Взаимодействие местного самоуправления с органами государственной власти в современной России

Размещено на http: //www. allbest. ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Структура и полномочия органов местного самоуправления

1.2 Основные направления взаимодействия государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации

ГЛАВА 2. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ В ПРОЦЕССЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ИМИ СВОИХ ФУНКЦИЙ

2.1 Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в сфере экономики

2.2 Взаимодействие органов государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления в социокультурной сфере

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

местный самоуправление муниципальный государственный

ВВЕДЕНИЕ

Под местным самоуправлением понимается система организации и деятельности граждан, которая обеспечивает самостоятельные решения, принятые гражданами о вопросах местного значения, управления муниципальной собственностью. Она опирается на интересы всех жителей, которые проживают на данной территории. Это одна из форм народовластия закрепленная в Конституции Российской Федерации. Одновременно местное самоуправление выступает в качестве важнейшего института гражданского общества.

Нормы, отведенные местному самоуправлению указаны в Конституции РФ, выделены в отдельной главе под номером 8 "Местное самоуправление", которая определяет основные принципы организации и функционирования, как особый вид публичной власти, независимой от государства и осуществляющей свои задачи. Органы МСУ в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в структуру органов государственной власти. Также нужно учитывать, что публичная власть РФ представляет собой целостный механизм. Учитывая это даже самостоятельные уровни власти организовывают свою деятельность в сотрудничестве друг с другом.

Актуальность темы исследования связана с тем, что есть сферы общественных отношений, в которых нельзя организовать управление лишь на муниципальном, либо лишь на государственном уровне. Например, в таких областях как: создание условий реализации прав граждан на жилище; на организацию охраны здоровья и медицинскую помощь; в сфере образования, а также в осуществлении ряда других прав народа требуются усилия не только органов МСУ, но и органов государственной власти. Коренное значение для достижения равновесия между интересами государственной и муниципальной власти лежит в высококачественном построении взаимодействия указанных уровней публичной власти, итогом которого должно быть приобретение политической и правовой стабильности местного самоуправления в публичной власти страны, и наиболее полная реализация международных и конституционных принципов организаций местного самоуправления и более эффективного функционирования государства.

Взаимосвязь органов государственной власти субъектов РФ с органами МСУ считается одной из более главных проблем системы местного самоуправления. От их решения зависит эффективность реализации публичной власти в России.

Цель дипломной работы - полный анализ, на основании норм и принципов муниципального и конституционного права, исследование института взаимодействия местного самоуправления и государственной власти в РФ, а также анализ исполнение органами МСУ отдельных государственных полномочий.

Задачи дипломного исследования основаны на поставленной цели, то есть выявить сущность (основу) и содержание взаимодействия государственного управления и МСУ, дать оценку правовых основ делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Исследовать формирование взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в Вологодской области, назвать найденные проблемы во взаимодействии государственного управления и МСУ на примере Вологодской области, обосновать рекомендации и предложения по развитию взаимодействия государственного управления и МСУ.

Методологическую основу исследования -- составляет диалектный метод, а также метод структурно-функционального анализа.

Научная степень разработки. Тема достаточно широко исследована в научной литературе в общем плане. Это работы таких авторов как: Козлова Е.И., Нурутто С.В., Пешина Н.Л., Н.В. Джагарян. Однако, ряд авторов Бялкина Т.М., Васильев В.И. обратили внимание на теории образования местного самоуправления чтобы полностью раскрыть его функции и показать взаимодействие.

Научная новизна данного исследования состоит в попытке рассмотрения взаимодействия органов государственной власти субъектов и местного самоуправления через анализ их функций в экономической и социальной сферах.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

Апробация работы прошла на региональной научной студенческой конференции «Роль законодательства в стабилизации российского общества».

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Структура и полномочия органов местного самоуправления

Местное самоуправление как понятие определяют многие авторы. Согласно Козлову Е. И. -- это организация деятельности граждан, гарантирующая самостоятельные решения населения по вопросам местного значения, регулирующая муниципальной собственностью исходя из общих интересов всего населения проживающего данной территории. Более широкое понятие местного самоуправления подразумевает право и способность органов МСУ регламентировать большую часть публичных дел, а также регулировать ею, действуя в жестких рамках закона и под свою собственную ответственность, и в интересах населения этой территории.1

При этом, как правило, это территория, на которой проживает население. В отличии от муниципальных образований существуют и межмуниципальные территории, которые не входят ни в одно из муниципальных образований, а управляются органами региональной власти.

