Реформа уголовно-исполнительной системы в современной России

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность выпускной квалификационной работы обусловлена тем, что в России радикально изменились система политической власти, экономические отношения и духовная сфера. Проводимые в стране преобразования, коснувшиеся практически всех сторон жизни общества и государства, столкнулись со многими серьезными социальными проблемами. К одной из них относится значительный рост преступности, ее качественное изменение. Преступность становится более организованной, проникает в экономику и политику, обладает значительными финансовыми ресурсами, превращается в реальную угрозу национальной безопасности России. Это объективно обуславливает поиск новых подходов в организации деятельности правоохранительных органов страны.

Особое место в системе правоохранительных органов занимает уголовно-исполнительная система, которая, наряду с правоохранительными функциями, реализует задачи воспитания осужденных, производственно-хозяйственную деятельность, материально-бытовое и медицинское обеспечение. За годы советской власти в организации исполнения наказаний накопилось немало проблем: приоритет производственных задач, идеологизированно - принудительный подход к воспитанию осужденных, существенные ограничения их правового статуса и многие другие. В комплексе они существенным образом повлияли на характер и темпы проводимых преобразований уголовно-исполнительной системы.

В последние десять лет преобразования осуществляются на качественно иных принципах: демократизма, гуманизма, реального расширения прав осужденных, учета международно-правовых актов по вопросам исполнения наказаний, участия общественных и правозащитных организаций в выработке и реализации мероприятий по реформированию уголовно-исполнительной системы.

Существенные недостатки в деятельности уголовно-исполнительной системы и проблемы, которые накапливались десятилетиями, а также радикализм проводимых преобразований, объективно показали, что быстро осуществить реформы в уголовно-исполнительной системы нельзя. Для этого требуется время, значительные ресурсы, фундаментальные научные исследования, а также масштабные организационно-правовые усилия.

Реформа уголовно-исполнительной системы в современной России фактически берет свое начало с конца 80-х гг. XX в. В 1996 г. Президентом Российской Федерации была утверждена Концепция реорганизации уголовно-исполнительной (пенитенциарной) системы МВД России (на период до 2020 года), направленная на обеспечение функционирования и развития УИС в соответствии с общепринятыми международными стандартами в области исполнения наказаний. Особое значение при этом имеет принятый новый Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации(УИК), вступивший в действие с 1 июля 1997 г., создавший прочную правовую базу для развития уголовно-исполнительной системы в современных условиях. Важным решением в деле демократизации уголовно-исполнительной системы явилось принятие Приказ Минюста России от 21 марта 2002 г. № 77 «Об утверждении Порядка определения и перечня показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, входящих в уголовно-исполнительную систему Министерства юстиции Российской Федерации», предусматривающего ее передачу в ведение Министерства юстиции Российской Федерации. С этого периода начался новый этап преобразований уголовно-исполнительной системы.

В целом, более чем десятилетний опыт преобразований в уголовно-исполнительной системы принес положительные результаты. Последовательно снижается численность осужденных в местах лишения свободы, формируются новые отношения между персоналом и осужденными, основанные на взаимоуважении и доверии, фактически сняты все излишние ограничения в порядке исполнения наказаний, решена проблема обеспечения осужденных продуктами питания. В результате, в местах лишения свободы не допущено массовых беспорядков, количество правонарушений и преступлений среди осужденных сокращается.

Сказанное не означает, что реформа уголовно-исполнительной системы уже полностью реализована и в ней нет существенных проблем. До сих пор актуальными остаются вопросы организации деятельности исправительных учреждений, дальнейшего совершенствования правовой базы исполнения наказаний, управления уголовно-исполнительной системы. В этой связи теоретическую и практическую значимость приобретает анализ и обобщение накопленного опыта реформирования уголовно-исполнительной системы, выявление имеющихся здесь тенденций и закономерностей. Принимая во внимание масштабность проводимых преобразований, их позитивную оценку со стороны большинства зарубежных стран, можно констатировать, что данный опыт имеет не только российское, но и международное значение.

Любая реформа, в том числе и в такой специфической сфере, как исполнение наказаний, предполагает внедрение в практику соответствующих новаций. Поэтому проблемы исполнения наказаний за последние годы исследуются достаточно интенсивно с учетом новых условий функционирования уголовно-исполнительной системы. Этому в немалой степени способствует и то обстоятельство, что разработка проблем исполнения наказаний осуществляется на основе объективных, лишенных каких-либо идеологических установок и требований.

Значительный вклад в разработку нового законодательства, определяющего правовой фундамент реформы уголовно-исполнительной системы, внесли такие ученые, как В.П. Артамонов, М.Г. Детков, М.П. Журавлев, А.И. Зубков, М.П. Мелентьев, А.С. Михлин, С.И. Кузьмин, П.Г. Пономарев, А.Е. Наташев, А.Ф. Сизый, Н.А. Стручков, В.И. Селиверстов, А.А. Рябинин, И.В. Шмаров и другие.

Объектом выпускной квалификационной работы являются организационно-правовые отношения, связанные с реформированием уголовно-исполнительной системы в современных условиях.

Предметом выпускной квалификационной работы выступают проблемы раскрытия сущности реформы уголовно-исполнительной системы, принципов ее проведения и реализации, а также выработки конкретных предложений по совершенствованию деятельности исправительных учреждений, организации исполнения некоторых видов наказаний, кадрового обеспечения реформы уголовно-исполнительной системы.

