Государство как субъект управления общественными процессами

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУБАНСКИЙ ИНСТИТУТ СОЦИОЭКОНОМИКИ И ПРАВА

(ФИЛИАЛ) ОУП ВО «АКАДЕМИЯ ТРУДА И СОЦИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ»

КУРСОВАЯ РАБОТА

По Дисциплине «Основы государственного и муниципального управления»

на тему Государство как субъект управления общественными процессами

студента-заочника 1 курса

Бащук Сергей Васильевич



Содержание

Введение

1. Сущность государственного управления

2. Государство как субъект управления социальными процессами: характеристики государства, типология государств, функции государства

2.1 Подходы к типологии государств

2.2 Трехстадийная схема эволюции государства

2.3 Классификация современных государств

2.4 Функции государства

3. Законы, принципы, методы государственного и муниципального управления

3.1 Принципы муниципального управления

4. Становление и развитие системы государственного управления в России

5. Организационная структура государственной власти РФ: понятие государственного органа, виды государственных органов РФ

6. Федеративное устройство государства. Федеративная организация государственной власти и управления в России

7. Сущность местного самоуправления. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе

7.1 Современное состояние и проблемы местного самоуправления в Российской Федерации

8. Государственная и муниципальная служба в Российской Федерации

8.1 Государственная служба Российской Федерации

8.2 Муниципальная служба

Заключение

Используемая литература



Введение

Существует большое количество определений, что такое государство. Государство представляет собой многомерное образование, а также выступает как форма общества и имеет право распоряжаться общественными делами.

Среди всех видов управления, государственное управление занимает одно из основных мест. Государство сосредотачивает в себе власть, где люди признают главенство воли других добровольно или нет, и строят свою жизнь в зависимости от норм и целей этой власти. Поэтому и государственная власть представляет собой властное политическое воздействие, которое основывается на правовой обусловленности, а при исполнение своих решений использует силу принуждения и другие механизмы регулирования.

Государство обладает системностью, благодаря чему достигается необходимая согласованность, целеустремлённость, координация. Для успешного государственного управления необходимо уделять большое внимание социальному фактору. Государство необходимо обществу, так как с его помощью достигается национальная и личная безопасность, а для этого оно должно быть правовым и демократическим.

Современное общество предъявляет государству новые требования, которые появились в связи с произошедшими революциями: научно-технической, информационной и управленческой. Для того чтобы выполнить предъявляемые требования, главный субъект управления, то есть государство, обязано пересмотреть и изменить свои взгляды, действия во многих областях социального управления.

Но, лично по моему мнению, как работника государственных структур, это абсолютно не подходит к нашему Российскому государству, где все поросло глубоким мхом бюрократии (в негативном смысле этого слова), коррупции, кумовства, надувательстве (придуманности) и искажении фактов, постоянных обещаний (особенно перед выборами) и невыполнении этих обещаний из-за скудности или полного отсутствия бюджета и т.д. и т.п. К сожалению.



1. Сущность государственного управления

Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности ГУ выступает социальность - наполненность ГУ общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

Свойства государственного управления:

В государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею.

Распространяется на все общество, на каждую сферу деятельности общества, даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики. Объективно, системно, организовано..

Субъектом ГУ выступает не аппарат, а государство, как политико-правовая организация общества, совокупность всех граждан и др. жителей страны. ГУ - это управление в масштабе общества, призванное создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально-актуального ведения любых видов человеческой деятельности.

ГУ, как сложное социальное явление многоэлементно и многомерно. ГУ субъективно, оно плод мыслей и действий людей, с другой стороны объективно, наполнено объективно необходимым содержанием (цели и функции) и имеет объективно целесообразные формы (структура и процесс).

ГУ существует чтоб познавать потребности и интересы управляемых объектов, оценивать и структурировать их, совершать действия по их практическому удовлетворению.

Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность - наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

Государственное управление призвано создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально-актуального ведения любых видов человеческой деятельности.

К функциям государственного управления относятся конкретные виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы. Функции объективны, так как исходят из сущности государства и выражают его управленческое и социальное воздействие. Различают функции государственного управления по: предмету (что), содержанию (зачем), способу хранения или преобразования управленческих компонентов (как).

По критерию содержания, характера и объема воздействия функции государственного управления можно разделить на общие и специфические. Общие функции отражают основные, объективно необходимые взаимосвязи: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль. Специфические функции отражают особенное содержание отдельных воздействий государства: финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обучение законности, подготовка и повышение квалификации.

