Государственно-частное партнерство при строительстве объектов транспортной инфраструктуры

Подобная форма управления государственной собственностью распространена в более 120-ти странах Европейского Союза, Центральной и Латинской Америки, в Азии, Океании, а также в Восточной Европе и СНГ.

Опыт формирования государственно-частного взаимодействия распространяется во всех регионах мира. Как показывает анализ международной практики, наиболее распространенными объектами государственно-частного партнерства в мире являются:

- жилищно-коммунальная сфера (производство и транспортировка электроэнергии, водоснабжения, эксплуатация и благоустройство);

- строительство и содержание автодорог;

- энергосбережение;

- эксплуатация зданий бюджетного сектора экономики.

Успешными примерами государственно-частного партнерства стали проекты в сфере железнодорожного транспорта: Tunnel Rail Link (Великобритания), высокоскоростная магистраль HSL Zuid (Нидерланды), линия Oresund (Дания - Швеция). С применением механизма государственно-частного партнерства были закончены и такие сложные проекты, как Евротоннель под проливом Ла-Манш, Сиднейский портовый тоннель, мост Конфедерации в Канаде, национальные аэропорты в Гамбурге и Варшаве, Центральный парк в Нью-Йорке, отдельные ветви метрополитена в Лондоне и другие.

Анализ зарубежного опыта использования ГЧП показал, что в каждой из стран «Большой семерки» имеется своя наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП. Так, в США такой отраслью являются автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании - здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии - образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции - здравоохранение.

По данным Going Global The world of public private partnerships, лидерами по развитию государственно-частных партнерств в сфере инноваций в мире считаются Великобритания, Австралия и скандинавские страны. Во многих странах ОЭСР на проекты государственно-частного партнерства приходится все возрастающая доля государственных бюджетов на науку и технологии. Анализ 48 проектов, реализуемых по схемам ГЧП, проведенный Европейской экономической комиссией ООН, показал, что 80% таких проектов было реализовано ниже предполагаемого бюджета и 60% проектов было завершено ранее, чем запланировано, при улучшении сервиса и уменьшении платы за использование.

В других развитых странах (Австрия, Бельгия, Дания, Австралия, Израиль, Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия, Греция, Южная Корея, Сингапур) на 1-м месте по числу использования ГЧП находится отрасль, связанная со строительством и реконструкцией автодорог (93 проекта), а за ней уже следуют с весьма значительным отрывом здравоохранение (29 проектов), образование (23 проекта) и средства размещения (22 проекта).

Отмечена корреляция между уровнем развития страны и отраслью, которая выбирается для привлечения в нее инвестиций с помощью ГЧП. В связи с высоким уровнем социально-экономического развития стран «Большой семерки» и других развитых стран приоритетность отраслей здравоохранения и образования обусловлена также политикой этих государств и их социально-экономическим развитием.

Напротив, в развивающихся странах и странах с переходной экономикой указанные отрасли (за исключением автодорог) не будут приоритетными. Учитывая более низкий уровень экономического развития в этих странах, на 1-е место по приоритетности привлечения инвестиций с помощью ГЧП должна выйти транспортная инфраструктура, а именно строительство и реконструкция автодорог, аэропортов, железных дорог и др. Так, в странах с переходной экономикой (37 из 915 проектов)- страны Центральной и Восточной Европы (Болгария, Чехия, Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния); страны Балтии (Латвия); страны СНГ (Украина), отрасли «Здравоохранение» и «Образование» находятся уже далеко не на 1-м месте по применению ГЧП - лидируют автодороги, строительство мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропортов.

В развивающихся странах (22 из 915 проектов) - Индия, Бразилия, Чили, Гонконг, Мексика, Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты - как и в предыдущей группе стран, на 1-м месте по количеству ГЧП находятся автодороги, на 2-м месте - аэропорты, тюрьмы и водоочистные сооружения. Такое распределение отражает в первую очередь заинтересованность стран в развитии этих отраслей (индивидуальных для каждого типа стран), так как ГЧП позволяет привлечь инвестиции частного сектора, снизить затраты государственного сектора, распределить риски между партнерами. Структура финансовых и инвестиционных источников для реализации проектов государственно-частного партнерства зависит от уровня и особенностей социально-экономического развития страны, возможностей государственного сектора экономики, наличия стимулов, преимуществ, инструментов и мотивации привлечение частного сектора, сферы вложения инвестиций, вида инфраструктуры.

Анализ результатов расчета Индекса глобальной конкурентоспособности произведенные для 79 стран, показал положительную корреляцию между глобальным индексом конкурентоспособности с учетом устойчивого развития национальных экономик и таким субиндексом как инновации и опыт (см. табл. 4).

Таблица 4.

Индекс глобальной конкурентоспособности с учетом измерения устойчивого развития (топ-10) Schwab, K. The Global Competitiveness Report 2013-2014. Full Data Edition World Economic Forum, Geneva, 2013. - 553 p. / Access: http: http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf

Страна	Индекс глобальной конкурентоспособности 2013-2014	Основные требования (оценка)	Факторы эффективности (оценка)	Факторы инноваций и опыта (оценка)
	Ранг	Оценка
Швейцария	1	5,67	6,15	5,44	5,72
Сингапур	2	5,61	6,30	5,63	5,14
Финляндия	3	5,54	5,97	5,30	5,65
Германия	4	5,51	5,90	5,31	5,59
США	5	5,48	5,12	5,66	5,43
Швеция	6	5,48	5,95	5,31	5,46
Гонконг SAR	7	5,47	6,15	5,57	4,83
Нидерланды	8	5,42	5,89	5,27	5,36
Япония	9	5,40	5,37	5,27	5,61
Великобритания	10	5,37	5,48	5,45	5,15

Исследователи обосновали тот факт, что основным фактором конкурентоспособности с учетом устойчивого развития является соответствующая политика государства. Лишь политическая воля, эффективное государственное регулирование и управление в совокупности с качественным инновационным менеджментом и социальной ответственностью на уровне компаний является залогом достижения устойчивого развития Assessing the Sustainable Competitiveness of Nations. The Global Competitiveness Report 2012-2013. - World Economic Forum, Geneva, 2012. - 545 p..