Основная цель выпускной квалификационной работы заключается в комплексном исследовании теоретических, организационных и правовых проблем реформирования уголовно-исполнительной системы России на современном этапе, уточнении ряда концептуальных положений реформы уголовно-исполнительной системы, обосновании основных этапов ее проведения, разработке на этой основе конкретных предложений но совершенствованию организации отдельных видов наказаний.

Для достижения поставленной цели, при написании выпускной квалификационной работы, были решены следующие задачи:

- уточнить понятие уголовно-исполнительной системы как определенного социального института, оказывающего влияние на многие отношения в обществе (правопорядок, экономику, здравоохранение и др.);

- раскрыть сущность реформы уголовно-исполнительной системы как процесса перехода от одной модели исполнения наказаний к другой, определить ее цели и задачи;

- обосновать принципы разработки и реализации реформы уголовно-исполнительной системы;

- выявить и раскрыть содержание основных этапов проведения реформы уголовно-исполнительной системы;

- определить основные пути реформирования организации исполнения наказаний в виде лишения свободы и показать возможные перспективы развития исправительных учреждений;

- обосновать комплекс мер по развитию органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества;

- раскрыть содержание кадровой политики в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы, а также механизм ее реализации.

Правовую основу работы составляют Конституция РФ, законодательные и ведомственные нормативные акты, регламентирующие порядок исполнения наказаний. В работе широко использован междисциплинарный метод исследования, научные труды различных отраслей знаний: права, управления, экономики, социологии, психологии, теории организации.

Методологическая основа выпускной квалификационной работы состоит в использовании системного, сравнительно - правового анализов, основанных на изучении теоретического материала, официальных документов, законодательства и иных источников, публикаций, касающихся реформирования уголовно-исполнительной системы в России.

При разработке практических предложений по реформированию уголовно-исполнительной системы преобладают мероприятия, связанные с совершенствованием внутреннего построения данной системы: структура управления, кадры, порядок исполнения наказаний и т.п. Это правильно, но недостаточно. Поскольку реформа уголовно-исполнительной системы в своей основе взаимосвязана с происходящими в обществе изменениями, то при ее разработке и реализации важно учитывать внешние факторы, воздействующие на преобразования судебно-правовой системы в целом.

Теоретическое значение работы заключается в том, что проблема реформы уголовно-исполнительной системы показана не только с позиции ведомства, но и в контексте проводимой судебно-правовой реформы в целом, учета внешних и внутренних факторов, ее определяющих. Полученные знания можно использовать при подготовке концепций, программ развития системы.

В работе обоснован ряд предложений, направленных на изменение карательной политики государства в направлении ее либерализации, совершенствование организации исполнения наказаний в виде лишения свободы. Сформулирован комплекс организационно-правовых мероприятий, направленных на развитие учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества. Практическая значимость исследования проявляется также и в предложенных основных направлениях совершенствования кадровой политики в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы: отбор, подготовка и повышение квалификации кадров, социальная защита, правовой статус.

Структурно работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы.

ГЛАВА I РЕФОРМА УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ - СОСТАВЛЯЮЩАЯ ЧАСТЬ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА

кадровый тюрьма реформа исправительный

1.1 УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА КАК СОЦИАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ И ЕЕ РОЛЬ В ОБЩЕСТВЕ

Функция исполнения наказаний является объективно необходимой для любого государства. Пока существует преступность, государство вынуждено обращаться к наказанию лиц, его совершивших. Столь же объективно существование органов и учреждений его исполняющих, которые в совокупности представляют определенную систему. В зависимости от особенностей политики государства в сфере исполнения наказаний, сложившихся традиций в различных странах данную систему определяют как тюремную, пенитенциарную. В советский период для характеристики органов и учреждений, исполняющих наказания, использовался термин «исправительно-трудовая система». Перемены в российском обществе конца XX века предопределили изменения политики государства в сфере исполнения наказаний. Данная политика стала называться уголовно-исполнительной, а система, ее реализующая, соответственно, уголовно-исполнительной системой. На законодательном уровне данный термин нашел свое отражение в ст. 5 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».

Предметом настоящего исследования является уголовно-исполнительной системы Минюста России, которая включает в себя органы и учреждения, исполняющие наказания, а также осуществляющие содержание под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Данная система является многофункциональной и поэтому изучается в различных аспектах: правовом, управленческом, психолого-педагогическом, экономическом. За последние годы определенное внимание уделяется анализу уголовно-исполнительной системы в качестве социального института. Такой подход дает возможность комплексного анализа уголовно-исполнительной системы, включая ее взаимосвязи с обществом.

При решении данного вопроса необходимо относиться к УИС как к определенному социальному институту и основываться на общем его понимании и важнейших признаках. С учетом этого, для раскрытия УИС как социального института, следует проанализировать следующие ее характеристики: социальное назначение, функционально-структурное построение, нормативное регулирование, ресурсное обеспечение.

Любой социальный институт, в том числе и У уголовно-исполнительной системы, создается для удовлетворения определенных социальных потребностей, которые характеризуют роль института в обществе.

Общество же заинтересовано в уголовно-исполнительной системы, прежде всего, в качестве института, обеспечивающего защиту от преступности. В связи с этим нельзя не согласиться с В.И.Селиверстовым, который полагает, что уголовно-исполнительная система XXI века должна стать системой, свободной от узковедомственных интересов, ориентированной на конечную цель функционирования - защиту общества от преступных посягательств.