Организационная структура государственного управления заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственных управляющих воздействий.

Государственное управление является повседневным и оперативным видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам ведения и в объеме своей компетенции внутренние и внешние функции государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности.

Например, законодательные органы осуществляют такие функции государственного управления, как утверждение государственного бюджета, осуществляют контроль его исполнения, с согласия палат Федерального Собрания назначаются федеральные государственные служащие категории «А».

Органы государственного управления обеспечивают организацию как внутреннюю, так и внешнюю, в своей сфере деятельности, по предметам ведения и в объеме компетенции и их решения, а также обеспечиваются мерами государственного принуждения. Так, судебные органы рассматривают и принимают решения о правомерности принятых органами исполнительной власти, государственного управления правовых актов управления. При этом все законодательные, судебные и прокурорские органы осуществляют внутриорганизационное управление своими аппаратами в целях повышения эффективности осуществления своих функций, закрепленных в конституционных нормах.

Для успешной реализации функций управления субъекты государственного управления наделяются распорядительными полномочиями по выработке и принятию односторонних властных актов, которые обеспечиваются различными мерами государственного принуждения.

Государственное управление также частично осуществляют руководители учреждений, организаций и предприятий государственной формы собственности как нижнее звено организации управления в административно-политической сфере, межотраслевом комплексе, а также административно-правовогорегулирования экономической и социально-культурной деятельностью.

Государственное управление как деятельность по реализации основных функций общества по объему шире, чем исполнительная деятельность, так как государственное управление в определенном объеме своих полномочий осуществляют Федеральное Собрание (обе его палаты - Совет Федераций и Государственная Дума), Президент Российской Федерации, суды, прокуратура, одноименные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также государственные и общественные объединения в части делегированных им для реализации государственных функций и задач.

Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:

государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, то есть проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности. Андреев С. С. Управление и самоуправление: природа соотношения // Самоуправление . 1995.- №1. С. 136.

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых:

вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов;

реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, то есть во внесудебном порядке;

предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением);

включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий).

В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, то есть Советов различных уровней. В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов.

Исполнительно-распорядительную деятельность практически осуществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной и правоприменительной функций. Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.

Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение - это, в рассмотренном аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, то есть управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения - законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).

2. Государство как субъект управления социальными (общественными) процессами: характеристики государства, типология государств, функции государства

Госудамрство -- это особая политическая организация общества, которая распространяет свою власть на всю территорию страны и её население, располагает для этого специальным аппаратом управления, издаёт обязательные для всех веления и обладает суверенитетом[1].

Термин обычно используется в правовом, политическом, а также социальном контекстах. В настоящее время вся суша на планете Земля, за исключением Антарктиды и прилегающих к ней островов, разделена между примерно двумястами государствами.

По сравнению с общиной, которая является простым (неорганизованным) обществом, государство содержит в себе социальный класс (или классы), профессиональным занятием которого (или которых) является управление общими делами (при общинном устройстве, каждый общинник причастен к управлению таковыми) [2].

2.1 Подходы к типологии государств

С точки зрения философии, типология представляет собой метод научного познания, в основе которого лежит их группировка с помощью обобщенной и идеализированной модели или типа.

Строится типология в основном с позиции двух подходов:

· Формационного;

· Цивилизационного;

Формационный подход

При формационном подходе основным критерием классификации выступают социально-экономические признаки. Тип производственных отношений при этом формирует тип государства. Классифицирующей категорией здесь выступает исторический тип государства.

Исторический тип государства -- это государство определенной общественно-экономической формации. Характеризуется рядом общих признаков: единством экономической и классовой основы, сущности, социального назначения, общими принципами организации и деятельности государства. Выделяются следующие типы общественно-экономических формаций и соответствующих им типов государства:

· Первобытно-общинная - государства нет;

· Рабовладельческая - рабовладельческое государство;

· Феодальная - феодальное государство;

· Капиталистическая - капиталистическое, буржуазное государство;

· Коммунистическая - государства нет. Но переходный этап к коммунизму - социалистическое государство.

При характеристике государств Маркс также выделял азиатский способ производства. Классификация государств по Марксу строится на основе специфики экономики. При формационном подходе раскрывается исторический характер развития государств, но недооцениваются духовные факторы. Это очень жесткая классификация, она не позволяет охватить все многообразие существовавших и существующих государств. Эта типология неприменима к современным государствам. Поэтому делаются попытки обратиться к другим вариантам типологии.