Таким образом, трансформация модели развития национальных экономик требует разработки и координации инновационной стратегии и политики государств и компаний, направленной на соблюдение требований инновационного устойчивого развития инфраструктуры на принципах государственно-частного партнерства и социальной ответственности бизнеса в широком смысле этого понятия.

Партнерские отношения органов власти и бизнеса по формированию инфраструктуры, как заинтересованных субъектов, должны развиваться на основе принципов, обеспечивающих достижение согласия между ними. К основным принципам, сформированным в мировой практике, можно отнести следующие (см. табл. 5).

Таблица 5.

Основные принципы государственно-частного партнерства, согласно программе развития ООН Руководство Программы развития ООН «Toolkit on Pro-poor Municipal PPP». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://pppue.undp.org/toolkit

Принцип	Сущность и содержание
1	2
Прозрачность	Предоставление органами власти полной информации инвесторам, концессионерам, всем заинтересованным сторонам
Соревновательность	Создание равных условий для привлечения к партнерству для всех потенциальных частных партнеров
Подотчетность	Ответственность всех партнеров перед общественностью и взаимные обязательства, которые являются определенными в договорном порядке
Законность	Создание партнерств в форме, которая разрешается действующим законодательством и другой нормативно-правовой базой
Понятность и предсказуемость	Понятность формулировки условий партнерства, в частности в соответствующем договоре, обеспечение возможности их исполнение без существенных изменений
Учет специфики	Формирование партнерств с учетом особых потребностей определенного региона (территории, общины), области социально-экономической жизни
Экономическая и финансовая устойчивость	Учет уровня потребления услуг, создаваемых в результате партнерства, и положительных последствий для развития экономики в целом
Гибкость	Обеспечение возможности быстрого реагирования и учета изменений в среде, в которой действует партнерство
Равенство	Обеспечение доступа к услугам для социально уязвимых слоев населения, в частности бедных
Социальное привлечение	Создание условий для привлечения к процессу планирования и реализации партнерств различных общественных групп

Исследование форм участия государства и бизнеса в финансировании инфраструктурных проектов на основе государственно-частного партнерства как эффективного инструмента для полезного его использования в отечественной экономике позволило сделать ряд выводов:

1. Государственно-частное партнерство позволяет объединить общие ресурсы государства и бизнеса. Вкладом со стороны государства являются объекты инфраструктуры, новые сегменты клиентов, финансовые гарантии, а со стороны бизнеса - инвестиции, навыки управления, снижения затрат, инновационные решения и тому подобное. Введение ГЧП позволяет государству решить важные задачи при одновременном сокращении расходов. При этом высвобождаются ресурсы государственного аппарата для разработки и внедрения государственной политики.

2. Модели и структура ГЧП разнообразны, но при этом существуют некоторые характерные черты, позволяющие выделить партнерство в самостоятельную экономическую категорию. Оно возникает как формализованная кооперация государственных и частных структур, специально созданная для достижения тех или иных целей, и опирается на соответствующие договоренности сторон. Выбор модели ГЧП осуществляется в зависимости от того, в каких сферах реализуется соглашение. Если рассматривать мировой опыт реализации партнерских проектов, то можно констатировать, что в конкретных отраслях определенные модели имеют наибольшую эффективность.

3. Объемы мирового рынка государственно-частного партнерства очень велики и имеют значительный потенциал в будущем. Наиболее привлекательным и распространенным сектором по ГЧП является инфраструктура в сфере дорожного и транспортного строительства. Ведь в этой сфере легче заключать концессионные соглашения, и эта отрасль остро нуждается в притоке частных инвестиций.

2. Современное состояние и тенденции развития государственно-частного партнерства в России

2.1 Динамика и механизмы государственно-частного партнерства в России

Государственно-частное партнерство (ГЧП) достаточно быстрыми темпами развивается в российской экономике. Теоретические и методологические принципы ГЧП заложены в федеральной «Стратегии 2020» и в других документах, регламентирующих направление социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. В последние годы правительством России осуществлен ряд важных шагов по реализации указанных планов по развитию ГЧП, в частности, создание Банка Развития, Российской венчурной компании, усиление роли государственных корпораций, а также нескольких институтов развития в части внедрения принципов ГЧП; наблюдаются определенные положительные сдвиги в развитии теоретического и нормативного аппарата ГЧП.

При этом представители практически всех научных школ поддерживают тезис о необходимости реализации протекционистской инвестиционной политики, одним из инструментов которой традиционно считается реализация различных форм и механизмов взаимодействия государства и бизнеса Балацкий Е.В. Закон Вагнера, кривая Арми-Рана и парадокс богатства// «Общество и экономика», №9, 2010..

Нормативно-правовую базу инвестиционной деятельности в Российской Федерации составляют Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», Федеральный Закон от 29 апреля 2008 года № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Общие показатели инвестиционной деятельности в Российской Федерации в 2012-2013 гг. представлены в табл. 6.

Таблица 6.