Наделение уголовно-исполнительной системы несвойственными этому социальному назначению задачам (как, например, в недалеком прошлом, возложение на систему решения народно-хозяйственных планов) может обусловить существенные недостатки в ее деятельности и, в конечном счете, несоответствии потребностям развития общества в целом. В принципе такая ситуация и случилась с исправительно-трудовой системой советского государства, которая вопреки ее социальному назначению играла важную роль в экономике страны. В связи с этим вряд ли является оправданным возложение на уголовно-исполнительную систему такой задачи, как охрана психиатрических больниц специального типа Минздрава РФ. Выполнение данной задачи является несвойственной для уголовно-исполнительной системы, тем более что она не определена и в законе. Это влечет правовую незащищенность сотрудников, реализующих данную задачу, в вопросах личной безопасности, вопросах применения специальных средств. В этой связи представляется целесообразным исключить данную функцию из компетенции уголовно-исполнительной системы.

Более сложным является вопрос о соответствии социальному назначению системы участия оперативной группировки уголовно-исполнительной системы в действиях на Северном Кавказе. В своей основе данная группировка обеспечивает деятельность СИЗО в п.Чернокозово, а также охрану правительственных зданий. Что касается проведения специальных операций, в которых также участвуют силы оперативной группировки уголовно-исполнительной системы, то данную ситуацию следует рассматривать как исключительную, которая связана с обеспечением внутренней безопасности государства. Важным признаком уголовно-исполнительной системы как социального института является ее функционально-структурное построение. Анализируемая система носит четко выраженный характер: она решает правоохранительные задачи (охрану осужденных, конвоирование, организует оперативно-розыскную деятельность, обеспечивает розыск бежавших осужденных), организует воспитательную работу с осужденными, производственно-хозяйственную деятельность, медицинское и материально-бытовое обеспечение. Уголовно-исполнительная система является многоуровневой системой, что во многом определяется национально-государственным устройством страны.

В соответствии с Законом «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», а также другими правовыми актами, подготовленными в развитие данного Закона, действующая уголовно-исполнительная система представлена следующими взаимосвязанными уровнями: центральный орган управления УФСИН Минюста России; управления уголовно- исполнительной системы по федеральным округам; территориальные органы управления УИС субъектов Российской Федерации; учреждения, непосредственно исполняющие наказания.

Одной из особенностей уголовно- исполнительной системы является её многокомпонентность. Наряду со структурами, которые связаны непосредственно с организацией исполнения наказания, в ее составе имеется немало подразделений, которые в той или иной мере обеспечивают нормальное функционирование уголовно- исполнительной системы, среди них: медицинские учреждения, коммунально - бытовые службы, высшие и средние специальные образовательные учреждения, занятые подготовкой кадров для уголовно- исполнительной системы, учреждения связи, транспорта и т.п. Для такого расширительного толкования уголовно- исполнительной системы имеется и определенная правовая база. Указанный выше Закон предоставил право Президенту Российской Федерации определять и утверждать перечень видов предприятий, учреждений и организаций, которые могут входить в анализируемую систему. Примерами таких решений можно назвать постановление Правительства РФ от 9 июля 1994 года № 814 «Об утверждении Перечня предприятий, учреждений и организаций Министерства внутренних дел Российской Федерации, входящих в уголовно- исполнительную систему» и от 1 февраля 2000 года № 89 «Об утверждении перечня видов предприятий, учреждений и организаций, входящих в уголовно- исполнительную систему».

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что уголовно- исполнительную систему можно рассматривать как в узком, так и в широком смысле слова. В первом случае речь идет об органах и учреждениях, которые непосредственно связаны с исполнением наказания: исправительные учреждения, уголовно- исполнительные инспекции, аппараты управления. Во втором, широком значении понятия уголовно- исполнительной системы, в нее включаются также и структуры, в той или иной мере обеспечивающие нормальное функционирование уголовно- исполнительной системы.

В любой социальной системе, в том числе и в уголовно- исполнительной системе, важно выделить ее основные, базисные элементы (подсистемы), которые предопределяют ее существование. Применительно к уголовно- исполнительной системе в качестве таковых выступают три основные подсистемы: это исправительные учреждения, учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, а также следственные изоляторы (СИЗО). Наиболее разветвленной и широкой из них являются исправительные учреждения (ИУ). Исправительные учреждения состоят из конкретных видов колоний и тюрем, а именно: исправительных колоний общего режима -227; исправительных колоний строгого режима-222.; исправительных колоний особого режима-43; колоний- поселений-155 (в том числе, 42- сельскохозяйственной направленности); воспитательных колоний-64; тюрем-13.

Следует отметить, что в рамках указанных видов ИУ отдельно содержатся осужденные, больные туберкулезом (для этого создаются лечебные исправительные учреждения); осужденные- бывшие сотрудники правоохранительных органов; осужденные- наркоманы; осуждённые к пожизненному лишению свободы; осужденные женщины и несовершеннолетние. Создание такой разветвленной сети ИУ связано с необходимостью обеспечения безопасности, дифференциации исполнения наказаний, особенностями состояния здоровья осужденных.

Учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, менее многочисленны и в настоящее время представлены уголовно- исполнительными инспекциями. Однако, в связи с введением таких новых видов наказания, как обязательные работы, ограничение свободы, предполагается создание учреждений, призванных исполнять данные виды наказаний. Прежде всего, это исправительные центры, предназначенные для отбывания ограничения свободы. Подробно о возникающих проблемах будет сказано во второй главе работы.