Цивилизационный подход

При цивилизационном подходе основным критерием выступают духовные признаки (культурные, религиозные, национальные и т. п.).

Выделяются следующие типы цивилизаций:

· Древние государства;

· Средневековые государства;

· Современные государства.

При цивилизационном подходе учитывается ряд важнейших духовных факторов, поэтому более полно раскрывается характер государства, но в этом случае недооцениваются социально-экономические факторы.

Наиболее известным исследователем теории цивилизаций является А. Дж. Тойнби. Он дал следующее определение цивилизации.

Цивилизация -- это относительно замкнутое и локальное состояние общества, отличающееся общностью религиозных, психологических, культурных, географических и иных признаков. Цивилизация -- это социокультурная система, включающая социально-экономические условия жизнедеятельности общества, этнические, религиозные его основы, степень гармонизации человека и природы, а также уровень экономической, политической, социальной и духовной свободы личности.

2.2 Трехстадийная схема эволюции государства

Данная концепция эволюции государственности разделяют развитие государственности на три главные стадии: раннее государство -- развитое государство -- зрелое государство.

1. Раннее государство -- это понятие, с помощью которого описывается особая форма политической организации достаточно крупного и сложного аграрно-ремесленного общества (группы обществ, территорий), определяющая его внешнюю политику и частично социальный и общественный порядок; эта политическая форма в то же время есть отделенная от населения организация власти:

а) обладающая верховностью и суверенностью (или хотя бы автономностью);

б) способная принуждать к выполнению своих требований; менять важные отношения и вводить новые, перераспределять ресурсы;

в) построенная (в основном или в большой части) не на принципе родства.

2. Развитое государство -- это понятие, с помощью которого описывается форма политической организации цивилизованного общества (группы обществ); отделенная от населения централизованная организация власти, управления, принуждения и обеспечения социального порядка в виде системы специальных институтов, должностей (званий), органов, законов (правил), обладающая:

а) суверенностью (автономностью);

б) верховностью, легитимностью и реальностью власти в рамках определенной территории и круга лиц;

в) возможностью изменять отношения и нормы.

3. Зрелое государство -- это понятие, с помощью которого описывается органическая форма политической организации экономически развитого и культурного общества в виде системы бюрократических и иных специальных институтов, органов и законов, обеспечивающая внешнюю и внутреннюю политическую жизнь; это отделенная от населения организация власти, управления, обеспечения порядка, социального или иного неравенства, обладающая:

а) суверенностью;

б) верховностью, легитимностью и реальностью власти в рамках определенной территории и круга лиц;

в) развитым аппаратом принуждения и контроля;

г) систематическим изменением отношений и норм[1]

2.3 Классификация современных государств

Помимо выделения типов государства, возможны различные варианты их классификации.

В зависимости от уровня экономического развития

· развивающиеся или страны третьего мира (иногда их называют аграрными, основу экономики составляет сельское хозяйство, продажа полезных ископаемых т.е. развита сырьевая промышленность и т. д.);

· индустриальные (основу экономики этих государств составляет промышленность);

· постиндустриальные (это современные развитые государства, в которых произошла научно-техническая революция; основные богатства этих государств создаются в сфере услуг, в индустриальной сфере).

В зависимости от политического режима

· демократические государства;

· авторитарные государства;

· тоталитарные государства.

Следует добавить, что это не единственная общепризнанная классификация, некоторые авторы "Авторитаризм" выделяют как один из видов "Тоталитаризма" чаще именуемый "Автократия". Поэтому выделяется только 2 типа государств: Демократические и Тоталитарные.

В зависимости от формы правления государства

· монархии;

· республики.

В зависимости от господствующей идеологии государства

· идеологизированные;

· деидеологизированные.

Идеологизированные государства -- это государства, в которых существует официально признанная идеология, следование которой считается обязательным. Они подразделяются на две группы:

· религиозные -- в качестве идеологии выступает официальная религия;

· государства с политической идеологией -- здесь существует официально провозглашенная политическая доктрина, постулаты которой определяют политическую и правовую систему в данном государстве (например, социалистические государства).

Идеология -- определенная система взглядов, выражающая какие-то интересы (марксистская идеология, фашистская идеология).