Видов муниципальных образований в соответствии со статьей 2 ФЗ РФ № 131-ФЗ Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ РФ № 131-ФЗ) было пять.2

Первый вид - это сельское поселение. Оно может состоять из сельских населённых пунктов. Это посёлки, сёла, деревни и т.д., в которых МСУ осуществляется населением и (или) через выборные и иные органы. Сельское поселение всегда включается в состав муниципального района.3

Второй вид -- городское поселение -- небольшой город или посёлок городского типа. В нем также есть выборные и иные органы местного самоуправления. Городские поселения, как и сельские входят в состав муниципальных районов.4

Третий вид - муниципальный район. Он состоит из нескольких поселений. В него входят и межселенные территории. Особенность его в том, что на этой общей территории МСУ осуществляется в решении вопросов меж- поселенческого характера населением, или через выборные (возможно через иные органы МСУ). Эти органы могут кроме решения местных вопросов в пределах своих полномочий реализовать и переданные им госполномочия (которые передаются как федеральными законами, так и региональными5

Четвертым видом является городской округ -- один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов. Они тоже могут исполнять отдельные государственные полномочия.6

Пятый вид -- это территория, находящаяся внутри города федерального значения -- то есть область (часть территории) города федерального значения, в которой МСУ реализуется через выборные и другие органы местного самоуправления или населением.7

ФЗ РФ от 27 мая 2014 года № 136?ФЗ введено два новых вида муниципальных образований, это был городской округ с внутригородским делением. В соответствии с ФЗ РФ от 06.08.1999 года № 184-ФЗ Российской Федерации он делится на внутригородские районы, которые представляют собой относительно самостоятельные внутригородские муниципальные образования. Речь идет о крупных городах. В этих районах (внутригородских территорий) МСУ также осуществляется населением или через выборные и другие органы местного самоуправления.8

Относительно городского округа следует отметить, что в таком виде определение было закреплено в законе № 131- ФЗ (в редакции от 03 апреля 2017 года). Это было связано с тем, что с 2015 года в некоторых регионах (например, в Московской области) наблюдался процесс укрупнения городских округов за счет лишения ряда поселений (городских и сельских) статуса муниципальных образований. Были упразднены даже районы путем включения их в городской округ.

Законодательное изменение определения городского округа дало толчок процессу преобразований, суть которого в создании городских округов путем упразднения муниципальных районов. Целью этих нововведений упростить отношения между органами государственной власти субъектов и местным самоуправлением за счет уменьшения количества муниципальных образований. Ряд авторов считает, что это приведет к укреплению вертикали власти.

Главы таких городских будут главами администрации, которые будут назначаться по конкурсу, и их можно будет легко сместить.

Н. О. Шишкина даже считает, что это положительное решение проблемы эффективности взаимодействия субъектов и муниципальных образований.9

Однако, это спорный вопрос, который более подробно будет исследован в данной работе.

Органы государственной власти путем принятия законов субъекта Российской Федерации имеют право перераспределять полномочия между округом и районом. В отличие от городских округов, представительный орган района может формироваться только одним способом - путем избрания на муниципальных выборах. Представительные же органы округов формируются как на муниципальных выборах, так и из состава представительных органов районов. В связи с проводимыми муниципальными реформами в России образуется двухуровневая система МСУ. По теории законодательства о МСУ территория всех субъектов РФ поделена на несколько муниципальных районов и городских округов, причем территория муниципальных районов -- это территории городских, а также сельских поселений, однако, в малонаселенных местностях, по некоторым обстоятельствам, могут образовываться межселенные территории. В городских округах не могут быть другие муниципальные образования, такие образования упразднены с 2006 года. Города федерального значения делят на внутригородские территории (внутригородские муниципальные образования).

Почти все территории муниципальных образований в большей части субъектов РФ похожи на административно-территориальное деление, однако городской округ больше похож на город республиканского, областного, окружного, краевого значения, городскому поселению это город или посёлок районного значения и городского типа. Сельское поселение -- это сельсовет или сельский округ, но в некоторых регионах есть расхождения.

Соглашусь с Л.Н Пешиным, что в гражданских правоотношениях все муниципальные образования выступают на равных с другими участниками гражданских правоотношений, то есть с юридическими лицами, гражданами, а также РФ и её субъектами. Уполномоченные органы местного самоуправления выступают от имени муниципального образования.10

Структура местного самоуправления различается в различных видах муниципальных образов. И даже в одном и том же виде тут может допускаться регулирование формы местного самоуправления.

В ФЗ РФ № 131-ФЗ в ч. 1 ст. 2 дано понятие органов местного самоуправления «это избираемые непосредственно населением и (или) формируемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению всех вопросов местного значения». Выделить количество органов местного самоуправления довольно сложно.