Особое место в уголовно- исполнительной системе занимают следственные изоляторы (СИЗО). Формально юридически данные учреждения не являются подразделениями, исполняющими наказания, (за исключением так называемой хозяйственной обслуги СИЗО, которая формируется из числа осужденных за незначительные преступления). Однако они входят организованно в уголовно- исполнительную систему, тесно взаимодействуют с исправительными учреждениями, и по своим внешним признакам (камерное содержание, охрана, надзор) являются учреждениями тюремного типа. К сказанному следует добавить, что ряд тюрем одновременно выполняют и функции СИЗО.

Таким образом, в уголовно- исполнительной системе на анализируемый период содержалось более полутора миллионов осуждённых, включая исправительные учреждения, следственные изоляторы, уголовно- исполнительные инспекции. Указанная численность осужденных, подозреваемых и обвиняемых свидетельствует о том, что уголовно- исполнительная система как социальный институт оказывает значительное влияние на один из важнейших компонентов общества: человеческие ресурсы и связанные с этим отношения, включая демографические и экономические.

Функционирование любого социального института регулируется определенными нормами: правовыми, моральными, а также уже сформированными традициями и т.п. В силу особенностей порядка исполнения наказания, которое всегда связано с ограничениями, данный признак уголовно- исполнительной системы как социального института приобретает особое значение. Выражается это в том, что данная сфера peгламентируется различными правовыми актами, которые с точки зрения юридической силы можно представить следующими уровнями:

- Конституция Российской Федерации;

- международные договоры Российской Федерации, относящиеся к исполнению наказаний и обращению с осужденными и лицами, содержащимися под стражей;

- уголовно- исполнительное законодательство и иные законодательные акты Российской Федерации;

- указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

- постановления и распоряжения Правительств Российской Федерации;

- нормативные правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации;

- нормативные правовые акты центрального органа уголовно- исполнительной системы.

Следует также подчеркнуть, что деятельность уголовно- исполнительной системы как социального института регулируется не только юридическими нормами, но и нормами морали, а также подвержена влиянию субкультуры, которая складывается в среде осужденных. За последние годы данной проблеме уделено значительное внимание в исследованиях не только юристов, но и социологов. В контексте анализа уголовно- исполнительной системы как социального института следует отметить, что неофициальные нормы поведения осужденных носят во многом объективный характер: они не только регулируют поведение среди осужденных, но и оказывают значительное влияние на взаимоотношения персонала с осужденными. Исследования подтверждают, что недостатки в организации исполнения наказания во многом обуславливают негативное проявление субкультуры среди осужденных. Неслучайно, данные явления приобрели массовый характер в исправительно - трудовых лагерях, когда и появились так называемые «воры в законе». Нельзя недооценивать данное явление и в современных условиях реформирования уголовно- исполнительной системы, когда значительно ухудшается состав осужденных, растет организованная преступность на свободе. Опыт проведения тюремных реформ также показывает, что в условиях гуманизации исполнения наказания, расширения прав осужденных повышается риск возрождения, усиления влияния различного рода воровских группировок. Причины здесь различны, включая недостатки в организации самого управления в уголовно- исполнительной системы, быстроты проводимых преобразований, к которым оказываются не готовы сотрудники исправительных учреждений.

Важным видом ресурсов уголовно- исполнительной системы являются также и ее финансовое обеспечение. В целом же государство вынуждено тратить значительные средства на содержание пенитенциарных систем, поскольку это связано с необходимостью обеспечения жизнедеятельности осужденных, содержания персонала. Специалистами подсчитано, что стоимость одного места заключенного в исправительном учреждении, полностью соответствует Международным стандартам, составляет в год 20 тыс. долларов США. Немногие страны мира могут создать такие условия отбывания наказания. Применительно к исправительным учреждениям России данная проблема является одной из острых, от ее успешного решения во многом зависит проведение реформы уголовно- исполнительной системы. Несмотря на имеющиеся трудности в этом вопросе, наблюдается устойчивая тенденция увеличения расходов государства на уголовно- исполнительную систему. Так, если в 2005 году федеральные бюджетные расходы на содержание уголовно- исполнительной системы составляли 32,7 млрд. руб., то в 2010 году- уже 45 млрд. руб. Более подробно о данной проблеме будет идти речь при характеристике механизма реализации реформы уголовно- исполнительной системы.

Уголовно- исполнительная система как социальный институт- это совокупность органов и учреждений, деятельность которых направлена на достижение целей наказания в рамках правовых предписаний и определенной среды функционирования, которая обладает для этого соответствующими материальными, финансовыми и кадровыми ресурсами.

Следует отметить значимость общесоциального уровня анализа взаимодействия уголовно- исполнительной системы с внешней средой определяется прежде всего тем, что ее влияние на общество многогранно и проявляется в различных формах. Прежде всего, это экономические отношения.

На разных этапах развития страны влияние уголовно- исполнительной системы (в советский период- исправительно- трудовой системы) на отношения в экономике существенно отличалось. В советский период данная система была частью народно- хозяйственного комплекса, игравшей в нем значительную роль. В условиях рыночных отношений предприятия уголовно- исполнительной системы приобретают иной статус, меняются формы управления, методы стимулирования труда осужденных. Важным является и то, что в современных условиях нет необходимости в массовых «перебросках» осужденных в те или иные регионы страны для решения экономических задач.