Основные показатели инвестиционной деятельности в Российской Федерации в 2012-2013 гг. Данные Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.gks.ru/

Формы инвестиций	2012 год	Справочно 2011 г., в % к итогу	1-ое полугодие 2013 г.
	млрд. рублей	в % к итогу		млрд. рублей	в % к итогу
Инвестиции в нефинансовые активы (без субъектов малого бизнеса), в том числе:	9740,6	100	100	3416,0	100
инвестиции в основной капитал	9567,9	98,2	98,4	3356,1	98,2
инвестиции в объекты интеллектуальной собственности	48,0	0,5	0,5	22,2	0,7
инвестиции в другие нефинансовые активы	71,4	0,7	0,7	22,9	0,7
затраты на научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы	53,3	0,6	0,4	14,8	0,4
Финансовые вложения организаций (без субъектов малого предпринимательства), в том числе:	67725	100	100	32988	100
долгосрочные	7013	10,4	10,8	4578	13,9
краткосрочные	60712	89,6	89,2	28410	86,1

По данным на начало 2014 года региональные законы об участии субъекта в государственно-частном партнерстве приняты в 65 субъектах РФ. Еще в 4 субъектах РФ законы находятся на стадии рассмотрения органами законодательной власти (см. Приложение 1).

В настоящее время в целях стимулирования инвестиций в Российской Федерации и отдельных ее субъектах практикуется разработка и утверждение федеральных и региональных инвестиционных программ, перечней объектов нового строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения предприятий; предложение на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации; создание фондов поддержки инвестиций при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Государственно-частное партнерство рассматривается как конкретные проекты, реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах федеральной, региональной и муниципальной собственности.

Основными формами государственно-частного партнерства в Российской Федерации являются механизм концессионных соглашений, деятельность Инвестиционного фонда Российской Федерации, создание кластеров и особых экономических зон, в которых государством обеспечивается создание необходимой для привлечения частных инвестиций инфраструктуры.

На территории Российской Федерации в различных стадиях реализации в 2014 г. находился 131 ГЧП-проект, отвечающий представленным требованиям. партнерстве. По формам реализации проектов - 70 концессионных соглашений, 46 соглашений о ГЧП на основе регионального законодательства и 15 соглашений на основе форм, близких к ГЧП (рис. 2).



Рис. 2. Структура проектов ГЧП в России в 2014 г. по формам, %

Общая заявленная стоимость ГЧП-проектов (на различных стадиях реализации) составляет более 1 трлн. рублей. Оцениваемый объем инвестиций со стороны частного партнера - 913 млрд. рублей.

Данные относительно практики реализации проектов по сферам и федеральным округам приведен ниже (см. табл. 7). На рис. 3 представлен анализ структуры действующих проектов государственно-частного партнерства в России в территориальном и отраслевом разрезе.

Таблица 7.

Сравнительная таблица реализации проектов по сферам и федеральным округам Российской Федерации

Федеральный округ / сфера	Коммунальная	Социальная	Транспортная	Энергетическая	Итого
ДВФО	0	0	2	2	4
ПФО	9	17	5	3	34
СЗФО	4	8	7	4	23
СКФО	0	3	0	1	4
СФО	1	10	6	7	24
УФО	2	6	2	1	11
ЦФО	5	7	5	4	21
ЮФО	2	5	3	0	10
Итого	23	56	30	22	131

по федеральным округам по отраслям

Рис. 3. Структура проектов государственно-частного партнерства в России в 2014 г. по федеральным округам и отраслям, %

Распределение проектов государственно-частного партнерства по стадии реализации приведено на рис. 4. Средний срок реализации указанных проектов составляет 12,7 лет.

Рис. 4. Структура проектов ГЧП в России в 2014 г. по стадиям реализации, %

Центром развития ГЧП ежегодно публикуется Рейтинг регионов государственно-частного партнерства, основанный на разработанной Центром методике оценки факторов, влияющих на развитие механизмов ГЧП при определении уровня потенциала региона. Цель рейтинга - комплексная оценка потенциала субъекта РФ для привлечения частных инвестиций в проекты государственно-частного партнерства. Рейтинг регионов по состоянию на 2014 г. (первая «десятка») представлен в табл. 8.

Таблица 8.

Рейтинг регионов ГЧП-2014 (топ-10) Рейтинг регионов ГЧП-2014. Развитие государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. - М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014. - 12 с.

Регион	Рейтинг, %
Санкт-Петербург	73,9
Республика Татарстан	70,6
Новосибирская область	65,5
Свердловская область	63,9
Нижегородская область	62,3
Воронежская область	60,4
Ленинградская область	55,0
Самарская область	54,3
Ярославская область	52,7
Москва	52,3

Результаты рейтинга с одной стороны упрощают для частного инвестора процедуру выбора потенциального публичного партнера для реализации того или иного проекта ГЧП, с другой - стимулируют региональные администрации совершенствовать институциональную среду в сфере ГЧП и накапливать опыт реализации ГЧП-проектов.

Результаты рейтинга за 2014 год позволяют классифицировать субъекты Российской Федерации по следующим категориям:

1. Регионы-лидеры (показатель 60%-75%). Опыт регионов по развитию ГЧП, представленных в ТОП-6 рейтинга, предлагается транслировать для представителей частного и публичного партнеров при подготовке проектов государственно-частного партнёрства. В первую очередь стоит выделить лидеров рейтинга: Санкт-Петербург и Республику Татарстан, которые обладают наивысшей инвестиционной привлекательностью и имеют большой опыт реализации региональных ГЧП-проектов и развитую институциональную среду.