Есть научный спор о разнице между муниципальными органами и органами местного самоуправления. Прежде всего это касается такого муниципального органа как избирательная комиссия муниципального образования, это муниципальный орган, который не входит в состав органов местного самоуправления. Исходя из этого в науке юриспруденции появляется закономерное недовольство из-за того, что положение данной избирательной комиссии, которая не входит в состав органов местного самоуправления, определяется в ФЗ РФ № 131-ФЗ в гл. 6 где говорится об органах местного самоуправления и должностных лицах местного самоуправления».11 По мнению В.И. Фадеева, избирательная комиссия муниципального образования не имеет собственных полномочий в вопросах местного значения и поэтому не входит в состав органов местного самоуправления, хотя является муниципальным органом.12

Соглашусь с В. Э. Волковым, который считает, что избирательная комиссия, которая не является органом местного самоуправления и при этом наделяется статусом муниципального органа, это юридическое ухищрение, которое разрешило обойти конституционную норму о запрете вмешательства органов государственной власти в работу органов МСУ, и понятие «муниципальный орган», которое применяется к понятию их положения не имеет смысла , так как полномочия избирательных комиссий муниципальных образований различаются с полномочиями других постоянно работающих избирательных комиссий (государственных органов) только уровнем их воплощения, а осуществление этих полномочий возможно только в условиях вертикально ориентированной системы избирательных комиссий, что приводит к ошибкам в нормативной регламентации механизма реализации компетенции. 13

С другой стороны, отстаивая свою точку зрения в согласии с законодателем В. И. Васильев полагает, что согласно Федеральному закону № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» деятельность избирательной комиссии муниципального образования целиком направлена на решение задач, которые связываются с проведением муниципальных выборов и местных референдумов, т. е. в функциях данных комиссий нет того, что противоречило бы их положению органов местного самоуправления.14

Проделав анализ особенностей правового положения этого органа, ученый пришёл к выводу, о том, что избирательная комиссия не напрямую включена в систему государственных властных отношений и у нее имеется два статуса органа муниципального и органа государственного. 15

Е. В. Белоусова рассматривает эту проблему обращая внимание на п. 5 ч. 1 ст. 17 Закона № 131 ФЗ, в котором говорится, что организационное и материальное техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования за отзыв депутата, членов выборного органа МСУ, должностного выборного лица МСУ, голосования по многим вопросам связанных с изменением границ муниципального образования, преобразованием муниципального образования, она считает при этом, что избирательная комиссия муниципального образования «получает полномочия органов МСУ только по решению ряда вопросов местного значения».16

И.В. Бабичев, А.А. Сергеев, Е.С. Шугрина замечают, что в Конституции Российской Федерации нет такого понятия, как «муниципальный орган», и поэтому понятие «муниципальный орган, который не входит в состав органов местного самоуправления» выступает, по сути, юридически неопределенным.17 Он полагает что такая категория появилась во избежание конфликтов между Конституцией Российской Федерации, избирательным и муниципальным правом, так как федеральное законодательство допускает образование избирательных комиссий муниципальных образований и отмену их решений избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, что не соответствует конституционному положению органа местного самоуправления, который не входит в систему органов государственной власти.18

B.А. Витушкин и Т.Я. Хабриева считают, что избирательная комиссия муниципального образования не представляют собой органа местного самоуправления. Это объясняется вхождением избирательных комиссий в общую систему избирательных комиссий Российской Федерации и непосредственным участием государства в их образовании.19

О.А. Кожевников делает вывод, если вывести избирательную комиссию из состава органов местного самоуправления, это приведёт как к правовой неопределенности, так и терминологической, и затрудняет разрешение как избирательных, так и иных споров, даже тех, которые вытекают из бюджетных правовых отношений. Кроме того, ученый говорит то, что понятие «муниципальный орган», совсем не применяется в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации.20

С.Е. Чаянов и Д.Г. Правдин, утверждая, что признаками муниципальных органов, которые отличают их от органов местного самоуправления, является, во-первых, то что они не входят в систему представительной и исполнительной власти на местном уровне, во-вторых, наличие только у органов местного самоуправления полномочий издавать нормативные правовые акты.21

В целом вызывает сомнение вообще правомерность такой дискуссии, в центре которой вопрос о том, что органы местного самоуправления делятся на «входящие» и «не входящие» в его состав. Если взять при этом критерий «осуществление вопросов местного значения», то он не прочен и неоднозначен, что ещё раз доказывает спор ученых в отрасли муниципального права. В законодательстве не принимается во внимание общее научное понимание определения «структура», главным является стремление подчинить избирательные комиссии муниципальных образований комиссиям, которые стоят выше с помощью участия в процедуре их образования государственными органами. Тогда осуществление нормального функционирования избирательных комиссий муниципальных образований возможно и без этого участия. Я считаю, что можно много говорить о том, что данные органы не входят в состав органов местного самоуправления и принимать соответствующие правовые акты, но явно, что каждая избирательная комиссия муниципального образования находится в составе органов муниципального образования. Думаю, что, исходя из этого, необходимо либо отказаться от участия государственных органов в образовании избирательных комиссий муниципальных образований, либо признать такое образование единственным, основанным на разъяснении положений Конституции. 22