Уголовно- исполнительная система оказывает существенное влияние и на духовную сферу общества. Связано это, прежде всего, с тем, что в местах лишения свободы, как было сказано выше, существует особая асоциальная субкультура. Ее воздействие проявляется и вовне, поскольку носители после отбытия наказания оказываются в обществе. Распространение субкультуры мест лишения свободы в общественном сознании объясняется тем, что за три поколения людей число осужденных к лишению свободы в мире составило свыше 720 млн. человек. Отсюда распространение тюремного жаргона в обществе, культивирование норм и традиций преступного мира, формирование различного рода группировок, включая организованную преступность.

Свои особенности имеет анализ отношений внутри самой уголовно- исполнительной системы, на так называемом организационном уровне. Данные отношения носят многообразный характер и существенно отличаются от уровня управления уголовно- исполнительной системы. Если на уровне исправительных учреждений данные отношения связаны с осужденными и в большей степени урегулированы уголовно- исполнительным законодательством, то на уровне организации работы аппаратов управления они во многом предопределяются особенностями построения системы государственного управления в целом. Например, образование федеральных округов повлекло существенное изменение в вертикали управления уголовно- исполнительной системы: были созданы управления по федеральным округам.

Проведенный анализ особенностей влияния уголовно- исполнительной системы как социального института на отношения в обществе на трех взаимосвязанных уровнях (общесоциальном, правоохранительном и организационном) позволяет сделать следующие выводы, имеющие важное значение для выработки концепции реформы уголовно- исполнительной системы и механизма ее реализации:

Во- первых, такой подход показывает, что реформа уголовно- исполнительной системы не должна ограничиваться решением внутренних профессиональных задач, а должна проводиться с учетом особенностей развития общества, ее праоохранительно

системы в целом.

Во- вторых, возможности реформы уголовно- исполнительной системы во многом предопределяются общим состоянием общества, данная система должна соответствовать тем отношениям, которые складываются в обществе. Поэтому реформу уголовно- исполнительной системы следует проводить постепенно и поэтапно с учетом изменений среды ее функционирования.

1.2 Механизм реализации реформы уголовно- исполнительной системы

После того, как разработана Концепция реформы уголовно- исполнительной системы, наступает этап ее практической реализации. Данный этап является исключительно важным, поскольку от него во многом зависит реальное изменение порядка исполнения наказаний. По своему содержанию порядок (или механизм) реализации реформы уголовно- исполнительной системы во многом зависит от целей, задач реформы, а также организации управления уголовно- исполнительной системы в целом. Реформы в сфере исполнения наказаний периодически проводились и в советское время.

В новых условиях реформирования уголовно- исполнительной системы, когда речь идет не просто об изменении отдельных ее элементов в переходе от одной модели исполнения наказаний к другой, а также в условиях формирования демократической системы управления государством, потребовалась разработка во многом нового механизма реализации реформы уголовно- исполнительной системы. Речь идет, прежде всего, о том, какие субъекты (структуры) должны обеспечивать проведение реформы.

Проведение современной реформы уголовно- исполнительной системы, отличие от советского периода, когда преобразования в сфере исполнения наказаний носили закрытый для общества характер, осуществляется в условиях широкой гласности. Поэтому существенное влияние на необходимость, а в определенной мере и направленность реформы уголовно- исполнительной системы, оказывают средства массовой информации. При этом на первых этапах ее проведения преобладали преимущественно материалы критического характера. В среднем, как показывают исследования, в начале 90-х годов только в центральной прессе ежегодно материалов о деятельности исправительных учреждений публиковалось более 2-х процентов от всей правоохранительной тематики. Все это потребовало не только новых форм сотрудничества со СМИ, но и стимулировало принятие решений о реформировании системы исполнения наказаний. Нельзя не учитывать и социально- политическое значение расширения гласности о деятельности мест лишения свободы, включая формирование определенного общественного мнения, активизацию международного сотрудничества по вопросам исполнения наказаний. Поэтому СМИ следует рассматривать в качестве важного фактора реформирования пенитенциарных реформ.

Открытость реформы уголовно- исполнительной системы для общества повлияло и на то, что данная реформа проводится при широкой поддержке заинтересованных федеральных органов власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такой подход позволяет развивать пенитенциарную систему не только с учетом ведомственных интересов, но и потребностей развития общества, обеспечения социального контроля за деятельностью уголовно- исполнительной системы. Особо следует отметить поддержку проведения реформы со стороны Президента государства В.В. Путина, которая выражается в различных формах: организации президентского контроля, финансировании программ развития исправительных учреждений, личном его участии в принятии принципиальных решений, связанных с реформой уголовно- исполнительной системы.

Так, в 2009 году из Резервного фонда Президента Российской Федерации выделены финансовые средства в размере 6,2 млн. рублей, которые были направлены на укрепление материально- технической базы воспитательных колоний.

Если обратиться к зарубежному опыту проведения реформ пенитенциарных систем в странах традиционной демократии, то для координации данной работы, обеспечения се государственной поддержки при высших органах государственной власти создаются специальные органы, в состав которых входят специалисты, государственные и общественные деятели. Все это позволяет не только обеспечивать контроль за ходом пенитенциарных реформ, но и избегать узковедомственного подхода к их проведению. Представляется, что такой подход заслуживает внимания и для отечественной практики реформирования уголовно- исполнительной системы.