Регионы, представленные в первой пятерке, обладают наибольшим опытом при реализации ГЧП-проектов. Лидером по количеству проектов является Новосибирская область. Также значительный опыт накоплен в Свердловской и Нижегородской областях. Нижегородская область стала лидером по развитости практики применения концессионных соглашений на территории РФ4, а Свердловская область обладает значительной инвестиционной привлекательностью (9 баллов). Также в лидеры рейтинга вошла и Воронежская область, которая выделяется наивысшим показателем по развитости нормативно-правовой базы для реализации ГЧП-проектов на территории субъекта. Примером может служить детальная проработка отдельных нормативно-правовых актов, регулирующих порядок реализации проектов на территории области. (Постановление Правительства Воронежской области «О порядке принятия решений о заключении концессионных соглашений» от 18.02.2011, где утвержден порядок принятия решений о заключении концессионных соглашений и определен уполномоченный орган власти, являющийся концендентом).

2. Регионы с высоким потенциалом (показатель 45%-60%). Представленные в данном сегменте регионы характеризуются наличием относительно небольшого опыта реализации ГЧП-проектов (1-2 проекта), стабильной инвестиционной привлекательностью и наличием нормативно-правовой базы в сфере ГЧП, находящейся в стадии становления. В данной группе представлены в том числе и ведущие российские регионы (Москва и Краснодарский край), на территории которых в настоящий момент государственно-частное партнерство можно охарактеризовать как находящееся в стадии формирования, но при этом уровень инвестиционной привлекательности максимально возможный.

Также стоит отметить регионы, которые активно внедряют практику реализации проектов ГЧП и обладают уже сложившимся опытом в данной сфере, это Пермский край, Ярославская область, Липецкая область, Самарская область и Ханты-Мансийский автономный округ. Регионы, представленные в данном сегменте рейтинга, в настоящий момент характеризуются высоким потенциалом для привлечения частных инвестиций в проекты государственно-частного партнерства.

3. Регионы со средним потенциалом (показатель 35%-45%). В данном сегменте рейтинга находятся регионы, в которых государственно-частное партнерство характеризуется стадией формирования первичного опыта, но при этом создаются условия для гармоничного развития механизмов ГЧП. В основном здесь представлены регионы, в которых проекты ГЧП находятся еще на прединвестиционной стадии (в частности проект «Строительство западного обхода г. Волгограда»), а также регионы, в которых усилиями администраций создаются условия для привлечения частного инвестора.

Характерна позиция Московской области, которая обладает самым высоким инвестиционным потенциалом, но при этом, пока еще не имеет ни одного регионального проекта, который находился бы в стадии реализации. Также стоит отметить, что в данном сегменте находятся регионы с высоким уровнем экономического развития (Омская область, Красноярский край, Калининградская область), которые при определенной политической воле руководства субъекта могут иметь все шансы занять лидирующую позицию в рейтинге.

4. Регионы с низким потенциалом (показатель 25%-35%). Регионы, находящиеся в данном сегменте рейтинга, характеризуются низким уровнем развития нормативно-правовой базы, влияющей на реализацию проектов государственно-частного партнерства и не самой высокой инвестиционной привлекательностью.

Также стоит отметить, что в данной группе регионов только Мурманская область и Республика Тыва имеют существенный опыт реализации проектов государственно-частного партнёрства, но в связи с невысоким рейтингом инвестиционной привлекательности не вошли в перечень регионов со средним потенциалом. Представленные регионы обладают широкими возможностями для роста, при грамотном позиционировании перспективных инфраструктурных проектов для частного инвестора.

5. Регионы с очень низким потенциалом (показатель 5%-25%). Данный сегмент характеризуется наиболее низкими показателями по факторам «Опыт региона по реализации проектов ГЧП» и «Инвестиционная привлекательность». Исходя из показателей, которыми характеризуется положение четверти субъектов РФ, можно говорить о том, что государственно-частное партнерство на территории страны развито не в полной мере. Тем не менее, в данном сегменте также есть положительная динамика - многие регионы, в частности Ямало-Ненецкий АО, Камчатский край, Забайкальский край, приступили к реализации пилотных проектов государственно-частного партнерства и при их успешной реализации могут рассчитывать на повышение в рейтинге.

В настоящее время в целях стимулирования инвестиционного процесса в субъектах Российской Федерации практикуется разработка и утверждение региональных инвестиционных программ, перечней объектов нового строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения предприятий; предоставление на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации; создание фондов поддержки инвестиций при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 179.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой, порядок формирования и реализации которой устанавливается Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 16 Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. № 716, объекты капитального строительства, находящиеся в государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, в отношении которых разработка и утверждение проектной документации в соответствии с законодательством Российской Федерации являются обязательными, включаются в проект федеральной адресной инвестиционной программы при условии, что разработка проектной документации осуществляется без использования средств федерального бюджета.

При этом согласно пункту 6 Правил в ФАИП включаются объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации и (или) муниципальной собственности строительство, реконструкция, техническое перевооружение которых предусмотрено в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации или Председателя Правительства Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с пунктом 10.1 порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594, субсидии, предоставляемые из федерального бюджета, не могут направляться на проведение проектных и изыскательских работ и (или) подготовку проектной документации по объектам, включенным в целевые программы.

В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» инвестиционные проекты, финансирование которых планируется осуществлять полностью или частично за счет средств федерального бюджета, подлежат проверке на предмет эффективности использования, направляемых на капитальные вложения средств федерального бюджета и достоверности определения сметной стоимости.

В отношении инвестиционных проектов, сметная стоимость которых превышает 8 млрд. рублей, Минэкономразвития России проводится проверка эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения в порядке, предусмотренном постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 г. № 590.