Правами и обязанностями органа местного самоуправления также наделены граждане в поселении с количеством проживающих, которые имеют избирательное право, но не больше 100 человек, который исполняет полномочия представительного органа местного самоуправления (ст. 25 Закона № 131 ФЗ).23 В результате этого понятие «органы местного самоуправления» можно использовать в узком смысле, так оно понимается законодателем, и в широком, внося в количество органов местного самоуправления избирательную комиссию муниципального образования и сход граждан, выполняющих полномочия представительного органа муниципального образования, т. е. все составы муниципального образования.

С.М. Медведев рассматривает муниципальное образование как состав органов местного самоуправления и форм непосредственной демократии, которая приводит в действие их полномочия, поэтому между ним и всеми органами местного самоуправления в «широком» смысле ставится знак равно. Так как признак явления не может быть равно значимым этому понятию, то признаком муниципального образования являются не сами органы местного самоуправления, а наличие или возможность их наличия. Факт того, что наличие в публично правовом образовании органов местного самоуправления или то, что они должны существовать, выступает признаком, который подтверждает то, что соответствующий состав является муниципальным образованием, и, наоборот, если в составе нет органов местного самоуправления и они не могут быть учреждены, то это не муниципальное образование. 24

Органы местного самоуправления имеют публичные властные полномочия, с которыми считается государство, что отличает их от других органов, которым не даны такие полномочия. С точки зрения А.М. Цирина, важное различие законных представителей муниципального образования от органов юридического лица заключается в том, что органы местного самоуправления одновременно имеют самостоятельную гражданскую правовую субъектность бюджетных учреждений с ограниченными вещными правами на находящееся у них имущество. 25

Наличие публичных властных полномочий у органов местного самоуправления исходит из положений ст. 12 Конституции Российской Федерации, в которой закреплено, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а также положений ч. 2 ст. 132 Основного закона России, в соответствии с которыми органы МСУ могут быть наделены законом отдельными государственными полномочиями.26

Существует теория последовательности состава муниципального образования по уровням. К первому уровню относятся представительный орган муниципального образования (сход граждан в поселениях с количеством жителей, которые имеют избирательные права, не больше 100 человек), глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования, а также другие муниципальные органы, такие как Научно- технический совет. Ко второму уровню следует отнести должностных лиц местного самоуправления (исключение составляет глава муниципального образования и депутаты представительного органа муниципального образования). К третьему уровню относятся подразделения органов местного самоуправления, структуры, обеспечивающие их работу.27 Исходя из вышесказанного можно сделать вывод, что понятие органов местного самоуправления, которое употребляется в широком смысле, это муниципальные органы и между ними ставится знак равно. В узком же смысле это органы, которые избирает сам народ, непосредственно. Особое место занимает избирательная комиссия, которая по закону не является органом местного самоуправления, но играет важную роль в их образовании, так как наделяется муниципальными и государственными полномочиями.

Таким образом, в органы местного самоуправления входят: глава муниципального образования, представительный орган, контрольный орган муниципального образования, местная администрация, иные органы местного самоуправления, предусмотренные регламентом муниципального образования. Причем каждый из них и в целом они обладают собственными полномочиями, чтобы решать вопросы местного значения.

Закон № 131 ФЗ не даёт нам понятия представительного органа муниципального образования, но ясно, что отсутствие этого понятия является большим минусом законодательного акта.

Предлагаю включить в законодательство понятие представительного органа муниципального образования. Определим его как орган местного самоуправления, выбираемый коллегиально, и наделённый полномочиями представлять интересы и защищать права всего населения муниципального образования, принимать решения, которые действуют на территории муниципального образования, которые в свою очередь установлены Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, уставом муниципального образования. 28

Полномочиями представительного органа муниципального образования установленными законодательно, являются такие как: принятие, внесение дополнений и изменений в устав муниципального образования, утверждение всего местного бюджета и отчета о его использовании и исполнении, изменение, установление и отмена местных налоговых сборов в соответствии с законодательством РФ о сборах и налогах, принятие программ развития МСУ, одобрение отчетов об их выполнении, создание порядка распоряжения и управления имуществом, которое находится в муниципальной собственности, ввод порядков принятия решений как в части создания, преобразования и ликвидации муниципальных предприятий, так и об установлении, утверждении тарифов на все услуги муниципальных предприятий и учреждений, на выполнение работ, кроме тех случаев, которые предусмотрены федеральными законами, установление порядка об участии муниципального образования в организации межмуниципального сотрудничества, создание порядка организационного и материально-технического обеспечения работы органов МСУ, контроль за тем, чтобы органы местного самоуправления и их должностные лица исполняли свои полномочия, не нарушая закон, на местном

уровне, принятие решения об устранении главы муниципального образования в отставку.29

Другие полномочия, которые исполняются представительными органами муниципальных образований, устанавливаются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с этими законами регламентами, законами субъектов Российской Федерации, регламентами муниципальных образований.