Особенностью проводимой реформы уголовно- исполнительной системы является также и то, что в ней активно участвуют правозащитные организации, включая международные. Например, «Международная тюремная реформа», «Общественный центр содействия реформе уголовного правосудия» и др. Конкретные направления и формы такого участия нами были рассмотрены в предыдущем параграфе.

Несмотря на всю важность и необходимость участия в реформе уголовно- исполнительной системы указанных государственных и общественных организаций, основная тяжесть и ответственность за ее проведение ложится на сами аппараты управления уголовно- исполнительной системы, прежде всего на центральный аппарат в лице Главного управления исполнения наказаний (ГУИН) Минюста России. Организующая роль Главка в вопросах реформирования уголовно- исполнительной системы проявляется как в традиционных формах управленческой деятельности (коллегии, совещания, контроль, оказание помощи и т.п.), так и в тех из них, которые непосредственно связаны с реформой уголовно- исполнительной системы. Это, прежде всего, создание в ГУ УФСИН РФ групп по реформированию уголовно- исполнительной системы, разработке специальных планов, направленных на реализацию мероприятий, связанных с выполнением решений но реформированию, координации научных исследований в данной сфере, организации международного сотрудничества по проблемам реформирования уголовно- исполнительной системы.

Важная роль в управлении реформой уголовно- исполнительной системы отводится созданному при Главке Координационно- методическому совету, в состав которого входят ученые, представители общественных организаций, а также руководители крупных территориальных органов уголовно- исполнительной системы. На заседаниях данного совета регулярно обсуждаются проблемы реформирования уголовно- исполнительной системы.

Проведенный анализ субъектов, реализующих реформу уголовно- исполнительной системы, показывает, что она проводится на основе широкой государственно- общественной поддержке. Наряду со специализированными структурами в лице системы ГУ УФСИН Минюста России, в ней принимают участие в различных формах органы государственной власти, правозащитные и общественные организации, средства массовой информации. Это обеспечивает не только открытость реформы УИС для общества, но и качественно меняет и саму направленность реформы. Данная реформа реализуется не только с позиции интересов ведомства, но и в контексте широких преобразований в обществе, обеспечения прав граждан, развития уголовно- исполнительной системы с учетом ее социального назначения.

За время реформирования уголовно- исполнительной системы разработано немало таких программ как на федеральном, так и на местном уровнях. Основное внимание при этом уделяется разработке программ под конкретные проблемы: трудовая занятость осужденных, реконструкция следственных изоляторов и тюрем, строительство жилья для сотрудников и т.п. Вместе с тем до настоящего времени не разработано общегосударственной, национальной программы реформирования уголовно- исполнительной системы. Дело ограничилось здесь лишь принятием Концепции реорганизации уголовно- исполнительной системы до 2005 года и Федеральной целевой программы на период до 2020 года. Полагаем, что накопленный опыт реформирования уголовно- исполнительной системы, имеющиеся здесь нерешенные проблемы, предполагают разработку и общегосударственной, перспективной программы реформирования уголовно- исполнительной системы. Это позволит более целенаправленно осуществлять развитие уголовно- исполнительной системы, опираясь на поддержку государства, обеспечит необходимую концентрацию сил и средств для решения этой сложной проблемы.

Реформа пенитенциарных систем всегда предполагает значительные затраты на ее проведение. Связано это с необходимостью улучшения условий содержания осужденных, реконструкции исправительных учреждений и т.п. Поэтому при разработке механизма реализации реформы уголовно- исполнительной системы проблема ее ресурсной обеспеченности выступает на первый план. Ее решение во многом зависит от общего состояния экономики страны: более успешно тюремные реформы проводятся в экономически развитых странах.

В условиях переходного этапа развития экономики России, дефицита бюджетных средств, многие начинания в области реформирования уголовно- исполнительной системы на ее начальной стадии оказались не реализованы. Например, Федеральная программа строительства и реконструкции следственных изоляторов и тюрем, а также жилья для персонала указанных учреждений на период до 2005 года была профинансирована лишь в пределах 1,5 процента. Это обусловило корректировку основных мероприятий по реформированию уголовно- исполнительной системы по срокам исполнения с учетом реальных возможностей государственного бюджета.

За последние годы в силу определенной стабилизации российской экономики финансирование уголовно- исполнительной системы из федерального бюджета имеет устойчивую тенденцию к увеличению.

Это позволило увеличить не только финансирование Федеральных целевых программ реформирования уголовно- исполнительной системы, но и изыскать дополнительные средства на коммунально- бытовое и медицинское обеспечение осужденных.

При проведении реформы уголовно- исполнительной системы важен также поиск дополнительных, помимо федерального бюджета, источников финансирования. В качестве таковых можно назвать следующие:

- бюджеты субъектов Российской Федерации;

- собственные средства предприятий уголовно- исполнительной системы;

- инвестиции коммерческих и благотворительных организаций;

- средства международных организаций;

- самообеспечение исправительных учреждений продуктами питания;

- привлечение осужденных к строительству и реконструкции материально- технической базы исправительных учреждений.

Для эффективного использования всех средств, поступающих на нужды реформирования уголовно- исполнительной системы полагаем целесообразным создание на уровне центрального аппарата уголовно- исполнительной системы специального фонда. Это позволит не только аккумулировать средства, но и более рационально их распределять под конкретные мероприятия реформы уголовно- исполнительной системы.