Деидеологизированные (светские) государства -- здесь официальная идеология отсутствует. В идеологизированных государствах все функционирование государства определяется господствующей идеологией. В частности, возможность лица участвовать в деятельности государства и т. п. зависит от его взглядов на государственную идеологию.

В деидеологизированных государствах провозглашается идеологический плюрализм, то есть возможность проповедовать, развивать любую идеологию. Государство может запрещать крайние формы идеологии, например, расистские.

2.4 Функции государства

Под функциями государства принято понимать основные направления его деятельности, которые вытекают из его социальной природы и связаны с решением задач, стоящих перед обществом на том или ином этапе его развития.

Понятие функции государства не нужно отождествлять с понятием "политика государства". Политика больше связана не с интересами государства в целом, а с интересами тех конкретных групп, которые стоят в данное время у власти, поэтому конкретная политика в рамках одной и той же функции государства может осуществляться по-разному. Так, в некоторых странах на разных этапах их развития функции государства приобретали ярко выраженную классовую направленность (диктатура пролетариата, построение социалистической экономики). Отсюда, в функциях государства могут проявляться как классовые, так общесоциальные начала.

Осуществляя свои функции, государство использует набор конкретных средств. В механизме государства образуются соответствующие органы, в государственном бюджете выделяются необходимые средства, создается законодательная база для регулирования конкретного направления деятельности.

Функции государства следует отличать от функции органов государства. Функции органов государства определяются самим государством и закрепляются специальным актом о правовом статусе данного органа. А функции государства определяются не волей законодателя, а его природой, обусловлены самой жизнью общества.

Функции государства не застывший набор направлений его деятельности. С развитием государства и общества, усложнением самой жизни, могут появляться новые, ранее неизвестные функции государства, например, природоохранительная функция, освоение космоса и т.д.

Функции государства по-разному классифицируются в юридической науке. Самым распространенным является деление функций на внутренние и внешние. Внутренние функции характеризуют деятельность государства внутри данной страны. Внешние функции направлены на решение задач государства вовне - на международной арене. Внутренние и внешние функции тесно связаны между собой, дополняют друг друга.

Различают также постоянные и временные функции:

постоянные, это те, которые осуществляются на всех этапах развития общества и государства, а временные функции связаны с решением задач, которые обусловлены временным стечением обстоятельств (борьба со стихийными бедствиями, эпидемиями и т.д.).

Рассмотрим некоторые основные и постоянные внутренние и внешние функции государства.

К внутренним функциям относятся: политическая; экономическая; социальная; экологическая; охрана прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка.

К внешним функциям относятся: функция интеграции в мировую экономику; обороны страны; поддержки мирового правопорядка; сотрудничества по глобальным проблемам.

Политическая функция направлена на обеспечение государственного суверенитета, защиту конституционного строя, обеспечение полновластия народа в различных формах.

Экономическая функция во многом зависит от того, является ли данное общество обществом с рыночной экономикой или с централизованной плановой экономикой.

В обществе с централизованной плановой экономикой государство является собственником основных средств производства, оно монопольно регулирует экономические отношения, планирует производство и распределение в масштабах всей страны. Государство также принимает на себя функцию регулирования торгового и бытового обслуживания населения.

В условиях рыночной экономики вмешательство государства в эту сферу сводится, как правило, к выработке экономической политики, управлению государственной собственностью, установлению правовых основ рынка и ценовой политики, пресечению недобросовестной конкуренции (монополизма) и охране прав потребителя от недобросовестного производителя. Государство регулирует экономические отношения косвенными методами, например, налоговыми мерами.

Социальная функция многообразна по содержанию и объемна по охвату деятельности. Ее главное назначение обеспечить занятость трудоспособного населения и осуществление социальной защиты тех, кто нуждается в государственной поддержке.

Социальная функция включает в себя государственную политику в области образования, науки, культуры, здоровья граждан.

К социальной функции тесно примыкает экологическая функция, которая обусловлена обязанностью государства обеспечивать экологическую безопасность населения. Эта функция приобретает особую значимость в условиях ухудшения во всем мире экологической обстановки. Государство устанавливает правовой режим природопользования, принимает меры при экстремальных экологических ситуациях, проводит спасательные работы, оказывает помощь жертвам бедствий и т.д.

К числу приоритетных функций государства относятся защита прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка.