При этом согласно пункту 8 Положения о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 № 427, проектная документация на объект капитального строительства, представляемая для проведения проверки его сметной стоимости, должна быть согласована руководителем главного распорядителя бюджетных средств.

Согласно пункту 10.1 Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 № 594, в целевые программы не включаются объекты капитального строительства, не прошедшие интегральную оценку эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, проведенную государственным заказчиком целевой программы.

Субсидии на софинансирование капитальных расходов, предоставляемые из федерального бюджета, подразделяются на программные (предоставляемые в рамках федеральных целевых программ) и непрограммные (предоставляемые на основании отдельных решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации). И те, и другие субсидии, в свою очередь, включаются в Федеральную адресную инвестиционную программу.

Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП) и федеральные целевые программы (ФЦП), - это важнейшие инструменты государственной инвестиционной политики. Представленная ниже диаграмма (рис. 5) иллюстрирует динамику бюджетного финансирования ФАИП по годам, исходя из которой можно сделать вывод, о преобладающей программной части в составе ФАИП.

Рис. 5. Динамика бюджетного финансирования ФАИП по годам

В то же время в общей сумме расходов федерального бюджета на предоставление межбюджетных субсидий субъектам РФ субсидии на софинансирование капитальных вложений составляют около 30 %. Объекты капитальных вложений финансируются из бюджетов субъектов по остаточному принципу, в связи с чем им оказывается финансовая помощь из федерального бюджета на софинансирование расходов на капитальные вложения. На диаграмме ниже отображено, какую часть расходов субъекта на капитальные вложения составляет финансовая помощь из федерального бюджета (рис. 6).

Рис. 6. Финансовая помощь из федерального бюджета на софинансирование капитальных расходов субъектов

В 2014 году 27 из 85 утвержденных субсидий носили капитальный характер. Общая сумма расходов федерального бюджета на предоставление межбюджетных субсидий на софинансирование капитальных расходов составила в 2013 году 151 185 млн. рублей. Информация о распределении субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на 2014 год (Приложение к Федеральному закону от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов") Это эквивалентно 30% от общей суммы расходов на предоставление межбюджетных субсидий в 2013 году. Следовательно, субсидии на софинансирование капитальных расходов, предоставляемые из федерального бюджета, являются важной статьей расходов государства.

В целом, институциональное развитие ГЧП на начало 2014 года можно характеризовать как прошедшее стадию апробации и становления в регионах РФ и требующее дальнейшего стимулирования и нормативного закрепления со стороны государства.

2.2 Специфика финансирования и управления строительством объектов транспортной инфраструктуры в России

Согласно Транспортной стратегии на период до 2030 года ключевыми задачами отрасли являются ликвидация разрывов и «узких мест» на транспортной сети, в том числе в азиатской части страны, а также создание сбалансированной системы транспортных коммуникаций на базе дифференцированного развития путей сообщения всех видов транспорта.

В то же время следует отметить, что решение системных проблем транспортной отрасли, согласно государственной программе «Развитие транспортной системы», возможно при опережающем росте инвестиций в развитие транспортной системы на уровне 4-4,5 % ВВП к 2020 году. На данный момент указанная доля значительно меньше, и составляет 2,1%.

В настоящее время действующим механизмом реализации государственной политики Российской Федерации в области развития транспортной инфраструктуры являются государственные (муниципальные) программы, входящие в их состав федеральные целевые программы, а также непрограммные инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры, финансируемые за счет средств соответствующих бюджетов (на практике непрограммные инвестиции в объекты транспортной инфраструктуры осуществляются редко, в основном во исполнение поручений Президента РФ и Правительства РФ, как, например, софинансирование строительства примыкания к автомобильной дороге М-52 «Чуйский тракт» на км 651 в 2009-2011 годах).

Расходы государства на транспортную инфраструктуру в 2012-2015 годах характеризуются следующими показателями, приведенными в соответствии с таблицей 9.

Таблица 9.

Расходы консолидированного бюджета РФ на транспорт и дорожное хозяйство (млрд. руб.) Основные направления бюджетной политики на 2013-2015 годы. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_133448

	2012 год	2013 год	2014 год	2015 год
Транспорт и дорожное хозяйство, всего	1 473,6	1 549,4	1 594,1	1 641,8
Удельный вес в общей сумме расходов бюджетной системы РФ, %	6,5	6,3	6,0	5,7
в том числе:
Федеральный бюджет	759,8	851,4	909,7	953,9
Консолидированные бюджеты субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов)	713,8	697,9	684,4	687,8

В 2013 году объем рынка транспортной инфраструктуры Российской Федерации составил 665 млрд руб. (см. рис. 7).

Рис. 7. Объем и сегментация рынка транспортной инфраструктуры Российской Федерации, млрд. руб. и % Перспективы развития рынка дорожной инфраструктуры в России. - Аналитический обзор КПМГ в России и СНГ. - Москва: ЗАО «КПМГ», ноябрь 2013 г. [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://www.kpmg.com/RU/ru/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/Documents/S_INFR_1r.pdf

По существующим прогнозам, до 2020 года среднегодовой рост составит 10% за счет федеральных и региональных программ развития. При этом дорожная инфраструктура и железные дороги преимущественно финансируются за счет государственных средств, в то время как морская портовая инфраструктура финансируется по большей части за счет частных средств стивидорных компаний, а также компаний добывающих отраслей промышленности.

Согласно последним утвержденным программным документам, а также проекту обновленной Транспортной стратегии на период до 2030 года, размещенному на сайте Минтранса России, основным источником финансирования поддержания и развития транспортной инфраструктуры (порядка 50% в целом и 60% на федеральном уровне) останутся средства соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ, остальное планируется привлекать из внебюджетных источников (табл. 10).