В порядке и по основаниям, которые предусмотрены статьёй 73 Закона № 131 ФЗ, полномочия представительного органа местного самоуправления могут быть прекращены досрочно, независимо от порядка его образования.

Случаи, в которых также прекращаются полномочия представительного органа, это могут быть решения о самороспуске, которые принимают сами органы, вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, области, края, автономной области, города федерального значения, автономного округа о незаконности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со снятием депутатами своих полномочий, изменения муниципального образования, осуществляемого в соответствии с частью 3, 47 статьи. 13 Закона

№ 131ФЗ, а также ликвидация муниципального образования, потеря поселением положения муниципального образования из-за того, что она объединяется с городским округом или прибавление численности избирателей муниципального образования больше чем на 25%, происшедшего в результате изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.30

В случае, если досрочно прекращаются полномочия представительного органа муниципального района, который состоит из депутатов представительных органов поселений и глав поселений, представительные органы поселений должны избрать в состав представительного органа муниципального района, в течение одного месяца, других депутатов.31

Глава муниципального образования -- это высшее должностное лицо муниципального образования. В соответствии с Законом № 131ФЗ он имеет собственные полномочиями. Они устанавливаются уставом муниципального образования на основе этого закона и связаны с решением им вопросов местного значения.32

Исходя из положения законодательства, в том случае, если глава муниципального образования избирается на выборах, то глава либо входит в состав представительных органов муниципального образования с правом последнего (решающего) голоса и выполняет полномочия его председателя, либо становится руководителем местной администрации, в том случае, если его избрал представительный орган муниципального образования, реализует полномочия его представительного лица. Но он не в состоянии одновременно выполнять полномочия председателя органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. При этом данное положение не распространяется на органы местного самоуправления муниципального образования, которые имеют положение сельского поселения, внутригородского муниципального образования, города федерального значения, в котором предусмотрено образование исполнительно- распорядительного органа, которым руководит глава муниципального образования, реализующего полномочия председателя представительного органа муниципального образования.33

Глава муниципального образования в границах своих полномочий может представлять муниципальное образование в отношениях с органами МСУ, других муниципальных образований, с органами государственной власти, организациями и гражданами. При этом он действует от имени муниципального образования. Глава подписывает нормативные правовые акты, принимаемые представительным органом и сам, издает в рамках своих полномочий правовые акты. Он имеет право инициировать созыв внеочередного заседания представительных органов МО, а также должен обеспечивать выполнение органами МСУ их полномочий как вопросам местного значения, так и отдельных переданных МСУ государственных полномочий.

В.Ф. Резяпкин отметил что «полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в результате смерти; отставки по собственному желанию; удаления в отставку; отказ от должности; признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признание судом безвестно отсутствующим или объявление его умершим, вступления, в его сторону, приговора вступившего в законную силу; выезда за пределы РФ на постоянное место жительства; окончания гражданства Российской Федерации, окончания гражданства иностранного государства участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, получая им гражданство иностранного государства или же получения им вида на жительство, который подтверждает право на постоянное проживание в РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, исходя из которого гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; и т.д.».34

В случае если досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, то его полномочия выполняет временно должностное лицо местного самоуправления, которое назначается в соответствии с уставом муниципального образования.

Порядок избрания и полномочия главы муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования, в соответствии с ФЗ РФ № 131-ФЗ. Есть несколько вариантов порядка избрания, а также полномочия главу муниципального образования.35

В Вологде мы выбираем городскую думу, которая в дальнейшем выбирает главу города (Юрий Владимирович Сапожников), а глава местной администрации назначается представительным органом по конкурсу (Травников Андрей Александрович) -- при такой структуре глава муниципального образования является лишь номинальной фигурой, а реальная власть у главы местной администрации, на которого равное влияние могут оказывать представительный орган муниципального образования и администрация региона, от которых зависит его назначение и смещение. Проблема возникает в том, что действительно лучше, когда сами граждане выбирают главу или же представительный орган.

