Государство обязано нести субсидиарную ответственность перед фондами. Снижая налоги, осуществлять финансирование социального обеспечения за счет средств бюджета.

Дальнейшее реформирование сферы пенсионного обеспечения, определенное стратегией социально-экономического развития России на период до 2010 года, осуществляется преобразованием системы предоставления досрочных пенсий в связи с особыми условиями труда путем перехода к накопительным механизмам финансирования досрочных пенсий за счет дополнительных страховых взносов, обеспечивающих необходимый размер пенсии на период с момента достижения льготного пенсионного возраста и до достижения общеустановленного пенсионного возраста.

Государство должно принимать все необходимые меры к тому, чтобы уменьшить негативные для здоровья работников последствия труда в условиях особой вредности, в том числе путем предоставления им дополнительных гарантий и компенсаций, к которым относится, в частности, и возможность уйти на пенсию по старости в более раннем возрасте и при меньшей продолжительности общего трудового стажа.

В настоящее время пенсионеров содержат работающие граждане: за счет их налогов выплачиваются пенсии. Раньше работающих было в несколько раз больше пенсионеров, поэтому налоги были посильными, а размер пенсии достойным. Сейчас ситуация изменилась: общее число трудящихся значительно сократилось. Это связано с демографическим кризисом.

Вывод

Инициативы главы государства, направленные на преодоление демографического кризиса, безусловно, большой шаг вперед по сравнению с сегодняшними мизерными размерами финансирования в поддержку рождаемости. В мае 2006 года Президент В.В.Путин в своем ежегодном обращении к Федеральному Собранию предложил решить сложнейшую демографическую проблему. Ведь ни для кого не секрет, что рождаемость в России очень низкая. Соответственно трудоспособное население уменьшается. Поэтому вопрос о преодолении демографического кризиса стоит очень остро. Президент предложил программу стимулирования рождаемости. Что должно включать в себя целый комплекс мер административной, финансовой и социальной поддержки молодым семьям. Было предложено координальным образом увеличить размер социальных выплат, связанных с материнством и детством. Сюда включены и пособия по уходу за ребенком до 1,5 лет, компенсация затрат на детское дошкольное воспитание, увеличение стоимости родовых сертификатов. Было предложено в два раза увеличить выплаты на содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье. Установить единовременное пособие при всех формах устройства детей, лишенный родительского попечения, в семью. Тем самым стимулировать к усыновлению детей, укреплять институт семьи. Очень действенной мерой поддержки материнства и детства явилось предложение создания базового «материнского капитала». Который реально повысит социальный статус женщины решившей родить второго ребенка. В свою очередь женщина может использовать его либо для решения жилищного вопроса, вложив его в приобретение жилья с использованием ипотеки или других схем кредитования по достижении ребенком трехлетнего возраста, либо направить эти средства на образование детей, либо положить эти деньги в накопительную часть своей пенсии. По мнению экспертов, размер таких государственных обязательств в денежном выражении не может быть меньше 250 000 рублей. И эта сумма будет ежегодно индексироваться по инфляции. Размер материнского (семейного) капитала, предусмотренного Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» в 2008 году составляет 267 500 рублей.

Глава 2. Финансово-правовой режим государственных внебюджетных фондов

2.1. Финансово-правовой режим Пенсионного фонда РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР) был образован в соответствии с Законом РСФСР от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в РСФСР", введенным в действие с 1 марта 1991 г. и положившим начало проведению в стране пенсионной реформы. Статья 8 названного Закона предусматривала, что выплата пенсий осуществляется за счет Пенсионного фонда РСФСР, создаваемого в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Действующее до настоящего времени Положение "О Пенсионном фонде Российской Федерации (России)" было утверждено постановлением Верховного Совета РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 27 декабря 1991 г. No 2122-I.

Анализ социально-экономических причин, обусловивших на рубеже 90-х годов XX в. объективную необходимость принятия нового пенсионного законодательства и формирования его самостоятельной кредитно-финансовой основы, был проведен многими авторами, поэтому ограничимся лишь их краткой констатацией. М.Н. Захаров и Э.Г. Тучкова выделяют, в частности, следующие причины создания ПФР[24, с. 11]

1) выявление объективной потребности пересмотреть укоренившуюся в обществе идеологию самой природы обязательного пенсионного страхования трудящихся; возродить и, главное, реализовать на практике истинную его сущность;

2) необходимость существенно повысить доходы основной массы населения - пенсионеров, живущих, как правило, на строго фиксированную выплату - пенсию;

3) желание не допустить утечки пенсионных страховых средств и использования их на иные цели, отличные от пенсионного обеспечения застрахованных и их семей.

Таковы были объективные причины создания Пенсионного фонда РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ в конце 1990 г.