Развитие уголовно- исполнительной системы не может осуществляться посредством проведения постоянных реформ. Всякая реформа в итоге должна быть завершена и проведена оценка ее эффективности. Поэтому одним из важных вопросов механизма реализации реформы уголовно- исполнительной системы является оценка ее эффективности. В общем виде реформу можно считать завершенной и эффективной, если достигнуты ее цели и задачи, а в самой УИС произошли качественные изменения. Известно, что всякая оценка производится по определенным показателям. Применительно к оценке эффективности реформы уголовно- исполнительной системы возможно выделить две группы показателей.

Первая из них отражает итоговые результаты функционирования системы: состояние правонарушений, трудовая занятость осужденных, работа с кадрами, законность и т.п.

Вторую группу показателей образуют те из них, которые непосредственно связаны с целями и задачами реформы уголовно- исполнительной системы, выполнением конкретных программ, направленных на ее преобразование.

Важно также учитывать, что современная реформа уголовно- исполнительной системы реализуется в контексте учета социальных факторов, проводимой судебно- правовой реформы в целом. Поэтому при оценке ее эффективности следует учитывать и социальные последствия реформы уголовно- исполнительной системы. Такой подход является новым для современной реформы уголовно- исполнительной системы, поскольку ранее успешность реформ организации исполнения наказаний советского периода оценивались преимущественно показателями ведомственного характера, выполнением исправительными учреждениями производственно- хозяйственных показателей. При оценке социальной эффективности реформы уголовно- исполнительной системы важно, прежде всего, правильно определить направление такой оценки. Учитывая социальную роль уголовно- исполнительной системы, которая рассматривалась нами при анализе как социального института, в качестве таковых направлений целесообразно определить следующие: состояние здоровья осужденных; оптимизация численности осужденных к лишению свободы; развитие наказаний, не связанных с лишением свободы. Подробно данные вопросы будут рассмотрены во второй главе работы, посвященной практическим аспектам и результатам реформы уголовно- исполнительной системы.

При оценке социальной эффективности реформы уголовно- исполнительной системы важно также учитывать общественное мнение населения, сотрудников. За годы, связанные с демократическими преобразованиями в России результаты изучения общественного мнения достаточно активно используются в управленческой практике правоохранительных органов, признаются в качестве одного из важнейших критериев оценки эффективности их деятельности. Применительно к уголовно- исполнительной системе систематического изучения общественного мнения о её деятельности в силу различных причин не проводится. Имеются лишь отдельные исследования по данной проблеме. Представляется, что в условиях проводимой реформы уголовно- исполнительной системы институт общественного мнения должен стать важным инструментом в управлении данной системой. Для решения данной проблемы исходным является разработка соответствующей Инструкции по организации изучения общественного мнения о деятельности уголовно- исполнительной системы.

Сложность и продолжительность по времени реформы уголовно- исполнительной системы потребовали наряду с концепциями и целевыми программами создания на уровне Главка дополнительных, во многом уникальных организационных механизмов управления процессом реформирования уголовно- исполнительной системы. Их сущность состоит в том, что наряду с долгосрочными, стратегическими решениями по реформированию уголовно- исполнительной системы, принятыми на государственном уровне в виде указанных концепций и программ, в процессе реформы постоянно шел поиск дополнительных решений, которые носят поддерживающий характер для стратегических решений. В результате в Минюсте России сформировался оригинальный инновационный программно- целевой механизм управления процессом реформы уголовно- исполнительной системы. Состоит он в следующем. На том или ином этапе реформы уголовно- исполнительной системы важно было определить приоритеты, слабые звенья системы, которые требовали концентрации сил для их качественного улучшения.

На первых этапах реформы уголовно- исполнительной системы в качестве таких приоритетов была определена материально- техническая база исправительных учреждений, включая порядок коммунально- бытового обеспечения осужденных. Значимость данной проблемы заключается в том, что от ее решения во многом зависит порядок организации исполнения наказаний, надзор, безопасность, взаимоотношения персонала и осужденных. Неслучайно поэтому все пенитенциарные реформы в первую очередь сталкиваются именно с проблемой порядка размещения и проживания осужденных, материально- технического устройства пенитенциарных учреждений в целом. За годы советской власти данному вопросу не уделялось должного внимания, за основу был взят казарменный, военизированный тип размещения осужденных. В сложившейся ситуации возможно было принятие различных решений: переход к тюремному типу содержания (по данному пути пошли некоторые республики бывшего Советского Союза) либо искать другие решения. Было принято решение не отказываться от колонийской системы размещения осужденных (в специально оборудованных общежитиях), тем не менее радикально изменить сам порядок проживания осужденных, максимально приблизив условия проживания к условиям свободного общежития. В этих целях были установлены также дифференцированные нормы жилой площади в расчёт на одного осуждённого с учетом пола, возраста, состояния здоровья и условий отбывания наказания (ст. 99 УИК РФ).

Данные нормы колеблются от двух до пяти квадратных метров. Конечно, эти нормы нельзя признать достаточными, но они определены с учетом реальных возможностей уголовно- исполнительной системы и жилой площади колоний и тюрем. Следующим важным приоритетным направлением инновационного программно- целевого механизма управления процессом реформы уголовно- исполнительной системы с первых шагов ее проведения также было избрано совершенствование правового обеспечения организации исполнения наказания. Связано это было не только с необходимостью отмены устаревших правовых актов, но и с тем, что исполнение наказаний как наиболее суровая мера государственного принуждения должна осуществляться в рамках права и на его основе, с учетом новых требований к порядку его исполнения. Учитывая значительный объем работы в данном направлении, в ГУ УФСИН Минюста России было создано правовое управление, а также соответствующие отделы, группы в территориальных аппаратах уголовно- исполнительной системы. Указанные меры способствовали своевременному обновлению правовой базы функционирования уголовно- исполнительной системы, обеспечивали прочную правовую основу реформы.