Если избрание главы представительным органом достоинства: это экономия денежных и временных ресурсов; при этом избрании есть вероятность контроля над деятельностью глав муниципального образования со сторон представительных органов, и привлечение его судебной ответственности, в случае нарушения им российского законодательства, то есть он ответственен перед представительными органами муниципального образования.36

Недостатками является: отсутствие тесных взаимоотношений граждан с высшим должностным лицом муниципального образования, и не подконтрольность должностного лица в своих действиях; представительные органы, которым это лицо подконтрольно, управляют им, тем самым уменьшают его самостоятельность в принятии большинства решений; низкая степень политического участия граждан и легитимности в определении органов МСУ.37

Если граждане сами выбирали на муниципальных выборах главу, то плюсами было бы: не противоречит «Европейской хартии», т.к. в ней заложены принципы выборов органов местного самоуправления, а также участие граждан в ряде вопросов местного значения. Из этого следует вывод, что этот способ соответствует нормам международных документов, которые имею важную юридическую силу; дает более высокий уровень законности всех структур органов МСУ, так как граждане делают свой выбор; а также, в связи с этим, население чаще участвует в политической жизни, активизируется и это показывает, что оно действительно участвует в создании реального местного самоуправления.38

Самый главный недостаток -- это денежные и организационные трудности, которые могут возникнуть при проведении более длительных МСУ могут прийти представители криминалитета, воспользовавшись доверчивостью избирателей, но, если кандидат будет при назначении из состава представительного органа, то он избран знающими людьми -- депутатами.39

Первый вариант, показывает ситуацию «царствовать, но не править», рычаги власти в этом случае будут отсутствовать, глава будет реализовать представительские функции. Думаю, что в данной ситуации представительному органу и главе муниципального образования явно сложно работать вместе, т.к. депутаты не избирали его, а главе муниципального образования при этом нужно председательствовать.40

Во втором варианте, где глава муниципального образования является главой местной администрации, дает ему сосредоточить большой объем полномочий и главные рычаги власти, в результате он будет главной фигурой в местной власти. При этом высшее должностное лицо будет исполнительной властью, следовательно, должность главы администрации будет более органична и логична.41

Таким образом, сделав вывод, что для большей части муниципальных образований должен быть присущ следующий вариант -- это избрание главы муниципального образования гражданами, где он является главой местной администрации.

У каждого из вариантов есть свои плюсы и минусы, однако, одни из достоинств более важны, чем другие. Я считаю, что глав муниципального образования нужно избирать населением, именно из-за того, что это один из важнейших способов участия граждан в политической жизни, и его нельзя убрать, потому что МСУ с этой целью и создается.

В.В. Аносова отмечает, местная администрация является исполнительно - распорядительным органом местного самоуправления, который обязательно образуется, обеспечивает в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством, регламентом муниципального образования в рамках собственных полномочий решение вопросов местного значения, исполнение отдельных полномочий, которые передаются органам МСУ в установленном порядке, путем принятия властью распорядительных актов42.

Предлагаю включить в законодательство следующее понятие местной администрации: это орган местного самоуправления, который наделён регламентом муниципального образования исполнительными и распорядительными властью по решению вопросов местного значения, а так же полномочиями для реализации отдельных государственных полномочий, которые переданы органам МСУ законами субъектов федерации и федеральными законами, обеспечивающий права и законные интересы всего населения муниципального образования, отдельных граждан и органов местного самоуправления

Глава местной администрации согласно ФЗ РФ № 131-ФЗ -- это глава муниципального образования либо лицо, которое назначается на должность руководителя местной администрации, который заключается по результатам конкурса на смену указанной должности на срок полномочий, который указан в регламенте муниципального образования.43

Соглашусь с Л.С. Казанцевой, В.А. Гречкиным, которые анализируют особенности главы местной администрации, и отмечают, что он выполняет свои полномочия на основе контракта, в котором сказано, что он подконтролен и ответственен перед представительном орган муниципального образования, передает представительному органу муниципального образования каждый год отчеты о результатах своей работы и работы местной администрации, в том числе о решении всех вопросов, установленных представительным органом муниципального образования, предоставляет чтобы местная администрация осуществляла свои полномочия по решению ряда вопросов местного значения, а также отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ законами субъекта РФ и федеральными законами.44

Полномочия главы местной администрации закреплены в ФЗ РФ № 131- ФЗ. Они осуществляются на основе контракта, прекращаются досрочно в таких же случаях, как и у главы муниципального образования.

Контрольно-счетный орган муниципального образования (контрольно- счетная палата, ревизионная комиссия и другие) это часть состава муниципального образования, которая образуется в целях контроля за выполнением местного бюджета, а также соблюдением установленного порядка рассмотрения и подготовки проекта местного бюджета, отчета о его выполнении, а также в целях контроля за соблюдением утверждённого порядка распоряжения и управления имуществом, являющимся муниципальной собственностью, и образуемая на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования (пунктов 1 и 2 статьи 38 Закона № 131-ФЗ).45

Контрольный счетный орган муниципального образования выполняет такие полномочия, как контроль за исполнением местного бюджета, экспертиза проектов местного бюджета, проверка годового отчета (снаружи) об выполнении местного бюджета, организация и выполнение контроля за тем, чтобы всё было законно, за результатом (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, которые получены местным бюджетом из других источников, в соответствии с законодательством.