Соблюдение прав человека является одним из главных критериев демократичности конкретного государства. Реализация рассматриваемой функции обеспечивается системой правоохранительных органов - судом, органами внутренних дел, а также прокуратурой, которая осуществляет надзор за соблюдением законности.

Из внешних функций, функция интеграции в мировую экономику обусловлена процессами глобализации мировой экономики, переплетением экономических интересов различных государств, взаимной зависимостью их друг от друга.

Функция обороны относится к постоянным сферам деятельности любого государства, поскольку направлена на отражение вооруженной агрессии, защиту территориальной целостности государства. В настоящее время меняются ориентиры в реализации данной функции: в современном мире усиливаются процессы взаимного сотрудничества различных государств в предотвращении вооруженных конфликтов, угрозы развязывания мировой войны и в укреплении международной безопасности.

Функция поддержки мирового порядка предполагает деятельность по сохранению мира, урегулированию межнациональных конфликтов, ликвидации ядерного оружия и иного оружия массового уничтожения человека, оздоровлению международной обстановки за счет укрепления взаимного доверия между государствами.

В содержание данной функции входит также сотрудничество государств в таких сферах, как борьба с организованной преступностью, международным терроризмом.

Функция сотрудничества по глобальным проблемам современности приобретает актуальное значение на нынешнем этапе развития. Она направлена на поиск взаимоприемлемых решений проблем, которые затрагивают интересы не только отдельных народов и стран, но и человечества в целом и требуют международного реагирования. К числу таких глобальных проблем относится, например, всеобщая заинтересованность мирового сообщества в предотвращении крупных экологических или техногенных катастроф, подобных аварии на Чернобыльской АЭС, которая переросла территориальные пределы одного государства.

Мировое сообщество заинтересовано также во всеобщей охране природных ресурсов и глобального климата от крупномасштабного вреда, который причиняется производственной деятельностью человека.

Основная форма осуществления функций государства - правовая. Правовая форма существует во взаимосвязи трех основных направлений правовой деятельности государства - правотворческой, правоисполнительной и правоохранительной. В целях обеспечения реализации определенной функции государство создает для этого необходимую правовую основу, организует исполнение принятых правовых норм и обеспечивает их защиту от нарушений.



3. Законы, принципы, методы государственного и муниципального управления

Муниципальное управление успешно лишь в том случае, когда оно основано на сознательном использовании объективных законов.

“Закон - это зависимость, которая либо:

зафиксирована в законодательных документах;

является общепринятой нормой для большой группы людей и организаций;

получила признание и поддержку авторитетных ученых.”^[21]

«Закон есть существенный, устойчивый, регулярный и необходимый тип связи между явлениями, взятый в своей обобщенной форме и скорректированный относительно типологических классифицированных условий своего проявления».[22]

Муниципальное образование функционирует и развивается на основе комплекса законов общественного развития: экономики, социологии, психологии, физиологии, кибернетики, теории организаций и принятии решений и др. Объективные законы не зависят от сознания и воли людей. Но объективность общественных законов не означает их фатальность, а люди не бессильны перед ними. Законы могут проявляться в одних условиях стихийно, а в других - через сознательно организованную деятельность людей (муниципальное управление), познавших объективную необходимость своих действий.

Если закон не познан и неясен, то люди ему следуют интуитивно, слепо, ценой проб и ошибок. Познанные законы они используют в своих интересах. Следовательно, деятельность определяется не только закономерностью, но и субъективным фактором - сознанием человека, что обуславливает возможность воздействия на его поведение через систему муниципального управления.

Таким образом, законы общественного развития действуют независимо от того, сформулированы они наукой или нет. Их действие подтверждает каждодневная практика. Если система муниципального управления правильно отражает сущность действия объективных законов, то муниципальное образование продвигается вперед. В случае не адекватного отражения их действия в практике управления возникают диспропорции, противоречия и конфликты.

Центральное место в управлении муниципальным образованием занимают объективные, экономические законы. Они выражают устойчивые причинно-следственные связи в экономических отношениях, позволяющие раскрывать зависимости между отдельными процессами и явлениями в местной экономике. Отношения управления реализуют эти связи и зависимости в различных сферах жизнедеятельности муниципального образования. Система управления, с одной стороны, строится и функционирует в соответствии с экономическими законами, а с другой - она является средством реализации требований этих законов.

Более полное познание экономических законов позволяют научно обосновать принципы, методы и формы управления муниципальным образованием, оборотом материальных благ в соответствии с интересами сообщества, существующих коллективов и отдельных людей.