Таблица 10.

Объемы и источники финансирования развития транспортной инфраструктуры в России (млрд. руб.) Составлено по материалам: О Транспортной стратегии Российской Федерации: [распоряжение Правительства РФ от 22.11.2008 № 1734-р] // СПС «Консультант Плюс»: Законодательство: Версия Проф.; Об утверждении государственной программы «Развитие транспортной системы»: [распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012 № 2600-р] // СПС «Консультант Плюс»: Законодательство: Версия Проф.; Проект Транспортной стратегии на период до 2030 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://mintrans.ru/documents/detail.php?ELEMENT_ID=19188

	Всего	В том числе:
		2010-2015 гг.	2016-2020 гг.	2021-2030 гг.
1	2	3	4	5
Транспортная стратегия на период до 2010 г. (действующая), в т.ч.	170 581	18 295	30 473	121 813
- Федеральный бюджет	39 127	5 127	7 527	26 473
- бюджеты субъектов РФ	23 907	2 784	4 142	16 981
- внебюджетные источники	107 547	10 384	18 804	78 359
Удельный вес внебюджетных источников, %	63,0	56,7	61,7	64,3
Транспортная стратегия на период до 2010 г. (проект), в т.ч.	106 44	-	-	81 751
- Федеральный бюджет	31 360	-	-	22 862
- бюджеты субъектов РФ	21 358	-	-	16 902
- внебюджетные источники	53 726	-	-	41 987
Удельный вес внебюджетных источников, %	50,5	-	-	51,4
Государственная программа «Развитие транспортной системы), в т.ч.	12 519	3 625	8 893	-
- Федеральный бюджет	7 339	2 032	5 307	-
- бюджеты субъектов РФ	45	16	29	-
- внебюджетные источники	5 135	1 577	3 357	-
Удельный вес внебюджетных источников, %	41,0	43,5	40,0	-

В ходе изучения рынка строительства транспортной инфраструктуры можно выделить четыре группы заказчиков (см. табл. 11):

1) Государственные заказчики федерального уровня: структурные единицы Росавтодора, ГК «Автодор» и др.

2) Государственные заказчики регионального уровня - региональные органы власти по развитию транспортной инфраструктуры (региональные министерства транспорта, строительства и инфраструктуры).

3) Государственные заказчики муниципального уровня - муниципальные органы власти по развитию транспортной инфраструктуры (департаменты архитектуры и градостроительства и прочие государственные органы).

4) Крупные заказчики в лице частных и государственных компаний - сырьевые, добывающие и обрабатывающие компании («Газпром», «Роснефть», «ЛУКОЙЛ», «Новатэк», «Еврохим» и пр.).

Таблица 11.

Характеристика групп заказчиков на рынке строительства транспортной инфраструктуры Российской Федерации Составлено по материалам: ФЦП «Развитие транспортной системы России 2010-2020 годы», Государственная программа Российской Федерации «Развитие транспортной системы», «Программа деятельности Государственной компании «Российские автомобильные дороги» на долгосрочный период (2010-2020 годы), региональные программы развития транспортной инфраструктуры

Группы заказчиков транспортной инфраструктуры	Количество заказчиков	Объем рынка, млрд. руб. без НДС	Характеристика групп
		2013 год (факт)	2016 год (прогноз)	2020 год (прогноз)
Государственные заказчики федерального уровня	около 40	400	581	745	Высокий контроль со стороны заказчика; Принятие решений осуществляется на федеральном уровне
Государственные заказчики регионального уровня	около 80	534	672	705	Закрытый характер рынков в определенных регионах
Государственные заказчики муниципального уровня	более 150				Зависимость бюджетов муниципального уровня от субсидий
Крупные частные и государственные компании	около 20	Данные отсутствуют	Наличие кэптивных строительных организаций у заказчиков

Отечественный рынок строительства объектов транспортной инфраструктуры представлен большим количеством игроков (более 1500 компаний), которые различаются по географии деятельности, уровню горизонтальной диверсификации и вертикальной интеграции. Путем анализа бизнес-моделей могут быть выделены три основных типа игроков:

1) Федеральные игроки (менее 10 компаний):

- осуществляют реализацию проектов по всей территории РФ;

- обладают развитой сетью региональных строительных подразделений в различных федеральных округах;

- имеют широкую отраслевую диверсификацию (в том числе в отраслях, не смежных с основным видом деятельности);

- располагают собственными проектными институтами.

2) Региональные игроки (100-150 компаний):

- имеют возможность реализации проектов в своем федеральном округе;

- располагают строительными подразделениями в регионах своего федерального округа;

- обладают необходимым опытом работы в отраслях, смежных с основным видом деятельности;

- могут владеть собственными проектными институтами.

3) Локальные игроки (около 1300 компаний):

- реализуют проекты только в конкретном регионе;

- не имеют строительных подразделений за пределами определенного региона;

- обладают необходимым опытом работы в рамках авто- и железнодорожной инфраструктуры;

- не владеют собственными проектными институтами.

На рынке транспортной инфраструктуры наблюдается рост доли рынка федеральных игроков за счет поглощения и вытеснения небольших локальных компаний с ограниченным доступом к заказам. Кроме того, можно выделить следующие ключевые тенденции рынка:

1. Проекты становятся более крупными и комплексными за счет объединения в рамках одного проекта и возведения искусственных сооружений и строительства дорог, что в свою очередь приводит к увеличению размера контрактов (рис. 8).



Рис. 8. Динамика средней величины тендеров в автодорожной инфраструктуре России, млрд. руб.