Всякая реформа уголовно- исполнительной системы предполагает внедрение научных знаний в практику исполнения наказаний. Поэтому составным элементом механизма ее реализации следует рассматривать научное обеспечение.

Научный потенциал уголовно- исполнительной системы достаточно весок. Прежде всего, это пять высших учебных заведений, Научно- исследовательский институт УИС и Институт повышения квалификации, в которых трудятся свыше 300 докторов и кандидатов наук. Ученые УИС внесли значительный вклад в разработку нового уголовно- исполнительного законодательства, концепций реформирования уголовно- исполнительной системы, а также конкретных направлений совершенствования уголовно- исполнительной системы.

В сентябре 2011 года по инициативе УФСИН РФ Минюста России состоялась учредительная конференция Межрегиональной общественной организации «Российское научное пенитенциарное общество».

Вместе с тем современный этап реформирования уголовно- исполнительной системы предполагает поиск новых подходов к ее научному обеспечению. Прежде всего, важное значение приобретает исследование вопросов социальных последствий реформы уголовно- исполнительной системы, социологических проблем в процессе самого исполнения наказаний (пенитенциарной преступности, субкультуры осужденных), кадрового обеспечения, системы управления уголовно- исполнительной системы, прогнозирования численности осужденных, проблем развития учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества. С учетом этого в июле 2013 года существенным образом был реорганизован Научно- исследовательский институт уголовно- исполнительной системы Минюста России. Основной смысл такой реорганизации состоял в том, чтобы вместо громоздкого института с шестью филиалами преимущественно производственной направленности создать институт, который исследовал бы собственно пенитенциарные проблемы. В соответствии с этим была сформирована и новая структура института, которая максимально ориентирована на актуальные проблемы уголовно- исполнительной системы.

В современных условиях важна интеграция исследований актуальных проблем реформирования уголовно- исполнительной системы с привлечением ученых не только ведомственной науки, но и специалистов- других научных учреждений, включая зарубежную пенитенциарную науку.

Организационной формой интеграции исследований могла бы стать международная комплексная целевая программа (программы) научного обеспечения реформы уголовно- исполнительной системы.

Слабым звеном в научных исследованиях является внедрение их результатов в практическую деятельность. Для решения данной проблемы представляется важным определение базовых исправительных учреждений, в которых должна проводиться апробация результатов исследований, построение модели исправительного учреждения, которое соответствовало бы всем передовым стандартам.

Учитывая важность научного обеспечения реформы уголовно- исполнительной системы, актуальным является вопрос о систематизации указанных выше предложений в виде соответствующей концепции.

По мере проведения реформы уголовно- исполнительной системы, стабилизация обстановки в исправительных учреждениях, в качестве важнейшего элемента механизма ее реализации стал рассматриваться передовой опыт организации исполнения наказаний. В этих целях созданы библиотека и видиотека передового опыта в уголовно- исполнительной системе регулярно издаются сборники материалов передового и положительного опыта. На уровне Главка ежегодно составляются межрегиональные планы изучения, распространения и внедрения передового опыта уголовно- исполнительной системы. В целом данная работа охватывает фактически все важнейшие направления деятельности уголовно- исполнительной системы. Вместе с тем, в условиях реформы уголовно- исполнительной системы наибольший интерес представляет опыт организации управления исправительными учреждениями в новых условиях их деятельности.

В настоящее время ведется поиск новых подходов к организации этой сферы деятельности, ее систематизация, комплексность, направленная на выработку и принятие новых эффективных управленческих решений. Такой подход является оправданным, так как система функционирует в стабильном режиме и находится в развитии.

В условиях реформы уголовно- исполнительной системы представляется важным, чтобы на базе исправительных учреждений, добившихся положительных результатов, проходило обучение других сотрудников, чтобы руководители передовых территориальных аппаратов УИС выезжали в другие регионы и личным примером также обучали сотрудников новым формам и методам работы.

Таковы основные элементы инновационного программно- целевого механизма управления процессом реформы уголовно- исполнительной системы. Данный механизм соответствует особенностям современной концепции реформы уголовно- исполнительной системы, ее открытому характеру, масштабности и в целом подтвердил свою эффективность в процессе ее практической реализации.

ГЛАВА II ПРОЦЕСС РЕФОРМИРОВАНИЯ УГОЛОВНО- ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЕЕ РАЗВИТИЯ

2.1 Тенденции реформирования и перспективы развития организации исполнения наказания в виде лишения свободы

На уголовно- исполнительную систему возложена реализация многих видов наказания, предусмотренных уголовным законодательством: лишение свободы, исправительные работы, ограничение свободы и т.п. Ведущее место здесь, безусловно, занимает лишение свободы. По числу осужденных к лишению свободы на 100 тысяч населения Россия занимает одно из первых мест в мире. Исполнение наказания в виде лишения свободы для государства является обременительным в экономическом плане, что связано с большими затратами на строительство и содержание зданий и сооружение тюремного типа, жизнеобеспечение осужденных. Нельзя также не учитывать и значительные затраты, связанные с организацией службы самого персонала уголовно- исполнительной системы, общая численность которого на 1 января 2007 года составила 347 тысяч человек.