Каждый экономический закон имеет свои конкретные формы проявления. Но он находится в сложном взаимодействии с другими, в т.ч. и неэкономическими, законами. Поэтому в процессе управления их требования также должны учитываться.

Игнорирование требований объективных законов снижает эффективность муниципального управления. Эффективность деятельности снижается также в случае, если система управления входит в противоречие с законами других наук - социологии, психологии, физиологии, кибернетики и др. И наоборот, широкое использование законов этих областей знаний позволяет решать существующие проблемы функционирования и развития местной экономики. Учет законов социологии в управлении позволяет формировать коллективы, способные творчески, с высокой активностью и инициативой решать стоящие перед ними задачи, планировать социальное развитие этих коллективов. В результате недооценки требований социологических законов, как правило, снижается эффективность целевых комплексных программ (ЦКП), что приводит к существенному моральному и материальному ущербу.

Муниципальное управление невозможно без учета требований законов кибернетики. Важное значение имеет закон необходимого разнообразия, следствием которого является вывод о нереальности создания типовой и простой управленческой системы, способной эффективно управлять такой сложной динамической системой, как муниципальное образование (особенно крупных городов). Учет требований закона обратной связи позволяет на научной основе осуществлять руководство муниципальным образованием, принимать обоснованные решения по различным проблемам территории и др. Законы и закономерности кибернетики проявляются главным образом в информационном обеспечении - в процессах создания, хранения, передачи и обработки информации, связанной с управлением муниципальным образованием. Они не раскрывают и не объясняют сущности социально-экономических процессов и явлений в управлении, но помогают их понять и отразить.

Профессиональное использование законов теории организации (синергии, самосохранения, развития, информированности - упорядоченности, единства анализа и синтеза, композиции и пропорциональности) в муниципальном управлении способствует установлению устойчивых количественных и качественных соотношений между органами местного самоуправления и муниципальным образованием. Они являются составной частью управленческой технологии, используемой в муниципальном управлении.

Из этого следует, что чем полнее и последовательнее учитываются объективные законы в управлении муниципальным образованием, тем эффективнее муниципальное управление. В противном случае неизбежно возникают отрицательные последствия: диспропорции в муниципальном хозяйстве, нерациональное использование ресурсов, негативное отношение населения к органам местного самоуправления.

3.1 Принципы муниципального управления

муниципальный федеративный самоуправление власть

На любом объекте муниципального управления непрерывно возникают ситуации, требующие от муниципальных органов и должностных лиц принятия тех или иных управленческих решений. Действовать правильно в таких ситуациях, обеспечивая наиболее эффективное функционирование муниципального образования, возможно лишь руководствуясь существующими принципами муниципального управления. Принципы - важнейшая категория теории муниципального управления, одно из ее основополагающих начал. Они отражают сущность реальных процессов управления, подчиняющихся определенным законам. Поэтому они так же объективны, как и законы, которые в них отражаются.

Принципы муниципального управления - это важнейшие руководящие правила, которым должны соответствовать организация, функционирование и развитие системы муниципального управления. Они определяют требования к системе, структуре, организации и процессу управления, направления и условия принятия решений; они относятся и ко всей системе местного самоуправления в целом. Принципы, в соответствии с которыми должна формироваться, функционировать и развиваться система муниципального управления, называется общими или основными принципами муниципальными управления. Принципы управления отдельными подсистемами, элементами или сферами управления называются частными, или локальными, принципами управления. Все подсистемы муниципального управления, любые сферы деятельности создаются, функционируют и развиваются в соответствии не только с общими, но и частными принципами. Частных принципов много. Все частные принципы формулируются в виде правил или требований. Например, к муниципальным служащим.

Принципы отличаются стабильностью, но вместе с тем они и динамичны в зависимости от организационно-политических и социально-экономических условий. Какие-то принципы управления со временем становятся важнее и необходимее, а какие-то проявляют себя в меньшей степени на том или ином этапе развития муниципального образования. Учет этого динамизма в изменении значимости отдельных принципов муниципального управления - важнейший показатель экономической культуры, эрудиции и квалификации муниципальных служащих и должностных лиц местного самоуправления.

В принципах муниципального управления раскрываются подходы к построению, выбору способов, форм и методов осуществления управленческого воздействия субъекта на объект муниципального управления.