Полномочием этого органа является и контроль в области управления и распоряжения муниципальным имуществом, а также охраняемыми результатами интеллектуальной работы и средствами индивидуальности, которые принадлежат муниципальному образованию, оценивание эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законного предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения выполнения обязательств другими способами по сделкам, которые совершаются юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности, финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая финансово-экономические обоснования) в части расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ, анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его улучшение, подготовка информации о ходе использования местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования, участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противостояние коррупции и другие полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, определяемые ФЗ, законами субъекта РФ, регламентом

и нормативно-правовыми актами представительных органов муниципального образования46.

Также контрольно-счетный орган МСУ выполняет контроль за тем, чтобы всё было законно, за результатом (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета муниципального района, поступивших в

Избирательная комиссия муниципального образования, которая организует в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, регламентом муниципального образования подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, местного референдума, муниципальный орган, по закону «не входящий в структуру органов местного самоуправления» (пункт 2 статья 39 Закона № 131ФЗ), но по факту представляющий собой часть состава муниципального образования, организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа МСУ, выборного должностного лица МСУ, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (пункт 1 статья 39 Закона № 131ФЗ).48

Полномочия избирательной комиссии муниципального образования, если создаётся вновь образованное муниципальное образование, по решению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации могут быть возложены на территориальную комиссию.

Цепочка возложения полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную комиссию в иных случаях отсутствия представительного органа муниципального образования устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Если возлагаются полномочия избирательной комиссии муниципального образования на территориальную комиссию, то изменение количества членов территориальной комиссии изменению не подлежит. Если на территории муниципального образования образуется несколько территориальных комиссий, полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут быть возложены на одну из этих комиссий.49

Срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования установлен ФЗ №131-ФЗ и составляет пять лет. Закон определяет особые случаи, когда срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования истекает в период избирательной кампании. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут быть прекращены досрочно законом субъекта Российской Федерации в случае преобразования муниципального образования.50

Избирательная комиссия муниципального образования выполняет на территории муниципального образования контроль за соблюдением права на участие в референдуме граждан РФ и избирательных прав, предоставляет на территории муниципального образования условия для проведения мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов. Предоставляет возможности для издания нужной печатной продукции, обеспечивает соблюдение единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, соблюдение единого порядка установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов, меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы МСУ и местных референдумов.51 Важная функция - контроль целевого использования финансовых средств. Кроме того, она оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям. 52

Таким образом, местное самоуправление представляет собой целую систему муниципальных органов. Основными полномочиями органов местного самоуправления -- это принятие устава муниципального образования, издание актов, наделённых законной силой, ведение местного бюджета, осуществление контрольных функций, организация выборов.

1.2 Основные направления взаимодействия государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации

Основные принципы и направления взаимодействия государственной и муниципальной власти определены в целом в ФЗ №131-ФЗ.53

Решение этого вопроса связано с проблемой государственного устройства страны. Субъектами правоотношений являются с одной стороны, федеральные государственные органы и их должностные лица, а также региональные и, соответственно, их должностные лица. С другой стороны - муниципальные власти, которые практически являются третьей стороной. В необходимости координации их действий и заключается сложность этих взаимоотношений. Такая координация необходима для выработки и реализации решений, способствующих рациональному использованию и экономии региональных ресурсов, и, одновременно, достижению конкретных целей развития муниципальных образований. При этом координация действий государственной и муниципальной власти является едва ли не главным условием эффективности управления на региональных территориях. Это важно в целях повышения уровня жизни и в каждом муниципальном образовании, и в регионе в целом. Благодаря взаимодействию создаются условия для обеспечения жизненных интересов населения, защиты их прав.

На федеральном уровне в отношении МСУ решаются 2 задачи - это выработка единой государственной политики в сфере МСУ и обеспечение гарантий МСУ. Они решаются следующими способами. Первая задача это на федеральном уровне законодательно устанавливать общие принципы организации МСУ. Вторая, федеральные органы государственной власти принимают программы государственной поддержки МСУ.54

От успеха взаимодействия государственной и муниципальной власти зависит успех государственного управления. Эффективное и самостоятельное решение задач местного самоуправления дает возможность региональной и федеральной власти сосредоточить свои усилия на более сложных задачах.

Реализация взаимодействия местной власти с государственной осуществляется прежде всего через региональные органы. Это обусловливает достаточно большое количество проблем, противоречий и даже конфликтов в сфере местного самоуправления именно на этом уровне.