2. Рентабельность реализации проектов мостостроительных и дорожно-строительных компаний сокращается преимущественно из-за снижения цены контрактов (рис. 9).

Рис. 9. Динамика средней рентабельности по валовой прибыли крупнейших компаний на рынке транспортной инфраструктуры России, %

3. Начинают использоваться новые формы реализации проектов за счет ГЧП в части дорожного строительства для разделения рисков и объемов финансирования.

4. География реализации проектов смещается в связи с окончанием строительства объектов в рамках подготовки к проведению Олимпийских игр в Сочи в 2014 году в сторону городов проведения чемпионата мира по футболу в 2018 году и крупных проектов ГК «Автодор».

5. Приняты изменения в законе о закупках, которые предоставляютт заказчику больше рычагов для обеспечения качества проектов, но в то же время могут создать больше возможностей для неформальных взаимодействий заказчика и подрядчика.

6. Наблюдается тенденция консолидации игроков за счет сделок по слияниям и поглощениям для географической экспансии в новые регионы, а также расширения в смежных отраслях и роста долей на рынке.

Среди программно-целевых инструментов финансирования развития транспортной инфраструктуры на федеральном уровне следует выделить:

- Государственную программу «Развитие транспортной системы»;

- ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)» (входит в государственную программу «Развитие транспортной системы»);

- Федеральные целевые программы регионального развития, предусматривающие мероприятия в сфере транспортной инфраструктуры (например, ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года»);

- Программу деятельности Госкомпании «Российские автомобильные дороги» на долгосрочный период (в рамках ГП «Развитие транспортной системы»).

Контрактными механизмами, с помощью которых осуществляется финансирование развития транспортной инфраструктуры являются:

- государственные контракты на основании Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (до 01.01.2014); на основании Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с 01.01.2014);

- концессионные соглашения, заключаемые на основании Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (в том числе так называемые «контракты жизненного цикла»);

- гражданско-правовые договоры, заключаемые в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (в части Госкомпании «Автодор», в соответствии с утвержденным порядком закупочной деятельности).

Основным механизмом государственного финансирования транспортной инфраструктуры сегодня являются вновь создаваемые дорожные фонды. С 2011 г. функционирует Федеральный дорожный фонд, а с 2012 г. - региональные фонды. Доходные и расходные части дорожных фондов формируются на длительную перспективу, что позволяет государству предоставлять гарантии под проекты с участием частных инвесторов, в том числе, реализуемые на основе концессионных соглашений. Соответственно, одной из целей данных фондов является не только осуществление государственных инвестиций в транспортную инфраструктуру, но и содействие в привлечении частных инвестиций Кожин С.В. Старые и новые источники финансирования транспортной инфраструктуры России // Российское предпринимательство. -- 2012. -- № 24 (222). -- С. 149-154..

По данным Минтранса России, доходная часть российских дорожных фондов в 2013 г. на 51% состояла из акцизов на топливо и на 11% из транспортного налога, а остальные 38% поступали напрямую из бюджета. Ряд аналитиков оценивают доходную часть всех дорожных фондов России в 2014 г. в объеме 1 трлн руб., а также полагают, что доля инвестиций в транспортную инфраструктуру составляет 1,3% ВВП страны.

Помимо дорожных фондов, государство стремится наладить механизм инвестирования пенсионных накоплений в инфраструктурные проекты. Благодаря проведенной в 2000-е гг. пенсионной реформе накопительная часть пенсий российских граждан может быть передана под управление государственным (Внешэкономбанк) или частным инвестиционным компаниям. В январе 2012 г. В.В. Путин выступил с инициативой разработки механизма инвестирования пенсионных накоплений в инфраструктурные проекты (включая средства государственных пенсионных фондов).

Еще одним инструментом привлечения инвестиций в инфраструктурные проекты являются инфраструктурные облигации. Данные облигации выпускаются компанией-концессионером и источником выплаты процентов и основной суммы долга по ним являются денежные потоки, генерируемые в процессе эксплуатации объекта инфраструктуры. Данный инструмент является абсолютно новым для России, и его внедрению препятствуют отсутствие соответствующего опыта и некоторые изъяны в механизме предоставления государственных гарантий по нему. Потенциальными инвесторами в данном случае выступают коммерческие банки и пенсионные фонды, а также прочие фонды, ориентированные на консервативную стратегию инвестирования. Министерство транспорта РФ ожидает, что в ближайшие 10 лет компании ежегодно будут привлекать до 500 млрд руб. через инфраструктурные облигации.

Необходимость развития механизмов ГЧП и привлечения внебюджетных источников во многом обусловлена масштабностью задач по развитию транспортной системы страны, наряду с ограниченностью ресурсов государства на их реализацию Литвяков С.С. Государственно-частное партнёрство в финансировании транспортной инфраструктуры в Российской Федерации. - Диссертация на соискание учёной степени кандидата экономических наук. - М., 2014. - 197 с..

Начиная с 2005 года в России был принят ряд законов и законодательных актов, обеспечивших существенное продвижение в формировании организационно-правовой базы для развития концессий (ГЧП). Среди них Федеральный закон о концессионных соглашениях (21 июля 2005 г.), положение и ряд законодательных актов по Инвестиционному фонду РФ, Федеральный закон об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, законодательные акты о создании туристско-рекреационных зон и др. Правительством РФ разработаны типовые концессионные соглашения. Несколько крупных транспортных проектов уже реализуются и ожидаются к запуску. Это реконструкция аэропорта Пулково в Санкт-Петербурге, скоростная автомобильная трасса Москва - Санкт-Петербург, новый выход на автомобильную дорогу M-1 Москва - Минск (объезд Одинцово), Западный скоростной диаметр, Орловский тоннель и надземный экспресс в Санкт-Петербурге.