В настоящее время деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации регулируется преимущественно Положением о Пенсионном фонде РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, утвержденном постановлением Верховного Совета РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 27 декабря 1991 г., которое ныне действует в редакции Указа Президента РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 24 декабря 1993 г. No 2288 и Федерального закона от 5 мая 1997 г. No 77-ФЗ.

Согласно п. 1 Положения о ПФР, Пенсионный фонд - это самостоятельное финансово-кредитное учреждение, осуществляющее свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Пункт 2 Положения устанавливает, что денежные средства Пенсионного фонда "находятся в государственной собственности", "не входят в состав бюджетов других фондов и изъятию не подлежат". При этом в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. No 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам Пенсионного фонда Российской Федерации перед застрахованными лицами.

В Положении о ПФР приводится исчерпывающий перечень вопросов, входящих в компетенцию Фонда, которую многие авторы трактуют как задачи ПФР. В частности, в соответствии с п. 3 Положения Фонд призван обеспечивать целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, направляемых на выплату государственных пенсий, включая граждан, выезжающих за пределы Российской Федерации. (Подобная выплата должна предусматриваться законодательством РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, межгосударственными и международными договорами.)

В обязанности Пенсионного фонда входит также организация работы по удовлетворению исков, предъявляемых работодателям и гражданам, виновным в причинении вреда здоровью работников и других граждан, выплата сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца.

ПФР должен обеспечивать капитализацию средств Фонда, а также - привлечение в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц.

На Пенсионный фонд возложен контроль (с участием налоговых органов) за своевременным и полным поступлением страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием средств на выплату государственных пенсий, в том числе - за правильностью их назначения, перерасчета, выплаты и доставки. С этой целью ПФР совместно с Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации проводит ведомственные и вневедомственные проверки: правильности применения пенсионного законодательства при назначении и выплате пенсий; целевого использования и своевременности расходования средств, предназначенных для выплаты пенсий; правильности организации бухгалтерского учета, отчетности по выплате пенсий, соблюдения финансовой дисциплины[22, с. 67].

Важным направлением деятельности ПФР является организация и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц, который был введен на территории отдельных административно-территориальных единиц субъектов РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1996 г. No 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования", а также организация и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Сотрудниками Фонда проводится также работа по изучению и обобщению практики применения нормативных актов, регулирующих уплату страховых взносов в Пенсионный фонд, и внесению предложений в законодательные органы по ее совершенствованию. В компетенцию Фонда входит проведение научно-исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования.

Положение о ПФР предусматривает, что Фонд может принимать участие в финансировании программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан, проводить разъяснительную работу среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции ПФР.

Наконец, на Пенсионный фонд возложена обязанность осуществления межгосударственного и международного сотрудничества РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, участие в разработке и реализации межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий.

На основании п. 1 Положения о ПФР Пенсионный фонд имеет право выполнять отдельные банковские операции в порядке, установленном действующим законодательством РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ о банках и банковской деятельности.

Как юридическое лицо, ПФР имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием.

Руководство Пенсионным фондом России осуществляется Правлением фонда и его постоянно действующим исполнительным органом - исполнительной дирекцией (п. 7 Положения о ПФР). В состав Правления по должности входят председатель, первый заместитель, заместители председателя правления и исполнительный директор ПФР, а также управляющие двенадцати отделений фонда.

В состав Правления могут также входить представители общественных, религиозных и государственных организаций, объединений, учреждений и предприятий, деятельность которых связана с защитой интересов пенсионеров, инвалидов и детей. В работе Правления Пенсионного фонда могут принимать участие с правом совещательного голоса управляющие отделениями Фонда по республикам в составе Российской Федерации, руководители министерств и ведомств РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, Банка России.

Правление ПФР возглавляет председатель, который назначается и освобождается от должности Правительством Российской Федерации.

На Правление Фонда возлагается: ответственность за выполнение функций, относящихся к компетенции Пенсионного фонда, определение перспективных и текущих задач Фонда; утверждение бюджета, сметы расходов Фонда и его органов, отчеты об их исполнении, а также утверждение его структуры и штатов. Кроме того, Правление Пенсионного фонда назначает и освобождает от должности исполнительного директора и его заместителей, председателя ревизионной комиссии Фонда и руководителей его отделений; издает в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам, относящимся к деятельности фонда, а также решает другие вопросы.

Для осуществления контроля за деятельностью исполнительной дирекции Пенсионного фонда и его региональных органов образуется ревизионная комиссия Фонда.

Постановлением правления ПФР от 9 октября 2000 г. в семи федеральных округах России созданы управления ПФР. Методологическое руководство деятельностью отделов управлений ПФР в федеральных округах осуществляется структурными подразделениями исполнительной дирекции ПФР по вопросам, относящимся к их компетенции.