Формы взаимодействия государственной власти различных уровней и органов местного самоуправления различны. Если формы взаимоотношений федеральной власти и муниципальными органами унифицированы и не зависят от региона, то связи самих регионов с органами местного самоуправления различаются и зависят, прежде всего, от вида и размера территории муниципального образования.

Как упоминалось ранее, есть несколько видов муниципальных образований. Это -- сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городское поселение и внутригородская территория города федерального значения.

Эффективность взаимодействия зависит от той модели, которая избрана как правило со стороны региональной власти. Эффективными могут быть признаны только такие, которые предполагают определенный диалог. Сильные муниципальные образования могут решать большую часть вопросов исходя из своих возможностей. Слабые же могут развиваться только если региональные власти направят свои усилия на решение проблем муниципальных образований с целью их сохранения.

Органы власти на федеральном уровне также создают структуры, которые занимаются непосредственно политикой в сфере местного самоуправления.

Органы МСУ не входят в систему органов государственной власти. В структуру органов МСУ, регулируемую уставом муниципального образования, входят следующие должностные лица и органы МСУ: глава муниципального образования, представительный орган муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы МСУ.55

В соответствии с ФЗ-131 Козлова Е. И. рассматривает следующие основные разновидности структуры органов МСУ: глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган, представительный орган избирается гражданами, глава местной администрации назначается по контракту.56

В муниципальном районе может быть такой вариант структуры органов МСУ: представительный орган МСУ формируется из главы и делегатов представительных органов поселений. Но глава в сельских поселениях муниципального образования независимо от способа избрания может возглавлять и представительный орган, и местную администрацию. В сельских поселениях с населением менее ста человек глава муниципального образования служит главой местной администрации, а также избирается населением, но функции представительного органа воплощаются в действительность сходом граждан.57

В Совете Федерации создан специальный комитет, полномочиями которого является как раз содействие как субъектам федерации, так и муниципальным образованиям в развитии местного самоуправления. Соответствующие структуры образованы и в Государственной Думе. В целом же целью Государственной Думы в этой сфере является оптимизация законодательства в области местного самоуправления. Именно на Федеральном уровне утверждается законодательно принципы организации МСУ и взаимоотношения его с федеральными и региональными органами.

Взаимодействие федеральной и местной власти осуществляется и через территориальные органы исполнительной власти.

Законом определены основные принципы взаимодействия, например, законность, в соответствии с которым региональные власти не могут региональными законами возложить на местное самоуправление иные задачи и вопросы, чем те, которые установлены в 131-ФЗ.

Важным принципом организации взаимодействия является сочетание интересов субъектов федерации и муниципальных образований.

Наряду с рассмотренными основными принципами, можно отметить и не менее важные. Это учет исторических и местных традиций, обеспечение самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий. В плане взаимодействия с региональной властью при выработке совместного решения необходимо взаимное согласие органов государственной власти и органов местного самоуправления. Важнейшим принципом является обеспеченность муниципалитетов финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения. При заключении договоров и соглашений должна быть обеспечена добровольность. При этом должны соблюдаться взаимная ответственность и гласность.

Деятельность органов местного самоуправления согласно ст. 12 Конституции РФ должна исходить из принципа самостоятельности в пределах своих полномочий.58

Органы местного самоуправления самостоятельно решают свои внутренние задачи, т. е. вопросы местного значения, осуществляя экономическую, социокультурную политику в регионе. Основными функциями муниципалитетов при этом являются управление муниципальной собственностью, водными ресурсами, использованием земель, утверждают план застройки в своем муниципальном образовании. В пределах своих полномочий они осуществляют охрану окружающей среды, решают вопросы образования, здравоохранения, культуры и спорта.

Для эффективного взаимодействия региональной и муниципальной власти необходимо четкое разграничение полномочий между всеми органами власти.

Субъекты осуществляют правовое регулирование в сфере взаимоотношений с муниципалитетами. Разрабатывают программы развития местного самоуправления. При этом рассматривают вопросы обеспечения финансово-экономических основ защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Зарипова Светлана Равилевна отмечает недостаточно четко выстроенные региональные системы нормативного регулирования вопросов сотрудничество органов государственной власти субъектов и органов МСУ. Конституция и уставы субъектов РФ, пишет она, «регламентируют достаточно широкий круг вопросов, касающихся лишь взаимодействия органов исполнительной власти и органов законодательной власти самих субъектов». Также Зарипова пишет, что при этом «не регламентированы конкретные формы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления».59

Она считает, что «все это свидетельствует об отсутствии научной концепции и о необходимости разработки такой концепции по организации нормативно-правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации».60

Соглашусь с позицией Зариповой С.Р., считаю, что она должна быть разработана на федеральном уровне. Считаю также необходимым, исходя из данной концепции, подготовить и принять федеральный закон, регламентирующий принципы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с органами МСУ.