Одним из примеров успешного применения концессии - реконструкция и эксплуатация аэропорта Пулково. Инвестиционный конкурс был объявлен правительством Санкт-Петербурга совместно с ОАО «Аэропорт «Пулково» в апреле 2008 года. В июне 2009 г. консорциум «Воздушные Ворота Северной Столицы» был объявлен победителем конкурса. В июле 2010 года ЕБРР и МФК успешно закрыли синдикацию коммерческого транша (B-loan) на финансирование реконструкции аэропорта на сумму 200 млн евро.

Проект включает в себя реконструкцию терминала Пулково-1, строительство нового современного терминала, новых зданий и сооружений, в том числе отеля, паркинга и бизнес-центра с последующей их эксплуатацией. Общая стоимость проекта - 1200 млн евро. Пассажиропоток в 2009 году составил 6,9 млн человек, прогноз на 2039 год - 26 млн. Тип концессии: договор о ГЧП, заключенный по схеме ВОТ (строительство, эксплуатация и передача). Срок действия соглашения - 30 лет. Акционеры СПК распределились следующим образом: 57,5% - Банк ВТБ; 35,5% - Fraport (оператор аэропорта г. Франкфурт); 7% - греческая компания Copelouzos (одни из владельцев Афинского аэропорта). Структура финансирования - акционерное и заемное.

Основными составляющими эффективной реализации данного проекта можно назвать стабильные инвестиции, так как ВТБ «Капитал» выступает якорным инвестором, современное управление, которое основывается на передовом мировом опыте со стороны Fraport в сочетании с российским аспектом, привнесенным ВТБ «Капитал».

Схема контракта жизненного цикла подразумевает осуществление инвестором полного цикла работ по проектированию, строительству (реконструкции) автомобильной дороги, ее эксплуатации (включая ремонт и содержание) в течение срока действия контракта, а также обеспечение полного либо частичного финансирования проектирования и строительства (реконструкции) автомобильной дороги за счет собственных и заемных средств. Обязательства исполнителя предусматривают обеспечение соответствия построенной автомобильной дороги заданным транспортно-эксплуатационным показателям в течение всего срока действия контракта (жизненного цикла объекта). Реализация данного типа контрактов осуществляется в рамках законодательства Российской Федерации в рамках федерального закона о концессионных соглашениях. Срок данного вида соглашения составляет от 25 до 30 лет Герасимова Н.Е. Механизмы финансирования проектов государственно-частного партнерства в сфере дорожного хозяйства // Современные научные исследования и инновации. 2014. № 1 [Электронный ресурс]. URL: http://web.snauka.ru/issues/2014/01/30940 (дата обращения: 09.12.2014).

Внедрение КЖЦ в РФ началось сравнительно недавно, и наряду с созданием системы дорожных фондов, обеспечивающих стабильное финансирование отрасли, КЖЦ должны стать одним из эффективных механизмов расходования бюджетных средств, обеспечивающих устойчивое развитие транспортной инфраструктуры.

На федеральном уровне в настоящее время принято три решения о заключении КЖЦ в форме концессий:

- в отношении автодорожного мостового перехода через р. Лена в районе г. Якутска (распоряжение Правительства РФ от 02.04.2013 № 489-р) с объемом обязательств федерального бюджета более 80 млрд. руб. за период реализации проекта (будет уточняться по итогам конкурса);

- в отношении системы взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн (распоряжение Правительства РФ от 06.04.2013 № 531-р) с объемом обязательств федерального бюджета более 170 млрд. руб. за период реализации проекта (будет уточняться по итогам конкурса);

- в отношении автомобильной дороги «Скоростная автомобильная дорога Москва - Санкт Петербург на участках км 543 - км 646 и км 646 - км 684» (распоряжение Правительства РФ от 14.05.2013 № 775-р) с объемом обязательств федерального бюджета более 140 млрд. руб. за период реализации проекта (будет уточняться по итогам конкурса).

В целом, на основе вышеизложенного, можно выделить ряд особенностей рассмотренных проектов в сфере развития транспортной инфраструктуры в России, оказывающих существенное влияние на принципы и механизмы их финансирования:

- значительный объем капиталовложений (зачастую более 10 млрд. рублей, а для особо крупных проектов - более 100 млрд. рублей), и соответственно, значительные риски при строительстве (в качестве примера можно привести проект строительства Орловского тоннеля);

- в большинстве случаев объекты транспортной инфраструктуры находятся в собственности государства и не могут быть переданы частной стороне (приватизированы), как, например, в случае федеральных автодорог;

- масштабность (реализуются зачастую на территории нескольких субъектов Российской Федерации);

- длительный период возврата вложенных инвестиций (более 10 лет);

- высокий риск неполучения прогнозируемых доходов, служащих источником возврата инвестиций (в особенности риск недостаточности трафика в случае платных автомобильных дорог).

2.3 Проблемы государственно-частного партнерства в России

Экспертами ЕБРР было проведено исследование законодательства в 29 странах Центральной и Восточной Европы, включая страны СНГ, по сравнению с рекомендациями ЮНСИТРАЛ относительно норм государственно-частного партнерства (см. рис. 10-11).

Рис. 10. Степень соответствия концессионного законодательства передовым международным стандартам Зверев А.А. Законодательное регулирование государственно-частного партнерства: риски и перспективы развития // Государственно-частное партнерство. Пути совершенствования законодательной базы / под общей ред. А.А. Зверева. - М., 2009. - С. 37-48.