Принципы муниципального управления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности органов местного самоуправления, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

В принципах муниципального управления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:

1. принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти;

2. выступая теоретической основой муниципального строительства, принципы помогают уяснить сущность муниципального управления, его отличительные черты и признаки;

3. принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы муниципального управления, насколько она соответствует началам и идеям, выраженным в этих принципах;

4. принципы муниципального управления, отражая сущностные признаки и черты муниципального управления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов муниципального управления.

Принципы муниципального управления нашли свое отражение в Европейской Хартии о местном самоуправлении.

Конституция Российской Федерации, федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие как всей системе местного самоуправления, так и - муниципальному управлению.

Реализация принципов муниципального управления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве субъекта федерации и уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципального управления.

Исходя из специфики муниципального управления, ее общие принципы можно сформулировать следующим образом (рис.19):

1) самостоятельность решения вопросов местного значения;

2) организационное обособление органов местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

3) соответствие материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления;

4) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

5) многообразие организационных форм осуществления муниципального управления;

6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

7) законность в организации и деятельности органов местного самоуправления;

8) гласность деятельности органов местного самоуправления;

9) коллегиальность и единоначалие в деятельности органов местного самоуправления;

10) государственная гарантия муниципального управления.

Лишь руководствуясь всей совокупностью основных принципов в их единстве можно обеспечить рациональный подход к муниципальному управлению и достижение высоких конечных результатов в развитии муниципального образования.



4. Становление и развитие системы государственного управления в России

Для каждого государства проблема государственного управления является одной из самых актуальных. Главная задача реформирования государственного аппарата современной России заключается в совершенствовании системы органов управления, форм и методов их деятельности. Изменение структуры органов исполнительной власти как правило ведет к изменению функций государственного регулирования, форм и порядка реализации государственных полномочий, принципов функционирования государственного аппарата.

Система органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровне за период с 1992 по 2008 г. изменялась неоднократно. Указы Президента РФ об изменении их структуры издавались с периодичностью один раз в 2 года.

В субъектах РФ помимо перестройки регионального компонента механизма государственного управления, менялись принципы и формы взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, менялся объем и содержание государственных полномочий и предметов ведения. В последнее время, с принятием Концепции административной реформы, в решение задач государственного управления все активнее включаются институты гражданского общества.

На протяжении 90-х годов изменения системы и структуры органов исполнительной власти в основном носили спонтанный характер, и были направлены на решение текущих вопросов. Развитие системы государственного управления первоначально сводилось к провозглашению децентрализации как основного средства повышения эффективности государственной власти и главного принципа регулирования социально-экономических отношений. Проявления суверенитета субъектов Российской Федерации приветствовалась во всех формах и на всех уровнях, что в конечном счете привело к возникновению вполне реальной угрозы сепаратизма и распада федеративного государства.

В рамках первого цикла развития системы государственного управления (до 2000 г.) исследователи выделяют несколько этапов, на каждом из которых ставились и решались определенные задачи. [1, с. 11 - 25]

На первом этапе (до 1996 г.) были предприняты меры по департизации государственного аппарата и формированию федеральных органов исполнительной власти, которые по своей типологии и компетенции все еще напоминали советскую систему управления.

На втором этапе (1997 - 1998 гг.) была сформулирована концепция новой системы исполнительной власти и обеспечения правового порядка в государственном управлении. Идея о необходимости радикального изменения существовавшей системы управления впервые прозвучала в Послании Президента РФ на 1997 год "Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)".[2]

До начала 1998 г. было подготовлено 12 вариантов административной реформы, однако текст Концепции административной реформы так не был опубликован.

На третьем этапе (1999 - 2000 гг.) Центром стратегических разработок была подготовлена Концепция государственного строительства, в которую вошли основные идеи Концепции административной реформы 1998 г.

В дальнейшем содержание Концепции государственного строительства было радикально пересмотрено. В качестве приоритетов государственной власти были выбраны другие задачи: укрепление вертикали власти, федеративных отношений, изменение верхней палаты Федерального Собрания РФ и т.д. Таким образом, административная реформа была в очередной раз отложена.

Отказ от концепции саморегулирующейся экономики и политической децентрализации ознаменовал начало нового этапа в развитии страны и государственного аппарата. После экспериментов 90-х годов, последовало признание очевидного факта, что резкий отказ от применения административных методов привел к негативным последствиям - по существу, к разрушению государственного управления. Содержание нового этапа определяется поиском баланса в использовании принципа централизации и децентрализации, а также в сочетании публичного и частных интересов, то есть признания необходимости как в целом государственного управления в ключевых сферах жизнедеятельности (обеспечения обороны и безопасности, в социальной области и т.д.), так и государственного регулирования в отдельных отраслях экономики.

Изменение вектора внутренней и внешней политики естественным образом отразилось на развитии государственного аппарата. В 2000 году Президент РФ обозначил несколько проблемных задач, существующих в государственном управлении и требующих своего разрешения. Среди них: необходимость создания единой вертикали исполнительной власти, недопустимость передачи государственных функций предпринимателям, строгое соблюдение принципа профессионализма и компетенции государственными служащими, борьба с коррупцией в сфере государственного управления. Решение перечисленных задач требовало системной перестройки всей системы государственного управления не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ. Основой такой перестройки государственного механизма стала проводимая в настоящее время административная реформа, которая ознаменовала начало нового цикла в развитии государственного аппарата современной России.

Отличительная особенность развития системы государственного управления в настоящий момент заключается в придании процессу реформирования исполнительной власти характера постоянной функции государства, проводящейся как федеральными органами, так и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Для решения задач реформы предусмотрены мероприятия по следующим разделам: "управление по результатам", "стандартизация и регламентация", "оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции", "повышение эффективности взаимодействия государства и общества", "модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и мониторинг административной реформы".

В соответствии с Концепцией реформы проведение вышеуказанных мероприятий обеспечит реализацию не только задач административной реформы, но и повысит эффективность всего государственного аппарата, что в значительной мере связывается с совершенствованием механизмов реализации государственных полномочий, внедрением стандартов качества и доступности государственных услуг, принятием антикоррупционного законодательства.



5. Организационная структура государственной власти РФ: понятие государственного органа, виды государственных органов РФ

Органы государственного управления, к сожалению, не получили своего должного по статусу закрепления в Конституции РФ, что сказалось отрицательно на качестве реализации функций государственного управления, так как вместо государственного управления, имеющего приоритетное значение за рубежом, используется в законодательстве и в деятельности государственных органов власти термин правового регулирования. К этому же выводу приходят многие ученые, специализирующиеся в науке административного права. Термин «орган государственного управления» был закреплен в основном в подзаконных актах. Термин государственного управления косвенно отражен в ст. 32 «право граждан участвовать в управлении делами государства» и пункте д), ст. 71 «федеральная государственная собственность и управление ею», в пункте г), ст. 114 Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью. В пункте а) ст. 71 сказано о контроле за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов как функции федеральных органов власти, а в пункте е) ст. 71 в ведении РФ установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ, то есть федеральные программы -- основной инструмент осуществления функций государственного управления во всех основных сферах жизнедеятельности страны. Именно на реализацию этих федеральных программ выделяются средства из федерального бюджета, который постоянно является остродефицитным.

К сожалению, многие авторы под системой государственного управления понимают только систему органов исполнительной власти (см. 1. С. 484-485), и это суждение строится на том основании, что федеральные органы исполнительной власти осуществляют по предметам ведения и в объеме своей компетенции такие функции государственного управления, как правовое регулирование, государственный (ведомственный) контроль, административный надзор, фискальные функции, руководство или координацию. Это важные функции государственного управления, но далеко не все, что, в основном, было рассмотрено выше.

Органы государственного управления по предметам ведения и в объеме своей компетенции самостоятельно осуществляют исполнительно-распорядительные функции. Правовые основы образования и организации деятельности органов государственного управления регламентированы только в подзаконных актах.

К органам государственного управления относятся практически все линейные и функциональные подразделения органов исполнительной власти, которые осуществляют исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения и в объеме компетенции. Органы государственного управления -- это наиболее разветвленная часть государственных органов, осуществляющая исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения и в объеме компетенции, но не обладающая функциями исполнительной власти. Исключение (частичное), составляют случаи, когда территориальным органам государственного управления может быть передана часть полномочий федеральных органов исполнительной власти с правом назначения должностного лица (п. 1, ст. 78 Конституции РФ). Однако это наделение органа государственного управления отдельными полномочиями исполнительной власти является исключением, а не правилом. Эта передача части функций по существу направлено на повышение эффективности реализации властных полномочий федеральными органами исполнительной власти на основании и в порядке, определенном нормативно-правовым актом.